Rekenkamer rapport meer-bereiken-Barendrecht
Tekst van het document
meer bereiken onderzoek naar lokale inkomensregelingen
Rekenkamer
Barendrecht
meer bereiken onderzoek naar lokale inkomensregelingen
Rekenkamer
Barendrecht
samenvatting
Gemeenten bieden met lokale inkomensregelingen ondersteuning aan inwoners in (dreigende) armoede. De rekenkamer onderzocht in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland of het voldoende lukt om deze mensen te bereiken. Dit onderzoek laat zien dat alle drie de onderzochte gemeenten vergelijkbare uitdagingen kennen en kansen hebben om meer mensen te bereiken en mensen in (dreigende) armoede beter te ondersteunen. Alle onderzochte gemeenten hebben een uitgebreid aanbod aan lokale inkomensregelingen om inwoners in (dreigende) armoede te ondersteunen. Tegelijkertijd kennen deze regelingen eigen voorwaarden, procedures en loketten. Hierdoor is het voor inwoners en hulpverleners lastiger om inzicht te krijgen welke ondersteuning voor wie beschikbaar is. Op dit moment sturen de onderzochte gemeenten vooral op financiële resultaten. Het bereik en andere resultaten van lokale inkomensregelingen worden niet gemonitord. Zo blijven kansen liggen om meer inwoners in (dreigende) armoede te bereiken. Gemeenten organiseren nog onvoldoende samenspel tussen de betrokken maatschappelijke organisaties. Ook zoeken zij niet-bereikte inwoners nog onvoldoende op om hen actief te informeren. Tot slot is de administratieve druk bij het aanvragen van lokale inkomensregelingen onnodig hoog, mede doordat informatie onvoldoende wordt hergebruikt of uitgewisseld.
De rekenkamer doet vijf aanbevelingen. Aanbeveling 1 en 2 hebben betrekking op het creëren van een lerende organisatie die doelstelling stelt en monitort. Aanbeveling 3 en 4 zijn gericht op het verbeteren van de dienstverlening rondom lokale inkomensregelingen. Aanbeveling 5 richt zich op het verminderen van de administratieve druk. Ze luiden: 1 Scherp de doelstellingen aan 2 Verbeter de monitoring 3 Versterk de samenwerking met betrokken organisaties 4 Verbeter de informatievoorziening aan inwoners 5 Versimpel aanvraagprocedures
3
meer bereiken
samenvatting
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
bestuurlijke conclusies
13
deelconclusies
13
er is binnen de drie onderzochte gemeenten een uitgebreid aanbod aan inkomensregelingen om inwoners in (dreigende) armoede te ondersteunen
13
de drie onderzochte gemeenten sturen beperkt op de niet-financiële resultaten van
3
lokale inkomensregelingen
14
de regelingen in de drie onderzochte gemeenten zijn onnodig ingewikkeld
15
aanbevelingen
19
scherp de doelstellingen aan
19
stel naast financiële doelen ook doelen voor het bereik van lokale inkomensregelingen
19
weeg daarbij af wie geholpen moet worden en wat dat mag kosten
19
verbeter de monitoring
19
evalueer periodiek welk deel van de doelgroep (niet) bereikt wordt met lokale inkomensregelingen
19
evalueer periodiek of het pakket aan lokale inkomensregelingen volstaat
20
organiseer periodieke kwalitatieve monitoring van de ervaringen van inwoners met betrekking tot lokale inkomensregelingen
20
versterk de samenwerking met betrokken organisaties
20
regisseer samenspel tussen de verschillende betrokken organisaties
20
organiseer en borg directe communicatielijnen tussen de betrokken organisaties en de uitvoeringsafdeling van de gemeente
20
verbeter de informatievoorziening aan inwoners
21
stel vast wat inwoners moeten weten over lokale inkomensregelingen
21
benader burgers proactief over de beschikbare lokale inkomensregelingen
21
versimpel aanvraagprocedures
21
stel vast welke informatie nodig is om de rechtmatigheid van een aanvraag te beoordelen
21
maak waar mogelijk gebruik van reeds beschikbare informatie en deel deze waar nodig met andere partijen
21
4
bestuurlijke reactie
23
5
nawoord
27
nota van bevindingen
31
inleiding
33
aanleiding
33
1 5
meer bereiken
2
3
4
5
6
meer bereiken
doel- en vraagstelling
34
afbakening en scope
34
onderzoeksaanpak
36
leeswijzer
36
context
37
inleiding
37
armoede in Nederland
37
meten van armoede
37
kenmerken van armoede
40
omvang armoede in Nederland
42
armoedebestrijding
44
landelijk armoedebeleid
44
lokale inkomensregelingen
45
bereik van inkomensregelingen
47
samenvatting en vergelijking
49
regelingen
50
inleiding
50
algemene lokale inkomensregelingen
50
aanvullende lokale inkomensregelingen
58
Barendrecht
58
Capelle aan den IJssel
59
Lansingerland
60
overzicht
60
samenvatting en vergelijking
69
beleid en organisatie
71
inleiding
71
landelijk beleid
71
Barendrecht
73
relevante beleidskaders
73
organisatie
74
gebruik en financiering
76
Capelle aan den IJssel
79
relevante beleidskaders
79
organisatie
80
gebruik en financiering
84
Lansingerland
88
relevante beleidskaders
88
organisatie
90
gebruik en financiering
92
samenvatting en vergelijking
94
monitoring
97
inleiding
97
beschikbare monitoringsinstrumenten
98
Barendrecht
100
zicht op doelgroep
100
zicht op bereik en gebruik
100
6
7
7
meer bereiken
zicht op toereikendheid
103
Capelle aan den IJssel
103
zicht op doelgroep
103
zicht op bereik en gebruik
104
zicht op toereikendheid
107
Lansingerland
107
zicht op doelgroep
107
zicht op bereik en gebruik
107
zicht op toereikendheid
109
samenvatting en vergelijking
109
informatievoorziening
113
inleiding
113
landelijke instrumenten
113
Barendrecht
115
communicatie over regelingen
115
outreachend werken
118
Capelle aan den IJssel
118
communicatie over regelingen
118
outreachend werken
122
Lansingerland
122
communicatie over regelingen
122
outreachend werken
125
samenvatting en vergelijking
125
aanvragen
127
inleiding
127
landelijke instrumenten
127
Barendrecht
128
aanvraagprocedure
128
ondersteuning
130
verwerking
132
Capelle aan den IJssel
133
aanvraagprocedure
133
ondersteuning
135
verwerking
137
Lansingerland
140
aanvraagprocedure
140
ondersteuning
142
verwerking
143
vaststellen rechten
145
samenvatting en vergelijking
149
bijlagen
153
onderzoeksverantwoording
155
afkortingenlijst
161
format vragenlijst enquêtes
162
bronnenlijst
171
bestuurlijke nota
1
inleiding
Armoedebestrijding is de laatste jaren een prominent thema op de politieke agenda. Een groot deel van het armoedebeleid wordt op landelijk niveau bepaald, onder andere de inkomensondersteuning in de vorm van de bijstandsuitkering en verschillende toeslagen. Daarnaast bieden gemeenten zogeheten lokale inkomensregelingen aan. Deze regelingen bieden aanvullende inkomensondersteuning aan mensen die op of rond het sociaal minimum leven. Lokale inkomensregelingen waren oorspronkelijk bedoeld om extra lucht te bieden. Maar omdat het wettelijk sociaal minimum vaak onvoldoende is om rond te komen, zijn steeds meer mensen afhankelijk geworden van deze extra ondersteuning. Uit onderzoek blijkt dat het gemeenten niet lukt om met de lokale inkomensregelingen de gehele doelgroep te bereiken. 1 Bij gemeenten is tegelijkertijd behoefte aan inzicht in de doeltreffendheid van het beleid. Het algemene doel van de lokale inkomensregelingen is om mensen in armoede te ondersteunen. Maar in hoeverre wordt deze groep bereikt en zijn deze mensen hiermee geholpen? De rekenkamer heeft daarom onderzoek gedaan naar de lokale inkomensregelingen in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland. 2 Dit rapport presenteert de uitkomsten van dit onderzoek.
