Onderzoeksrapport Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget.pdf

Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget Uitkomsten onderzoek bij 15 gemeenten met meerjarige tekorten en overschotten

1

Datum 21 juni 2023

Opdrachtgever Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Onderzoeksteam Lennart de Ruig, Mirjam Engelen, Jildou Talman, Youri ten Hoeve (De Beleidsonderzoekers), Irene Niessen, Jim Romijn, Lisette Reuvers, Thijs van den Broek (AEF)

Referentie GS85/rapportage onderzoek meerjarige tekorten en overschotten

bezoekadres postadres

Maliebaan 16 Postbus 85198

3581 CN Utrecht 3508 AD Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

2

Samenvatting Aanleiding & opdracht Er is een verfijnd verdeelmodel voor de budgetten van bijstandsuitkeringen van gemeenten Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om bijstand te verlenen aan inwoners die langdurig over onvoldoende middelen beschikken om in hun noodzakelijke kosten voor levensonderhoud te voorzien. Daarnaast is het een gemeentelijke verantwoordelijkheid om inwoners in de bijstand naar werk te begeleiden. Voor deze taken ontvangen gemeenten verschillende budgetten vanuit het Rijk.

Dit onderzoek richt zich op door gemeenten te beïnvloeden factoren die bijdragen aan een meerjarig tekort of overschot op de gebundelde uitkering Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wenst meer inzicht in welke dynamiek ertoe leidt dat er gemeenten zijn met structurele tekorten en overschotten. Daarom zijn er twee onderzoeken uitgevoerd: een onderzoek naar de eventuele technisch-methodologische oorzaken door SEO Economisch Onderzoek en Atlas Research en het onderhavige onderzoek door AEF en De Beleidsonderzoekers naar door gemeente beïnvloedbare factoren. In dit onderzoek door AEF en De Beleidsonderzoekers geven we antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

Onderzoeksvraag: welke door een gemeente te beïnvloeden factoren (gerelateerd aan beleid en uitvoering) dragen bij aan het optreden van meerjarige tekorten of overschotten op de gebundelde uitkering?

Meer informatie over het verdeelmodel, de werking daarvan en wat dit betekent voor gemeenten vindt u in hoofdstuk / 1.

Gehanteerde werkwijze Er zijn verschillende mogelijke door gemeenten te beïnvloeden factoren die in theorie kunnen bijdragen aan een tekort of overschot: factoren in de organisatie, in het beleid, in de uitvoering, in de sturing op uitgaven en in de politieke en lokale context. Deze factoren kunnen tegelijkertijd spelen en zelfs op elkaar inwerken. Daarom hebben we voor dit onderzoek gebruik gemaakt van een systeemanalyse. Daarmee analyseerden we in samenhang alle relevante door gemeenten te beïnvloeden factoren gerelateerd aan beleid en uitvoering. Dit hebben we gedaan in vijf verschillende en elkaar opvolgende stappen.

3

We hebben gewerkt met een analytisch raamwerk met verschillende niveaus van verklaringen Als eerste hebben we een uitgebreid analytisch raamwerk ontwikkeld met verschillende factoren op verschillende niveaus. Door te werken met niveaus van verklaringen brengen we een zekere volgordelijkheid aan in de verklaringen voor het optreden van meerjarige tekorten of overschotten. De gedachte hierbij is dat bepaalde verklaringen direct zijn te relateren aan meerjarige tekorten of overschotten (bijvoorbeeld de aandacht voor handhaving of het voorkomen van herinstroom) en andere verklaringen ‘verder weg’ gelegen zijn in de brede context van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk en meer indirect bijdragen. Dit analytisch raamwerk is gebaseerd op een uitgebreide en structurele analyse van beschikbare (wetenschappelijke) literatuur en documenten en consulatie met experts. Zie hoofdstuk / 1 (en Bijlage / A) voor een nadere uitwerking van het analytisch raamwerk en de verklaringsniveaus.

Diepgravende casestudies vormden de basis van het onderzoek De kern van het onderzoek bestond uit diepgravende casestudies van vijftien gemeenten, waarvan zes met een structureel overschot, acht met een structureel tekort en één met een duidelijke omslag. In deze casestudies hebben we de hypotheses die volgen uit het analytisch raamwerk getoetst. Dit hebben we gedaan middels een documentenanalyse van de bij de gemeente beschikbare beleidsdocumenten, werkprocessen/beschrijvingen en eerder uitgevoerde onderzoeken; een kwantitatieve analyse op basis van gegevens uit de Divosa Benchmark Werk & Inkomen; en een serie groepsgesprekken en interviews. In de groepsgesprekken en interviews hebben we gesproken met alle relevante groepen van betrokkenen binnen de geselecteerde gemeenten, van de uitvoerders tot de wethouder die verantwoordelijk is voor Werk en Inkomen. Op deze manier kregen we een goed en volledig beeld van het beleid rondom en de uitvoering van de Participatiewet in de vijftien gemeenten. Voor meer informatie over de casestudies, zie Bijlage / B. De uitkomsten van de casestudies vormen de kern van de beschrijving van de praktijk die te lezen is in hoofdstuk / 2.

Binnen de casestudies analyseerden we in welke mate tekorten en overschotten te verklaren zijn vanuit het beleid en uitvoering van de gemeente zelf Met de verschillende onderzoeksactiviteiten binnen de casestudies hebben we getoetst aan welke van de condities in elke gemeente voldaan is. Ofwel: wat zijn voor elke gemeente de belangrijkste condities voor het optreden van een meerjarig tekort of overschot in die ene gemeente? Deze zogeheten within-case analyse maakte het mogelijk zicht te krijgen op de historische ontwikkelingen, interne sturing, beleidskeuzes en doorwerking hiervan in de uitvoering door gemeenten. Uit deze within-case analyses konden we bepalen in hoeverre de tekorten en overschotten van elke gemeente te verklaren zijn vanuit de door ons onderscheiden en onderzochte condities.

4

Voor een beschrijving van de bevindingen van de within-case analyse, zie paragraaf 3.3.1.

Door de casestudies met elkaar te vergelijken, verkregen we antwoord op de onderzoeksvraag De vergelijkende analyse (cross-case) was de belangrijkste stap om antwoord te krijgen op onze onderzoeksvraag, welke door gemeente te beïnvloeden factoren bijdragen aan een meerjarig tekort of overschot op hun gebundelde uitkering-budget. Voordat het mogelijk was om de gemeenten met elkaar te vergelijken, is een complexiteitsreductie uitgevoerd, om het aantal factoren uit het analytisch raamwerk terug te brengen tot een behapbaar aantal. Dit is, onder andere, gedaan door factoren zonder onderscheidend vermogen te schrappen. Na de complexiteitsreductie is de cross case-analyse uitgevoerd waarbij we gekeken hebben wat de samenhang is tussen de diverse te beïnvloeden factoren en het feit of gemeenten te maken hebben met een tekort of een overschot. Zie ook Bijlage A.4 voor een nadere toelichting op de complexiteitsreductie en Bijlage / D voor een beschrijving van welke condities waarom afgevallen of gecombineerd zijn. Lees paragraaf 3.3.2 voor de bevindingen op de cross-case analyse.

Na een validatiesessie met gemeenten is dit rapport opgesteld dat de onderzoeksvraag beantwoordt Na uitvoering van de within case-analyse en de cross case-analyse is een validatiesessie gehouden waarbij we met 25 beleidsmakers en managers van gemeenten de uitkomsten van het onderzoek hebben besproken. De vraag of de resultaten werden herkend, stond hierbij centraal. Er is daarnaast nader gesproken over het beleid en de uitvoering bij de diverse aanwezige gemeenten. Dit heeft tot een aantal aanvullende noties, aanscherpingen en nuanceringen van de bevindingen geleid. Deze hebben hun weg in deze rapportage gevonden.

Belangrijkste uitkomsten De hoofdvraag hierboven valt in twee onderdelen uiteen: 1.

In welke mate kunnen overschotten en tekorten verklaard worden door keuzes van gemeenten?

2.

Wat zijn specifieke keuzes van gemeenten die hun tekort of overschot kunnen verklaren?

