B-3.5 Besluit burgemeester Damoclesbeleid gemeente Barneveld d.d. 22-10-24

Aandachtsgebied: Samenleving Team Veiligheid, Vergunningen en Toezicht Behandelaar: C. Tempelman Telefoonnummer: 0342495435 Onderwerp:

Voorstelnr. 348475 Barneveld, 9 september 2024 Portefeuillehouder: J. van der Tak

Damoclesbeleid gemeente Barneveld

Gevraagde beslissing: Beleidsregels van de burgemeester van de gemeente Barneveld houdende regels omtrent drugshandel en voorbereidingshandelingen vanuit woningen, lokalen of daarbij behorende erven (Damoclesbeleid gemeente Barneveld) vast te stellen

1. Inleiding In de gemeente Barneveld worden we regelmatig met overtredingen van de Opiumwet geconfronteerd. Concreet gaat het om de illegale productie van en handel in zowel hard- als softdrugs in en vanuit een woning of lokaal of een daarbij behorend erf (hierna: het drugspand). Dit heeft een negatieve en ondermijnende invloed op het openbare leven, waaronder op de leefbaarheid, het veiligheidsgevoel en de gezondheid van inwoners en ondernemers in de gemeente. Daarbij speelt mee dat productie- en drugshandelspunten in de regel verbonden zijn aan professioneel georganiseerde drugscircuits De burgemeester van de gemeente Barneveld is voorzitter van de werkgroep Drugscriminaliteit en Witwassen, als onderdeel van het Programma Samen Weerbaar. Vanuit dit programma zijn de modelBeleidsregels artikel 13b van de Opiumwet/Damoclesbeleid door Samen Weerbaar aangepast en worden deze aangeboden aan de deelnemende gemeenten.

2. Beoogd effect Het Damoclesbeleid is er in de kern op gericht de negatieve en ontwrichtende effecten van de drugshandelen -productie op het openbare leven zoveel mogelijk te beperken. Dit gebeurt door overtredingen van de Opiumwet te beëindigen en herhaling ervan te voorkomen. Het nieuwe Damoclesbeleid heeft uitsluitend betrekking op de bevoegdheid van de burgemeester, als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (ook bekend als de ‘Wet Damocles’). Dit beleid maakt daarmee voor alle betrokken (veiligheids)partners zoals politie, bewoners, ondernemers, particuliere verhuurders, woningcorporaties en pandeigenaren en ook de overtreders inzichtelijk op welke wijze de burgemeester van zijn bevoegdheid gebruik maakt. Wanneer de gemeenten in het district Gelderland-Midden een vergelijkbaar en actueel Damocles beleid hanteren, wordt ook een waterbedeffect voorkomen.

3. Belangrijkste wijzigingen

De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het huidige beleid komen vanuit de wetswijziging en rechtsontwikkeling en betreffen -kort samengevat- het volgende: 1. Evenredigheid Als de burgemeester bevoegd is om op grond van artikel 13b Opiumwet een maatregel te treffen, moet hij beoordelen of ook van die bevoegdheid gebruik gemaakt mag worden. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van de volgende stappen: A. is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbende(n) het minst belast; en B. is de maatregel evenwichtig (evenredigheid stricto sensu)? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende(n)? In het Damoclesbeleid wordt aangesloten op deze beoordelingskaders die de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State in de zogeheten “Harderwijkuitspraak” uit 2022 en de “overzichtsuitspraak” uit 2029 en 2022.

-22. 3.

Lachgas Sinds 1 januari 2023 heeft de wetgever “lachgas” toegevoegd aan lijst II. Het Damoclesbeleid ziet daarom nu ook op lachgas. Last onder dwangsom en overtrederschap Een bestuursorgaan kan in plaats van een last onder bestuursdwang op te leggen op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht een last onder dwangsom aan de overtreder opleggen. Dit opleggen kan alleen aan de zogenoemde “functionele dader”. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft aangegeven dat hiervoor kan worden aangesloten bij de criteria voor functioneel daderschap (overtrederschap) uit het Strafrecht. Dit geldt zowel bij natuurlijke personen als bij rechtspersonen.

4. Kanttekeningen

Door snelle ontwikkelingen in de rechtspraak de laatste jaren, kan beleid snel verouderd zijn. Waar nodig zal het beleid gewijzigd worden, maar de wijzigingen vanuit de rechtsontwikkeling worden al wel direct toegepast bij concrete besluiten. Een concrete ontwikkeling is het wetsvoorstel om nieuwe bestanddelen (psychoactieve stoffen) voor designersdrugs in een derde lijst op te nemen. Het gevolg daarvan is dat deze stoffen ook strafbaar worden.

5. Financiën Mr. F. Pommers heeft meegeschreven aan het conceptbeleid. Dit is vanuit de middelen van Samen Weerbaar bekostigd, zodat het voor de gemeente geen financiële consequenties heeft.

6. Participatie en communicatie a) Participatie: Samen met andere gemeente, Samen Weerbaar en een deskundig advocaat is een concept geschreven. Veiligheidspartners kunnen hiermee instemmen. De doelgroep is niet geschikt voor een regulier participatietraject. b) Communicatie: Na vaststelling wordt het beleid op de reguliere wijze bekendgemaakt via de bekendmaking in het Gemeenteblad. Het treedt de dag na bekendmaking in werking. Daarnaast zal actief via een persbericht worden gecommuniceerd dat vernieuwd Damoclesbeleid is vastgesteld.

7. Vervolgstap

Wanneer wijzigingen in wet- en regelgeving of jurisprudentie er aanleiding toe geven zal het beleid worden aangepast. Vanuit Samen Weerbaar worden ook model-brieven opgesteld en aan gemeenten beschikbaar gesteld.

8. Bijlagen

- Damoclesbeleid gemeente Barneveld.

Beleidsregels van de burgemeester van de gemeente Barneveld houdende regels omtrent drugshandel en voorbereidingshandelingen vanuit woningen, lokalen of daarbij behorende erven (Damoclesbeleid gemeente Barneveld) De burgemeester van de gemeente Barneveld; Gelet op artikel 13b Opiumwet, de Aanwijzing Opiumwet, artikel 4:81 en 4:84 Algemene wet bestuursrecht en de Algemene plaatselijke verordening gemeente Barneveld (APV); besluit: vast te stellen het Damoclesbeleid gemeente Barneveld onder gelijktijdige intrekking van het Damoclesbeleid gemeente Barneveld, zoals vastgesteld op 14 september 2021.

Damoclesbeleid gemeente Barneveld

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7.