In dit onderzoek heeft de rekenkamer bekeken of de onderzochte gemeenten voldoende doen om inwoners in (dreigende) armoede met lokale inkomensregelingen te ondersteunen. Daartoe heeft de rekenkamer gekeken naar het beleid rondom, de uitvoering, en de monitoring van lokale inkomensregelingen. Ook heeft de rekenkamer onderzocht wat de ervaringen van inwoners zijn met lokale inkomensregelingen. De gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland zijn op basis van dezelfde onderzoeksvraag los van elkaar onderzocht. Waar mogelijk en relevant worden de bevindingen in de verschillende gemeenten met elkaar vergeleken. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
1 Plaisier, I., M. Reijnders en A. Schotel, “Zien, luisteren en helpen: Wat kunnen gemeenten doen voor een beter bereik in het sociaal domein,” (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2024); CBS, “Armoedescan,” geraadpleegd op 12 februari 2025, dashboards.cbs.nl/v5/Armoedescan. 2 Onder lokale inkomensregelingen verstaat de rekenkamer structurele ondersteuning aan inwoners in (dreigende) armoede waarvan de gemeente de kaders vaststelt om te bepalen wie in aanmerking komt. Tijdelijke inkomensondersteunende regelingen, ondersteuning aan ondernemers en zelfstandigen en private ondersteuning waarvan de gemeente de doelgroep niet zelf inkadert, blijven daarmee buiten beschouwing.
11
meer bereiken
2
bestuurlijke conclusies
hoofdvraag In hoeverre lukt het de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland om inwoners die leven in (dreigende) armoede met behulp van lokale inkomensregelingen te ondersteunen? hoofdconclusie De gemeente Barendrecht biedt ondersteuning aan inwoners in (dreigende) armoede en een deel van de doelgroep wordt met deze ondersteuning bereikt. Tegelijkertijd kennen alle drie de onderzochte gemeenten vergelijkbare uitdagingen en heeft de gemeente Barendrecht, net als de gemeenten Capelle aan den IJssel en Lansingerland, kansen om meer mensen te bereiken en mensen in (dreigende) armoede beter te ondersteunen.
deelconclusies er is binnen de drie onderzochte gemeenten een uitgebreid aanbod aan inkomensregelingen om inwoners in (dreigende) armoede te ondersteunen De gemeenten benutten de mogelijkheden van de Participatiewet en Gemeentewet. Er zijn in Nederland algemene lokale inkomensregelingen die specifieke landelijk kaders kennen. Een deel daarvan moeten gemeenten verplicht aanbieden. Dat zijn de bijzondere bijstand, de individuele inkomenstoeslag en de studietoeslag, die allemaal voortvloeien uit de Participatiewet. Gemeenten mogen bij deze regelingen gedeeltelijk zelf de voorwaarden bepalen. Een ander deel van de inkomensregelingen mogen gemeenten aanbieden. Dat zijn de gemeentelijke collectieve zorgverzekering op basis van de Participatiewet en de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen op basis van de Gemeentewet. Wanneer gemeenten deze regelingen aanbieden, mogen zij de voorwaarden gedeeltelijk zelf bepalen. De gemeente Barendrecht biedt al deze regelingen aan, net als de twee andere onderzochte gemeenten. Daarnaast, kunnen gemeenten aanvullende regelingen aanbieden op grond van de Gemeentewet. Deze regelingen vloeien direct voort uit de gemeentelijke beleidsvrijheid. Het is overigens onduidelijk hoe ver deze beleidsvrijheid precies strekt, omdat gemeenten op grond van dezelfde Gemeentewet geen inkomenspolitiek mogen voeren die het rijksbeleid doorkruist.
De gemeente Barendrecht biedt aanvullend op de algemene lokale inkomensregelingen een Kindpakket en een meedoenregeling voor kinderen en volwassenen aan. Het aanbod van de onderzochte gemeenten komt voor een groot deel overeen. Alle drie de onderzochte gemeenten hebben aanvullend op de algemene lokale inkomensregelingen regelingen om de participatie van kinderen te vergroten met een kindpakket en een fonds voor sport en cultuur. Daarnaast bieden de gemeente Barendrecht en Lansingerland een specifieke regeling aan om volwassen te laten
13
meer bereiken
deelnemen aan sport- of cultuurlessen. Capelle aan den IJssel biedt in aanvulling daarop ook financiële ondersteuning in noodsituaties in de vorm van een maatwerkbudget en noodhulp. Deze hulp wordt in Barendrecht en Lansingerland niet als inkomensregeling, maar door gesubsidieerde organisaties aangeboden. De invulling van regelingen verschilt tussen gemeenten. Deze verschillen zitten met name in de gestelde inkomensgrenzen. In mindere mate zijn er verschillen in de hoogte van uitkeringen en de gestelde vermogensgrenzen. Zo hanteert de gemeente Barendrecht over het algemeen een inkomensgrens van 120% van het wettelijk sociaal minimum (wsm). In de gemeenten Capelle aan den IJssel en Lansingerland zijn deze inkomensgrenzen door de bank genomen lager voor de algemene lokale inkomensregelingen (meestal 100% wsm) en hoger voor de aanvullende lokale inkomensregelingen (meestal 130% wsm). de drie onderzochte gemeenten sturen beperkt op de niet-financiële resultaten van lokale inkomensregelingen Er zijn geen concrete doelstellingen geformuleerd en het ontbreekt aan zicht op resultaten. De gemeente Barendrecht heeft, net als de andere onderzochte gemeenten, geen concrete doelstellingen voor lokale inkomensregelingen geformuleerd. Zo is onduidelijk welk aandeel van rechthebbenden de gemeente beoogt te bereiken of wanneer inwoners voldoende zijn geholpen.
De monitoring weerspiegelt dat deze doelstellingen ontbreken. De gemeente Barendrecht monitort weliswaar het gebruik van de lokale inkomensregelingen, maar dit biedt op zichzelf onvoldoende informatie om het bereik van de regelingen te beoordelen. Daarvoor dient het gebruik per regeling afgezet te worden tegen de betreffende doelgroep. De doelgroepen van de verschillende lokale inkomensregelingen worden op dit moment niet in kaart gebracht. Tegelijkertijd geven zowel de gemeente als maatschappelijke organisaties aan dat op dit moment nog niet iedereen die in aanmerking komt voor lokale inkomensregelingen wordt bereikt. Ook de toereikendheid van het geheel aan lokale inkomensregelingen wordt niet structureel geëvalueerd. De gemeenten sturen wel op financiële resultaten. Er bestaat in de onderzochte gemeenten een duidelijke structuur voor de financiële monitoring en verantwoording binnen de begrotingscyclus. Ook worden de financiële resultaten tussentijds geëvalueerd. Als gevolg hiervan wordt er vooral op financiën en niet op uitvoeringsresultaten gestuurd. Deze focus op financiële sturing belemmert het behalen van uitvoeringsresultaten. Het bereiken van meer inwoners in (dreigende) armoede leidt immers tot hogere uitgaven aan lokale inkomensregelingen. Er zijn veel organisaties betrokken, maar er wordt geen samenspel georganiseerd.