Door gemeenten te beoordelen op de condities kunnen we uitspraken doen over de verklaarbaarheid van hun tekort of overschot vanuit keuzes op beleid en uitvoering Elk van de gemeenten hebben we op elk van de condities beoordeeld, relatief gezien ten opzichte van elkaar: is er in meer of mindere mate aan een conditie voldaan? Op basis hiervan hebben we inzichtelijk gemaakt, per gemeente, in welke mate we het tekort of overschot van de betreffende gemeente kunnen verklaren uit de bevindingen van de onderzoekers op de condities. We hebben hierin een vierdeling gehanteerd, van gemeenten waarvan het tekort of overschot niet of nauwelijks te verklaren is, op basis van de keuzes die gemeenten maken tot gemeenten waarvan dit goed te verklaren is.

5

De tekorten en overschotten van deze gemeenten kunnen voor (maar) een deel verklaard worden vanuit hun keuzes in beleid en uitvoering In onderstaande figuur staan de gemeenten gerangschikt naar de mate van verklaarbaarheid vanuit hun keuzes voor beleid en uitvoering (rood zijn gemeenten met tekorten, omrand zijn gemeenten die in een GR deelnemen). Voor (slechts) iets meer dan de helft van de gemeenten kan hun tekort of overschot redelijk tot goed verklaard worden op basis van hun keuzes. Voor de andere gemeenten kunnen we het tekort of overschot beperkt of nauwelijks verklaren. Dit betekent dat er ook andere factoren in het spel moeten zijn, die het tekort of overschot veroorzaken, bijvoorbeeld dat de verdeling onvoldoende tegemoet komt aan de specifieke situatie van de betreffende gemeente, of de beperkingen van elk mogelijk econometrisch model dat een zeer complexe werkelijkheid probeert te vangen.

Voor meer achtergrond hiervoor, zie paragrafen 3.3.1 en 4.1.

Er zijn verschillende condities die verband lijken te houden met de overschotten en tekorten We hebben voor de afzonderlijke condities bekeken waarop gemeenten met een tekort zich meer of minder onderscheiden van gemeenten met een overschot. Er zijn verschillende condities waarop dat het geval is en die dus een verband lijken te houden met het financieel resultaat:  Het doel / de visie van de gemeente en de mate waarin deze in lijn is met de prikkel vanuit de gebundelde uitkering.  De mate waarin de tekorten (en overschotten) een rol spelen in de organisatie, dus hoe goed deze ‘doorwerken’ en door (kunnen) werken.  Stabiliteit van beleid en organisatie en daarmee samenhangend politieke aandacht.  De verdeling van de capaciteit over verschillende activiteiten (“strategieën”) om tot een zo klein mogelijk aantal inwoners in de bijstand te krijgen / houden.  ‘Kennis van de klant’ / informatiegedreven beleid, als voorwaarde voor gerichte inzet.  Een efficiënt werkproces.  Externe samenwerking In die zin lijken er dus zeker elementen te zijn die behulpzaam kunnen zijn, ‘knoppen’ waaraan gemeenten kunnen draaien. In paragraaf 3.3.2 beschrijven we deze condities in meer detail.

Er is niet één weg naar Rome, naar een overschot op de gebundelde uitkering Er zijn verschillende condities waarop gemeenten met tekorten zich lijken te onderscheiden van gemeenten met overschotten. In die zin lijken er dus zeker elementen te zijn die (niet) behulpzaam zijn, ‘knoppen’ waaraan gemeenten kunnen draaien. Het is echter niet slechts één zo’n knop: deze elementen zijn geen ‘voldoende voorwaarden’ voor een overschot, in de zin dat voldoen aan de conditie een overschot betekent. Het zijn ook geen ‘noodzakelijke voorwaarden’, in de zin dat je geen overschot kunt hebben zonder aan de conditie voldoen. Het zijn bevorderende factoren: hoe meer er sprake van is, hoe groter de kans op een

6

overschot. Samenhang is daarbij het sleutelwoord. Er is bovendien niet één weg naar Rome, één recept voor een overschot: gemeenten met een verklaarbaar overschot hebben verschillende culturen en geven hun afdeling W&I op verschillende manieren vorm.

De prikkel vanuit de gebundelde uitkering werkt niet voor alle onderzochte gemeenten zoals deze bedoeld is We zien in de onderzochte gemeenten verschillende mechanismen die ervoor zorgen dat de prikkel die vanuit de gebundelde uitkering uit zou moeten gaan niet het beoogde effect heeft:  In sommige gemeenten wordt de prikkel van een tekort of overschot op de gebundelde uitkering niet of beperkt gevoeld in de gemeentefinanciën.  Sommige gemeenten ervaren de prikkel van de gebundelde uitkering niet als een kans om het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden.  Als de prikkel wel doorwerkt op de organisatie, dan zijn de inzichten over hoe daar uiting aan te geven (welke keuzes werken niet) beperkt.  De afgelopen jaren zit een steeds groter deel van de inwoners in de bijstand daar al lang in. Voor hen is het veel moeilijker om naar werk uit te stromen. De beïnvloedbaarheid door gemeenten is dus afgenomen. In paragrafen 2.1.2 en 4.3 beschrijven we dit uitgebreider.

De prikkel vanuit de gebundelde uitkering is niet altijd congruent met de brede doelen in het Participatiewet De focus van dit onderzoek en de gekozen condities ligt primair op de financiële resultaten op de gebundelde uitkerking. De financiële prikkel die uitgaat van de gebundelde uitkering is om de bijstandslasten zo laag mogelijk te krijgen. Gemeenten kunnen daar invulling aan geven door bijvoorbeeld de uitstroom naar werk te bevorderen, de instroom te beperken en sancties op te leggen. In dit onderzoek zijn we een aantal spanningsvelden tegengekomen tussen het instrument gebundelde uitkering en de bredere context. De keuzes die gemeenten maken om hun bijstandsuitgaven zo laag mogelijk te maken, staan daarbij soms op gespannen voet met de bredere beleidsdoelen in de Participatiewet en het sociaal domein. In paragraaf 4.4 beschrijven we enkele van deze spanningsvelden. paragraaf 0 gaan we nader in op enkele adviezen op basis van dit onderzoek, zowel voor het ministerie van SWZ als inzichten waar gemeenten uit kunnen putten.

Zeggingskracht van het onderzoek: een rijk en breed beeld Dit is de eerste keer dat er een dergelijke systematische vergelijking van beleid en uitvoering op het gebied van Werk en Inkomen bij zo’n aantal gemeenten heeft plaatsgevonden. De vraag is desondanks wat de zeggingskracht van dit onderzoek is, hoe sterk de uitspraken zijn die we kunnen doen. Daarin zijn twee beperkende factoren: de breedte en de diepte. Er is bewust een keuze gemaakt om 15 gemeenten te onderzoek die op een of andere manier opvallen. Ze vallen op omdat ze verschillende jaren een overschot of juiste een tekort op hun gebundelde uitkering hadden. Sommige gemeenten zijn in de steekproef gekomen omdat ze van een overschot naar een tekort zijn gegaan en soms juist weer terug. Dit betekent dat we hebben gewerkt met een selectieve, specifieke groep van gemeenten. Dat maakt de uitkomsten representatief voor deze groep gemeenten, maar niet automatisch voor alle gemeenten. Voor nog beter onderbouwde uitspraken, zouden veel meer gemeenten diepgaand bestudeerd moeten worden.