Inleiding Juridisch kader Uitgangspunten Damoclesbeleid Woningen en daarbij behorende erven Lokalen (daaronder begrepen niet-bewoonde woningen) en daarbij behorende erven Procedureverloop (bij sluiting) Slotbepalingen

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1 Aanleiding Handel, productie, teelt en andere illegale activiteiten rondom harddrugs en softdrugs is al lange tijd geen probleem meer dat zich alleen in bepaalde delen van Nederland afspeelt. In heel Nederland komt dit voor. Helaas ook in de gemeente Barneveld. Dit heeft een negatieve en ondermijnende invloed op het openbare leven, waaronder op de leefbaarheid, het veiligheidsgevoel, het ondernemersklimaat en de gezondheid van inwoners en ondernemers in de gemeente. Daarbij speelt mee dat drugshandels- en drugsproductiepunten verbonden zijn aan het professioneel (georganiseerde) criminele circuit. Daarmee bestaat een potentieel ontwrichtend effect op de samenleving door de verwevenheid van onder- en bovenwereld, corruptie en de criminele innesteling in lokale gemeenschappen en maatschappelijke sectoren. De laatste jaren is het besef ontstaan dat deze drugsproblematiek en de daaraan verbonden risico’s niet meer alleen een verantwoordelijkheid is van de strafrechtketen, maar dat een geïntegreerde aanpak hiervan wenselijk is tussen onder meer het Openbaar Ministerie, de politie, de Belastingdienst, woningcorporaties, netbeheerders, RIEC Oost-Nederland en de burgemeester(s). Daarnaast is gebleken dat een districtelijke en regionale samenwerking tussen gemeenten gewenst is. Drugscriminaliteit stopt niet bij de gemeentegrens.

Daarom hebben de gemeenten van GelderlandMidden-van het programma “Samen Weerbaar” de handen ineen geslagen om een gezamenlijk Damoclesbeleid te voeren. Beoogd is hiermee (in essentie) om districtelijk “de dijken even hoog te maken” en, afgezien van marginale lokale verschillen, de aanpak van drugscriminaliteit op elkaar af te stemmen. Als onderdeel van het district Gelderland-Midden is ook het onderhavige Damoclesbeleid van de gemeente Barneveld op deze wijze tot stand gekomen.

De rechtsontwikkeling rondom de bestuurlijke aanpak van drugshandel- en productie op grond van artikel 13b van de Opiumwet heeft intussen niet stilgestaan. Bijvoorbeeld ten aanzien van evenredigheid, lachgas en het overtrederschap. Ook deze ontwikkeling en de opgedane ervaringen in de gemeente Barneveld bij de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet vragen om een aanpassing en actualisering van het Damoclesbeleid. Eén en ander komt samen in het voorliggende Damoclesbeleid. Hierin staat beschreven op welke wijze en onder welke omstandigheden de burgemeester van de gemeente Barneveld gebruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet.

1.2 Bevoegdheid Op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (Wet Damocles) is de burgemeester bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen als in woningen, lokalen of daarbij behorende ervan drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. Deze last onder bestuursdwang kan het besluit van de burgemeester inhouden om de woning of het lokaal te sluiten. Sinds 1 januari 2019 komt de burgemeester dezelfde bevoegdheid toe als in een woning of lokaal geen drugs worden aangetroffen (verkocht, afgeleverd, verstrekt of daartoe aanwezig zijn), maar er wel voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals in een drugslaboratorium of hennepkwekerij. Dit zijn zgn. voorbereidingshandelingen. Artikel 13b van de Opiumwet en daarmee ook dit Damoclesbeleid, is erop gericht de uit het drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen en te beheersen. Artikel 13b van de Opiumwet en dit Damoclesbeleid zijn er ook op gericht om de nadelige effecten van de productie en distributie van, handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden tegen te gaan. Een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd herstelbesluit strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Het betreft daarom een bestuurlijke sanctie die ertoe strekt overtredingen van de Opiumwet (definitief) te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen.1

1.3 Doelstelling Het algemene doel van de Opiumwet en artikel 13b van deze wet in het bijzonder is de preventie en beheersing van de uit drugsgebruik voortvloeiende risico's voor de volksgezondheid. Daarnaast gaat het ook om het tegengaan van nadelige effecten van de handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden. De toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet is bedoeld als herstelsanctie. Daarmee strekken deze bevoegdheid en om die reden ook dit Damoclesbeleid er concreet toe om: - de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs in of vanuit een woning of lokaal of een daarbij behorend erf te beëindigen en (definitief) beëindigd te houden; - herhaling van overtredingen van de Opiumwet te voorkomen; en - (voor wat betreft voorbereidingshandelingen ook om) de aanvang van drugshandel en/of productie te beletten.

1.4 Afbakening reikwijdte Damoclesbeleid (in verhouding tot andere (beleids)terreinen en bevoegdheden) De hieronder genoemde (beleids)terreinen die eveneens verband houden met de bestuurlijke regulering van drugshandel- en productie vallen uitdrukkelijk buiten de reikwijdte van dit Damoclesbeleid.

1

ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3360.

Coffeeshopbeleid In de gemeente Barneveld geldt ten aanzien van coffeeshops een “nul-beleid”. Dat wil zeggen dat de exploitatie van coffeeshops niet wordt gedoogd. De burgemeester geeft hiervoor geen gedoogverklaring en exploitatievergunning af.

Bestuursrechtelijke aanpak drugshandel op straat en openlijk drugsgebruik op grond van de APV Op grond van artikel 2:74 van de APV is drugshandel op straat verboden. Op grond van artikel 2:74a van de APV is daarnaast openlijk drugsgebruik verboden. Het doel van beide artikelen is het bevorderen van de leefbaarheid en het voorkomen van drugsoverlast en openbare orde problematiek op straat. Het gaat hierbij dus niet om drugshandel in of vanuit woningen of lokalen. Het Damoclesbeleid is hierop niet van toepassing. 1.4.1 Strafrecht Degene die zich schuldig maakt aan overtredingen van (de artikelen 2, 3 , 10a, eerste lid, onder 3° en artikel 11a van) de Opiumwet, kan daarvoor strafrechtelijk worden vervolgd door het Openbaar Ministerie en uiteindelijk door een strafrechter worden bestraft. Dit strafrechtelijk traject staat los van de bevoegdheid van de burgemeester om op grond van artikel 13b van de Opiumwet handhavend op te treden en valt daarom buiten het toepassingsbereik van dit Damoclesbeleid. De toepassing van artikel 13b van de Opiumwet heeft geen strafrechtelijk, maar een bestuursrechtelijk doel. Het gaat niet om een bestraffende sanctie (met als doel leed toe te voegen) maar om een herstelsanctie. De bestuurlijke maatregel van de burgemeester is gericht op het beëindigen en het voorkomen van een herhaling van overtredingen van de Opiumwet en de negatieve effecten daarvan.