Ten eerste zijn er maatschappelijke organisaties die lokale inkomensregelingen uitvoeren. Ten tweede zijn er organisaties die, al dan niet met subsidie van de gemeente, eigen ondersteuning aan inwoners verzorgen. 3 Ten derde zijn er organisaties die hulp en ondersteuning bieden bij het aanvragen van lokale inkomensregelingen. Ten vierde kunnen de wijkteams en de sociaal raadslieden
3 Zulke private ondersteuning is in dit onderzoek niet als lokale inkomensregeling beschouwd.
14
meer bereiken
ondersteuning bieden rondom lokale inkomensregelingen. Tot slot kunnen bijvoorbeeld scholen en bibliotheken mensen wijzen op lokale inkomensregelingen. Het is het van belang dat deze organisaties elkaar weten te vinden. Op die manier kunnen zij inwoners (gemakkelijker) doorverwijzen naar de juiste partijen en (beter) informeren over de beschikbare hulp. Daarvoor is naast één-op-één samenwerking ook samenspel van belang: de samenwerking en afstemming tussen alle betrokken partijen waarbij de gemeente een rol als aanjager heeft. De maatschappelijke organisaties die de rekenkamer in het kader van dit onderzoek heeft gesproken geven aan elkaar over het algemeen ad hoc te kunnen vinden. Tegelijkertijd is er de behoefte deze verbinding en afstemming structureel te borgen. Dit gebeurt op dit moment niet. In de gemeente Barendrecht hebben maatschappelijke organisaties bovendien moeite om contact te onderhouden met de gemeente zelf. Maatschappelijke organisaties geven aan dat casus-specifieke afstemming moeizaam tot stand komt. Als mogelijke oorzaken worden het personeelsverloop bij de gemeente, het ontbreken van vaste contactpersonen op uitvoeringsniveau en beperkte telefonische beschikbaarheid van inkomensconsulenten genoemd. Dit speelt ook in de gemeente Lansingerland, maar niet in de gemeente Capelle aan den IJssel.
de regelingen in de drie onderzochte gemeenten zijn onnodig ingewikkeld De lokale inkomensregelingen hebben elk eigen voorwaarden, procedures en loketten. Voorwaarden verschillen onder andere doordat iedere regeling zich richt op een specifieke groep of situatie. Procedures en loketten verschillen vooral doordat de uitvoering van de lokale inkomensregelingen verspreid is over verschillende organisaties. Al met al resulteert dit in een wirwar van lokale inkomensregelingen. Deze bestaan bovendien naast een complex geheel van landelijke inkomensregelingen en private ondersteuning. Dit maakt het voor inwoners, ambtenaren en betrokken organisaties lastiger om inzicht te krijgen of en hoe zij ondersteuning kunnen ontvangen. Er is voldoende informatie, maar deze is niet voor iedereen toegankelijk. Er is vanuit de gemeente Barendrecht voldoende informatie. De gemeente verspreidt informatie over de inkomensregelingen via diverse digitale en fysieke media. De gemeente Barendrecht doet dit onder andere via de eigen website, sociale media en flyers. De gemeente informeert daarin over het aanbod aan regelingen, de voorwaarden van regelingen en de hoogte van uitkeringen. De gemeente Barendrecht heeft deze communicatiemiddelen, in tegenstelling tot de twee andere onderzochte gemeenten, vastgelegd in een communicatieplan.
Het blijft daarbij onduidelijk hoe effectief de verschillende media zijn om de doelgroep te bereiken. De inhoud van de informatie lijkt niet altijd voldoende toegankelijk voor inwoners. Maatschappelijk organisaties in de gemeente Barendrecht geven aan dat het taalgebruik van de informatievoorziening tot problemen leidt. Dit komt deels doordat het taalgebruik niet voldoende is afgestemd op de doelgroep en deels doordat de informatie enkel in het Nederlands wordt verstrekt, terwijl een deel van de doelgroep het Nederlands onvoldoende beheerst. Dit beeld komt ook naar voren uit de enquête die de rekenkamer heeft afgenomen. Daarnaast geven maatschappelijke organisaties aan dat de informatiefolder over lokale inkomensregelingen te veel tekst bevat.
15
meer bereiken
Ten slotte vergt een beter bereik ook dat hulpverleners naar inwoners toe gaan. 4 In de praktijk worden inwoners beperkt proactief benaderd om informatie te geven over de regelingen. Gemeenten mogen op dit moment nog geen persoonlijke informatie gebruiken om mensen in armoede die bij de gemeente buiten beeld zijn op te sporen en te benaderen. Met de Wet Proactieve Dienstverlening komen binnenkort extra mogelijkheden beschikbaar om inwoners actief te benaderen. Op dit moment mogen gemeenten al wel bijvoorbeeld wijkgericht of doelgroepgericht te werken gaan om de doelgroep voor lokale inkomensregelingen te benaderen. Ook hebben gemeenten beleidsvrijheid om lokale inkomensregelingen ambtshalve toe te kennen, wanneer zij al over de voor een besluit benodigde gegevens beschikken. In de gemeente Barendrecht gebeurt het proactief benaderen op dit moment niet specifiek voor lokale inkomensregelingen. Ondersteuning bij aanvragen is noodzakelijk. Ondersteuning is vanwege de complexiteit van het stelsel noodzakelijk. De gemeente Barendrecht biedt ondersteuning aan inwoners via maatschappelijke organisaties om de aanvraagprocedures te doorlopen. Bij het inloopspreekuur van KijkopWelzijn worden inwoners geholpen met het invullen van formulieren en het verzamelen van de nodige bewijslast. Deze ondersteuning is noodzakelijk om inwoners te helpen de lokale inkomensregelingen te navigeren.
Zo kan ondersteuning inwoners helpen te informeren welke regelingen beschikbaar zijn en met welke voorwaarden. Vaak heeft deze ondersteuning ook de vorm van praktische hulp, bijvoorbeeld met taal of digitale vaardigheden. Het is de rekenkamer opgevallen dat het contact tussen inwoners en inkomensconsulenten van de gemeente, die aanvragen verwerken, beperkt is. Het is bovendien onduidelijk wanneer de inkomensconsulenten van de gemeente contact opnemen met aanvragers. Andere uitvoerders van lokale inkomensregelingen hebben hier duidelijke richtlijnen voor. Leergeld Zuid-Holland Midden gaat bijvoorbeeld in gesprek met de aanvrager wanneer bij een aanvraag stukken ontbreken. Het SVHW neemt schriftelijk contact op wanneer er stukken ontbreken en biedt maximaal twee keer een hersteltermijn van twee weken. Er is onnodige administratieve druk. Hoewel de gemeente Barendrecht aan de ene kant hulp biedt bij het doen van aanvragen, maken (impliciete) beleidskeuzes het doen van aanvragen complexer dan nodig. Gemeenten en uitvoerders bepalen aan de hand van verschillende criteria, zoals inkomen en vermogen, of iemand recht heeft op een lokale inkomensregeling. Tegelijkertijd heeft de gemeente Barendrecht niet duidelijk en limitatief beschreven hoe deze criteria vastgesteld dienen te worden.
Hierdoor blijft onduidelijk welke aspecten van inkomen of vermogen meegenomen moeten worden om te bepalen of iemand recht heeft op een lokale inkomensregeling. Met name voor de inkomensregelingen die de gemeente zelf uitvoert creëert dit extra bewijslast. Ook kiezen alle drie de onderzochte gemeenten ervoor om iedere aanvraag volledig inhoudelijk te toetsen. Dit leidt ertoe dat elke aanvrager alle bewijsstukken vooraf moet aanleveren, waardoor de aanvraag lastiger wordt. Andere mogelijkheden zoals steekproefsgewijs of achteraf toetsen worden in de gemeenten niet benut om de bewijslast te verminderen. Landelijk lopen verschillende pilots om vanuit deze
4 Plaisier, Zien, luisteren en helpen.
16
meer bereiken
invalshoek de bewijslast te verminderen. Zo verstrekt de gemeente Groningen een aantal lokale inkomensregelingen in principe zonder bewijsstukken bij aanvragers op te vragen. Onnodige administratieve druk heeft niet alleen gevolgen voor inwoners, die hierdoor meer moeite moeten doen voor een succesvolle aanvraag. Het leidt ook tot meer werk (en dus kosten) voor de gemeente en uitvoerders die deze aanvragen moeten controleren. Deze tijd kunnen zij niet direct aan de inwoners besteden. Bovendien maakt extra administratieve druk de werkzaamheden complexer, terwijl juist de daarvoor benodigde ambtelijke deskundigheid landelijk onder druk staat. 5 Er is onvoldoende hergebruik van informatie bij aanvragen. Voor inwoners die een bijstandsuitkering ontvangen, zijn aanvragen al relatief simpel. In die gevallen gebruikt de gemeente Barendrecht reeds beschikbare informatie om de aanvraag te verwerken. Voor mensen zonder bijstandsuitkering, gebeurt dit nauwelijks. Informatiedatabases zoals SUWI-net en het inlichtingenbureau worden voornamelijk gebruikt ter controle van de aangeleverde bewijslast, en niet ter vervanging daarvan. Verder gebruiken de drie onderzochte gemeenten aangeleverde informatie niet om de aanvraag van andere regelingen te versimpelen of deze ambtshalve toe te kennen. Iedere aanvraag wordt apart behandeld.