7

Daarnaast is het met de onderzoeksopzet beperkt mogelijk om enorm de diepte in te gaan: hoe effectief een bepaalde interventie voor een bepaalde groep bijstandsgerechtigden is, daar kan een promotieonderzoek aan gewijd worden. Laat staan de totale set van beschikbare interventies en alle andere condities. Dat doet echter niets af aan de zeggingskracht van dit onderzoek. De resultaten die wij hebben gevonden, zijn zeer informatief en geven een uitstekend beeld van de diversiteit van beleid en uitvoering van de Participatiewet in de Nederlandse gemeenten. Elke gemeente maakt als gevolg van de beleidsvrijheid eigen keuzes en legt andere accenten. De resultaten geven ook aanknopingspunten voor factoren die deze tekorten en overschotten kunnen verklaren en kunnen zo van grote waarde zijn voor het verdere gesprek tussen ministerie en gemeenten, in het inzetten van oplossingen om tekorten (en mogelijk ook overschotten) te verkleinen en als vertrekpunt voor verdere verdieping.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit vier inhoudelijke hoofdstukken. Hoofdstuk 1 geeft meer informatie over de werking van de gebundelde uitkering, de gedachte achter het werken met een verdeelmodel voor de gebundelde uitkering en de mogelijke werking van de prikkel die uitgaat van het verdeelmodel. Hoofdstuk 2 geeft een kwalitatief inzicht in de resultaten van de within case-analyse. We lopen daarbij de vier niveaus langs (brede context, randvoorwaarden voor effectieve uitvoering, uitvoering en inzet instrumentarium en effecten op bijstandsbestand). Hoofdstuk 3 geeft de resultaten van de cross case-analyse in drie stappen en gaan we in op verklaringen voor tekorten en overschotten. Tot slot geven we de conclusies in hoofdstuk 4. In dit hoofdstuk geven we ook onze reflecties over de prikkelwerking van het verdeelmodel en de Participatiewet. Na de inhoudelijke hoofdstukken volgen de bijlagen. In de bijlagen bespreken we de bronnen, methodologie, casestudies en bevindingen die dienen als achtergrond voor de vier inhoudelijke hoofdstukken.

8

/ Inhoud Samenvatting

3

Aanleiding & opdracht Gehanteerde werkwijze

3 3

Belangrijkste uitkomsten Leeswijzer

5 8

/1

De theorie & achtergrond

11

1.1

Bekostiging van de taken uit de Participatiewet

11

1.2 1.3

(Tekorten en overschotten op) de gebundelde uitkering Er zijn verschillende mogelijke oorzaken voor die tekorten (en overschotten)

11 12

/2

Een beschrijving van de praktijk

18

2.1

De brede context en werking van de prikkel van de gebundelde uitkering (niveau 4)

18

2.2 2.3

Randvoorwaarden voor effectieve uitvoering (niveau 3) Uitvoering en inzet instrumentarium (niveau 2)

23 29

/3

Verklaringen voor tekorten en overschotten

33

3.1 3.2

Stap 1: aandeel volume en prijs in tekort/overschot Stap 2: mogelijke verklaringen voor volume/prijs-component tekort/overschot

34 36

3.3

Stap 3: vinden van verklaringen voor tekorten en uitkomstmaten

44

/4

Conclusies

63

4.1

In welke mate kunnen overschotten en tekorten verklaard worden door keuzes van gemeenten?

63

4.2 4.3

Wat zijn specifieke keuzes van gemeenten die hun tekort of overschot kan verklaren? Reflectie: prikkelwerking

65 66

4.4 4.5

Reflectie: de Participatiewet is meer dan de gebundelde uitkering Aanknopingspunten voor de toekomst

69 70

/A

Analytisch raamwerk

75

A.1

Over dit analytisch raamwerk

75

A.2 A.3

Beschrijving analytisch kader Gehanteerde bronnen voor analytisch raamwerk

75 86

A.4

Complexiteitsreductie (eerste selectie condities)

88

/B

Bijlage: casestudies

92

B.1

Casestudies

92

B.2 B.3

Selectie van gemeenten Gesprekspartners

92 96

B.4

Bijlage: gespreksleidraden en vragenlijsten

96

/C

Bevindingen per conditie

101

C.1

Niveau 1: uitkomstmaten

101

9

C.2

Niveau 2: uitvoering en inzet instrumenten

101

C.3 C.4

Niveau 3: randvoorwaarden effectieve uitvoering Niveau 4: brede context

105 113

/D

Selectie condities ‘complexiteitsreductie’ per methode

116

D.1

Methode 1: onderscheidend vermogen

116

D.2 D.3

Methode 2: inhoudelijke overweging Methode 3: groeperen van condities

118 119

D.4

Methode 4: vier niveaus hanteren in het analytisch kader

122

/E

Bijlage kwantitatieve deel cross case analyse

123

E.1

Stap 1: herleiden van overschotten en tekorten tot volume en gemiddelde prijs

123

E.2 E.3

Stap 2: aanknopingspunten voor volume- en prijstekorten/overschotten Stap 3: within-case analyses per gemeente

123 135

10

/ 1 De theorie & achtergrond Wanneer je langdurig geen eigen inkomsten hebt en daardoor je bestaanszekerheid in het geding is, kun je een uitkering vanuit de gemeente krijgen. De gemeente moet hier op grond van de Participatiewet in voorzien. Gemeenten toetsen aanvragen voor een uitkering om te bepalen of de aanvrager hier recht op heeft (rechtmatigheid). Zij controleren ook of inwoners die al een uitkering hebben nog aan de voorwaarden hiervoor voldoen. Gemeenten zetten zich daarnaast ook in om inwoners met een uitkering (terug) naar (betaald) werk te begeleiden. Het idee is dat het zowel in het belang van de inwoner zelf is om (weer) meer deel te nemen aan de maatschappij, als voor de gemeente. Deze hoeft dan immers niet meer in een uitkering te voorzien.

1.1

Bekostiging van de taken uit de Participatiewet Om de Participatiewet uit te voeren, krijgen gemeenten verschillende budgetten vanuit het Rijk:  De gebundelde uitkering moet voorzien in de middelen om de bijstandsuitkeringen te financieren. Daarnaast moeten uit de gebundelde uitkering ook andere uitkeringen gefinancierd worden: uitkeringen voor werkloze ouderen (IOAW en IOAZ) en voor zelfstandigen (Bbz 2004). De gebundelde uitkering is een specifieke uitkering (SU/SPUK): de middelen zijn geoormerkt en de gemeente legt verantwoording hierover af aan het Rijk. Voor de gebundelde uitkering geldt specifiek dat gemeenten tekorten op de uitkering uit eigen middelen bij moeten leggen, terwijl zij overschotten zelf mogen houden.  De middelen voor uitvoering van de Participatiewet zijn onderdeel van de Algemene Uitkering (AU) van het gemeentefonds1, evenals overige inkomensvoorzieningen (bijzondere bijstand, schuldhulpverlening, etc.). In 2023 zijn ook de middelen voor de inzet van de gemeente om inwoners naar werk te begeleiden toegevoegd aan de AU. Middelen in de AU zijn ongeoormerkt. Gemeenten mogen het budget voor begeleiding en apparaatskosten dus naar eigen inzicht besteden, in beginsel zelfs buiten het Participatiedomein.

Tekorten en overschotten op dit budget zijn geen onderdeel van dit onderzoek, maar zullen in dit rapport regelmatig naar voren komen, omdat beide budgetten niet geheel los van elkaar te zien zijn.

1.2

(Tekorten en overschotten op) de gebundelde uitkering Het Rijk bestemt een deel van haar budget voor de te verwachten uitgaven aan bijstand. Dit macrobudget wordt zodanig geraamd dat de omvang ervan zo goed mogelijk aansluit bij het aantal verwachte bijstandsgerechtigden op landelijk niveau. Het macrobudget wordt daarvoor gebaseerd op de realisaties aan bijstandsuitkeringen van het voorgaande jaar en de verwachte ontwikkeling van de uitgaven in het budgetjaar.

1

Met uitzondering van middelen voor de uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en Beschut Werk.

11

Het budget voor het financieren van de bijstandsuitkeringen (gebundelde uitkering) wordt verdeeld via een verdeelmodel2 dat gebaseerd is op niet door te gemeente te beïnvloeden, objectieve factoren, zoals de samenstelling van de bevolking en de regio waarin de gemeente ligt. Het doel van dit verdeelmodel is het beschikbare macrobudget zo eerlijk mogelijk te verdelen over alle gemeenten. In 2015 is een verfijnd, nieuw verdeelmodel ontwikkeld dat de kans op bijstand van inwoners in een specifieke gemeente inschat. In de periode 2015-2019 is het verdeelmodel jaarlijks in samenspraak met gemeenten, VNG en Divosa doorontwikkeld. Sinds 2019 is het model in belangrijke mate uitontwikkeld. Het model is zeer fijnmazig. Voor de meeste gemeenten geeft het dan ook een goede schatting van de daadwerkelijke kosten die zij maken aan uitkeringen in het kader van de Participatiewet. Desondanks zijn er gemeenten die kampen met structurele overschotten of tekorten op hun budget. Om gemeenten te compenseren bij grote tekorten op het budget voor bijstand kunnen zij een beroep doen op de vangnetuitkering. Alle gemeenten dragen bij aan de middelen die voor het vangnet bestemd zijn. De Toetsingscommissie vangnet Participatiewet beoordeelt de aanvragen van gemeenten. De eigenrisicodrempel voor gemeenten is 7,5% in 2021.