De toepassing van 13b van de Opiumwet is daarom ook in mindere mate gericht op de persoon die (vermoedelijk) de overtreding heeft begaan of daarvoor verantwoordelijk is, maar op het object waarin of waarop de overtreding plaatsvindt: de woning, het lokaal of op een daarbij behorend erf. Een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet is met het oog op deze doelen daarom geen “criminal charge” in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Omdat de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet een ander doel heeft en losstaat van de bevoegdheden van het Openbaar Ministerie, kan bij een overtreding van de Opiumwet tegelijkertijd bestuursrechtelijk door de burgemeester en strafrechtelijk door het Openbaar Ministerie worden opgetreden; het zogeheten tweesporenbeleid. 1.4.2 Privaatrecht Een overtreding van de Opiumwet in een huurwoning of gehuurd lokaal of op een daarbij behorend erf, kan in een privaatrechtelijke (huur)relatie, zoals met een woningcorporatie, leiden tot ontbinding van de huurovereenkomst. Het recht een huur- of gebruiksovereenkomst (buitengerechtelijk) te ontbinden komt toe aan de eigenaar/verhuurder van het pand waarin de overtreding heeft plaatsgevonden.

Dit staat ook los van de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet en valt buiten het toepassingsbereik van dit Damoclesbeleid. De toepassing door de burgemeester van artikel 13b van de Opiumwet heeft een van de ontbinding van huur- of gebruiksovereenkomst te onderscheiden functie.2 NB. Wel moet de burgemeester in zijn belangenafweging bij een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet rekening houden met de eventuele gevolgen daarvan voor de huurovereenkomst. Op grond van zijn besluit kan namelijk een huurovereenkomst buitengerechtelijke worden ontbonden (artikel 231, tweede lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek). Los van een buitengerechtelijke ontbinding kan de eigenaar/ verhuurder de huurovereenkomst ook “gerechtelijk” ontbinden. De ontbinding kan dan alleen worden uitgesproken door een civiele rechter. Een dergelijk traject staat geheel los van het besluit van de burgemeester. 2

ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481.

Hoofdstuk 2. Juridisch kader

2.1. Vaststellen van de bevoegdheid Op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien in woningen of lokalen of op een daarbij behorend erf drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. Het moet hierbij – kort gezegd – gaan om een zogenoemde “handelshoeveelheid”. Deze last onder bestuursdwang kan het besluit van de burgemeester inhouden om de woning of het lokaal en/of bijbehorend erf te sluiten. Verder omvat deze bevoegdheid op grond van artikel 5:32 van de Awb de mogelijkheid om in plaats van een last onder bestuursdwang, aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen of een waarschuwing te geven. NB. Volledigheidshalve zij erop gewezen dat de bevoegdheid ook bestaat als er feitelijk geen drugs in een woning, lokaal en/of daarbij behorend erf worden aangetroffen, maar op grond van andere feiten en omstandigheden aannemelijk is dat drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt in of vanuit de betreffende woning, het lokaal en/of het daarbij behorende erf (zie o.a. ABRvS 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2593 en ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2400). Wordt in dit Damoclesbeleid gesproken over “het aantreffen van” drugs, dan wordt daaronder ook de hier beschreven situatie verstaan.

De bevoegdheid bestaat ook als in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf geen drugs worden aangetroffen (noch verkocht, afgeleverd of verstrekt), maar er wel voorwerpen of stoffen aanwezig zijn die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals bepaalde apparatuur (assimilatielampen, slakkenhuizen, IBC-vaten, etc.), chemicaliën (apaan, zoutzuur etc.) en versnijdingsmiddelen. Oftewel als sprake is van zogenoemde strafbare voorbereidingshandelingen, als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3° (harddrugs), of artikel 11a van de Opiumwet (softdrugs). Dit laatste is geregeld in artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet. 2.1.1 Verkoop, aflevering, verstrekking dan wel daartoe aanwezig zijn (handelshoeveelheid) Dit Damoclesbeleid heeft in de eerste plaats betrekking op de bevoegdheid van de burgemeester om over te gaan tot het treffen van een bestuurlijke maatregel ter zake van woningen of lokalen of daarbij behorende erven, als daarin of daarop een middel als bedoeld in lijst I of II behorende bij de Opiumwet dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, van de Opiumwet, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De genoemde lijst I heeft betrekking op harddrugs. De genoemde lijst II bevat de verboden softdrugs. Aan deze lijst II is sinds 1 januari 2023 ook ‘lachgas’ toegevoegd.

Dit Damoclesbeleid heeft daarom ook op lachgas betrekking (zie hierna). Om te bepalen of sprake is van een handelshoeveelheid wordt in dit Damoclesbeleid aansluiting gezocht bij de ‘Aanwijzing Opiumwet’ van het College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie (Stcr. 2015, nr. 5391). Op grond van deze Aanwijzing worden een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram (of 0,5 milliliter, 1 pil, 1 bolletje, 1 ampul of 1 wikkel) en een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram gezien als hoeveelheden voor eigen gebruik (gedoogde gebruikshoeveelheid). Als deze hoeveelheden worden overschreden, dan mag in beginsel worden aangenomen dat de drugs (mede) bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Slaagt de betrokkene daarin niet, dan is de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet, bevoegd om ten aanzien van woning, lokaal en/of bijbehorend erf een last onder bestuursdwang op te leggen. Lachgas: Sinds 1 januari 2023 is lachgas (distikstofmonoxide, CAS-nummer 10024-97-2) op lijst II van de Opiumwet opgenomen. Lachgas wordt daarmee gekwalificeerd als een softdrug.

Op grond van artikel 3 van de Opiumwet is het voor eenieder verboden om stoffen die op lijst II staan, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren, aanwezig te hebben of te vervaardigen. Deze verboden gelden ook voor de oneigenlijke toepassing van lachgas als (recreatieve) softdrug. Het doel van het verbod is om de brede beschikbaarheid van lachgas voor recreatief gebruik als roesmiddel terug te dringen en daarbij het aanbod

te beperken. Het (enkele) gebruik van lachgas (recreatief als roesmiddel) valt niet onder het verbod. Het verbod op handel in lachgas is niet van toepassing als lachgas een legale toepassing heeft. Dat is het geval als lachgas wordt gebruikt voor legale technische doeleinden of als voedingsadditief. Om deze legale toepassingen van lachgas buiten de reikwijdte van het verbod op grond van de Opiumwet te houden, gelden uitzonderingen op het lachgasverbod. Zie hiervoor artikel 15a van het Opiumwetbesluit.3 Voor lachgas geldt daarom als uitgangspunt dat dit “strafbaar is, tenzij…”. Dit betekent in de praktijk een omgekeerde bewijslast: degene bij wie lachgas is aangetroffen, moet aannemelijk maken dat dit niet onder het lachgasverbod valt. Volgens het besluit tot plaatsing van lachgas op lijst II van de Opiumwet4 is bij particulieren het bezit kan meer dan 10 ampullen lachgas van 8 gram, dus in totaal 80 gram, een (sterke) aanwijzing dat het lachgas niet bestemd is voor eigen gebruik en daarmee als handelshoeveelheid kwalificeert.5 Daarnaast geldt voor aangewezen eindgebruikers in bijlage II van het besluit dat zij maximaal vijf verpakkingen van elk maximaal 50 ampullen in bezit mogen hebben voor de toepassing van lachgas als voedingsadditief.

