Document · PDF

samen op zoek naar zicht Barendrecht

gemeenteraad 30 september 2025, gemeente BarendrechtBij agendapunt: Onderzoek Rekenkamer Barendrecht ‘Samen op zoek naar zicht’, Onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond33.377 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 4

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Barendrecht

samen op zoek naar zicht onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond

Rekenkamer

Barendrecht

samenvatting

In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. De GRJR heeft twee taken: 1.

het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling.

het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Specifiek onderzocht de rekenkamer de gemeenten Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland. Centraal stond de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder is er gekozen voor resultaatgericht werken, maar zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld. Ook worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten. Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Verder zijn er ontwikkelingen in landelijk beleid die invloed hebben op de regionale jeugdhulp, zoals de aanpassing van de Jeugdwet.

Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer doet vijf aanbevelingen:

Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken

Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten

Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders

Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten

Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken.

samen op zoek naar zicht

samenvatting

bestuurlijke nota

inleiding

achtergrond van het onderzoek

toelichting gebruikte begrippen

bestuurlijke conclusies

hoofdconclusie

deelconclusies

aanbevelingen

bestuurlijke reactie

nawoord

overzicht reacties alle betrokken gemeenten

aandachtspunten bij reactie college van B en W Barendrecht

tot slot: verdere betrokkenheid GRJR-gemeenten

samen op zoek naar zicht

1 inleiding achtergrond van het onderzoek In 2014 richtten gemeenten in de regio Rijnmond de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) op. Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen dertien 1 deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Onder regionale jeugdhulp valt onder andere pleegzorg, specialistische ambulante hulp, de crisisdienst en jeugdbescherming. Gezamenlijke inkoop van deze hulp heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. Verder is de aanname dat jeugdigen beter geholpen kunnen worden door gemeenten, in plaats van door het rijk zoals tot 2015 het geval was, omdat een gemeente beter zicht heeft op lokale behoeften en mogelijkheden. Uit onderzoek in 2017 kwam naar voren dat de gemeenten toegevoegde waarde ervaren van de GRJR. 2 Tegelijkertijd waren er punten van kritiek. Aanbevelingen waren onder andere het gezamenlijk vaststellen wat de rol van de GRJR is, het vergroten van aandacht voor sturingsinformatie voor bestuurders en het verbeteren van het besluitvormingsproces. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken.

Centraal staat de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. Om die vraag te kunnen beantwoorden is nagegaan hoe de vraag naar en de kosten van regionale jeugdhulp zich ontwikkelden in de onderzochte periode. Tevens beoordeelt de rekenkamer de wijze waarop de GRJR stuurt op deze ontwikkelingen. Daarnaast kijkt de rekenkamer naar de manier waarop de GRJR stuurt op de prestaties van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. Ten slotte evalueert de rekenkamer de manier waarop de GRJR de samenwerking tussen gemeenten faciliteert en gemeenteraden informeert. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de separate nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

1 Sinds 1 januari 2023 zijn de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne samengegaan in de gemeente Voorne aan Zee. In de periode 20142022 kocht de GRJR voor 15 deelnemende gemeenten jeugdhulp in. 2 Andersson Elffers Felix, Samen beter (be)sturen: Evaluatie van de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (Utrecht, 2017).

samen op zoek naar zicht

toelichting gebruikte begrippen In deze bestuurlijke nota zijn verschillende begrippen gebruikt die enige nadere toelichting vragen. Deze paragraaf licht deze begrippen toe. 3

wat is jeugdzorg en jeugdhulp? • Jeugdzorg: verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. • Jeugdhulp: alle vormen van hulp en ondersteuning (opvoedhulp, jeugd-ggz, pleegzorg) variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg met verblijf. • Jeugdbescherming: als ouders hun verantwoordelijkheid om hun kind veilig op te laten groeien niet kunnen of willen nemen, kan jeugdbescherming nodig zijn. De kinderrechter besluit dan dat jeugdigen onder toezicht of voogdij geplaatst moeten worden. • Jeugdreclassering: een jongere die met de politie in aanraking is geweest en een proces-verbaal heeft gekregen, kan begeleiding opgelegd krijgen.

de verschillende vormen van jeugdhulp 4 Hulp voor jeugdigen kan op veel manieren: thuis of in een instelling, kort of lang, individueel of als gezin. Hulpvormen zijn: • Jeugd en opvoedhulp • Geestelijke gezondheidszorg voor jeugd • Zorg voor jeugd met een verstandelijke beperking • Pleegzorg • JeugdzorgPlus (hulp voor jongeren met ernstige problemen). 5

bij welke routes naar jeugdhulp zijn gemeenten betrokken? • Algemene voorzieningen van de gemeente: het consultatiebureau, de sportclub, het kind- en jongerenwerk en de bibliotheek (vrij toegankelijk) • Eerstelijns jeugdhulp: vrij toegankelijke jeugdhulp, geen verwijzing nodig. • Tweedelijns jeugdhulp: specialistische jeugdhulp die niet vrij toegankelijk is, hiervoor is een verwijzing en beschikking nodig.

3 https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2022/jeugdhulp-2021/begrippenlijst; https://www.jeugdzorgnederland.nl/wpcontent/uploads/2017/11/2017-Jeugdzorg-infographic.pdf; https://www.nji.nl/uploads/2021-07/Wat-is-het-verschil-tussen-jeugdzorg-en-jeugdhulphandout.pdf (allen geraadpleegd op 14-04-2025). 4 https://www.nji.nl/impact-maken-met-jeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector (geraadpleegd op 14-04-2025); https://www.jeugdzorgnederland.nl/meer-weten/jeugdzorguitgelegd/ (geraadpleegd op 25-04-2025) 5 De ministeries van VWS, OCW en JenV, Jeugdzorg Nederland en de VNG hebben de afspraak dat JeugdzorgPlus, ook wel de gesloten jeugdhulp, uiterlijk in 2030 vervangen wordt door kleinschalige alternatieve zorgvormen of door ambulante hulp.

samen op zoek naar zicht

veel voorkomende begrippen • Verwijzer: de organisatie of persoon die de jongere en/of zijn/haar ouders heeft verwezen naar de jeugdhulp. • Specialistische jeugdhulp: hulp waarvoor verwijzing nodig is, kan zowel lokaal als regionaal gecontracteerd zijn, ook wel tweedelijns jeugdhulp genoemd. • Lokale jeugdhulp: eerste- en tweedelijns jeugdhulp die lokaal gecontracteerd is. • Regionale jeugdhulp: specialistische jeugdhulp die regionaal gecontracteerd is, ook wel tweedelijns of bovenlokale jeugdhulp genoemd. Jeugdbescherming, jeugdreclassering en het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling vallen hier ook onder. • Beschikking: een brief van de gemeente waarin staat welke hulp een jeugdige krijgt. • Toewijzing: de opdracht van de gemeente aan de aanbieder voor het leveren van zorg.

belangrijke betrokken organisatie in de regio Rijnmond • Systeemaanbieder: door GRJR gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Deze aanbieders zijn de eerst aangewezenen om de gewenste hulp te leveren. Voor hulp die zij niet zelf kunnen leveren zetten zij onderaanbieders in. • Onderaanbieder: door systeemaanbieder gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. • Prestatie-aanbieder: door GRJR gecontracteerde organisatie voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk forensische hulp. • Gecertificeerde instelling (GI): organisatie die maatregelen van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoert. GRJR subsidieert gecertificeerde instellingen. • Veilig Thuis: het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. GRJR subsidieert het advies- en meldpunt.