Hierdoor moeten aanvragers elke regeling afzonderlijk aanvragen en steeds dezelfde bewijslast toevoegen. Zulke informatie-uitwisseling ontbreekt zowel tussen verschillende regelingen binnen de gemeente als tussen de gemeente en andere uitvoerders.
5 Bokhorst, M. en G. Engbersen, “Kennisversterking in het sociaal domein: Ervaringen en opties uit het veld,” (Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2024).
17
meer bereiken
3
aanbevelingen
Uit dit onderzoek van de rekenkamer blijkt ondanks de groeiende aandacht voor armoedebeleid, de gemeente Barendrecht nog niet alle kansen benut om inwoners in (dreigende) armoede te bereiken met lokale inkomensregelingen. De gemeente Barendrecht is daarin geen uitzondering; dit geldt ook voor de andere onderzochte gemeenten en landelijke uitvoeringsorganisaties. De rekenkamer heeft op basis van de conclusies 5 aanbevelingen. Deze aanbevelingen geven aan waar de grootste kansen liggen om meer mensen in (dreigende) armoede te bereiken.
scherp de doelstellingen aan stel naast financiële doelen ook doelen voor het bereik van lokale inkomensregelingen De sturing op lokale inkomensregelingen is op dit moment gericht op financiële doelen. Specifieke en meetbare doelstellingen gericht op andere resultaten van lokale inkomensregelingen, zijn van belang om ook te sturen op de kwaliteit van ondersteuning. De meest voor de hand liggende kwaliteitsmaat is het bereik van de lokale inkomensregelingen: in hoeverre de lokale inkomensregelingen inwoners die daar recht op hebben bereiken. Een doelstelling op bereik kan stimuleren om actiever op zoek te gaan naar inwoners die de weg naar ondersteuning niet zelf zoeken of vinden en om de ondersteuning beter te laten aansluiten bij de behoeften en mogelijkheden van inwoners. 6 weeg daarbij af wie geholpen moet worden en wat dat mag kosten Een groter bereik leidt (onder gelijkblijvende omstandigheden) tot hogere uitgaven aan lokale inkomensregelingen. Het is daarom van belang om tezamen met de doelstellingen voor het bereik in het algemeen en per regeling vast te stellen welke doelgroep met de lokale inkomensregelingen bereikt moet worden. Daarbij is er ook een afweging tussen eenvoud en gerichtheid: een specifiekere doelgroep leidt tot meer administratieve druk. 7 Een duidelijke doelgroep kan bovendien richting geven aan keuzes in de dienstverlening.
Voorwaarden zijn dat keuzes over de doelgroep berusten op realistische mensbeelden, breed gedragen worden onder hulp- en dienstverleners en goed uitlegbaar zijn aan inwoners. 8
verbeter de monitoring evalueer periodiek welk deel van de doelgroep (niet) bereikt wordt met lokale inkomensregelingen Op dit moment heeft de gemeente Barendrecht geen zicht op het bereik van lokale inkomensregelingen. Zonder deze informatie kan niet vastgesteld worden of doelstellingen met betrekking tot bereik (aanbeveling 1a) worden behaald. Om zicht te
6 Plaisier, Zien, luisteren en helpen. 7 Rijksoverheid, “Moeilijk makkelijker maken: IBO vereenvoudiging sociale zekerheid,” (Den Haag: 2023). 8 Plaisier, Zien, luisteren en helpen.
19
meer bereiken
krijgen op het bereik, kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten, zoals de Armoedescan, de Armoedemonitor en de benchmark armoede en schulden. Omdat per regeling verschilt wie daar recht op heeft, is het van belang het bereik per regeling te monitoren. Inzicht in welke groepen niet bereikt worden - per regeling en door het gehele pakket- kan aanvullend aanknopingspunten bieden om het bereik te versterken. evalueer periodiek of het pakket aan lokale inkomensregelingen volstaat Lokale inkomensregelingen beogen inwoners te helpen rond te komen en mee te doen in de maatschappij. Op dit moment monitort de gemeente Barendrecht niet periodiek of het pakket hiertoe volstaat. Er bestaan verschillende effectrapportages om te beoordelen of inwoners met een laag inkomen en gemiddelde uitgaven rond kunnen komen wanneer zij alle beschikbare (lokale) inkomensregelingen ontvangen. organiseer periodieke kwalitatieve monitoring van de ervaringen van inwoners met betrekking tot lokale inkomensregelingen Om het bereik te versterken is het van belang dat de dienstverlening aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van inwoners. Ervaringen van inwoners kunnen aanknopingspunten bieden om deze aansluiting te versterken. Ook kan kwalitatieve monitoring van ervaringen aanvullend inzicht bieden op de toereikendheid van lokale inkomensregelingen.
Deze ervaringen kunnen opgehaald worden bij mensen die ondersteuning nodig hadden, bij betrokken hulpverleners of bij beiden. Het Toezicht Sociaal Domein heeft onlangs een toolkit ontwikkeld die hierbij kan helpen. 9
versterk de samenwerking met betrokken organisaties regisseer samenspel tussen de verschillende betrokken organisaties Bij de uitvoering van lokale inkomensregelingen zijn veel verschillende organisaties betrokken. Het is voor deze organisaties belangrijk dat er gezamenlijke onderlinge afstemming is: samenspel. Goed georganiseerd samenspel zorgt ervoor dat organisaties elkaar weten te vinden, kennis uitwisselen en adequaat kunnen samenwerken met een heldere taakverdeling. De gemeente heeft daarin een rol als aanjager en kan structurele samenwerkings- en overlegvormen organiseren om dit samenspel te faciliteren. organiseer en borg directe communicatielijnen tussen de betrokken organisaties en de uitvoeringsafdeling van de gemeente Uitvoerende organisaties hebben de behoefte om de gemeente gemakkelijk te kunnen bereiken voor afstemming op casus niveau. Het is daarom belangrijk dat er een directe communicatielijn wordt georganiseerd en onderhouden tussen de betrokken maatschappelijke organisaties en de gemeentelijke uitvoeringsafdeling. Dit heeft tot doel de drempel tot contact te verlagen, de kennisoverdracht te vergroten en de samenwerking te versterken. Ook het organiseren van ontmoetingsplaatsen voor medewerkers van maatschappelijke organisaties en van de gemeente, zoals gezamenlijke inloopspreekuren, kan bijdragen aan dit doel.
9 Toezicht Sociaal Domein, “Meedoen met inwoners: Vertrouwen krijgen en beleid maken dat aansluit,” (Utrecht, 2024).
20
meer bereiken
verbeter de informatievoorziening aan inwoners stel vast wat inwoners moeten weten over lokale inkomensregelingen Eén van de redenen voor niet-gebruik is dat inwoners in (dreigende) armoede de lokale inkomensregelingen niet (voldoende) kennen. Tegelijkertijd is er veel informatie over lokale inkomensregelingen beschikbaar. Gemeenten willen volledig zijn in de informatievoorziening, maar het is evengoed belangrijk dat de informatie begrijpelijk is. De begrijpelijkheid hangt niet alleen af van het taalniveau, maar ook van de inhoud van de boodschap. Bepaal daarom op basis van het mensbeeld (aanbeveling 1b) wat aanvragers zelf in ieder geval moeten weten en waar hulpverleners hen (verder) bij begeleiden. benader burgers proactief over de beschikbare lokale inkomensregelingen De Nationale Ombudsman onderstreepte eerder de noodzaak van een meer proactieve overheid die burgers actief opzoekt en actief wijst op voorzieningen waar ze recht op hebben of deze zelfs automatisch toekent als er geen plichten voor een burger aan verbonden zijn. 10 Op dit moment is het mogelijk om wijk- of doelgroepgericht inwoners te benaderen met informatie over lokale inkomensregelingen. De aankomende Wet proactieve dienstverlening maakt het makkelijker om individuele inwoners in (dreigende) armoede in beeld te krijgen en proactief te benaderen.