Voor het tekort tussen de 7,5% en de 12,5% wordt de helft vergoed en tekorten boven de 12,5% worden volledig vergoed. Het maximale eigen risico voor een gemeente is dus 10%. Over de jaren 2015-2020 hadden 24 gemeenten vier jaar of meer een tekort van meer dan 7,5%. Ook hadden 21 gemeenten vier jaar of meer een overschot van meer dan 12,5%. Zoals eerder gezegd is de gebundelde uitkering een specifieke uitkering. Anders dan bij de meeste specifieke uitkeringen zijn overschotten en tekorten voor eigen rekening van gemeenten. Een (groot) tekort is onwenselijk voor de gemeente zelf, omdat het tekort vanuit algemene middelen gedekt moet worden. Het is echter ook voor gemeenten zonder tekorten onwenselijk, zij dragen via de vangnetuitkering immers bij aan het verkleinen van de tekorten. Een overschot daarentegen is natuurlijk niet onwenselijk voor de gemeente zelf. Wanneer een overschot zou duiden op een onvoldoende op maat gesneden verdeling van middelen (ondanks de fijnmazigheid ervan), dan betekent dit wel dat andere gemeenten te weinig middelen ontvangen hebben.

1.3

Er zijn verschillende mogelijke oorzaken voor die tekorten (en overschotten) De vraag is dus wat de oorzaak is/oorzaken zijn van deze tekorten en overschotten. Daarop zijn verschillende mogelijke antwoorden. Het is ook denkbaar dat verschillende factoren tegelijk spelen. Grofweg zijn er vier type factoren denkbaar: 1.

Factoren die verband houden met de inkomsten vanuit het Rijk. Deze vallen uiteen in twee: a.

De huidige verdeling van middelen. Mogelijk ondervinden gemeenten nadeel van het verdeelmodel, bijvoorbeeld omdat bepaalde objectieve factoren in de gemeente niet in data beschikbaar zijn of te specifiek zijn om opgepakt te worden in de regressies.

2

Voor kleinere gemeenten (met minder dan 40.000 inwoners) bestaat het budget (deels) ook uit een historisch component.

12

b.

Beperkingen van elke verdeling. De verklaring is niet in één van voorgaande factoren gelegen, tekorten en overschotten zijn simpelweg het resultaat van de beperkingen van elk model om een complexe en veelvormige werkelijkheid te vangen.

2.

De gemeentelijke organisatie. Ook deze valt weer uiteen in twee onderdelen: a. Beperkte of verstoorde prikkelwerking. De prikkel die uitgaat van de gebundelde uitkering en verdeling van middelen daaruit naar gemeenten pakt −bewust dan wel onbewust− mogelijk anders uit dan bedoeld3. b.

(In)effectieve keuzes in beleid of uitvoering. Wat gemeenten doen en hoe zij het doen − dat wil zeggen: hoe zij het beleid en de uitvoering rondom werk en inkomen en dus de Participatiewet vormgeven en de keuzes die daaraan ten grondslag gelegen hebben − kan van invloed zijn op de omvang van hun uitgaven.

We hebben deze vierdeling hieronder schematisch weergegeven.

Figuur 1: typen van mogelijke verklaringen voor financiële tekorten en overschotten op de gebundelde uitkering. Verklaringen in het gele kader zijn onderwerp van dit onderzoek.

Een goed begrip van de oorzaken geeft antwoord op de vraag hoe onwenselijk de tekorten en overschotten zijn en wat mogelijke manieren zijn om ermee om te gaan. We reflecteren hieronder kort op de eerste mogelijke verklaring, die geen onderdeel is van dit onderzoek. Vervolgens gaan we uitgebreider de mogelijke verklaringen in de gemeentelijke organisatie.

1. Technisch-methodologische oorzaak voor overschotten en tekorten Het is mogelijk dat er nog één of meer verklarende factoren missen in het verdeelmodel, waarop juist de gemeenten met overschotten en tekorten zich onderscheiden van de andere gemeenten. Met andere woorden: er ontbreekt nog een stukje van de puzzel die verdeelmodel heet. Daarnaast blijft het natuurlijk een model: een versimpelde weergave van de veel complexere werkelijkheid. Een

3

Zoals we zullen zien, liggen de mogelijke oorzaken hiervoor niet automatisch in hun geheel bij de gemeentelijke organisatie.

13

model zal daarom altijd inherent beperkt zijn en de aantallen bijstandsgerechtigden nooit volledig reproduceren. Hiervoor is in opdracht van het ministerie van SZW een onderzoek uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek en Atlas Research. Dit onderzoek is openbaar gemaakt in oktober 20224. De uitkomst van dit onderzoek naar technisch-methodologische oorzaken luidt dat er meerdere objectieve kenmerken systematisch samenhangen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. Nader onderzoek loopt om te bepalen of er op basis hiervan een verbetering van het verdeelmodel mogelijk is.

2. De gebundelde uitkering en prikkelwerking De financiële constructie (overschotten en tekorten zijn voor rekening van de gemeente zelf) hangt samen met de aanname dat er een economische prikkel uitgaat van de tekorten. Als het zo is dat er een economische prikkel uitgaat van tekorten, dan zetten gemeenten met een tekort zich in om de uitgaven voor de bijstandsverlening zo laag mogelijk te houden: zij gaan scherper of ergens anders op sturen. Het is echter mogelijk dat er onvoldoende prikkel voor gemeenten uitgaat van de gebundelde uitkering. De gedragseconomie laat immers zien dat mensen niet altijd rationele wezens zijn en dat psychologische factoren en beperkte rationaliteit een rol spelen. Dit geldt (mogelijk) ook voor gemeenten: verschillende onderzoeken suggereren dat gemeenten niet zo sterk op prikkels reageren als op basis van de economische theorie verwacht mag worden. 5 Daarnaast is een gemeente een complexe organisatie. Het is mogelijk dat er wel degelijk een prikkel uitgaat van een tekort, maar dat deze prikkel desondanks tot beperkte actie leidt, omdat er ook nog prikkels of dynamieken zijn die een andere kant op werken. Mogelijk wordt de prikkel bijvoorbeeld anders ervaren door de uitvoeringsorganisatie dan op , omdat het tekort op de werkvloer niet duidelijk is.

Of gelden er als gevolg van politiek-bestuurlijke keuzes ook andere doelen op het gebied van Werk en Inkomen dan het zo klein mogelijk houden van het aantal bijstandsgerechtigden en zo het zo laag mogelijk houden van de uitgaven.

Randvoorwaarden voor prikkelwerking We identificeren (ten minste) vijf randvoorwaarden om de beoogde prikkelwerking plaats te laten vinden: 1. Gemeenten voelen de prikkel van een tekort of overschot op de gebundelde uitkering in de gemeentefinanciën. Als het tekort of overschot niet merkbaar is, kan er immers geen prikkel vanuit gaan. Met ‘gemeente’ bedoelen we hier de hele organisatie Werk en Inkomen, maar de situatie kan evenzogoed van toepassing zijn voor een Gemeenschappelijke Regeling (GR). 2. Gemeenten ervaren de prikkel van de gebundelde uitkering als een kans om het budget doelmatiger te besteden door het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden. 3. Gemeenten ervaren een relatie tussen de prikkel en het eigen handelen. Gemeenten moeten het gevoel hebben dat wat zij doen impact heeft op het tekort. Zij moeten met andere woorden het idee hebben dat het tekort (of overschot) beïnvloedbaar is.