samen op zoek naar zicht

2 bestuurlijke conclusies hoofdconclusie hoofdvraag In hoeverre organiseert de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? hoofdconclusie De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. Tegelijkertijd is verdere verbetering nodig. De taakomschrijving rond sturingsinformatie schiet tekort. Dit leidt er onder andere toe dat gemeenteraden niet de informatie krijgen die nodig is voor hun controlerende taak. Verder zijn de resultaten van zorg niet goed in beeld, worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders nog onvoldoende beheerst en is er weinig grip op kosten.

deelconclusies De GRJR heeft vooruitgang geboekt in de uitvoering van haar taken De GRJR heeft twee hoofdtaken De GRJR is in 2014 ontstaan als samenwerkingsverband tussen verschillende gemeenten in de regio Rijnmond. In het kader van de decentralisatie kozen deze gemeenten ervoor om de inkoop van regionale jeugdhulp vorm te geven in een gemeenschappelijke regeling. De GRJR heeft twee taken: 1 het contracteren en subsidiëren van aanbieders van regionale jeugdhulp en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. 2 het bevorderen van overleg tussen de gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. Bij de uitvoering van haar taken werkt de GRJR samen met gemeenten, zorgaanbieders, Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen. Zorgaanbieders worden gecontracteerd en Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen worden gesubsidieerd (taak 1). Daarnaast organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. Het gaat om een combinatie van formele en informele overleggen (taak 2). Formeel wil zeggen dat het overleg een rol speelt in het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het overleg niet binnen de juridische structuur van de GRJR valt. In diverse informele overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd.

Naast de twee genoemde taken geldt (zoals voor iedere gemeenschappelijke regeling) dat de GRJR een verantwoordingsrol richting gemeenten heeft. Het gaat daarbij om de actieve informatieplicht aan de gemeenteraden en om het toesturen van bepaalde informatie over de planning- en control-cyclus.

samen op zoek naar zicht

Bij de uitvoering van de hoofdtaken van de GRJR is vooruitgang te zien op verschillende onderdelen: • De uitvoering van het contractmanagement heeft zich ontwikkeld. De aanpak van het contractmanagement is beter gestructureerd. Systeemaanbieders ervaren meer kennis van zaken bij medewerkers van de GRJR. Meerdere gemeenten zijn overigens kritisch over de mate waarin wordt opgetreden bij signalen die zij aan de GRJR geven over aanbieders. • Het sturen door de GRJR op gemiddelde wachttijden resulteerde in wachttijden die voldoen aan de gestelde norm van maximaal veertien weken. In 2021 startte de GRJR het project ‘Aanpak wachttijden’ om de wachttijden te beheersen. Na afloop van het project in januari 2023 was te zien dat de wachttijd regiobreed gemiddeld weer onder de norm zat. Na beëindiging van de aanpak is te zien dat in 2024 het streven van een gemiddelde wachttijd van maximaal veertien weken niet wordt gehaald. • Het formele overleg binnen de GRJR is goed gestructureerd en verloopt gestroomlijnd. In een eerdere evaluatie 2017 waren er kritische conclusies over het verloop van de bestuurlijke besluitvorming. Deze geluiden zijn er niet meer in het huidige onderzoek. • Het verzamelen van gegevens en het maken van analyses over regionale ontwikkelingen door de GRJR is in de afgelopen jaren verbeterd.

Hoewel het geen formele taak is van de GRJR, en de rekenkamer verdere verbetering noodzakelijk vindt (zie conclusies 2-2-2 en 2-2-3), is hier de afgelopen jaren vooruitgang in geboekt. De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Ook aanbieders ervaren dat vooruitgang is geboekt in het vastleggen en analyseren van informatie. De taakomschrijving van de GRJR over sturingsinformatie schiet tekort De informatietaak van de GRJR is niet vastgelegd in de regeling Naast de twee hoofdtaken is er in de praktijk nog een taak die de GRJR vervult, maar die niet formeel is vastgelegd. Het gaat dan om het verzamelen van sturingsinformatie. Deze informatietaak is belangrijk, omdat het uitvoeren van analyses nodig is om regionale ontwikkelingen te duiden en hier vervolgens op in te spelen. Betrokken partijen verwachten dat de GRJR deze rol invult, omdat zij als enige formele relaties heeft met alle betrokken partijen. De GRJR is de afgelopen jaren meer sturingsinformatie gaan verzamelen. Zo heeft de GRJR sinds 2021 een ‘dashboard’ waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen toegang krijgen tot informatie over hun eigen gemeente en tot samengevoegde informatie over de regio Rijnmond. In het dashboard staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten.

Omdat de informatietaak niet is vastgelegd, is niet duidelijk met welk doel informatie wordt verzameld, welke informatie daar precies voor nodig is en hoe betrokken partijen (gemeenten en zorgaanbieders) moeten bijdragen aan het verstrekken van de benodigde informatie. De informatietaak wordt belemmerd door afhankelijkheid van de gemeentelijke administratie Gemeenten hebben een belangrijke rol bij de administratieve afhandeling van regionale jeugdhulp. Zij administreren toewijzingen en keuren declaraties van zorgaanbieders goed. Om op regionaal niveau sturingsinformatie te bieden, heeft de

samen op zoek naar zicht

GRJR dergelijke gemeentelijke gegevens nodig. De GRJR is daarmee afhankelijk van gemeenten voor tijdige en eenduidige aanlevering van gegevens. Niet alle gemeenten zijn hier in de afgelopen jaren in geslaagd, waardoor achterstanden en lacunes in de informatie ontstonden. Om de onvolledige informatie aan te vullen, verzamelt de GRJR ook productiecijfers via aanbieders. Hiermee kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens. Deze werkwijze zorgt er niet alleen voor dat gegevens in de afgelopen jaren regelmatig niet actueel waren, maar leidt ook tot veel discussie over de juistheid van gebruikte data door de GRJR voor analyses. Zo ging in meerdere door de rekenkamer geobserveerde overleggen het gesprek alleen over de datakwaliteit en niet over de ontwikkelingen in de regio die met deze data geduid moeten worden. De GRJR kan op basis van de huidige rolverdeling met gemeenten nog te weinig invulling geven aan de (impliciete) informatietaak om regionale ontwikkelingen te duiden. De raad krijgt niet de informatie die nodig is voor het uitvoeren van haar controlerende taak De GRJR voldoet aan voorschriften voor gemeenschappelijke regelingen over toezending van documenten. In deze voorschriften staat welke P&C-documenten op welke momenten aan raden moeten worden verstrekt.

De begrotingen van meerdere jaren weken echter dermate veel af van de uiteindelijke realisatie dat ze de gemeenteraden nauwelijks houvast boden voor hun controlerende taak. Overigens was de GRJR voor deze begrotingen afhankelijk van tijdige gegevenslevering door gemeenten. De informatie in P&C-stukken was ook vaak onvolledig in de zin dat de raden bepaalde structurele informatie missen. Het gaat dan bijvoorbeeld om meer onderbouwing van verschillen tussen de begroting en realisatie, inzicht in effecten van kostenbesparende maatregelen en inzicht in het werk van de GRJR. Er is gekozen voor resultaatgericht werken, maar de resultaten zijn niet goed in beeld Gemeenten kunnen volgens drie verschillende methoden jeugdhulp inkopen: via inspanningsgerichte bekostiging, via resultaatgerichte bekostiging en via taakgerichte bekostiging. In ieder model zijn andere afspraken met zorgaanbieders gemaakt over hoe zij worden betaald voor de geleverde jeugdhulp. Ieder bekostigingsmodel heeft zijn eigen voor- en nadelen. De GRJR financiert jeugdhulp ‘resultaatgericht’ sinds 2018. Dat betekent dat de gemeente of de zorgaanbieder vooraf alleen het gewenste resultaat van de geboden hulp aangeeft (bijvoorbeeld het verminderen of kunnen omgaan met geconstateerde problemen). Het wordt vervolgens aan de zorgaanbieder overgelaten hoe dit resultaat het beste bereikt kan worden.