11 Binnen bestaande regelgeving is het in sommige gevallen mogelijk ambtshalve lokale inkomensregelingen toe te kennen aan inwoners die al enige vorm van gemeentelijke ondersteuning ontvangen. 12
versimpel aanvraagprocedures stel vast welke informatie nodig is om de rechtmatigheid van een aanvraag te beoordelen Er worden meer bewijsstukken opgevraagd dan strikt noodzakelijk om de rechtmatigheid van aanvragen voor lokale inkomensregelingen te bepalen. Dit lijkt deels voort te komen uit onduidelijkheid over hoe (inkomens- en vermogens-) criteria moeten worden gemeten. Door specifiek vast te stellen welke informatie nodig is om de rechtmatigheid van een aanvraag te beoordelen, kan de gemeente de onnodige bewijslast verminderen en het aanvraagproces inzichtelijker maken. Onduidelijkheid kan verder worden verminderd door aanvullend te expliciteren welke informatie niet nodig is. Neem bij deze keuzes mee dat inkomen en vermogen zich niet perfect laten meten. Het maandinkomen kan sterk wisselen en geld kan ook in een oude sok zitten. Overweeg daarom ook op basis van het mensbeeld (aanbeveling 1b) welke criteria op basis van vertrouwen kunnen worden vastgesteld. Houd in deze keuzes ook rekening met de uitvoeringscapaciteit van de gemeente en bepaal de haalbaarheid samen met de uitvoering. maak waar mogelijk gebruik van reeds beschikbare informatie en deel deze waar nodig met andere partijen Betere gegevensuitwisseling zorgt er niet alleen voor dat de burger ontlast wordt, maar ook dat de uitvoering effectiever wordt.
Verbetering van gegevensuitwisseling staat dan ook landelijk op de agenda. Zo loopt er een pilot bij het Inlichtingenbureau
10 Bokhorst, M., “Sociale minima in de knel,” (Den Haag: Nationale Ombudsman, 2022). 11 Dit wetsvoorstel wordt naar verwachting in de loop van 2025 door de Tweede Kamer behandeld. Minister en Staatssecretaris van SZW, “Structuur van de uitvoering werk en inkomen,” Tweede Kamer (kamerbrief, 26 448 nr. 796, 19 december 2024). 12 Staatssecretaris van SZW, “Uitvoering en evaluatie Participatiewet,” Tweede Kamer, (kamerbrief, 34 352 nr. 324, 16 september 2024).
21
meer bereiken
specifiek voor het geautomatiseerd beoordelen van de individuele inkomenstoeslag. 13 Het idee dat de AVG gegevensuitwisseling in de weg staat is niet altijd juist. 14 De AVG biedt daar verschillende mogelijkheden toe. 15 Zo kan reeds beschikbare informatie worden hergebruikt wanneer het college beoordeelt dat het doel verenigbaar is met de oorspronkelijke gegevensverwerking. En uitvoerders van lokale inkomensregelingen kunnen aanvragers om toestemming vragen om informatie te delen met andere uitvoerders. Als tussenstap naar het direct delen van informatie met andere uitvoerders kan de gemeente aanvragers een bewijs verstrekken dat zij aan bepaalde criteria voor lokale inkomensregelingen van andere uitvoerders voldoen. Ook een gezamenlijke aanvraagprocedure voor meerdere lokale inkomensregelingen tegelijk kan het onderling delen van informatie bevorderen.
13 Inlichtingenbureau, “Voor een eerlijke maatschappij: Jaarplan 2025,” (Utrecht: 2024). 14 VNG, “Stand van de Uitvoering 2023,” (Vereniging Nederlandse Gemeenten: Den Haag, 2024). 15 Zie hiervoor artikel 6 lid 1 en 4 van de AVG. Algemene verordening gegevensbescherming, 32016R0679, art. 6 (2016), eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/?uri=celex:32016R0679.
22
meer bereiken
4
bestuurlijke reactie
Als college hebben wij met belangstelling kennisgenomen van uw onderzoek. In uw brief van 18 februari jl. verzoekt u ons om een bestuurlijke reactie op het (concept)rapport. Met deze brief geven wij gehoor aan uw verzoek. Het college dankt u voor het uitvoeren van dit onderzoek naar een complex, maar maatschappelijk relevant vraagstuk. In het bijzonder spreken wij onze waardering uit voor de waardevolle inzichten die het onderzoek biedt op een thema dat de kern raakt van het gemeentelijk handelen en ons lokale bestuur. De opgedane kennis en bevindingen dragen bij aan de verdere verbetering van onze publieke dienstverlening op het gebied van (lokale) inkomensregelingen. Een groot deel van de voorlopige conclusies wordt door het college herkend. Deze sluiten deels aan bij het bestaande (uitvoerings)beleid of vormen een waardevolle aanvulling op de verdere beleidsontwikkeling binnen het minimabeleid. maatschappelijke impact In de afgelopen jaren is op verschillende niveaus onderzoek gedaan naar de effectiviteit van (lokale) inkomensregelingen. Uit deze onderzoeken blijkt dat, ondanks het brede aanbod aan regelingen, een deel van de doelgroep moeite blijft houden om financieel rond te komen. Daarnaast constateren zowel uw rapport als andere onderzoeken dat de verantwoordelijkheid voor financiële bestaanszekerheid in toenemende mate bij gemeenten wordt gelegd.
Dit heeft geleid tot een groeiend aantal lokale regelingen en toenemende onderlinge verschillen tussen gemeenten. Het college onderschrijft dat de voorkeur uitgaat naar een eenduidig en helder functionerend landelijk systeem. Tegelijkertijd erkennen wij dat deze maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen op korte termijn niet eenvoudig te keren zijn. onderdeel regelingen & beleid en organisatie Vanuit haar verantwoordelijkheid verstrekt de gemeente reeds meerdere (lokale) inkomensregelingen, mede ter bevordering van de participatie van inwoners. In uw (concept)rapport wordt hier aandacht aan besteed. Het college kiest er daarnaast bewust voor om ondersteuning te bieden buiten de formele definitie van inkomensregelingen. Dit gebeurt onder andere door middel van financiële ondersteuning in de vorm van subsidies aan maatschappelijke organisaties. Om de lokale inkomensregelingen verder te vereenvoudigen, efficiënter en effectiever in te richten, is een eigen onderzoek gestart. Hierbij wordt gekeken naar mogelijkheden om regelingen te bundelen, de administratieve lasten voor inwoners te verlagen en de toegankelijkheid waar mogelijk te verbeteren. Uw bevindingen worden in dit traject meegenomen. De verwachting is dat in het derde kwartaal van 2025 een besluit wordt genomen over de toekomstige inrichting van het minimabeleid.
23
meer bereiken
onderdeel monitoring & informatievoorzieningen Een belangrijk onderdeel van uw (concept)rapport betreft de monitoring en sturing op (lokale) inkomensregelingen. Het college erkent dat er behoefte is aan meer inzicht in de effectiviteit van regelingen en de mate waarin de juiste doelgroepen worden bereikt. Momenteel beschikt de gemeente over gebruiksgegevens en wordt gebruikgemaakt van landelijke databronnen. De ambitie is om deze en andere informatiebronnen structureler te betrekken bij de beleidsontwikkeling. Om deze reden is deze wens bewust opgenomen als integraal onderdeel van het eigen onderzoek. Het college onderschrijft tevens het belang van nauwere samenwerking met maatschappelijke organisaties. Dit vraagt in onze optiek om meer dan uitsluitend facilitering via financiële ondersteuning. Uw aanbeveling om een actievere rol te nemen ter optimalisering van bestaande samenwerkingen, met als doel inwoners beter te ondersteunen, wordt onderschreven. De achterliggende filosofie wordt omarmd en wij zeggen hierbij toe dat deze aanbeveling zal worden meegenomen in de verdere beleidsontwikkeling. Met betrekking tot de informatievoorziening aan inwoners erkennen wij dat niet alle doelgroepen even goed worden bereikt. De (digitale) toegankelijkheid en begrijpelijkheid van informatie over (lokale) inkomensregelingen zijn reeds verbeterd.