SEO Economisch Onderzoek & Atlas Research (2022). Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget. Een verkenning van objectieve verklaringen. 5 Zie o.a. Allers et al. (2013). De doorwerking van de financiële prikkel van de WWB binnen gemeenten. Aarts, L & Veen, S. van der (2016). ‘Ervaringen in de uitvoering van de bijstand’. Gepubliceerd in: Sociaal Bestek. Uitgave 4/2016. 4

14

4. Gemeenten beschikken over voldoende informatie om doelmatige keuzes te maken. Als zij gevolg willen geven aan de prikkel op basis van de eerste drie randvoorwaarden, dan moeten ze vervolgens ook weten hoe ze daar gevolg aan geven: wat werkt en wat niet? 5. Gemeenten beschikken over mogelijkheden om het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden. Als gemeenten daarin de effectieve keuzes maken, moeten die keuzes hierop daadwerkelijk invloed hebben. In de gedachtenvorming over het instrument gebundelde uitkering wordt verondersteld dat aan deze (en mogelijk nog andere) randvoorwaarden voldaan is. Dit onderzoek kan daar nader licht op werpen.

3. Mogelijke verklarende factoren: analytisch kader Voor zover gemeenten op de financiële prikkel reageren, betekent dat een zoektocht naar de beste (beleids)keuzes. Er zijn zeer veel keuzes te maken, bijvoorbeeld op het niveau van doelen (inzetten op het minimaliseren van de instroom, of juist het maximaliseren van uitstroom), uitvoering (keuze voor instrumenten, vaardigheden van degenen die deze instrumenten inzetten, etc.), organisatie (uitvoering in eigen hand, in een samenwerking of bij een externe partij, maar ook zaken als organisatie-inrichting en cultuur) en financiën (hoeveelheid middelen worden besteed aan het naar werk begeleiden van inwoners, etc.). Sommige keuzes passen beter bij elkaar dan andere. Ook zijn effecten vaak lastig meetbaar en sowieso pas na verloop van tijd zichtbaar. Tot slot is de drempel om te veranderen groot, juist omdat het ontbreekt aan inzicht in meer of minder verstandige keuzes. Een keuze kan namelijk niet zondermeer teruggedraaid worden. In de vorige paragraaf hebben we beschreven dat er verschillende mogelijke oorzaken zijn voor structurele tekorten en overschotten. Deze kunnen tegelijkertijd spelen en zelfs op elkaar inwerken. Daarom gebruiken we voor dit onderzoek een systeemanalyse. Daarmee analyseren we in samenhang alle relevante door gemeenten te beïnvloeden factoren gerelateerd aan beleid en uitvoering.

Een analytisch raamwerk is om bovengenoemde reden cruciaal. We introduceren hieronder verschillende factoren die (indirect) van invloed zijn op de tekorten en overschotten en hoe deze factoren elkaar beïnvloeden. Elk van deze verbanden tussen de factoren is een hypothetisch verband, waarvan getoetst moet worden of het in de praktijk optreedt. Dit analytisch raamwerk loopt als een rode draad door het onderzoek heen. Voor de uitwerking van het raamwerk voor de systeemanalyse is aangesloten bij de literatuur over de factoren die mogelijk bijdragen aan het optreden van meerjarige tekorten of overschotten. Zo zijn we gekomen tot vier niveaus van factoren die het optreden van meerjarige tekorten een overschotten mogelijk verklaren. Door te werken met verschillende niveaus van factoren brengen we een zekere hiërarchie aan in de mogelijke verklaringen voor het optreden van meerjarige tekorten of overschotten. De gedachte hierbij is dat bepaalde mogelijke verklaringen direct zijn te relateren aan meerjarige tekorten of overschotten en andere mogelijke verklaringen ‘verder weg’ gelegen zijn en meer indirect bijdragen. In die zin zijn zij meer randvoorwaardelijk.

Door in het onderzoek te starten met de eerstgenoemde mogelijke verklaringen en na te gaan in hoeverre deze meerjarige tekorten of overschotten kunnen verklaren, reduceren we complexiteit en kunnen we effectiever inzoomen op een bepaald niveau of type verklaring.

15

De figuur hieronder geeft een sterk vereenvoudigde versie van het analytisch raamwerk voor de systeemanalyse weer. Daarbij zijn de niveaus met elkaar verbonden met pijlen, die de beïnvloeding tussen de factoren weergeven.

Figuur 2: vereenvoudigde weergave van het analytisch kader van verklaringen voor tekorten en overschotten. De ‘…’ bij niveau 1 duiden op aanvullende mogelijkheden.

We lichten de vijf niveaus toe:  Niveau 0: overschotten en tekorten. Dit is het daadwerkelijke overschot of tekort, de te verklaren variabele. We maken hierbinnen het onderscheid tussen het deel van het tekort dat voortkomt uit het volume (meer of minder inwoners in de bijstand dan voorspeld) en prijs (een gemiddeld lagere of hogere uitkering dan voorspeld).  Niveau 1: effecten op het bijstandsbestand. Het eerste niveau van verklaringen voor het optreden van meerjarige tekorten of overschotten −verklaringen in de meest directe zin − betreft de effecten op het niveau van het bijstandsbestand. Daarbij gaat het om factoren die van invloed zijn op de omvang van het bijstandsbestand, zoals de in- en uitstroom van bijstandsgerechtigden en om factoren die van invloed zijn op de gemiddelde prijs (zoals parttime werken en terugvorderingen, terugvorderingen hebben we niet mee kunnen nemen in het onderzoek).  Niveau 2: uitvoering en instrumentarium. Het tweede niveau van verklaringen voor het optreden van meerjarige tekorten of overschotten betreft de uitvoering van de bijstand door de professional. Het gaat daarbij in essentie om de vraag welke instrumenten voor wie in de praktijk worden ingezet, en hoe deze instrumenten samenhangen met het eerste niveau van verklaringen.

Ofwel: wat proberen professionals in de praktijk te bereiken (voorkomen van instroom, bevorderen van uitstroom, etc.) en hoe doen zij dat?  Niveau 3: randvoorwaarden voor effectieve uitvoering en inzet van instrumentarium. Dit betreffen de randvoorwaarden voor een effectieve uitvoering. Het gaat hier om de factoren die nodig zijn om het hierboven besproken instrumentarium effectief in te zetten. De randvoorwaarden zijn in te delen in beleidsmatige randvoorwaarden, organisatorische randvoorwaarden en financiële randvoorwaarden.  Niveau 4: brede context. Het vierde en laatste niveau van factoren betreft de brede context waarin gemeenten opereren. Het gaat hierbij om belemmerende en bevorderende factoren die relatief moeilijk zijn te beïnvloeden door gemeenten, maar wel indirect invloed kunnen hebben op het optreden van meerjarige tekorten en overschotten. Belangrijke factoren hierbij zijn de

16

politieke signatuur, historische ontwikkelingen en keuzes (padafhankelijkheid), de regionale arbeidsmarkt en de doorwerking van de financiële prikkel van de gebundelde uitkering. Dit zijn factoren die enerzijds de beleidsmatige, organisatorische en financiële randvoorwaarden bepalen. Anderzijds zijn dit factoren die de prikkelwerking van de Participatiewet kunnen beperken of verstoren – zie de vorige paragraaf. We refereren in het vervolg van dit rapport aan de factoren in de niveaus 2, 3 en 4 als condities. We hebben condities opgenomen waarvan te verwachten is dat ze kunnen bijdragen aan een doelmatige uitvoering van de Participatiewet, waarbij de kans op tekorten zo klein mogelijk is. Alle condities en hun onderlinge relaties zijn uitgebreider beschreven in bijlage A.2. De condities zijn gebaseerd op diverse bronnen (zie bijlage A.3) en op onze eigen verwachtingen en ervaringen als onderzoekers in het sociaal domein. Het analytisch raamwerk vormde het vertrekpunt voor de systeemanalyse. Door middel van de casestudies toetsen we of deze condities bij de selectie van gemeenten aanwezig zijn.