De aanbieders horen in dit model bekostigd te worden op basis van het bereiken van het beoogde resultaat. Er is echter in de praktijk geen zicht op dat resultaat. In de regio is afgesproken dat gemeenten op persoonsniveau verantwoordelijk zijn voor sturing op het resultaat van zorg (casusregie). Gemeenten zeggen alleen onvoldoende zicht te hebben in het resultaat van de geleverde zorg. Een gemeente kan in veel gevallen alleen indirect een indruk krijgen van het resultaat (bijvoorbeeld aan de hand van herinstroomcijfers of clienttevredenheidsonderzoeken). De GRJR zou via de contracten wel meer direct zicht kunnen hebben op de resultaten. De contracten

samen op zoek naar zicht

van zorgaanbieders met de GRJR bevatten nu geen verplichting om deze informatie te verstrekken. Over geleverde prestaties door aanbieders en resultaten van de geboden hulp ontbreekt daardoor inzicht bij de GRJR. Tussen de GRJR en aanbieders zijn wel ‘kritische prestatie indicatoren’ (KPI’s) afgesproken. Hiermee kan de GRJR een indruk krijgen van hoe een aanbieder functioneert. Dat betekent echter nog geen echt zicht op concrete resultaten. Daarnaast is in de praktijk de respons bij meerdere KPI’s laag of niet representatief. Met de aanwezige informatie is niet voldoende duidelijk of met de geboden hulp ook de gewenste uitkomst is bereikt. Doordat inzicht in het resultaat van de geboden hulp ontbreekt, kunnen zowel GRJR als gemeenten nu niet sturen op de effectiviteit ervan. Risico’s van het model met systeemaanbieders worden nog onvoldoende beheerst Sinds 2018 wordt gewerkt met een beperkt aantal ‘systeemaanbieders’. In 2023 is gekozen voor het terugbrengen van het aantal systeemaanbieders van vijftien naar zeven. De zeven systeemaanbieders zijn verantwoordelijk voor een ‘dekkend zorglandschap’ en dienen alle zorg te leveren (hetzij zelf, hetzij met inzet van onderaanbieders). Daarnaast zijn voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk de forensische jeugdhulp, ‘prestatie-aanbieders’ gecontracteerd. Deze vorm van jeugdhulp komt relatief weinig voor.

6 Doel van de vermindering van het aantal systeemaanbieders in 2023 was dat deze organisaties beter als strategische partner voor de GRJR konden optreden. Daarnaast was het doel dat hulp beter gegarandeerd wordt doordat systeemaanbieders samen alle zorg moeten bieden. Systeemaanbieders constateren dat de onderlinge samenwerking is verbeterd en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een dekkend zorgaanbod is versterkt. Het model kent echter twee risico’s die nu nog niet goed worden beheerst. Het model levert discussie op over passende zorg met lokale teams en GI’s Gecertificeerde Instellingen (GI’s) en lokale teams van gemeenten hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over passende zorg. Systeemaanbieders hebben een regierol wanneer het gaat om de beslissing welke aanbieder hulp geeft aan een jeugdige. In de praktijk negeren GI’s de gekozen systematiek soms en benaderen zij bepaalde onderaanbieders rechtstreeks. Zij doen dit om er zeker van te zijn dat de in hun ogen best passende zorg wordt gegeven. Ook lokale teams hebben regelmatig discussie met systeemaanbieders over de best passende zorg. Die discussies gaan vooral over de omvang van de zorg. De lokale teams denken vaak dat er minder regionale zorg nodig is dan dat een aanbieder aangeeft.

Het is moeilijk grip te krijgen op onderaanbieders Het werken met een beperkt aantal systeemaanbieders betekent niet dat het aantal zorgaanbieders ook is verminderd. Systeemaanbieders werken namelijk met veel onderaanbieders. Meestal is daarbij sprake van een contract. Systeemaanbieders zetten echter ook nieuwe onderaanbieders in, bijvoorbeeld als er te weinig capaciteit is om binnen de afgesproken termijn met zorg te starten. Systeemaanbieders hebben dan minder grip op de prijs en minder zicht op de kwaliteit van de geleverde zorg. Gemeenten ervaren dat deze onderaannemers veel macht hebben in

6 Een derde categorie aanbieders zijn de zogenoemde flex-aanbieders. Zij kunnen (tijdelijk) worden ingezet als systeem- of prestatieaanbieders geen ruimte hebben om de hulp tijdig te leveren.

samen op zoek naar zicht

onderhandelingen met systeemaanbieders, omdat onderaannemers zich bewust zijn dat systeemaanbieders soms ‘niet anders kunnen’ als ze een jeugdige binnen afzienbare tijd willen helpen. Systeemaanbieders onderkennen dit, maar zien het niet als structureel probleem. Wel zien zij dat de inzet op het voorkomen van lange wachtlijsten de positie van deze onderaanbieders versterkt. De GRJR heeft niet direct grip op de (geleverde prestaties van) onderaanbieders doordat de verantwoordelijkheid belegd is bij systeemaanbieders. Bij contractgesprekken van de GRJR met systeemaanbieders zijn problemen bij een onderaannemer wel gespreksonderwerp. Alleen in het geval van signalen over fraude of problemen spreekt de GRJR, samen met de systeemaanbieder, rechtstreeks met de onderaanbieder. Er is daarmee in de huidige opzet maar een beperkte mogelijkheid om nadelige effecten als hoge prijzen of achterblijvende prestaties bij de inzet van onderaanbieders te voorkomen. Er is weinig grip op de kosten Het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt nam amper toe, maar de kosten van de GRJR stegen sterk Landelijk is het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt in de laatste drie jaar gestabiliseerd. De vraag in de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam is sinds 2020 ook redelijk stabiel.

Het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt nam in de periode 2020-2023 toe met 5%. Wel zijn er verschillen te zien tussen de verschillende soorten geboden hulp. Zo zijn er toenames te zien bij langdurig verblijf, daghulp en de zeer specialistische hulp die landelijk wordt ingekocht (het Landelijk Transitiearrangement; LTA). De totale jaarlijkse kosten van de GRJR zijn in de afgelopen jaren sneller toegenomen dan het gebruik. In de periode 2020-2023 namen de kosten met 26% toe. De stijging van de kosten is in lijn met landelijke ontwikkelingen. Binnen de GRJR zijn er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. De kostenstijging in Krimpen aan den IJssel is substantieel lager dan in Rotterdam en Lansingerland. Sinds 2015 zijn de kosten in Krimpen aan den IJssel met 29% gestegen, terwijl de kosten voor Lansingerland en Rotterdam in die periode ruim zijn verdubbeld. De wijziging van het woonplaatsbeginsel is één van de oorzaken van de verschillen in kostenstijgingen. 7 Met name voor Rotterdam betekent het woonplaatsbeginsel hogere kosten. Het ontbreekt aan voldoende inzicht in oorzaken van de gestegen kosten De kosten van de regionale jeugdhulp worden bepaald door een combinatie van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt, de zorgvorm, de behandelduur en het tarief. Gezamenlijk bepalen deze factoren de ontwikkeling van de kosten in de afgelopen jaren.