Tegelijkertijd realiseren wij ons dat een deel van onze inwoners aanvullende ondersteuning nodig heeft bij het vinden en benutten van de juiste regelingen. Het college blijft zich dan ook inzetten voor verdere verbetering van de informatievoorziening en publieke dienstverlening. Als gemeente zien wij het als onze verantwoordelijkheid om hierin te voorzien. onderdeel aanvragen Het college hecht waarde aan een zorgvuldige balans tussen toegankelijkheid en rechtmatigheid binnen de aanvraagprocedure, inclusief de daarbij behorende administratieve lasten. In dit kader wordt onderzocht hoe bestaande gegevens binnen de wettelijke kaders effectiever kunnen worden benut en hergebruikt, zonder dat dit afbreuk doet aan de controle op rechtmatigheid en doelmatigheid. Hiermee blijft de gemeente voldoen aan geldende wet- en regelgeving en anticipeert zij op eventuele toekomstige wijzigingen. Ter bevordering van een mogelijke vereenvoudiging wordt onder meer gekeken naar de optie om de Meedoenregelingen voor inwoners (kinderen en volwassenen) met een Participatiewet-uitkering ambtshalve toe te kennen. Daarnaast wordt overwogen om bij declaraties te beschikken zonder expliciete uitvraag naar betaalbewijzen. Deze maatregelen dragen bij aan een verbeterde toegankelijkheid en een verlaging van de administratieve lasten, zonder concessies te doen aan de rechtmatigheid.
Het college benadrukt dat de gemeente Barendrecht als uitgangspunt hanteert dat algemene middelen doelmatig, rechtvaardig en noodzakelijk worden ingezet. Dit betekent dat ondersteuning wordt geboden waar deze daadwerkelijk nodig is. De gemeente streeft ernaar om ondersteuning aan te laten sluiten bij de feitelijke behoeften van inwoners en zo bij te dragen aan hun bestaanszekerheid. (Lokale) inkomensregelingen dienen hierbij als instrument om in die behoefte te voorzien, met oog voor persoonlijke keuzes en individuele omstandigheden. In uw (concept)rapport benadrukt u de noodzaak om inwoners beter te bereiken. Het college onderstreept het belang hiervan en wijst erop dat hier reeds actief op wordt ingezet. De gemeente Barendrecht heeft een integrale voorlichtingsaanpak
24
meer bereiken
ontwikkeld, waarbij inwoners via diverse communicatiekanalen – waaronder de gemeentekrant, sociale media en informatieschermen op openbare locaties – structureel worden geïnformeerd over de beschikbare regelingen en de wijze waarop zij hiervan gebruik kunnen maken. Deze aanpak wordt versterkt door samenwerking met maatschappelijke partners, zoals de Voedselbank en de Kledingbank. Daarbij wordt maandelijks een specifiek inkomensondersteunend thema onder de aandacht gebracht, met als doel de toegankelijkheid van regelingen te vergroten en eventuele drempels voor inwoners te verlagen. Het college is van mening dat deze inzet bijdraagt aan een verbeterd bereik en zo – waar mogelijk – helpt om te voorkomen dat beginnende financiële problemen escaleren tot problematische schulden. tot slot Het college waardeert de waardevolle inzichten en aanbevelingen uit dit rekenkameronderzoek, die bijdragen aan de verdere ontwikkeling van ons minimabeleid. Wij kijken uit naar het definitieve onderzoeksrapport en zien ernaar uit om de bevindingen door te vertalen naar passende vervolgstappen.
25
meer bereiken
5
nawoord
De rekenkamer bedankt het college voor de bestuurlijke reactie die wij op 18 maart 2025 hebben mogen ontvangen. Het college geeft in zijn reactie aan een groot deel van de conclusies te herkennen. Tegelijkertijd blijkt uit de reactie veelal niet of het college beoogt de bijbehorende aanbevelingen over te nemen. Tabel 5-1 laat per aanbeveling zien of het college deze heeft overgenomen. tabel 1-1: aanbeveling
overgenomen
1-1
Stel naast financiële doelen ook doelen voor het bereik van lokale inkomensregelingen.
onduidelijk
1-2
Weeg daarbij af wie geholpen moet worden en wat dat mag kosten.
onduidelijk
2-1
Evalueer periodiek welk deel van de doelgroep (niet) bereikt wordt met lokale inkomensregelingen
onduidelijk
2-2
Evalueer periodiek of het pakket aan lokale inkomensregelingen volstaat.
onduidelijk
2-3
Organiseer periodieke kwalitatieve monitoring van de ervaringen van inwoners met betrekking tot lokale inkomensregelingen.
onduidelijk
3-1
Regisseer samenspel tussen de verschillende betrokken organisaties.
3-2
Organiseer en borg directe communicatielijnen tussen de betrokken organisaties en de uitvoeringsafdeling van de gemeente.
4-1
Stel vast wat inwoners moeten weten over lokale inkomensregelingen.
onduidelijk
4-2
Benader burgers proactief over de beschikbare lokale inkomensregelingen.
onduidelijk
5-1
Stel vast welke informatie nodig is om de rechtmatigheid van een aanvraag te beoordelen.
onduidelijk
5-2
Maak waar mogelijk gebruik van reeds beschikbare informatie en deel deze waar nodig met andere partijen.
ja ja
De rekenkamer heeft drie aandachtspunten voor de gemeenteraad. Waarom het stellen van doelen voor bereik (aanbeveling 1-1) belangrijk is. Het college gaat niet direct in op de aanbeveling om doelen te stellen voor bereik. De rekenkamer wil benadrukken dat het stellen van doelen en evalueren van realisaties bijdraagt aan een lerende organisatie, die in kaart brengt hoe dienstverlening beter of efficiënter kan. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat verantwoording zich niet alleen richt op de vraag of doelen behaald zijn, maar vooral ook op de uitleg daarbij. Maar zonder streefcijfers is er geen uitleg nodig en zonder uitleg kan er niet worden geleerd. Het leren kan leiden tot het bijstellen van streefcijfers naar boven of naar beneden. Uiteindelijk zal daarbij ongetwijfeld ook een politieke afweging een rol spelen. Maar daar gaat een rekenkamer niet over. Bepaal wie geholpen moet worden (aanbeveling 1-2) Het college geeft aan dat haar uitgangspunt is dat ondersteuning wordt geboden waar deze daadwerkelijk nodig is. De rekenkamer benadrukt dat de uitvoering van dit beleid expliciete, politieke keuzes vergt over wie welke ondersteuning nodig heeft. Dat iemand een inkomensregeling niet gebruikt hoeft niet te betekenen dat hulp volgens de gemeenteraad ook niet nodig is. Daarbij blijft gelden dat een specifiekere doelgroep leidt tot meer administratieve druk.
27
meer bereiken
ja
Zorg voor goede monitoring van de uitvoering van de aanbevelingen Het college dient de raad jaarlijks een overzicht van de aan het college gedane voorstellen van de rekenkamer te zenden, vergezeld van zijn standpunt daaromtrent en van de wijze waarop aan de voorstellen vervolg is gegeven. Het is aan de gemeenteraad om toe te zien op deze implementatie en monitoring. En om te bepalen of voldoende duidelijk is hoe het beleid en de uitvoering gewijzigd zijn of gaan worden. De formuleringen in de bestuurlijke reactie baren ons op dat punt zorgen. Voor de meeste aanbevelingen is onduidelijk of deze worden overgenomen, laat staan hoe daar invulling aan gegeven wordt.
28
meer bereiken
29
meer bereiken
30
meer bereiken
nota van bevindingen
1
inleiding
aanleiding Armoedebestrijding is de laatste jaren een prominent thema op de politieke agenda. Nieuwe (wetenschappelijke) inzichten zorgen voor een andere kijk op de omvang en gevolgen van de armoedeproblematiek. Zo is er meer aandacht gekomen voor de brede impact van armoede op de gezondheid en is het besef toegenomen dat het beleid uitgaat van een bepaalde mate van zelfredzaamheid die niet altijd realistisch is. 16 Daarnaast concludeerde de Commissie sociaal minimum in 2023 dat het besteedbaar inkomen van huishoudens die op of rond het sociaal minimum leven niet genoeg is om financiële bestaanszekerheid te bieden. 17 Een groot deel van het armoedebeleid wordt op landelijk niveau bepaald, onder andere de inkomensondersteuning in de vorm van de bijstandsuitkering en verschillende toeslagen. Daarnaast bieden gemeenten zogeheten lokale inkomensregelingen aan. Deze regelingen bieden aanvullende inkomensondersteuning aan mensen die op of rond het sociaal minimum leven. Lokale inkomensregelingen waren oorspronkelijk bedoeld om extra lucht te bieden. Maar omdat het wettelijk sociaal minimum vaak onvoldoende is om rond te komen, zijn steeds meer mensen afhankelijk geworden van deze extra ondersteuning. 18 Uit onderzoek blijkt dat het gemeenten niet lukt om met de lokale inkomensregelingen de gehele doelgroep te bereiken.