Het bezit van een grotere hoeveelheid dan de genoemde 10 respectievelijk 50 ampullen is een aanwijzing dat het lachgas geen legale toepassing heeft en dan is een overtreding van artikel 3 van de Opiumwet aannemelijk.

2.1.2 Voorbereidingshandelingen Dit Damoclesbeleid heeft in de eerste plaats betrekking op de bevoegdheid van de burgemeester om over te gaan tot het treffen van een bestuurlijke maatregel ter zake van woningen of lokalen of daarbij behorende erven, als sprake is van strafbare voorbereidingshandelingen met betrekking tot handel in en/of productie van drugs. Voorwaarde voor het bestaan van de bevoegdheid is dat in de woning, het lokaal of op een daarbij behorend erf een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet voorhanden is. De Opiumwet bevat geen nadere invulling van de kwalificatie van voorbereidingshandelingen. Het moet gaan om het aantreffen van voorwerpen of stoffen die het ernstige vermoeden rechtvaardigen dat deze bestemd zijn voor onder andere het bereiden, bewerken of vervaardigen van harddrugs waaronder bepaalde apparatuur (tableteermachine, pillenmal, IBC-vaten, vergruizer, etc. ), chemicaliën (apaan, zoutzuur) en/of versnijdingsmiddelen, respectievelijk voor grootschalige of bedrijfsmatige illegale hennepteelt. De aangetroffen situatie, voorwerpen en/of stoffen moeten van dien aard zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de voorhanden voorwerpen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen.

Dit vergt een deskundige vaststelling en kan onder andere blijken uit de aard en hoeveelheid van de aangetroffen voorwerpen of stoffen, de onderlinge combinatie en/of andere gebleken feiten en omstandigheden, zoals resultaten van tapgesprekken of observaties.6 Ingeval van voorbereidingshandelingen in de sfeer van hennepteelt geldt als extra eis dat sprake moet zijn van beroeps- of bedrijfsmatige, dan wel grootschalige hennepteelt. Bij de beoordeling of hiervan sprake is wordt de ‘Aanwijzing Opiumwet’ (onder andere paragraaf 3.2.1. en 3.3 en Bijlage 1) respectievelijk (artikel 1, tweede lid, van) het Opiumbesluit betrokken. Aan de hand van het beoogde aantal planten, de mate van de professionaliteit afgeleid uit de in de betreffende Bijlage 1 van de Aanwijzing genoemde indicatoren, en het doel van de teelt, kan worden bepaald of sprake is van beroeps- of bedrijfsmatige, dan wel grootschalige hennepteelt. Tegen vorenstaande achtergrond zijn voorwerpen waarvan in ieder geval, maar niet uitsluitend, aannemelijk is dat deze deel uitmaken van strafbare voorbereidingshandelingen op grond van dit Damoclesbeleid:

3

4 5 6

Zie ook de volgende links: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014405/2023-01-01 en https://open.overheid.nl/repository/ronl-f998c05908482dc0832b7fc9052d3acf4912947d/1/pdf/factsheetlachgasverbod-per-1-januari-2023.pdf. Stb. 2022, 461. Rb. Oost-Brabant 7 maart 2024, zaaknr. SHE 23/2129 (niet gepubliceerd). Kamerstukken II 2016–2017, 34 763, nr. 3, p. 4.

-

-

alle voorwerpen op de hennepruimlijst van de politie: armaturen, transformatoren, assimilatielampen, elektriciteitssnoeren, schakelborden, tijdschakelaars, slakkenhuizen, koolstoffilters, luchtafzuigers, kachels, vijverfolie, groeimiddelen, groeitenten, dompelpompen, luchtbevochtigers, hygro-ph/ec thermometers, ventilatoren en droogrekken; potgrond of stekblokken; cannacutters of scharen; gripzakken- of zakjes; pre-(pre)cusoren; tableteermachines, mallen, vergruizers, centrifugeermachines, andere apparatuur geschikt voor de productie van synthetische drugs; IBC- en andere vaten.

Onvoldoende om als voorbereidingshandeling te kwalificeren is het enkel aantreffen van vervoermiddelen, gelden of andere betaalmiddelen. Uit de rechtspraak volgt dat het voor de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet, niet nodig is dat alle aangetroffen stoffen en voorwerpen tegelijk geschikt zijn voor het opzetten van een drugsproductiepunt. Ook als slechts een deel van de voorwerpen voorhanden is die nodig zijn voor de productie van drugs, kan de burgemeester bevoegd zijn handhavend op te treden, mits de voorhanden voorwerpen daartoe bestemd zijn.7 Voorts is voor het bestaan van de bevoegdheid niet vereist dat de betrokkene zelf wetenschap dan wel een ernstig vermoeden behoeft te hebben dat de aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor het bereiden van drugs.8 De burgemeester is bevoegd indien hij op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk maakt dat voorwerpen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor – kort gezegd – het bereiden van drugs. NB. Of de betrokkene wetenschap had en of deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mocht maken.

2.2 Gebruikmaken van de bevoegdheid (evenredigheidstoets) Als de burgemeester bevoegd is om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een maatregel te treffen, dan moet hij beoordelen of ook van die bevoegdheid gebruik gemaakt mag worden. Op grond van de rechtspraak ligt met name op deze ‘evenredigheidstoets’ het zwaartepunt bij de besluitvorming. Dat is zeker zo sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 februari 2022 (de zogenoemde “Harderwijk-uitspraak”).9 Daarin heeft de Afdeling overwogen dat – kort gezegd – een besluit dat strekt tot uitoefening van de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet per geval moet voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dat dit wordt beoordeeld aan de hand van – voor zover relevant – de volgende stappen: 1. is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbende(n) het minst belast; en 2.

is de maatregel evenwichtig (evenredigheid stricto sensu)? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende(n)? De Afdeling beoordeelt sinds deze uitspraak de evenredigheid met inachtneming van dit beoordelingskader en het meer specifieke beoordelingskader voor sluitingen van woningen en lokalen en/of bijbehorende erven op grond van artikel 13b van de Opiumwet, zoals weergegeven in de 7 8 9

ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:617. ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2523. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.

overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 201910 (de zogenoemde “overzichtsuitspraak”) en de daarop voortbordurende uitspraken van 6 juli 2022.11 In dit Damoclesbeleid wordt aangesloten bij deze beoordelingskaders. Onderstaand worden de elementen noodzakelijkheid en evenwichtigheid nader toegelicht. 2.2.1 Noodzakelijkheid In dit Damoclesbeleid wordt op grond van het hiervoor genoemde beoordelingskader aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding beoordeeld of een sluiting van een woning of lokaal noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat en/of het herstel van de openbare orde, of dat volstaan moet worden met een minder ingrijpende bevoegdheid. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de “loop” naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie of de gemeente over mogelijke handel vanuit het pand.