Bij de GRJR is het aantal jongeren dat zorg ontvangt nauwelijks gestegen. Ook de gemiddelde behandelduur van trajecten is niet dermate veranderd dat dit de stijging kan verklaren. Dit betekent dat de hoogte van de tarieven van de zorg en/of een verschuiving van goedkopere naar duurdere vormen van zorg de bepalende factoren zijn. In de zes onderzochte gemeenten stegen de gemiddelde weektarieven met 70% in

7 In 2022 is het woonplaatsbeginsel gewijzigd. Sindsdien geldt dat gemeenten betalen voor jeugdigen die (inmiddels) buiten de gemeente in een residentiële voorziening wonen maar direct daarvoor woonachtig waren in die gemeente.

samen op zoek naar zicht

de periode 2020-2023. De stijging van de weektarieven wordt deels verklaard door indexatie van de tarieven (in verband met inflatie en loonsverhogingen). Een andere verklaring is de toename van zwaardere en relatief dure hulp. Dit is met name te zien bij de hooggespecialiseerde en landelijk ingekochte zorg (LTA). Over mogelijke oorzaken voor de tariefstijging en de toename van de zwaardere vormen van hulp leven veel veronderstellingen bij betrokkenen. Deze zijn onder andere: niet-passende hulp, toename van de inzet van ZZP’ers, kosten van onderaanbieders en de afbouw van gesloten jeugdhulp. In de regio wordt echter weinig analyse gedaan naar de achterliggende oorzaken van de kostenstijgingen. Wat de precieze oorzaken zijn voor de stijging van tarieven en de zorgzwaarte, blijft daarmee onduidelijk. De GRJR en gemeenten zijn er niet in geslaagd kosten realistisch te begroten De aan de GRJR deelnemende gemeenten betalen gezamenlijk de volledige lasten van de GRJR. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten bij een tekort een extra financiële bijdrage moeten leveren, afhankelijk van het zorggebruik van de eigen inwoners. Het belang van realistisch begroten is voor gemeenten daarmee groot. Bij overschrijdingen door de GRJR krijgen gemeenten namelijk een onverwachte naheffing. Ondanks inspanningen van de GRJR zijn de begroting en realisatie na 2020 steeds verder uiteen gaan lopen.

Dit komt doordat de GRJR in de begroting met veel globale aannames werkt, wat het gevolg is van het relatief laat ontvangen van de benodigde informatie. Daarnaast speelt mee dat gemeenten met name in 2023 te optimistisch waren over mogelijke besparingen op regionale jeugdhulp. Gemeenten hadden in dat jaar verwacht meer hulp lokaal op te kunnen pakken. Dit bleek niet reëel, waardoor alsnog meer regionale jeugdhulp werd geboden dan was begroot. Tot voor kort was de GRJR verantwoordelijk voor het begroten van de kosten. De verantwoordelijkheid voor het begroten en verantwoorden van de kosten van regionale jeugdhulp is vanaf 2024 verschoven van de GRJR naar gemeenten. 8 De GRJR zal deze zorgkosten wel nog steeds moeten ramen ten behoeve van de te innen voorschotten bij gemeenten. Er wordt geprobeerd om te sturen op het beperken van kosten De GRJR heeft beperkte mogelijkheden om te sturen op de kosten van jeugdhulp. De verantwoordelijkheden voor het verlenen van jeugdhulp zijn verdeeld over meerdere partijen. De gemeenten en de verwijzers gaan over wat nodig is voor een jeugdige of gezin. De aanbieder gaat over hoe dit moet worden bereikt. De GRJR heeft hierin geen rol. De GRJR bepaalt wel de inkoopstrategie bij de start van een nieuw inkooptraject. Binnen de huidige inkoopcontracten is het niet mogelijk om te werken met budgetplafonds.

Deze hebben in het verleden overigens geen goede resultaten opgeleverd. Verder geldt voor de GRJR dat zij de kosten betaalt op basis van een toewijzing en goedgekeurde declaratie van een gemeente. In dit proces vindt geen sturing door de GRJR plaats.

8 Het gaat om de budgetten voor zorgkosten voor regionale en landelijke jeugdhulp die via gemeenten worden toegewezen.

samen op zoek naar zicht

De gemeente heeft wettelijk de belangrijkste rol: het beschikbaar maken en bekostigen van jeugdhulp. De gemeente heeft een wettelijke plicht tot het bieden van jeugdhulp en kan niet sturen op de toegang tot zorg. Een gemeente kan (in)direct sturen op kosten door in te zetten op goedkoper lokaal aanbod via onder meer het lokale team. Huisartsen zijn verantwoordelijk voor het grootste aantal verwijzingen. Zij kunnen zonder tussenkomst van een andere partij verwijzen naar regionale jeugdhulp. Via afspraken en financiering van praktijkondersteuners (POH GGZ jeugd) proberen gemeenten artsen te ondersteunen en zo te sturen op de omvang van regionale jeugdhulp. Het verwijssysteem voor huisartsen levert beperkt inzicht voor artsen in welke zorg lokaal en welke regionaal is. Dit levert een risico op verwijzen naar relatief zware zorg op. De GRJR heeft naar aanleiding van de sterk stijgende zorgkosten in 2023 een maatregelenpakket voor kostenbesparingen geïnitieerd. Het maatregelenpakket en de bijbehorende afspraken, ook wel de Regionale Bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK) genoemd, zijn tot stand gekomen in een samenwerking tussen gemeenten, GRJR en aanbieders en is begin 2024 vastgesteld. Eén van de maatregelen die al wordt ingezet, is een toets op behandelingen die meer dan € 4.000 per week kosten (de € 4.000 toets). Of deze werkt is moeilijk te beoordelen.

Het gaat slechts om enkele complexe casussen en de GRJR heeft nog geen zicht op de mate waarin de maatregel dure trajecten voorkomt.

samen op zoek naar zicht

3 aanbevelingen inleiding Uit de conclusies komt naar voren dat de samenwerking bij regionale jeugdhulp via de GRJR kampt met een aantal belangrijke knelpunten. Ten eerste is sprake van een informatieprobleem. De GRJR heeft een belangrijke rol in het verzamelen en analyseren van sturingsinformatie, maar dit is nu niet formeel geregeld. De uitvoering hiervan loopt daardoor niet efficiënt. Een ander probleem is dat er een resultaatgericht model wordt gebruikt om zorgaanbieders te betalen zonder dat er goed zicht is op de resultaten van zorg. Ook worden de risico’s van het werken met systeemaanbieders onvoldoende beheerst. Daarnaast stijgen de kosten van regionale jeugdhulp terwijl het zicht op de oorzaken daarvan beperkt is. Bij het formuleren van de aanbevelingen heeft de rekenkamer rekening gehouden met actuele ontwikkelingen in landelijk beleid en de daarbij behorende wetgeving voor regionale jeugdhulp. Onder andere vindt aanpassing van de Jeugdwet plaats. Een belangrijke aanpassing is het recent door de Tweede Kamer aangenomen wetvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg. Ook is een wetsvoorstel voor inperking van de jeugdhulpplicht in voorbereiding. Naar verwachting wordt daarin ook gekeken naar de rol van de verwijzers zoals de huisarts. Verder wordt sinds 2021 gewerkt aan het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.