17

/ 2 Een beschrijving van de praktijk In dit hoofdstuk presenteren we de bevindingen vanuit de casestudies. We beschrijven of en hoe de casusgemeenten aan de condities voldoen, ook om de diversiteit daarin weer te geven. Deze bevindingen zijn dus gebaseerd op de analyses die we per gemeente hebben uitgevoerd. De beschrijving van de casestudies zelf en de uitkomsten per conditie zijn te vinden in Bijlagen / C en / D. We hebben in dit hoofdstuk de condities gegroepeerd naar de vier niveaus van het analytisch kader. We starten de beschrijving vanuit de ‘onderkant’ van het analytisch kader: de brede context. Daarna gaan we in op de randvoorwaarden voor een effectieve uitvoering, de uitvoering en de inzet van het instrumentarium zelf en tot slot de effecten op het bijstandsbestand. We geven daarbij enig gewicht aan de bevindingen: of een keus vaak voorkomt of juist niet. We relateren de condities in dit hoofdstuk nog niet aan elkaar. Her en der zullen we bevindingen wel koppelen aan het feit of het tekort- of overschotgemeenten betreft, maar alleen als dat verband evident is. Relaties tussen de condities leggen we in hoofdstuk / 3.

2.1

De brede context en werking van de prikkel van de gebundelde uitkering (niveau 4) 2.1.1 De uitgangspositie van gemeenten Meerjarige tekorten leiden tot een focus op de korte termijn, terwijl meerjarige overschotten ruimte creëren voor een langetermijnperspectief De uitgangspositie van de vijftien onderzochte gemeenten verschilt fors. Sommige gemeenten hebben al zo lang ze weten een tekort op de gebundelde uitkering, andere gemeenten hadden al voor de invoering van de WWB in 2004 een overschot. Een aantal gemeenten heeft de omslag gemaakt van tekort naar overschot. En sommige gemeenten ervaren pas een tekort of overschot sinds de invoering van het nieuwste verdeelmodel in 2015. We hebben deze historische uitgangsposities in de figuur hieronder weergegeven voor de periode vanaf 2016. We gaan hieronder dieper in op de manieren waarop gemeenten omgaan met het tekort of overschot, maar merken alvast op dat het resultaat op de gebundelde uitkering bepalend blijkt voor de ruimte die gemeenten ervaren om te investeren in re-integratie. Een meerjarig overschot creëert de financiële ruimte om ‘verstandige’ keuzes te maken en een langetermijnperspectief te hanteren. Een meerjarig tekort leidt tot een focus op de korte termijn: op het voorkomen van nieuwe tekorten door reorganisaties, kostenbesparingen of door de introductie tijdelijke programma’s.

Dit heeft ook gevolgen voor de causaliteit in het door ons uitgevoerde onderzoek. Het is niet goed vast te stellen of meerjarige tekorten en overschotten het gevolg zijn van de keuzes in beleid en uitvoering, of andersom: dat meerjarige tekorten en overschotten mede bepalend zijn voor beleid en uitvoering. In

18

dit onderzoek constateren we dat er aanleiding is te veronderstellen dat de laatste causale richting zich ook voordoet.

Financiële tekorten / overschotten (2016-2021) 40%

30%

20%

10%

0% 2016

2017

2018

2019

2020

2021

-10%

-20%

-30% Gemeenten met gemiddeld overschot

Gemeenten met gemiddeld tekort

Nederland

Figuur 3: ontwikkeling van overschotten en tekorten voor de casusgemeenten in de periode 2026-2021.

Methodologische keus: anonimiseren van gemeenten Deze rapportage was niet tot stand gekomen zonder de medewerking van de 15 casusgemeenten. We hebben hierdoor een uitgebreide kijk in hun keuken kunnen krijgen, waardoor we zicht hebben gekregen op alle onderdelen die goed, dan wel minder goed functioneren. Het doel van dit onderzoek was echter niet om 15 gemeenten te evalueren. Om de input van deze casusanalyses te kunnen gebruiken, zonder dat de uitkomsten per gemeente openbaar hoeven zijn, hebben we ervoor gekozen om de gemeenten in deze rapportage te anonimiseren. Zij zijn in willekeurige volgorde gezet en vervolgens omgedoopt tot ‘G1’ t/m ‘G15’.

Tekortgemeenten zien zelf de bemiddelbaarheid van het bestand en de regionale arbeidsmarkt als verklaring voor hun tekort In alle vijftien gemeenten hebben de economie en arbeidsmarkt zich sinds 2016 gunstig ontwikkeld. Daardoor is het in alle gemeenten gelukt om veel mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt te bemiddelen naar werk. Alle gemeenten ervaren ook dat een steeds kleiner deel van het resterende bijstandsbestand bemiddelbaar is naar werk. Gemeenten dragen hun uitgangspositie, met name de bemiddelbaarheid van het bestand en de regionale arbeidsmarkt, vaak aan als verklaring voor het meerjarig tekort of overschot. Gemeenten zeggen bijvoorbeeld dat ze de lasten dragen van een relatief hoog aandeel langdurig bijstandsgerechtigden, gemeenten vermelden dat hun woningmarkt, de aanwezigheid van GGZ-instellingen of hun centrumfunctie een aanzuigende werking heeft op kansarme doelgroepen, of ze wijzen op het grote aandeel statushouders dat de afgelopen jaren in de gemeente is komen te wonen om te voldoen aan de taakstelling van het Rijk. Wat betreft de regionale arbeidsmarkt dragen gemeenten bijvoorbeeld aan dat er een grote afstand is tot werkgelegenheid en

19

dat de OV-verbindingen slecht zijn, dat er relatief weinig ongeschoold werk is, dat er veel of juist weinig sectordifferentiatie is met diverse werkgelegenheid, of dat werkgevers in de regio vragen om vaardigheden die onvoldoende ontwikkeld zijn bij bijstandsontvangers.

2.1.2 De ervaringen met en aandacht voor de prikkel Een tekort prikkelt meer dan een overschot In gemeenten met een meerjarig overschot krijgt het overschot niet of nauwelijks politieke aandacht. Vaak wordt het overschot ingecalculeerd en vloeit het terug naar de algemene middelen van de gemeente. Soms wordt het gebruikt om te investeren in re-integratie. Een tekort op de gebundelde uitkering of de dreiging daarvan leidt in de meeste gemeenten wel tot politieke aandacht (maar wanneer het tekort al jarenlang optreedt ebt de aandacht weg), ook blijkt dat tekorten op de jeugdzorg en Wmo vaak groter zijn en meer politieke aandacht krijgen. Het gevolg van politieke aandacht kan zijn dat een wethouder de belofte doet om actie te ondernemen of dat het college zonder tussenkomst van de raad direct schakelt met de directie van de uitvoerende dienst of organisatie en afspraken maakt om het tekort terug te dringen. Al met al krijgen tekorten over het algemeen meer politieke aandacht dan overschotten. Er zijn ook meer gevolgen verbonden aan tekorten. Een tekort prikkelt dus meer dan een overschot.

Een tekort ligt vooral op het bordje van het management van de uitvoerende dienst of organisatie Over het algemeen liggen tekorten en overschotten vooral op het bordje van de directie en de controller van de uitvoerende diensten of organisatie(s). Overwegingen van doelmatigheid spelen in de lokale politiek maar beperkt een rol, ook bij overschotgemeenten. Het resultaat op de gebundelde uitkering wordt meestal niet gezien als een politiek of maatschappelijke vraagstuk dat om een beleidsinhoudelijke koerswijziging vraagt, maar als een technisch-ambtelijk vraagstuk dat vraagt om veranderingen in organisatie en uitvoering. We komen hierop terug in de volgende paragraaf. In zowel gemeenten met een tekort als met een overschot hebben bestuurders en managers een goed beeld van hun financiële toestand op de gebundelde uitkering. Dit vertaalt zich echter niet altijd door naar de werkvloer.6 In sommige gemeenten zijn de uitvoerende professionals op de hoogte van een tekort of overschot. In andere gemeenten zijn de uitvoerende professionals totaal niet op de hoogte. Soms is het een bewuste keuze om uitvoerend professionals niet te belasten met financiële vraagstukken.