19 Bij gemeenten is tegelijkertijd behoefte aan inzicht in de doeltreffendheid van het beleid. Het algemene doel van de lokale inkomensregelingen is om mensen in (dreigende) armoede te ondersteunen. Maar in hoeverre wordt deze groep bereikt en zijn deze mensen hiermee geholpen? Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht geven in de doeltreffendheid van het beleid rondom inkomensregelingen in de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland.
16 P. van Echtelt, E. Eggink en K. Sairaj, Een brede blik op bijstand (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2023), 16, www.scp.nl/publicaties/ publicaties/2023/06/09/een-brede-blik-op-bijstand; WRR, Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief op redzaamheid (Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2017), 56, www.wrr.nl/publicaties/rapporten/ 2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen. 17 Het wettelijk sociaal minimum is het minimale bedrag dat iemand nodig heeft om in het eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. De overheid heeft hiervoor een normbedrag opgesteld, dat ze ieder half jaar aanpast. Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan: Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum. Rapport I, (Den Haag: 2023), www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/06/30/een-zeker-bestaan-rapport-icommissie-sociaal-minimum. 18 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan: Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum.
Rapport II (Den Haag: 2023), 212, www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/09/28/een-zeker-bestaan-naar-een-toekomstbestendig-stelsel-van-het-sociaal-minimum-rapport-ii; Inspectie SZW, Hobbels op weg naar inkomensondersteuning: Toegang en uitvoering inkomensondersteunende voorzieningen (Utrecht: Inspectie SZW, 2018), www.nlarbeidsinspectie.nl/publicaties/rapporten/2018/01/24/hobbels-op-weg-naar-inkomensondersteuning; M. Kromhout, P. van Echtelt en P. Feijten, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020), www.scp.nl/binaries/scp/documenten/publicaties/2020/11/16/sociaal-domein-op-koers. 19 Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan. Rapport I.
33
meer bereiken
doel- en vraagstelling De rekenkamer heeft onderzocht of de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland voldoende doen om inwoners die leven in (dreigende) armoede te bereiken en met regelingen te ondersteunen. Daartoe heeft de rekenkamer gekeken naar het beleid rondom de uitvoering en de monitoring van lokale inkomensregelingen. Ook heeft de rekenkamer onderzocht wat de ervaringen van inwoners zijn met lokale inkomensregelingen. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt: In hoeverre lukt het de gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland om inwoners die leven in (dreigende) armoede met behulp van lokale inkomensregelingen te ondersteunen? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Hoe is in de gemeenten het beleid rondom lokale inkomensregelingen vormgegeven? 2 Welke lokale inkomensregelingen bieden de gemeenten aan en wie komen hiervoor in aanmerking? 3 In hoeverre doen gemeenten voldoende om inwoners die leven in (dreigende) armoede te bereiken? 4 Wat zijn de ervaringen van inwoners die leven in (dreigende) armoede met lokale inkomensregelingen? De gemeenten Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland zijn op basis van dezelfde onderzoeksvraag los van elkaar onderzocht. In dit rapport worden de resultaten daarom ook per gemeente gepresenteerd.
Waar mogelijk en relevant zullen in dit rapport de bevindingen in de verschillende gemeenten met elkaar worden vergeleken.
afbakening en scope definities en scope lokale inkomensregelingen De rekenkamer verstaat onder lokale inkomensregelingen: ondersteuning aan mensen in (dreigende) armoede waaraan een regeling of samenwerkingsovereenkomst ten grondslag ligt. Daarmee richt dit onderzoek zich alleen op ondersteuning waarvan de gemeente de kaders vaststelt om te bepalen wie in aanmerking komt. Deze regeling kan vervolgens worden uitgevoerd door de gemeente zelf, door een gemeenschappelijke regeling of door een maatschappelijke organisatie. Gemeenten en uitvoerende organisaties kunnen daarbij afspraken maken over de ruimte die uitvoerende organisaties hebben om maatwerkoplossingen te bieden of ondersteuning te bieden aan inwoners buiten de doelgroep. Ondersteuning door gesubsidieerde organisaties waarvan de gemeente de doelgroep niet zelf inkadert, valt buiten de scope van dit onderzoek. Wel geeft dit onderzoek een overzicht per gemeente van de organisaties die zulke subsidies ten behoeve van armoedebestrijding ontvangen. Inkomensregelingen richten zich op mensen in (dreigende) armoede. Omdat lokale inkomensregelingen gericht zijn op armoedebestrijding, blijven ook generieke, voor iedereen toegankelijke regelingen of diensten buiten beschouwing. Tot slot blijven regelingen gericht op zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) buiten beschouwing.
34
meer bereiken
Er zijn twee typen lokale inkomensregelingen. Er zijn lokale inkomensregelingen die een specifiek landelijk kader kennen, zoals de bijzondere bijstand en kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Deze regelingen worden door (vrijwel) alle gemeenten aangeboden. Daarnaast zijn er lokale inkomensregelingen die direct voortvloeien uit gemeentelijke beleidsvrijheid. Gemeenten kiezen bijvoorbeeld om maatschappelijke participatie te stimuleren met regelingen voor sport en cultuur. Beide typen regelingen zijn meegenomen in dit onderzoek. Dit onderzoek richt zich uitsluitend op structurele lokale inkomensregelingen en niet op regelingen die voor een specifieke periode worden aangeboden. De afgelopen jaren hebben gemeenten verschillende tijdelijke regelingen uitgevoerd om de financiële noden door corona en de gestegen energieprijzen te verlichten, zoals TONK (tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten) en de energietoeslag. Deze ondertussen beëindigde regelingen vallen buiten het bereik van dit onderzoek. 20 gemeentelijk armoedebeleid Lokale inkomensregelingen vormen slechts één onderdeel van het gemeentelijke beleid om (dreigende) armoede te bestrijden en bestaanszekerheid te bevorderen.
Andere onderdelen van gemeentelijk armoedebeleid zijn bijvoorbeeld schuldhulpverlening, de toeleiding naar werk en het bevorderen van financiële zelfredzaamheid door middel van preventieve maatregelen. Deze andere onderdelen zijn niet meegenomen in dit onderzoek. Het onderzoek richt zich op mensen die leven in (dreigende) armoede. Dit onderzoek hanteert geen specifieke (armoede)grens, omdat armoede op verschillende manieren kan worden gedefinieerd en er geen absolute armoedegrens bestaat. 21 Waar relevant hanteert dit onderzoek in de bespreking van specifieke lokale inkomensregelingen de inkomensgrenzen die de gemeenten zelf hebben vastgesteld. De groep inwoners die recht heeft op de regelingen, valt echter niet per definitie samen met de gehele groep inwoners die leeft in (dreigende) armoede. onderzoeksperiode Het onderzoek beschrijft voor de drie gemeenten het in 2023 geldende beleid voor lokale inkomensregelingen en de totstandkoming daarvan. In het onderzoek is oog voor de ontwikkelingen in (overkoepelend) beleid rondom lokale inkomensondersteuning binnen de gemeenten. De rekenkamer heeft daarbij niet verder teruggekeken dan 2019.
20 TONK (Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten) is per oktober 2021 geëindigd. De energietoeslag voor lagere inkomens is gestopt in 2024. 21 M. van den Brakel e.a., Op weg naar een nieuwe armoedegrens: Tussenrapport van het gezamenlijke project ‘Uniformering armoedeafbakening’’ (Den Haag en Utrecht: Centraal Bureau voor de Statistiek, Nibud en Sociaal en Cultureel Planbureau, 2023). www.scp.nl/publicaties/publicaties/2023/ 06/30/op-weg-naar-een-nieuwe-armoedegrens.