Dit betekent een andere werkwijze voor lokale teams en voor de betrokken partijen in de jeugdbeschermingsketen. De actuele ontwikkelingen hebben directe gevolgen voor de kaders waarbinnen regionale jeugdhulp moet worden georganiseerd. Concrete gevolgen voor de organisatie van jeugdhulp in de regio Rijnmond zijn dat: • het regionaal inkopen van specialistische jeugdzorg voor gemeenten verplicht wordt (dit was nog niet verplicht); • meer vormen van jeugdhulp regionaal moeten worden ingekocht (een deel wordt nu nog door gemeenten ingekocht); • binnen de regio met één inkoopmodel moet worden gewerkt (dit zijn er nu twee; Maassluis, Vlaardingen en Schiedam hebben een eigen inkoopmodel). Hoewel de conclusies en de landelijke ontwikkelingen aanpassingen vergen, pleit de rekenkamer niet voor een grote verandering in de wijze waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd. De rekenkamer denkt dat verdere ontwikkeling het beste is te realiseren door stapsgewijs binnen de huidige samenwerking verbeteringen aan te brengen. Verbeteren is bijna altijd beter (en veel goedkoper) dan veranderen. De rekenkamer heeft vijf aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen zijn deels specifiek gericht aan het bestuur van de GRJR en deels aan de colleges van B en W. Van belang is echter vooral dat alle betrokkenen de aanbevelingen in samenwerking met elkaar oppakken.

samen op zoek naar zicht

aanbevelingen 1 Geef de GRJR formeel de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken Op dit moment heeft de GRJR formeel twee taken: het contracteren en/of subsidiëren van regionale jeugdhulp en het bevorderen van gezamenlijk overleg. 9 In de praktijk heeft de GRJR ook een rol gekregen om sturingsinformatie over regionale ontwikkelingen te verzamelen, analyseren en te duiden. Dit is voor de rekenkamer een essentiële rol die onlosmakelijk is verbonden met het krijgen van grip op ontwikkelingen in het veld. Zonder sturingsinformatie is grip niet mogelijk. De GRJR is vanwege de regionale inkooptaak de logische organisatie om deze rol te vervullen. Voor de invulling van deze taak is de GRJR afhankelijk van gemeenten; zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties. De GRJR moet deze informatie vervolgens tijdig ontvangen van gemeenten om hem te kunnen gebruiken voor de invulling van haar sturingsrol. De huidige werkwijze is niet efficiënt en levert onderling veel discussie op. Het is daarom van belang expliciet vast te leggen dat er een taak ligt voor de GRJR en op basis van deze formele taak te specificeren welke sturingsinformatie de GRJR moet verzamelen en analyseren.

2 Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten Het uitgangspunt van het gehanteerde inkoopmodel is dat het leidt tot betere focus op het resultaat van de zorg. 10 Het ontbreekt echter aan resultaatafspraken en een monitoringssysteem om de resultaten op regionaal niveau te meten. Daardoor ontbreekt een (casusoverstijgend) inzicht in het resultaat van geboden hulp in de regio. Financiering gaat nu op basis van afspraken over te leveren hulp. Daarmee heeft het model nog steeds elementen van een inspanningsverplichting. Het meten van de resultaten van jeugdhulp is niet eenvoudig. Zowel de beschikbare data als te gebruiken indicatoren hebben altijd beperkingen. Eerdere inzet van de GRJR om indicatoren uit te werken heeft nog niet geleid tot een werkend systeem voor meting van regionale resultaten. Bij het gebruikte inkoopmodel moet het echter de ambitie zijn de resultaten zo goed mogelijk in beeld te brengen. Afspraken over indicatoren en vertaling hiervan naar contracten met aanbieders zijn daartoe een noodzakelijke stap.

3 Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders Binnen het inkoopmodel zijn op dit moment zeven systeemaanbieders samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Dit heeft als consequentie dat zij werken met een groot aantal onderaanbieders. Voor systeemaanbieders is het lastig om grip te houden op alle onderaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om met systeemaanbieders nadere afspraken te maken over de wijze waarop zij sturen op hun

9 Voluit: (1) het contracteren en/of subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling; (2) het bevorderen van gezamenlijk overleg van de gemeenten inzake de uitvoering van de jeugdhulptaken, die aan de gemeenten zijn opgedragen. 10 In de inleiding van dit hoofdstuk is geschetst dan er binnen de GRJR twee inkoopmodellen zijn. Het MVS-model is niet onderzocht. De aanbeveling gaat uit van het ‘dominante’ inkoopmodel dat door het grootste deel van de gemeenten wordt gehanteerd.

samen op zoek naar zicht

onderaanbieders. Dit kan bijvoorbeeld door een kader of model voor contractmanagement in te richten dat duidelijkheid biedt over wat van hen wordt verwacht als hoofdaannemer. Binnen deze afspraken is ook aandacht nodig voor de wijze waarop systeemaanbieders rapporteren aan de GRJR over ingezette onderaanbieders. Onderdeel van het inkoopmodel is dat systeemaanbieders een regierol hebben bij het bepalen van welke aanbieder hulp biedt. Dit levert soms discussie op over passende zorg tussen GI’s en systeemaanbieders én tussen gemeenten en systeemaanbieders. De rekenkamer beveelt aan om goed te analyseren waarom er bij concrete gevallen sprake was van verschillende inzichten. Een goede open analyse kan de systeemaanbieders helpen om bij de invulling van hun regierol rekening te houden met de belangen van GI’s en de lokale teams van gemeenten.

4 Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten Het is van belang zicht te hebben op verklaringen voor stijging van kosten om zo goed mogelijk regionaal en landelijk hierover het gesprek aan te kunnen gaan. Inzicht helpt ook om de beperkte mogelijkheden die er zijn om te sturen op de kosten beter te gebruiken. De rekenkamer ziet hierbij een belangrijke rol voor de GRJR. Onderdeel van een stevigere rol voor de GRJR bij het opstellen van sturingsinformatie die we in de eerste aanbeveling adviseren is het beter inzichtelijk maken van oorzaken van stijgende kosten. De GRJR kan dit echter niet zonder de bereidheid van de deelnemende gemeenten om tijdig de relevante informatie ter beschikking te stellen.