Gemeenten met een overschot voelen zich meestal ‘in control’ Tekort- en overschotgemeenten verschillen sterk in de ruimte die ze ervaren om te sturen op de bijstandsontwikkeling en bijstandsuitgaven. Onze gesprekspartners in gemeenten met een meerjarig overschot komen over het algemeen zelfverzekerd over. Ze voelen zich ‘in control’ en zien een rechtstreeks verband tussen de eigen inspanningen en de resultaten daarvan: het overschot is de ‘eigen verdienste’. In een paar overschotgemeenten is dat niet het geval. Deze gemeenten denken juist dat ze gunstig in het model zitten of dat ze nog steeds de vruchten plukken van beleidskeuzes uit een ver verleden.

Dit beeld komt overeen met dat uit onderzoek naar de prikkelwerking van de WWB. Zie Allers et al. (2013). De doorwerking van de financiële prikkel van de WWB binnen gemeenten. 6

20

Een meerjarig tekort leidt vaak juist tot gevoelens van machteloosheid Gemeenten met een meerjarig tekort ervaren de prikkel van de gebundelde uitkering op den duur niet meer als een kans om het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden. Gemeenten met een tekort proberen vaak van alles om dat tekort terug te dringen. Wanneer hun inspanningen geen resultaat opleveren en het tekort meerdere jaren voortduurt, ontstaat een gevoel van machteloosheid en verlamming. Het geloof dat het tekort ooit is om te buigen naar een overschot verdwijnt. In dit soort gevallen is dus niet voldaan aan de aanname achter de gebundelde uitkering dat gemeenten een relatie ervaren tussen de prikkel van de gebundelde uitkering en het eigen handelen. Ondanks de gevoelens van machteloosheid blijft een deel van de gemeenten nog altijd van alles proberen om het tekort weg te werken.

Diverse factoren leiden tot een verstoorde prikkelwerking van de gebundelde uitkering We zien dat er verschillende factoren zijn die ertoe leiden dat de prikkel van de gebundelde uitkering niet als zodanig wordt ervaren, dat de prikkel niet doorwerkt tot de werkvloer of dat de politieke aandacht voor een tekort verdwijnt:  Andere tekorten in het sociaal domein, zoals op de Jeugdzorg of de Wmo zijn vaak groter dan het tekort op de gebundelde uitkering en eisen (landelijk) meer politieke aandacht op.  Gemeenteraadsleden hebben beperkte kennis van de materie. Zij meten het succes van de uitvoering van de Participatiewet af aan andere aspecten dan het tekort of overschot op de gebundelde uitkering. Denk hierbij aan het voorkomen van incidenten en de manier waarop daarmee wordt omgegaan, aan het al dan niet behalen van de interne uitstroomdoelen en aan het zorgen voor bestaanszekerheid van de meest kwetsbare inwoners.

 Bij een meerjarig tekort treedt op den duur gewenning op. Het aanvragen van een vangnetuitkering, bijvoorbeeld, wordt een hamerstuk. Er wordt niet meer fundamenteel nagedacht over de mogelijke interne oorzaken voor het tekort.  Gemeenten met een meerjarig tekort leggen de oorzaken daarvoor bij exogene factoren. Men denkt dat het verdeelmodel niet klopt of toevallig verkeerd uitpakt voor de gemeente, men wijt de tekorten aan de regionale arbeidsmarkt of specifieke kenmerken van het bestand, enzovoorts.

 Uitvoerend professionals worden niet op de hoogte gehouden van de financiële toestand op de gebundelde uitkering.

2.1.3 Sturingsmogelijkheden en daadwerkelijke sturing op tekorten en overschotten De organisatievorm kan de sturingsmogelijkheden beperken Gemeenten verschillen in de mogelijkheden die zij zien om bij te sturen op de financiële resultaten van de gebundelde uitkering. Een eerste factor hierbij is de organisatievorm. Er is een duidelijk verschil tussen gemeenten die de Participatiewet zelf uitvoeren en gemeenten die de uitvoering hebben ondergebracht bij een gemeenschappelijke regeling (GR). In het laatste geval staat de politiek op relatief grote afstand en in de praktijk zijn de sturingsmogelijkheden voor een individuele gemeente binnen een GR beperkt. Daarbij speelt mee dat tekorten en overschotten in sommige GR’en tussen de deelnemende gemeenten (deels) worden verevend, waardoor de prikkel niet wordt gevoeld. Ook is de sturing op bijstandsontwikkeling en uitgaven in GR’en vaak een compromis tussen de deelnemende gemeenten. Wanneer één van de gemeenten in de GR een tekort heeft en de andere gemeenten een overschot, kan dat –afhankelijk van de stemverhoudingen in de GR– tot gevolg hebben dat keuzes niet overeenkomen met de voorkeuren van de tekortgemeente.

21

Beleidsdoelen en sturing op tekorten en overschotten zijn niet altijd gekoppeld Een tweede factor die bepalend is voor de sturingsmogelijkheden, is het gegeven dat veel van de door ons onderzochte gemeenten hun prestaties vooral afmeten aan het behalen van ‘inhoudelijke’ doelen en niet of nauwelijks aan het reduceren van hun tekort of het bestendigen van hun overschot. Typerend is de uitspraak “Wij sturen vooral op re-integratie, niet op financiën en budgetten” . In sommige gemeenten hebben gemeenteraadsleden op basis van volumeontwikkelingen het beeld van een goed presterende GR, terwijl er tegelijk sprake is van een meerjarig tekort7. Er lijken dus twee gescheiden werkelijkheden te zijn: de werkelijkheid van de beleidsmatige doelen en sturing daarop enerzijds en de werkelijkheid van de financiële doelen en de financiële sturing anderzijds. Dit betekent niet dat financiën geen rol van betekenis spelen bij gemeentelijke besluitvorming. Het betekent vooral dat gemeenten de sturing op tekorten en overschotten niet altijd consequent doorvertalen naar bijpassende beleidsdoelen en interventies in de uitvoering.

Gemeenten ondernemen zeer diverse acties naar aanleiding van meerjarige tekorten en overschotten Ondanks de verschillend ervaren sturingsmogelijkheden ondernemen gemeenten vaak wel actie naar aanleiding van hun tekort, of −in enkele gevallen− hun overschot. Daarbij zien we een grote variëteit in ondernomen acties, die we hieronder bespreken.

Een deel van de ondernomen acties heeft geen effect op de uitvoering Het eerste cluster van acties dat we zien is relatief extensief. Hieronder vallen: geen actie; rechtszaken aanspannen; onderzoek uitvoeren; aanpassingen in de gemeenschappelijke regeling. We zien drie gemeenten waar beleid en uitvoering business as usual zijn en het tekort of overschot daarvan geheel is losgekoppeld. Daarnaast komt het regelmatig voor dat tekortgemeenten in beroep gaan tegen het verdeelmodel of de rechtszaken hierover op de voet volgen, omdat zij overwegen ook zelf in beroep te gaan. Twee gemeenten hebben onderzoek laten uitvoeren naar oorzaken voor hun tekort. Eén overschotgemeente voert jaarlijks een doelmatigheidsonderzoek uit. In één gemeente is de gemeenschappelijke regeling aangepast waardoor de tekorten en overschotten niet meer verevend worden tussen de gemeenten.

Gemeenten kijken ook naar mogelijkheden voor besparingen door organisatieveranderingen Het tweede cluster van acties is intensiever en bestaat uit organisatieveranderingen. Vier gemeenten hebben naar aanleiding van tekorten een reorganisatie doorgevoerd. Soms gaat het om reorganisaties die puur bedoeld zijn om kosten te besparen. Een voorbeeld is een tekortgemeente waar de gemeenschappelijke sociale dienst is ontmanteld en de formatie fors is gekrompen, dan zijn er minder mogelijkheden om klanten te helpen. Hierbij prevaleert dus de eerder besproken focus op besparingen op de korte termijn in plaats van investeringen in de lange termijn. Soms voeren gemeenten reorganisaties door die vooral bedoeld zijn om de prestaties te verbeteren. Twee gemeenten hebben hun uitvoering in het verleden doelmatiger ingericht met het oog op het genereren van een overschot.