35
meer bereiken
onderzoeksaanpak Voor dit onderzoek is een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt. Er is documentstudie gepleegd op gemeentelijke documenten, een literatuurstudie gedaan van de literatuur op het gebied van lokale inkomensregelingen, er zijn interviews afgenomen, enquêtes afgenomen en er is een expertsessie georganiseerd. Tabel A in de onderzoeksverantwoording (bijlage 1) geeft een overzicht van de gehanteerde methoden per deelvraag. De onderzoeksverantwoording (bijlage 1) geeft tevens een uitgebreidere toelichting op de gehanteerde methoden en wijzigingen in de onderzoeksvragen, normen en methoden ten opzichte van de onderzoeksopzet. De rekenkamer hanteert normen voor deelvraag 3 en 4. Deze normen zijn beschreven in de inleiding van de betreffende hoofdstukken. De samenvatting van de betreffende hoofdstukken zet per norm de bevindingen op een rij.
leeswijzer In deze nota van bevindingen worden de onderzoeksvragen beantwoord. Deze nota van bevindingen is de basis voor de bestuurlijke nota. In de bestuurlijke nota worden de bevindingen bestuurlijk gewogen en beoordeeld. De nota van bevindingen is als volgt opgebouwd: • hoofdstuk 2 beschrijft armoede en armoedebestrijding in Nederland; • hoofdstuk 3 beschrijft de geboden lokale inkomensregelingen (deelvraag 2); • hoofdstuk 4 beschrijft de vormgeving van het beleid en de uitvoering rondom lokale inkomensregelingen (deelvraag 1); • hoofdstuk 5 gaat in op het gebruik van monitoringsinformatie (deelvraag 3); • hoofdstuk 6 bespreekt de informatievoorziening aan inwoners (deelvraag 3); en • hoofdstuk 7 bestudeert de toegankelijkheid van de regelingen (deelvraag 3). Aansluitend volgen enkele bijlagen. Bijlage 1 bevat de onderzoeksverantwoording. Bijlage 2 bevat een lijst met gebruikte afkortingen. Bijlage 3 geeft de vragenlijst voor de enquêtes. Bijlage 4 geeft een overzicht met gebruikte documenten en bronnen. gele kaders: nadere informatie In deze nota zijn gele tekstblokken te vinden. In deze tekstblokken staat nadere informatie over onderwerpen die in de lopende tekst worden genoemd of die binnen één hoofdstuk voor meerdere gemeenten relevant zijn.
groene kaders: informatie uit de enquête De rekenkamer heeft een mondelinge enquête afgenomen onder inwoners die qua inkomen in aanmerking komen voor lokale inkomensregelingen. Deze enquête is gebruikt om deelvraag 4 te beantwoorden. De resultaten van de enquête zijn opgenomen in groene tekstblokken in de verschillende hoofdstukken.
36
meer bereiken
2
context
inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de context van lokale inkomensregelingen. In paragraaf 2-2 wordt ingegaan op armoede in Nederland. In paragraaf 2-3 wordt de armoedebestrijding door het rijk en gemeenten besproken.
armoede in Nederland meten van armoede Er zijn verschillende definities van armoede met smallere of bredere opvattingen van armoede. In de smalle opvatting van armoede, is armoede financieel van aard. Er wordt dan gekeken naar wat iemand financiële tekort komt om te kunnen voorzien in de basisbehoeften.. 22 Armoede in brede zin gaat ook over de vraag of iemand mee kan doen aan de maatschappij op sociaal en cultureel vlak. 23 Daarnaast kan armoede op een subjectieve of objectieve manier worden gedefinieerd. Bij de subjectieve manier is het uitgangspunt dat iemand arm is “wanneer hij of zij zich arm voelt.” 24 Subjectieve armoede sluit daarmee aan op de belevingswereld van, in dit geval, Nederlandse inwoners. Bij objectieve armoede daarentegen stellen anderen, bijvoorbeeld wetenschappers of politici, een definitie van armoede vast. 25 De omvang van armoedeproblematiek wordt vastgesteld aan de hand van een armoedegrens. Iedereen die een inkomen heeft onder deze grens leeft in armoede. De armoedegrens zelf kan relatief of absoluut zijn. Een relatieve armoedegrens stelt een inkomensgrens als percentage van een doorsnee inkomen. 26 Dit wordt onder andere gedaan door de Europese Commissie. 27 Bij de absolute armoedegrenzen wordt zo’n vergelijking niet gemaakt en wordt de armoedegrens vastgesteld op basis van criteria over het minimale consumptieniveau of consumptiepakket.
Deze criteria worden op een subjectieve of objectieve manier vastgesteld, en zijn gebaseerd op een breder of smaller begrip van armoede. Het wettelijk sociaal minimum (wsm) is de beleidsmatige armoedegrens. Het wsm wordt zowel door de landelijke overheid als door lokale overheden gebruikt en geeft het minimaal benodigde inkomen om in het levensonderhoud te voorzien. Deze objectieve en absolute grens is niet gebaseerd op de kosten van een bepaald
22 G. Jehoel-Gijsbers, Sociale uitsluiting: een conceptuele en empirische verkenning [werkdocument] (Den Haag: Sociaal en cultureel Planbureau, 2003), 22, repository.scp.nl/bitstream/handle/publications/1058/Sociale_uitsluiting.pdf. 23 P. Townsend, Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living, (Londen: Allen Lane & Penguin Books, 1979); M. Olsthoorn e.a., Kansrijk armoedebeleid (Den Haag: Centraal Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau, 2020), 23, www.scp.nl/publicaties/ publicaties/2020/06/18/kansrijk-armoedebeleid. 24 L. Delsen, “Armoede meten was, is en blijft arbitrair, maar zinvol,” in De verschillende gezichten van armoede, red. R. Tinnevelt (Nijmegen: Valkhof Pers., 2019), 46; A. Soede, Naar een nieuwe armoedegrens (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2006), 16, repository.scp.nl/bitstream/handle/ publications/966/Naar_een_nieuwe_armoedegrens.pdf. 25 G. Engbersen, “Moderne armoede: feit en fictie,” Sociologische gids 38:1 (1991), 8. 26 Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 14-15. 27 Eurostat. (at-risk-of-poverty rate, geraadpleegd op 17 april 2024) ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tespm010; Soede, Naar een nieuwe armoedegrens, 14-15.
37
meer bereiken
goederenpakket of een specifieke definitie van armoede, maar vastgesteld door politieke en beleidsmatige beslissingen. 28 Het wsm is tot de AOW-leeftijd gelijk aan het bijstandsniveau. 29 Het wsm wordt twee keer per jaar door de rijksoverheid vastgesteld aan de hand van een indexering. 30 De Commissie sociaal minimum heeft onlangs geconcludeerd dat het wsm onvoldoende is om bestaanszekerheid te bieden (zie kader ). 31
onderzoek Commissie sociaal minimum De Commissie sociaal minimum heeft in opdracht van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar de wenselijke hoogte en systematiek van het wsm. In juni 2023 is het eerste en in september 2023 het tweede adviesrapport gerepresenteerd. Het eerste rapport beoordeelt wat de hoogte van sociaal minimum zou moeten zijn. Hierbij is uitgangspunt dat het sociaal minimum financiële bestaanszekerheid moet bieden. Dit betekent dat het wsm niet alleen voldoende moet zijn om rond te komen, maar dat het ook genoeg moet zijn om buffers op te bouwen voor mogelijke tegenslagen en deel te nemen aan het maatschappelijk leven. Uit het rapport blijkt dat het besteedbaar inkomen van huishoudens op het sociaal minimum op korte termijn verhoogd moet worden om hieraan te kunnen voldoen. In het rapport zijn vervolgens maatregelen uitgewerkt om de bestaanszekerheid beter te borgen. 32 Na het verschijnen van dit eerste rapport zijn hiertoe ook structurele maatregelen doorgevoerd, zoals een verhoging van de huurtoeslag en van het kindgebonden budget. 33 Het tweede rapport beschouwt het stelsel van het sociaal minimum. Uit dit rapport blijkt dat alleen het verhogen van het sociaal minimum niet voldoende is om financiële bestaanszekerheid te kunnen bieden. Het stelsel moet volgens de commissie ook voorspelbaarder en toegankelijker worden.