5 Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken De alsmaar stijgende kosten lijken soms te worden gezien als onvermijdelijk. Het gebrekkige inzicht dat er ook landelijk is in de oorzaak van de kostenstijging is daarvoor illustratief. Dat is niet een goede houding. Kostenbeheersing is essentieel om de jeugdzorg betaalbaar en daarmee overeind te kunnen houden. Daarom is de rekenkamer positief over het feit dat betrokken organisaties bij de GRJR zoeken naar mogelijkheden om te sturen op kosten. Zo wordt bijvoorbeeld ingezet op financiering en ondersteuning van praktijkondersteuners bij huisartsen en wordt extra gekeken naar de inzet van dure trajecten. Het is van belang dit te blijven doen en sturingsinformatie te gebruiken om met aandacht voor nut en noodzaak de verdere inzet te bepalen. Daarbij benadrukt de rekenkamer dat aandacht voor kosten altijd vanuit het perspectief van passende hulp aan jongeren moet plaatsvinden.

samen op zoek naar zicht

4 bestuurlijke reactie Op 15 mei 2025 heeft u ons het ‘conceptrapport van het rekenkameronderzoek ‘GR Jeugdhulp Rijnmond’ voor bestuurlijk wederhoor aangeboden. De rekenkamer onderzocht voor de periode 2018-2024 of regionaal jeugdhulp inkopen via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Centraal staat de vraag in hoeverre de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier organiseert en of de gemeenteraden hierover adequaat worden geïnformeerd. U heeft uit dit onderzoek een hoofdconclusie en deelconclusies getrokken en u doet vijf belangrijke aanbevelingen aan de gemeenten die deelnemen aan de gezamenlijke Rekenkamer (de gemeenten Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland). U heeft ons hierbij gevraagd om uiterlijk 5 juni 2025 te reageren en expliciet per aanbeveling aan te geven of de aanbevelingen worden overgenomen. Hierbij ontvangt u, per aanbeveling, onze reactie. Allereerst willen wij u bedanken voor het onderzoek en de uitgebreide rapportage. Wij zijn met u van mening dat de GRJR vooruitgang heeft geboekt in de manier waarop de regionale jeugdhulp is georganiseerd en dat verdere verbetering nodig en mogelijk is. Dit onderzoek, de aanbevelingen en de implementatie daarvan zullen hieraan zeker bijdragen.

Wij willen benadrukken dat de aanbevelingen door de GRJR alleen kunnen worden geïmplementeerd als alle deelnemende GRJR gemeenten deze ondersteunen en niet alleen de gemeenten die zijn onderzocht. Dit vraagt een separaat besluitvormingsproces binnen de GRJR. Wij zullen ons voor deze besluitvorming en de uitvoering van de aanbevelingen gaan inzetten. Aanbeveling 1: Geef de GRJR formeel de taak (en de middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken. Wij nemen deze aanbeveling over. Zonder goede sturingsinformatie is het lastig (of onmogelijk) om beleidsmatig en financieel grip te krijgen op de jeugdhulp. Door de GRJR formeel deze taak te geven, wordt duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Dit voorkomt onduidelijkheid en versnippering van informatie. De formalisatie hiervan versterkt de regionale sturing. Regionale analyses zijn cruciaal voor zowel gemeentelijk als regionaal beleid. Een formele taakstelling kan de onderlinge samenwerking tussen gemeenten en GRJR bovendien versterken, omdat er heldere verwachtingen en afspraken zijn. Wij willen hierbij benadrukken dat het essentieel is dat de GRJR over voldoende middelen, capaciteit en expertise beschikt om deze taak uit te voeren.

Daarnaast hebben we niet alleen behoefte aan regionale sturingsinformatie, maar nadrukkelijk ook aan lokale analyses en informatie die specifiek inzicht geven in de situatie in

samen op zoek naar zicht

Barendrecht. Dit helpt ons om lokaal beter te kunnen sturen, om het gesprek met de raad goed te kunnen voeren en om beleidskeuzes scherper te onderbouwen. Aanbeveling 2: Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten. Wij nemen deze aanbeveling over. Het handhaven van het huidige inkoopmodel voorkomt grote veranderingen die extra tijd, middelen en onzekerheid met zich meebrengen. Dit biedt stabiliteit voor zowel gemeenten als zorgaanbieders. Het gekozen inkoopmodel is (al) gericht op een betere resultaatsturing. Wij geven wel mee dat het maken van en handhaven op resultaatafspraken tijd, geld en expertise kost. Zonder voldoende middelen kan een betere sturing een papieren exercitie blijven. Aanbeveling 3: Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders. Wij nemen deze aanbeveling over. Het huidige model met systeemaanbieders leidt tot indirecte aansturing van veel onderaannemers, wat risico’s geeft op onvoldoende grip op kwaliteit, uitvoering en naleving van afspraken. Door duidelijke beheersmaatregelen krijgen gemeenten en de GRJR beter zicht en controle op wie welke zorg levert en met welke kwaliteit. Dit vergroot de transparantie richting de gemeenteraad – essentieel, omdat de rekenkamer hier expliciet naar kijkt.

Zonder deze beheersmaatregelen blijven problemen bij onderaannemers (zoals financiële knelpunten, lage kwaliteit of wachtlijsten) vaak onder de radar tot het te laat is. Beheersmaatregelen helpen deze risico’s vroegtijdig te signaleren. Afspraken moeten in overleg met systeemaanbieders worden gemaakt, zodat ze aansluiten bij de praktijk en draagvlak hebben. Daarbij kan worden gedacht aan risico gestuurde maatregelen, met strengere eisen voor kwetsbare of kritieke zorgonderdelen. Aanbeveling 4: Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten. Wij nemen deze aanbeveling over. De stijgende kosten in de jeugdhulp drukken zwaar op de gemeentelijke begrotingen. Zonder inzicht in de oorzaken is gericht bijsturen niet mogelijk. Deze analyse is dus essentieel voor lokaal verantwoord financieel beleid. Een systematische analyse maakt zichtbaar waarom kosten stijgen: komt het door zwaardere casussen, hogere tarieven, langere trajecten, toegenomen vraag, of inefficiënte inzet? Dit biedt dan weer input om beleidskeuzes beter te onderbouwen. Met gedetailleerde analyses kunnen gemeenten en de GRJR bovendien beter het gesprek aangaan met zorgaanbieders, andere regio’s en de rijksoverheid. Dit versterkt de onderhandelingspositie (zoals over de door ons verzonden factuur van € 3,6 miljoen aan staatssecretaris Karremans) en legitimeert de regionale strategie.

samen op zoek naar zicht

Aanbeveling 5: Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken. Wij nemen deze aanbeveling over. Kostenbeheersing is cruciaal voor houdbaarheid van jeugdhulp. Gemeenten kampen al jaren met financiële druk vanuit het sociaal domein. Zonder actieve kostenbeheersing komt de continuïteit en kwaliteit van jeugdhulp in gevaar. Kostenstijgingen zijn niet per definitie onvermijdelijk. Zoals de rekenkamer terecht stelt, is het een verkeerde veronderstelling dat stijgende kosten ‘erbij horen’. Door systematisch te analyseren (aanbeveling 4) en waar mogelijk te interveniëren (aanbeveling 5) kan onnodige groei worden tegengegaan. Wij maken al werk van kostenbeheersing zoals door het inzetten van praktijkondersteuners bij huisartsen of het kritisch kijken naar dure zorgtrajecten. Wij zullen deze lijn ook lokaal doorzetten en verbreden met uiteraard voldoende aandacht voor de echt kwetsbare kinderen en jongeren. Juist door kritisch te kijken naar nut en noodzaak kan zorg effectiever én goedkoper worden ingezet, in het belang van jongeren én gemeenten. Het is onze verantwoordelijkheid richting samenleving en gemeenteraad om voldoende grip te houden op de publieke middelen. Kostenbeheersing vraagt om samenwerking met aanbieders, die moeten worden meegenomen in een gezamenlijke visie op doelmatige zorg en beloningsstructuren.