Het kan ook blijken uit verklaringen/overlastmeldingen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks, wapens en/of een (grammen)weegschaal. NB. Opmerking verdient hierbij dat ingeval van voorbereidingshandelingen niet of minder snel sprake zal zijn van de hiervoor genoemde “kenmerken”, zoals “loop”. Immers, locaties waarin voorbereidingshandelingen plaatsvinden zijn of worden naar hun aard geen handelspunten. Het zijn in de regel productiepunten. Bij voorbereidingshandelingen moet dan ook in het kader van de ernst (en omvang) aannemelijk worden gemaakt dat de locatie een schakel vormt in de productie of distributie van drugs.12

Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan moet de burgemeester – als hij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was – nader onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan is er doorgaans een mindere mate van of geen overlast in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, bijvoorbeeld: - de omstandigheid dat het gaat om harddrugs; - een recidivesituatie; en/of - de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten. Wel kan er dan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, aanleiding zijn om een minder verstrekkende maatregel op te leggen, bijvoorbeeld een last onder dwangsom of een waarschuwing.

2.2.2 Evenwichtigheid Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt stelt dat sluiting van het de woning, het lokaal en/of het daarbij behorende erf noodzakelijk is, dient hij zich ervan te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is. Ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit dit Damoclesbeleid. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid zijn verschillende omstandigheden van belang. Voorbeelden zijn de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912. ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1916 en ECLI:NL:RVS:2022:1910 12 Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 3. 10 11

binding met het pand en de mogelijkheid om na de sluiting weer van het pand gebruik te kunnen maken en/of de aanwezigheid van minderjarige kinderen. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig, bijvoorbeeld als de betrokkene een ernstig verwijt van de overtreding kan worden gemaakt of gezien de ernst en omvang van de overtreding. Een belangrijk element bij de beoordeling van de evenwichtigheid is de persoonlijke verwijtbaarheid van de betrokkene. Deze persoonlijke verwijtbaarheid is geen omstandigheid die een rol speelt bij de vraag of de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet als zodanig bestaat. Evenmin speelt persoonlijke verwijtbaarheid een rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van het pand noodzaakt.13 Hooguit bij het ontbreken van elke betrokkenheid bij de overtreding kan het afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden onevenwichtig zijn om een pand te sluiten. De toetsingsmaatstaf hierbij is dat de betrokkene geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn pand.

Daarbij geldt dat van degene die een pand verhuurt of in gebruik geeft wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. Dat houdt in dat concreet toezicht moet worden gehouden op het gebruik van een verhuurd pand en dat het niet genoeg is als het pand alleen maar wordt bezocht. Er moeten ook regelmatig controles worden uitgevoerd die zijn gericht op het gebruik van het pand.14 Ook als echter de verwijtbaarheid ontbreekt, bijvoorbeeld omdat de betrokkene op een goede manier invulling heeft gegeven aan zijn zorgplicht, kan een sluiting toch op zijn plaats omdat de belangen die daarmee zijn gediend zwaarder moeten wegen.15 De verwijtbaarheidsvraag is een andere toetsingsmaatstaf dan bij de beoordeling of iemand “functioneel dader” is (zie hiervoor onderdeel 2.3.2 van dit Damoclesbeleid).

2.3 Toepassingsvarianten (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, waarschuwing) De bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan op verschillende manieren worden toegepast. De in de praktijk meest gangbare toepassingsvarianten zijn: de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom en de waarschuwing. Ook in dit Damoclesbeleid wordt van deze toepassingsvarianten uitgegaan. 2.3.1 Last onder bestuursdwang (sluiting) Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bepaalt dat de burgemeester in de daarin genoemde gevallen (zie paragraaf 2.1 van dit Damoclesbeleid) bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Bestuursdwang geschiedt in de praktijk, overeenkomstig de bedoeling van de wetgever, in de regel in de vorm van een sluitingsmaatregel. Dit sluit ook aan bij het uitgangspunt dat met artikel 13b van de Opiumwet een herstelsanctie is beoogd te introduceren die betrekking heeft op het pand als zodanig en de bekendheid daarvan als drugspunt in het drugscircuit. Het ziet slechts in mindere mate op de bij de drugshandel betrokken personen.16 Het gaat in principe om een objectgerichte maatregel. In beginsel is daarom niet van belang wie (feitelijk) de overtreding van de Opiumwet heeft begaan, zoals de eigenaar, verhuurder, huurder, bewoner, rechthebbende of een derde.

De constatering van overtreding van de Opiumwet in een pand is voor de burgemeester als zodanig al voldoende om van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik te kunnen maken. Evenmin is van belang of een eventuele eerder met betrekking tot het pand getroffen maatregel aan dezelfde persoon is opgelegd. Op grond van artikel 5:24, derde lid, van de Awb, hoeft de last onder bestuursdwang ook niet noodzakelijk bekendgemaakt te ABRvS 24 maart 2010 ECLI:NL:RVS:2010:BL8721; ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3702. ABRvS 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1143; ABRvS 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462. 15 ABRvS 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2605. 16 Zie ook de “Harderwijk-uitspraak” (r.o. 9.4, derde alinea). 13 14

worden aan (alleen) de overtreder. Dit kan ook aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak (de woning/het lokaal) waarop de last betrekking heeft (en/of aan de aanvrager). In het geval van een voorbereidingshandeling kan bestuursdwang ook plaatsvinden in de vorm van een feitelijke verwijdering van de stoffen en voorwerpen die de desbetreffende voorbereidingshandeling opleveren, namens de burgemeester. 2.3.2 Last onder dwangsom Artikel 5:32 van de Awb regelt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Als de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven kan een last onder dwangsom, vanuit het oogpunt van evenredigheid, meer op zijn plaats zijn. Anders dan de last onder bestuursdwang kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding ongedaan te maken. Iemand kan op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb overtreder zijn als diegene de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is daarmee in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht overtreder.

Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit is de zogenoemde “functionele dader”. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt heeft de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 202317 geoordeeld dat aangesloten moet worden bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in deze uitspraken houdt de rechtspraak van de Hoge Raad, voor zover het gaat om natuurlijke personen, in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en of hij blijkens de feitelijke gang van zaken de gedraging heeft aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.18 Gaat het om rechtspersonen dan kunnen die worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend.

Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging(en). Een belangrijk oriëntatiepunt hierbij is gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Hiervan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon; b. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon; c. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening; en/of d. de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het

17 18

ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071. Vgl. HR 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest) en HR 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.

niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.19 In de context van artikel 13b van de Opiumwet zal de vraag aangaande het functioneel daderschap zich met name voordoen bij pandeigenaren/verhuurders die geconfronteerd worden met een overtreding van de Opiumwet in hun pand, terwijl zij daar zelf geen rol in hebben gespeeld. Of zij als functioneel dader kunnen worden aangemerkt zal vooral – maar niet uitsluitend – beoordeeld worden aan de hand van de maatregelen die zij hebben getroffen om deze overtreding te voorkomen, de mate waarin zij toezicht hebben uitgeoefend op het pand, of en zo ja hoe zij hebben gehandeld bij verdachte situaties of opvallendheden en in hoeverre een en ander goed is gedocumenteerd. NB. Benadrukt zij dat de hiervoor geschetste rechtspraak omtrent het functioneel daderschap alleen relevant is als de geadresseerde van een besluit wordt aangeschreven als overtreder. Wordt hij of zij (enkel) aangeschreven in zijn of haar hoedanigheid van rechthebbende op de zaak waarin of waarmee de overtreding plaatsvindt dan is, naar de huidige stand van de rechtspraak, deze rechtspraak niet aan de orde.

2.3.3 Waarschuwing Tot slot volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet dat in algemene zin bij een eerste overtreding van de Opiumwet in een woning nog niet tot sluiting dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel. Dit moet echter worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken.20 Op grond van de rechtspraak dient in ieder geval bij een geringe overschrijding van de gedoogde gebruikshoeveelheden drugs (zie paragraaf 2.1.1 van dit Damoclesbeleid) afgewogen worden of met een minder verstrekkende maatregel, zoals een waarschuwing kan worden volstaan.21 Hoewel bovenstaande uitgangspunt volgens de wetsgeschiedenis niet ook bij lokalen geldt – de kwalificatie “ernstige gevallen” wordt in dit Damoclesbeleid voor lokalen dan ook niet uitgewerkt – kan er in voorkomend geval ook bij de constatering van een overtreding van de Opiumwet in een lokaal, gelet op de betrokken belangen aanleiding bestaan om af te zien van sluiting. In plaats daarvan kan een minder verstrekkende maatregel getroffen worden, zoals een waarschuwing. Anders dan een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom is een waarschuwing in beginsel geen besluit in de zin van de Awb.

Wordt aan een betrokkene dan ook een waarschuwing opgelegd dan kan deze daartegen in beginsel geen bezwaar maken of beroep instellen, dan wel een voorlopige voorziening aanvragen. 2.3.4 Algemene afronding toepassingsvarianten In dit Damoclesbeleid zijn de hiervoor voornoemde toepassingen van de bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet uitdrukkelijk opgenomen. Het beleid biedt daarmee ruimte om maatwerk te leveren en de bevoegdheidstoepassing af te stemmen op de specifieke omstandigheden van het geval. Zie voor een nadere uitwerking paragrafen 3.9 en 3.10 van dit Damoclesbeleid.

HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest); HR 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, p. 8 en Kamerstukken II, 2006/07, 30 515, nr. 6, p. 1 en 2. 21 Zie o.a. ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738. 19 20

Hoofdstuk 3. Uitgangspunten Damoclesbeleid

3.1 Algemeen Voor de wijze waarop de burgemeester uitvoering geeft aan zijn wettelijke bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet, gelden op grond van dit Damoclesbeleid de onderstaande algemene uitgangspunten. Daarnaast zijn in hoofdstuk 4 en 5 van dit Damoclesbeleid enkele specifieke uitgangspunten opgenomen voor woningen en lokalen.

3.2 Begrippen In dit Damoclesbeleid wordt verstaan onder: a. harddrugs: alle middelen vermeld op lijst I behorend bij de Opiumwet, dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, van de Opiumwet; b. softdrugs: alle middelen vermeld op lijst II behorend bij de Opiumwet, dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, van de Opiumwet; c. handel in drugs/drugshandel: het verkopen, afleveren of verstrekken van harddrugs of softdrugs, dan wel het daartoe aanwezig zijn van hard- of softdrugs; d. handelshoeveelheid: een hoeveelheid drugs die de criteria, zoals die zijn vastgelegd in de “Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie” overstijgt, alsook een “hoeveelheid voor eigen gebruik” maar waarbij sprake is van een dealerindicatie. Daarbij moet onder andere gedacht worden aan meer dan 0,5 gram, 0,5 milliliter, 1 pil, 1 bolletje of 1 wikkel harddrugs, respectievelijk meer dan 5 gram softdrugs of 10 ampullen/ballonnen lachgas; e. lokaal: een voor het publiek toegankelijk pand met bijbehorend erf, zoals een winkel, bedrijfsmatig garage- of horecabedrijf, dan wel een niet voor publiek toegankelijk pand met bijbehorend erf, zoals een garagebox, loods, magazijn of andere bedrijfsruimte. Ook kunnen bijvoorbeeld een hotelkamer, andere recreatieverblijven en een kantoor onder het begrip lokaal vallen, voor zover zij geen “woning” zijn; f.

voorbereidingshandelingen: het voorhanden zijn van een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a, van de Opiumwet; g. woning: een voor bewoning gebruikte ruimte. Een woning is te karakteriseren als een van de buitenwereld afgesloten plaats waar iemand – eventueel in een gemeenschappelijke huishouding met andere personen – zijn privaat huiselijk leven leidt of pleegt te leiden. Of een ruimte een woning is, wordt niet alleen bepaald door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en andere huisraad, maar ook door de daaraan gegeven feitelijke bestemming. Of in een woning gewoond wordt, kan onder meer blijken uit de inschrijving in de Basisregistratie personen (BRP), de inrichting van de ruimte/het pand en het feitelijke gebruik dat van de ruimte wordt gemaakt.22 Het begrip woning omvat in ieder geval: woningen, woonwagens, woonschepen en bijbehorende erven. Wordt een woning niet feitelijk bewoond, dan wordt daarop het regime toegepast dat op grond van dit Damoclesbeleid geldt voor lokalen.

3.3. Onderscheid harddrugs en softdrugs In dit Damoclesbeleid wordt, in navolging van de Aanwijzing Opiumwet, bij de te treffen maatregelen onderscheid gemaakt tussen harddrugs en softdrugs. Dat geldt zowel bij drugshandel als bij voorbereidingshandelingen. Zo wordt onder een gebruikshoeveelheid harddrugs verstaan een hoeveelheid/dosis van 0,5 gram of 0,5 milliliter (of één bolletje, één ampul, één wikkel of één pil/tablet), terwijl onder een gebruikshoeveelheid bij softdrugs verstaan wordt, een hoeveelheid van maximaal 5 gram (of 5 (hennep)planten of 10 ampullen/ballonnen lachgas). De reden voor dit onderscheid is dat harddrugs in het algemeen gevaarlijker zijn voor de gezondheid en het milieu dan softdrugs. Ten opzichte van softdrugs zijn de effecten bij harddrugs al merkbaar bij een geringere hoeveelheid. Ook de Afdeling kwalificeert een handelshoeveelheid harddrugs als ernstiger dan

22

Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3, p. 5 en 6.

een handelshoeveelheid softdrugs.23 Daarnaast is bij de handel in en productie van harddrugs eerder sprake van ernstige criminaliteit, niet zelden met een grensoverschrijdende component. De activiteiten die verband houden met harddrugs hebben daarmee in de regel eerder een grotere negatieve invloed op, en brengen grotere (gevaars)risico’s met zich mee voor het woon- en leefklimaat. Dit laatste moet in die zin wel worden genuanceerd omdat ook de handel- en productie van softdrugs zeer crimineel is waarbij geweld, bedreiging en intimidatie niet worden geschuwd (onder andere ripdeals). Bovendien vormt voor drugscriminelen de handel in en/of productie van softdrugs niet zelden de opmaat voor de overstap naar de handel in en/of productie van harddrugs. Lachgas: lachgas is, zoals eerder beschreven in paragraaf 2.1.1., sinds 1 januari 2023 als verboden softdrugs aangemerkt. Ook bij het aantreffen van een handelshoeveelheid lachgas is de burgemeester dus bevoegd op grond van artikel 13b van de Opiumwet.