Wij beseffen ons dat sommige (mogelijke) maatregelen op weerstand kunnen stuiten (zoals minder gebruik van dure een-op-eenbegeleiding). Wij zijn bereid om ook moeilijke keuzes te maken, mits goed onderbouwd. Deze aanbeveling moet in samenhang met de andere aanbevelingen worden uitgevoerd, met een goede informatievoorziening, adequate (regionale) samenwerking en voortdurende bestuurlijke daadkracht. Wij zullen hier actief aan bijdragen.

samen op zoek naar zicht

5 nawoord overzicht reacties alle betrokken gemeenten De rekenkamer heeft het onderzoek uitgevoerd voor alle zes gemeenten waarvoor het de rekenkamerfunctie vervult. 11 Per gemeente heeft de rekenkamer een bestuurlijke nota opgesteld waarin de reactie van het college en het nawoord van de rekenkamer zijn opgenomen. Ter informatie zijn in onderstaande tabel de reacties op de aanbevelingen van alle zes gemeenten opgenomen.

tabel 5-1: aanbeveling overgenomen door college

aanbeveling

Capelle aan

Krimpen aan

den IJssel

den IJsel

Albrandswaard

Barendrecht

Lansingerland

Rotterdam

nee

onduidelijk

aanbevelingen: 1 Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken 2 Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten 3 Neem beheersmaatregelen voor de risico’s van het model met systeemaanbieders 4 Analyseer zorgvuldig en systematisch de oorzaken van de stijgende kosten 5 Blijf systematisch zoeken naar mogelijkheden om kostenstijgingen te beperken

Zoals is te zien nemen de zes colleges de aanbevelingen geheel of bijna geheel over. Bij aanbeveling 2 (Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten) zijn vier van de zes colleges terughoudend in het overnemen van de aanbeveling. Of deze aanbeveling wordt overgenomen is vooralsnog onduidelijk. De vier gemeenten willen eerst een evaluatie afwachten van het inkoopmodel. De aanbeveling van de rekenkamer willen de gemeenten betrekken bij deze evaluatie. Bij aanbeveling 1 (Geef de GRJR formeel de taak (en middelen) om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken) geeft één college (Rotterdam) aan de aanbeveling niet over te willen nemen. Uit de toelichting maakt de rekenkamer op dat het college geen oplossing ziet in het formaliseren van de taak bij de GRJR. Daarbij wordt gemeld dat dit met name geen oplossing is voor een andere aanbeveling van de rekenkamer

11 Barendrecht en Rekenkamer Rotterdam zijn op 1 januari 2025 in goed overleg uit elkaar gegaan. In 2025 worden nog de lopende onderzoeken voor Barendrecht afgerond en gepubliceerd.

samen op zoek naar zicht

(aanbeveling 4, de noodzaak nader inzicht te krijgen in de oorzaken van kostenstijgingen). waarom is het belangrijk het huidige inkoopmodel te handhaven en in te zetten op betere sturing op resultaten? De rekenkamer is geen fanatieke voorstander van of de ene of juist de andere wijze van inkoop, maar wil vooral waarschuwen voor de neiging om bij geconstateerde problemen te kiezen voor de vlucht naar voren waarbij het weer allemaal anders moet. Deze neiging is sinds de decentralisaties van 2015 op veel plekken in ons land te zien. Dit terwijl er geen onderzoek is waaruit blijkt dat het ene model in de praktijk beter werkt dan het andere model. Wat goed werkt is afhankelijk van de context en van de wijze waarop het, rekening houdend met die context, binnen regio’s wordt vormgeven. De aanbeveling pleit voor rust, maar zeker niet voor stilstand. De rekenkamer ziet ondersteuning voor deze aanbeveling in de conclusies van het Advies van de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (Commissie Van Ark). De commissie constateert dat consistentie in beleid en uitvoering een belangrijke voorwaarde voor succes is gebleken. 12 Het pleidooi van de rekenkamer is om in te zetten op stapsgewijze verbetering. Door te investeren in het versterken van de bestaande structuur kan op efficiënte wijze worden gewerkt aan het aanscherpen van de geconstateerde knelpunten.

Verder wil de rekenkamer wijzen op het belang van het tweede deel van de aanbeveling: het inzetten op betere sturing op resultaten. De colleges gaan in hun reactie nauwelijks in op de noodzaak hier stevig op in te zetten. Nu ontbreekt het aan inzicht in geboekte resultaten voor de regionale jeugdzorg. Het is voor de rekenkamer essentieel dat hier vooruitgang wordt geboekt. Er is geen enkele reden te wachten met dit verbeterproces. Ook bij dit onderwerp ziet de rekenkamer ondersteuning in de bevindingen van de Commissie Van Ark. De commissie wijst op het belang meer in te zetten op bewezen effectieve interventies en minder vrijblijvendheid daarbij. 13 Sturen vraagt om goede informatie. Eerder wijst de commissie in het rapport ook op de noodzaak om aandacht te besteden aan de versnippering en kwaliteit van data. De commissie heeft het over “sturen in de mist” en ziet dit als landelijke trend. 14 waarom is het belangrijk de GRJR formeel de taak (en middelen) te geven om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken? Het verzamelen, analyseren en duiden van informatie is voor de rekenkamer een essentiële rol die onlosmakelijk is verbonden met het krijgen van grip op regionale ontwikkelingen. Hiervoor is het goed inrichten van een regionale centrale plek die sturingsinformatie kan aanleveren van belang.

Op dit moment wordt van de GRJR in de praktijk verwacht dat zij sturingsinformatie verzamelt en analyses maakt. De uitvoering loopt echter niet efficiënt en leidt tot versnippering en discussie. Het ontbreekt nu aan duidelijkheid met welk doel informatie wordt verzameld, welke informatie daar precies voor nodig is en hoe betrokken partijen moeten bijdragen aan het verstrekken van de benodigde informatie. Ook de aanlevering door gemeenten en aanbieders verloopt niet altijd goed. De rekenkamer is van oordeel dat het

12 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p.52. 13 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p. 47. 14 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p.44 en p. 47.

samen op zoek naar zicht

formaliseren van de taak helpt bij het maken van heldere afspraken en verbetering in de dataverzameling en analyse. Uit de bestuurlijke reacties van de meeste colleges blijkt dat zij deze aanbeveling onderschrijven. Tegelijkertijd wijzen zij op de behoefte aan lokale analyses en informatie die specifiek inzicht geeft in de gemeentelijke situatie. Dit is een begrijpelijke wens die onderdeel kan uitmaken van de afspraken over de informatietaak van de GRJR.

aandachtspunten bij reactie college van B en W Barendrecht Op 5 juni 2025 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. De rekenkamer dankt het college voor de constructieve reactie. Zoals tabel 5-1 laat zien neemt het college alle aanbevelingen over. De rekenkamer heeft dan ook geen nadere aandachtspunten.

tot slot: verdere betrokkenheid GRJR-gemeenten Zoals het college zelf ook benadrukt kunnen de aanbevelingen alleen worden geïmplementeerd als alle deelnemende GRJR-gemeenten deze ondersteunen. Het college geeft aan zich voor deze besluitvorming en de uitvoering te gaan inzetten. Ook de rekenkamer wil bijdragen aan dit proces. In overleg met de GRJR wordt gezocht naar een passende wijze om alle gemeenten bij de opvolging van het onderzoek te betrekken.

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

inleiding

1-1

aanleiding

1-2

doel- en vraagstelling

1-3

afbakening en scope onderzoek

1-4

aanpak

1-5

leeswijzer

context jeugdhulp

2-1

inleiding

2-2

wet- en regelgeving en actuele ontwikkelingen

2-2-1

Jeugdwet en rol gemeenten

2-2-2

Hervormingsagenda Jeugd

2-2-3

Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming

2-3

financiële context

2-4

hoofdlijnen wettelijke en financiële kaders

invulling taken door GRJR

3-1

inleiding

3-2

doel en structuur GRJR

3-2-1

doelstelling en taken GRJR

3-2-2

organisatiestructuur GRJR

3-2-3

beleidsarme regeling en regiovisie

3-3

taak inkoop bovenlokale jeugdhulp

3-3-1

afbakening lokaal of regionaal

3-3-2

wijze van contracteren

3-3-3

ervaringen wijze van contracteren

3-3-4

mogelijke bekostigingsmethoden

3-3-5

wijze van bekostiging GRJR

3-3-6

subsidiering GI’s en Veilig Thuis

3-3-7

invulling rollen GRJR inkoop

3-4

taak bevorderen overleg

3-4-1

opzet overlegstructuur

3-4-2

ervaringen overlegstructuur

3-4-3

overige contactmomenten

3-5

rol opsteller sturingsinformatie

3-6

hoofdlijnen taakinvulling GRJR

effectiviteit inkoop

4-1

inleiding

4-2

vraag en aanbod

4-2-1

doelgroep jeugdhulp

4-2-2

verwijsroutes

4-2-3

verwijzen per gemeente

4-2-4

ontwikkeling vraag

zicht op effectiviteit geboden hulp

4-3

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

4-3-1

inzicht in resultaat hulp bij GRJR

4-3-2

inzicht in resultaat hulp bij gemeenten

4-3-3

effectiviteit wijze van organisatie jeugdhulp

4-3-4

passende zorg

4-4

sturen op effectiviteit

4-4-1

contractafspraken

4-4-2

wachttijden

4-4-3

contact tussen GRJR en aanbieders

4-5

hoofdlijnen effectiviteit inkoop

grip op kosten

5-1

inleiding

5-2

ontwikkeling kosten bovenlokale jeugdhulp

5-2-1

regionale kostenontwikkeling

5-2-2

kostenontwikkeling per gemeente

5-3

verschil begroting en realisatie

5-4

oorzaken kostenontwikkeling

5-5

sturing op kosten

5-5-1

sturing door GRJR

5-5-2

rol andere partijen

5-5-3

invoering kostenbesparende maatregelen

5-6

hoofdlijnen grip op kosten

informatievoorziening gemeenteraden

6-1

inleiding

6-2

afspraken informatievoorziening raad

6-3

overzicht raadsinformatie

6-4

oordeel raadsinformatievoorziening

6-5

hoofdlijnen informatievoorziening

bijlagen

bijlage 1

onderzoeksverantwoording

101

bijlage 2

bronnenlijst

bijlage 3

lijst van afkortingen

105 113

bijlage 4

tabellen en figuren

115

bijlage 5

arrangementenmodel

117

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

1 1-1

inleiding

aanleiding De decentralisatie van de jeugdzorg in Nederland heeft een aanzienlijke impact gehad op de verdeling van verantwoordelijkheden en de uitvoering van jeugdhulp. Met de invoering van de Jeugdwet in 2015 kregen gemeenten de verantwoordelijkheid om de jeugdzorg uit te voeren (de transitie van Rijk naar gemeenten). Het idee was dat jeugdigen efficiënter en effectiever geholpen kunnen worden door de gemeente omdat zij beter zicht heeft op behoeften en lokale mogelijkheden. Gemeenten kregen alle vormen van jeugdzorg en opvoedingsondersteuning in hun pakket. 1 Jeugdzorg is een veel gehanteerde verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdreclassering en jeugdbescherming. Onder jeugdhulp vallen alle vormen van hulp en ondersteuning bij psychische problemen, verstandelijke beperking en opvoedproblemen. Zie voor een nadere toelichting op het begrip paragraaf 1-3. Met de decentralisatie van de jeugdzorg beoogde de Rijksoverheid onder andere om jeugdzorg integraal en met maatwerk aan te bieden en om de jeugdzorg goedkoper te maken. Om die reden lag er ten tijde van de decentralisatie in 2015 een fikse bezuinigingsopgave voor de gemeenten. Maar in de daaropvolgende jaren bleek dat de kosten van de jeugdzorg juist hard stegen: landelijk werd in 2019 € 1,9 mld. meer uitgegeven aan jeugdzorg dan in 2015, een stijging van zo’n 50%.

2 Verder blijken gemeenten meer uit te geven aan jeugdzorg dan ze aan middelen ontvangen van het Rijk. 3 Naast de kostenstijgingen speelden onder andere in de regio Rijnmond ook problemen rond lange wachttijden en personeelstekorten. 4 Na een evaluatie van de Jeugdwet door het rijk besloten de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en het rijk in 2021 een Hervormingsagenda Jeugd op te stellen. Rijk, gemeenten en jeugdzorg- en cliëntenorganisaties hebben hierover in april 2023 een akkoord bereikt en de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 gepubliceerd. Speerpunten in deze agenda zijn onder meer betere afstemming over de inkoop van regionale jeugdhulp en een lagere bezuiniging dan eerder gepland. 5 Voor een goede uitvoering van de Jeugdwet dienen gemeenten waar nodig samen te werken. De gemeenten in de regio Rijnmond hebben in 2014 samen de

1 De provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz, gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering, jeugdbescherming en de zorg voor licht verstandelijk beperkten (jeugd-LVG). 2 Ministerie van VWS, Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 (2023). 3 VNG, “Aan de slag voor structurele oplossing tekorten in jeugdzorg,” geraadpleegd op 28 september 2023, https://vng.nl/nieuws/aan-de-slag-voorstructurele-oplossing-tekorten-in-jeugdzorg. 4 RTL Nieuws, “Kinderombudsmannen zien problemen verergeren door wachttijden jeugdzorg,” geraadpleegd op 28 september 2023, https://www.nu.nl/binnenland/6194791/kinderombudsmannen-zien-problemen-verergeren-door-wachttijden-jeugdzorg.html 5 De bezuinigingsopgave voor gemeenten zou oplopen van €374 mln. in 2023 tot aan €570 mln. in 2025, maar afgesproken is dat deze de komende twee jaar €374 mln. blijft.

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) opgericht. 6 Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen de deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Ook het financieren van jeugdreclassering, jeugdbescherming en Veilig Thuis is regionaal belegd bij de GRJR. Gezamenlijke inkoop heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. Tien jaar na de decentralisatie en met het oog op de voorgestelde hervormingsagenda is het moment goed om de organisatie van regionale jeugdhulp nader te bekijken.

1-2

doel- en vraagstelling In mei en juni 2023 heeft de rekenkamer een uitvraag gedaan bij de raadscommissies van de verschillende gemeenten om in kaart te brengen welke vragen er leven bij de raadsleden. 7 Op basis van de reacties concludeert de rekenkamer dat er vooral zorgen leven over de vraag of de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond wel oplevert, wat er van werd verwacht. Dit rekenkameronderzoek beoogt om in kaart te brengen of inkopen en subsidiering via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Om dit doel te bereiken heeft de rekenkamer in beeld gebracht hoe de vraag en de kosten van regionale jeugdhulp zich ontwikkelde in de periode 2018-2024. Tevens beoordeelt de rekenkamer de wijze waarop de GRJR stuurt op deze (en toekomstige) ontwikkelingen. Daarnaast kijkt de rekenkamer naar de manier waarop de GRJR stuurt op de prestaties van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. Ten slotte evalueert de rekenkamer de manier waarop de GRJR de samenwerking tussen gemeenten faciliteert en gemeenteraden informeert.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/15879644/1