Een bestuurlijke maatregel blijft bij handelshoeveelheden lachgas in ieder geval achterwege als (i) de betrokkene in het bezit is van een ontheffing voor het verrichten van handelingen met lachgas op grond van de artikelen 6 en 8 van de Opiumwet of (ii) betrokkene aantoont dat het lachgas bestemd is voor legale technische doeleinden of als voedingsadditief als bedoeld in artikel 15a van het Opiumwetbesluit.

Tegen vorenstaande achtergrond worden in dit Damoclesbeleid bij overtredingen van de Opiumwet als het gaat om harddrugs in het algemeen strengere maatregelen toegepast, dan bij vergelijkbare overtredingen met softdrugs. Is er sprake van een overtreding met zowel harddrugs als softdrugs, dan geldt op grond van dit Damoclesbeleid als uitgangspunt dat de regels worden toegepast die gelden bij “harddrugs”. Bewust wordt hier gesproken van een uitgangspunt, omdat de concrete omstandigheden van het geval kunnen nopen tot een andere (minder ingrijpende) maatregel.

3.4 Onderscheid woningen en lokalen In dit Damoclesbeleid wordt voor het bepalen van het type maatregel en de sluitingsduur tevens onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen. 3.4.1 Woningen Bij woningen spelen bijzondere belangen die niet aan de orde zijn bij lokalen. Het sluiten van een woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan voor bewoners ingrijpende gevolgen hebben, die een inmenging kunnen vormen in het in de artikelen 10 van de Grondwet en 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat is zeker het geval als voorzienbaar is dat bewoners na de sluitingsmaatregel niet meer in hun woning kunnen terugkeren, vanwege ontbinding van de huurovereenkomst en/of plaatsing van hen op een zgn. “zwarte lijst” (ook wel “blacklisting” genoemd). De hiervoor bedoelde inbreuk kan ook groot zijn als sprake is van minderjarige(n) of van psychisch of fysiek kwetsbaren, die een specifieke binding met een woning hebben (denk aan medisch noodzakelijke aanpassingen aan de woning). Hoewel dit niet per definitie betekent dat een sluiting onevenredig is, komt hieraan wel zwaar gewicht toe bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester van zijn aan artikel 13b van de Opiumwet ontleende bevoegdheid gebruik kan maken en zo ja, op welke wijze (met welke maatregel, met welke intensiteit van de maatregel, etc.).

Concreet wordt op grond van dit Damoclesbeleid in deze gevallen beoordeeld of een sluiting evenwichtig is, of dat moet worden volstaan met een waarschuwing of een last onder dwangsom. Hierbij komt echter ook gewicht toe aan de ernst van de overtreding. Wettelijk uitgangspunt is namelijk, zoals toegelicht in paragraaf 2.3.3, dat bij een eerste overtreding van artikel 13b van de Opiumwet in een woning niet meteen tot sluiting van de woning wordt overgegaan, maar dat de mogelijkheden van een waarschuwing of een last onder dwangsom moeten worden verkend. Daarbij geldt wel dat van dit uitgangspunt in “ernstige gevallen” mag worden afgeweken. In lijn hiermee wordt op grond van dit Damoclesbeleid, als sprake is van een eerste overtreding van de Opiumwet in of bij een woning ingeval van een niet-ernstig geval, in principe eerst een waarschuwing gegeven. Is in of bij een woning wel sprake

23

O.a. ABRvS 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2388.

van een ernstig geval (of is geen sprake van een eerste overtreding) dan volgt in beginsel een sluiting (oplegging last onder bestuursdwang). Dat wil zeggen: zonder voorafgaande waarschuwing. Dit is nader uitgewerkt in paragraaf 4.3 van dit Damoclesbeleid. 3.4.2 Lokalen Bij al dan niet voor publiek toegankelijke lokalen geldt het wettelijk uitgangspunt van eerst waarschuwen, althans het treffen van minder ingrijpende maatregelen, in beginsel niet. Ook als een woning niet feitelijk wordt bewoond, geldt het bovenstaande uitgangspunt in beginsel niet. Dit, omdat het in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM neergelegde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dan niet aan de orde is. Daarom wordt in dit Damoclesbeleid bij niet-bewoonde woningen als uitgangspunt hetzelfde regime toegepast als op lokalen. Of een pand als woning of lokaal in gebruik is, wordt per geval beoordeeld aan de hand van alle relevante feiten en omstandigheden. Dat sprake is van een woning wordt in beginsel aangenomen als een pand ten tijde van de constatering van de overtreding kan worden aangemerkt als de plaats waar een persoon zijn private huishoudelijke leven leidt. Dit wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw of aanwezigheid van een bed en andere huisraad, maar ook door de daadwerkelijk, feitelijk daaraan gegeven bestemming.

Een persoon die incidenteel overnacht in een pand, wordt nog niet aangemerkt als bewoner en het betreffende pand is daarmee ook geen woning. Een inschrijving in de BRP kan een indicatie zijn voor bewoning, maar is niet doorslaggevend. Soms kan er sprake zijn van schijnbewoning, bijvoorbeeld als bewoning wordt gesimuleerd door het plaatsen van schaars meubilair of kleding. Gebruik voor woondoeleinden met een meer dan incidenteel karakter is dan niet aannemelijk, zodat in deze gevallen niet wordt aangenomen dat sprake is van een woning.24 3.4.3 Geen onderscheid huur- en koopwoningen In dit Damoclesbeleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen huur- en koopwoningen, en ook niet tussen particuliere en sociale verhuur. Voor alle type woningen geldt daarmee als uitgangspunt hetzelfde regime. Wel kunnen bij huurwoningen in een concreet geval, als voorzienbaar is dat de verhuurder vanwege de geconstateerde overtreding maatregelen treft, zoals de eerder genoemde huurontbinding of “blacklisting”, bij de toepassing van het regime minder ingrijpende maatregelen worden getroffen dan dit Damoclesbeleid voorschrijft. Dit zal telkens neerkomen op het verrichten van maatwerk, zoals toegelicht in paragraaf 2.3.4. 3.4.4 Samenhangend geheel Het kan voorkomen dat drugshandel of voorbereidingshandelingen tegelijkertijd zowel in een woning als in een lokaal op hetzelfde erf worden aangetroffen.

Vertonen de woning en het lokaal ruimtelijke en functionele samenhang dan is sprake van een zogenoemd “samenhangend geheel”. Van ruimtelijke samenhang is sprake als de woning en het lokaal bijvoorbeeld op hetzelfde kadastrale perceel staan, dezelfde eigenaar hebben, in elkaars nabijheid staan, etc. Van functionele samenhang is sprake als bijvoorbeeld in het lokaal drugs en in de woning aan drugs gerelateerde attributen worden aangetroffen of vice versa, of als in het lokaal drugs worden aangetroffen en dat het lokaal en de woning gas-, wateren/of elektra-aansluitingen of (andere) voorzieningen delen. Om als samenhangend geheel te kunnen worden aangemerkt is dus niet vereist dat in alle samenhangende delen drugs zijn aangetroffen. Wel zal in ten minste één onderdeel (bijvoorbeeld het lokaal) van het samenhangend geheel een overtreding van de Opiumwet aan de orde moeten zijn.25 Worden in een lokaal een handelshoeveelheid drugs of voorbereidingshandelingen geconstateerd en op hetzelfde erf in een woning, aan drugshandel dan wel voorbereidingshandelingen gerelateerde zaken,

24 25

O.a. ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1447. Vgl. ABRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1193.

dan wordt op grond van dit Damoclesbeleid aangenomen dat sprake is van een samenhangend geheel. In dat geval wordt, als uitgangspunt, op het geheel (inclusief de woning) het regime voor lokalen toegepast. Worden, in de omgekeerde situatie, (alleen) in een woning een handelshoeveelheid drugs of voorbereidingshandelingen geconstateerd en in het zich op hetzelfde erf bevindende lokaal, aan drugshandel of voorbereidingshandelingen gerelateerde zaken, dan wordt voor het geheel het regime voor woningen toegepast.

3.5 Te treffen herstelmaatregel: uitgangspunten Zoals eerder in paragraaf 2.3 van dit Damoclesbeleid toegelicht kan de burgemeester de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet op verschillende manieren toepassen. Dit kan namelijk in de vorm van een last onder bestuursdwang, last onder dwangsom of een waarschuwing. In deze paragraaf wordt toegelicht welke uitgangspunten de burgemeester bij deze toepassingsvarianten hanteert. Bewust wordt hier gesproken van uitgangspunten. Dit Damoclesbeleid biedt namelijk ruimte om al naar gelang de ernst en omvang van de overtreding, de verwijtbaarheid en de uitwerking ervan (gevolgen) in een concreet geval, maatwerk te leveren en de bevoegdheidstoepassing af te stemmen op de specifieke omstandigheden (zowel verzwarend als verzachtend) van het geval. 3.5.1 Uitgangspunt: last onder bestuursdwang Uitgangspunt van dit Damoclesbeleid is dat bij overtredingen van de Opiumwet, zowel in woningen als in lokalen, een last onder bestuursdwang wordt opgelegd. Een ander uitgangspunt in dit Damoclesbeleid is dat de last onder bestuursdwang strekt tot de sluiting van de woning, het lokaal en/of het daarbij behorend erf. Dit is alleen anders bij een geringe overschrijding van de gedoogde gebruikshoeveelheid en/of in geval van (uitsluitend) een woning, bij een eerste constatering waarbij geen sprake is van een “ernstig geval”.

In deze laatstgenoemde gevallen is het uitgangspunt dat een formele waarschuwing wordt gegeven. 3.5.2 Last onder dwangsom De last onder dwangsom moet in dit Damoclesbeleid worden beschouwd in directe samenhang met de last onder bestuursdwang. Alleen als op grond van een belangenafweging (lees: de evenredigheidstoets) wordt geconcludeerd dat een last onder bestuursdwang (sluiting) vanwege bijzondere omstandigheden niet evenredig is, of om andere reden niet het geschikte middel (zulks ter beoordeling van de burgemeester), kan ervoor gekozen worden in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. Kiest de burgemeester hiervoor dan moet van de (hoogte van de) dwangsom een voldoende afschrikkende werking uitgaan. De last onder dwangsom moet daadwerkelijk effectief zijn in de voorkoming dat de overtreding van de Opiumwet zich herhaalt. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt aangesloten bij de vermoedelijke opbrengst van de (te produceren) drugs. Dit wordt vermeerderd met een financiële prikkel. NB. Bij softdrugs wordt aangesloten bij de standaardberekeningen en normen van het Functioneel Parket zoals opgenomen in het rapport “Wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht” (update 1 juni 2016, of de op het moment van constatering van de overtreding geldende versie).

Zie voor een nadere uitwerking Bijlage I van dit Damoclesbeleid. Bij harddrugs wordt de berekening van de hoogte van de dwangsom in beginsel gebaseerd op de straatwaarde (voor zover bekend). Informatie hierover is onder meer te vinden op de website www.drugsinfo.nl van het Trimbos Instituut.

3.5.3 Waarschuwing De (formele) waarschuwing wordt op grond van dit Damoclesbeleid, zoals reeds weergegeven in paragraaf 3.5.1, in beginsel alleen gegeven bij een geringe overschrijding van de gedoogde gebruikshoeveelheid drugs (én bij afwezigheid van handelsindicatoren) 23, dan wel bij een eerste constatering van een overtreding van de Opiumwet in een woning mits geen sprake is van een ernstig geval.22 Daarnaast kan een waarschuwing worden opgelegd, indien wegens zeer bijzondere omstandigheden ook een last onder dwangsom – zoals beschreven in paragraaf 3.5.2 – als te verstrekkend moet worden beschouwd. Het ligt

op de weg van de betrokkene om deze zeer bijzondere omstandigheden aan te tonen en aan de hand van (schriftelijke) bewijsstukken inzichtelijk te maken. Een waarschuwing wordt altijd schriftelijk gegeven. Het uitgangspunt van de waarschuwing is, dat wanneer binnen de termijn waarvoor de waarschuwing geldt een nieuwe overtreding van de Opiumwet wordt geconstateerd, direct een last onder bestuursdwang (sluiting) wordt opgelegd. Een waarschuwing is geen besluit in de zin van de Awb. Hiertegen staat daarom geen bezwaar en beroep open. Dit laatste kan anders zijn als een waarschuwing gedurende een lange tijd gevolgen kan hebben voor een opvolgende maatregel, waardoor er bewijsnood kan ontstaan. Een waarschuwing die op grond van dit Damoclesbeleid wordt gegeven, heeft daarom een maximale geldigheidsduur van twee jaar.26