Het is mogelijk dat een gemeente wel een daling ziet in het aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente, maar geen daling in het tekort. Dit kan, bijvoorbeeld, als er in het macrobudget rekening is gehouden met positieve conjunctuurontwikkelingen en de gemeente de daling in volume in de gemeente in kwestie minder groot is dan de daling waar rekening mee is gehouden op landelijk niveau. 7

22

Tekortgemeenten voeren regelmatig een tijdelijke aanpak in om het bijstandsbestand te verkleinen Ook het derde cluster van acties is relatief intensief en bestaat uit investeringen in re-integratie. In tekortgemeenten gaat het dan vaak om het invoeren van een tijdelijke aanpak (een programma, pilot of project) om de uitstroom te bevorderen, klanten in beeld te krijgen of beter te ondersteunen. De keerzijde daarvan is dat die aanpak meestal na enkele jaren stopt.

Overschotgemeenten doen vaker structurele investeringen om zoveel mogelijk mensen aan het werk te helpen en investeren in innovatie In overschotgemeenten zien we structurele financiële investeringen in de formatie van de uitvoerende organisatie, in het brede sociale domein en in de voorzieningen voor klanten, zoals het verstrekken van vervoersmiddelen. Daarnaast reserveren enkele gemeenten het overschot om te investeren in innovatie en die na gebleken succes structureel op te nemen in de reintegratiedienstverlening. Hieruit blijkt dat de financiële ruimte die overschotgemeenten hebben hun helpt om ‘verstandige’ keuzes te maken en een langetermijnperspectief te hanteren.

2.2

Randvoorwaarden voor effectieve uitvoering (niveau 3) 2.2.1 Beleid Gemeentelijk beleid is altijd gericht op uitstroom naar werk De beleidsdoelen binnen de Participatiewet verschillen op het eerste gezicht niet veel tussen gemeenten. Alle gemeenten legden in de onderzoeksperiode 2016-2021 de nadruk op uitstroom naar werk en als dat niet mogelijk is, op andere vormen van maatschappelijke participatie. In de meeste gemeenten ligt het beleid ook voor langere tijd vast. In een aantal gemeenten is dit niet het geval. Daar zijn een wijziging van de directie of het college bijvoorbeeld gepaard gegaan met een forse wijziging van beleid. Gemeenten met een meerjarig tekort in dit onderzoek zetten vaker koerswijzigingen in dan gemeenten met een meerjarig overschot. In vrijwel alle gemeenten hebben de beleidsprioriteiten geresulteerd in een bestandsindeling op basis van bemiddelbaarheid naar werk. De meeste tijd, capaciteit en aandacht gaat uit naar mensen die binnen een jaar bemiddelbaar zijn naar werk. Daarnaast hebben veel gemeenten enkele prioritaire groepen benoemd, zoals jongeren, statushouders en mensen uit de doelgroep Banenafspraak. Sinds circa 2018 verleggen meer gemeenten hun aandacht ook naar langdurig bijstandsgerechtigden. Zo brengen ze deze groep in beeld of ontwikkelen ze specifieke ontwikkel- of participatietrajecten.

Sommige gemeenten richten zich ook op instroombeperking en handhaving De grootste beleidsverschillen tussen gemeenten zitten in de mate waarin ze naast uitstroombevordering ook instroombeperking en handhaving beschouwen als instrumenten om te sturen op de financiële aspecten van de bijstand. Colleges met een rechtse politieke signatuur zetten meer in op een strenge poort richting de bijstand en hechten meer belang aan rechtmatigheid. Geen van de onderzochte gemeenten heeft het voorkomen van tekorten op de gebundelde uitkering als expliciet beleidsdoel geformuleerd, maar enkele gemeenten zeggen wel dat ze een impliciete strategie hebben voor het beperken van het uitkeringsvolume. In gemeenten met een linkse politieke

23

signatuur zien we vaker beleidsvisies rond trefwoorden als ‘mensgericht’, ‘krijgen waar je recht op hebt’, ‘integraal’ en ‘meedoen’. De financiële gevolgen hiervan voor de gemeente lijken hier minder van belang te zijn dan de behoeften van de inwoner. Beide strategieën worden gevolgd door zowel gemeenten met tekorten als gemeenten met overschotten. Er zijn dus ook gemeenten met een overschot die mensgericht werken, en gemeenten met een tekort die gericht zijn op handhaving en instroombeperking.

Gemeentelijk beleid voor de Participatiewet is meestal in beperkte mate gebaseerd op kennis van klanten en effecten De mate waarin gemeentelijk beleid rond de Participatiewet gebaseerd is op kennis en informatie, verschilt sterk. Gemeenten verschillen in de mate waarin ze (1) evalueren wat de resultaten van beleid en uitvoering zijn, (2) diagnose-instrumenten inzetten om de kenmerken en trajectmogelijkheden van klanten in beeld te brengen en (3) klanten regelmatig spreken over hun behoeften en kansen. Veel maar niet alle gemeenten zetten een diagnose-instrument in. Systematische evaluaties van de effectiviteit van beleid en uitvoering zijn veel zeldzamer, net als regelmatige gesprekken met klanten die langdurig in de uitkering verblijven. In slechts enkele gemeenten zien we zowel 1, 2 als 3 terugkomen. Wel herkennen alle gemeenten de notie dat de bemiddelbaarheid en omstandigheden van klanten verschillen en dat verschillende trajecten en aanpakken nodig zijn om uitstroom naar werk of maatschappelijke participatie te realiseren.

Er is meestal beperkte integraliteit tussen Participatiewet en de rest van het sociaal domein Het laatste beleidskenmerk dat we hebben bekeken, is integraliteit. De meeste onderzochte gemeenten hebben geen integrale benadering in het sociaal domein. De Participatiewet wordt weliswaar beschouwd als onderdeel van het sociaal domein, maar het komt zelden voor dat gemeenten beleid uit andere domein inzetten om te sturen op de gebundelde uitkering of de beleidsdoelen voor werk en participatie. Het komt wel regelmatig voor dat inwoners die een uitkering aanvragen een integrale intake krijgen waarbij meerdere leefgebieden worden uitgevraagd en inwoners wanneer nodig doorgestuurd worden naar andere voorzieningen zoals Wmo of schuldhulpverlening. Enkele gemeenten hebben een meer integrale benadering. In één gemeente bijvoorbeeld heeft het sociale domein een integrale toegang en zijn er generalistische casusregisseurs voor alle inwoners die vanuit het sociaal domein ondersteund worden, ook wanneer ze door andere organisaties naar werk begeleid worden.

2.2.2 Organisatie De manier waarop gemeenten de uitvoering van de Participatiewet organiseren verschilt sterk De manier waarop gemeenten de uitvoering van de Participatiewet organiseren, verschilt sterk. Er is een grote variëteit tussen ‘zelf doen’, ‘samenwerken’ en ‘uitbesteden’ op de volgende aspecten:

 Waar vraagt de inwoner een uitkering aan?  Wie doet de intake en diagnose?  Wie is verantwoordelijk voor het klantmanagement en de casusregie?  Welke organisatie voert de trajecten voor makkelijk bemiddelbaren uit?

24

 Welke organisatie voert de trajecten voor moeilijk bemiddelbaren uit?  Wie is verantwoordelijk voor controle op het naleven van verplichtingen?  Wie is verantwoordelijk voor sanctionering bij het niet-naleven van verplichtingen?  Welke organisatie is verantwoordelijk voor bemiddeling naar werk?  Waar kan de inwoner na uitstroom uit de uitkering terecht voor nazorg? Op al deze aspecten kunnen verschillende afdelingen en organisaties betrokken zijn, zoals de gemeentelijke afdeling inkomen, de afdeling werk, de al dan niet regionaal opererende sociale dienst, het sociaal ontwikkelbedrijf, het werkleerbedrijf, de welzijnsorganisatie, het team handhaving of het Werkgeversservicepunt. Er zijn binnen de vijftien onderzochte gemeenten geen standaardmodellen te herkennen. Wel kan gesteld worden dat de uitkeringsaanvraag meestal gedaan wordt bij de (individuele) gemeente of de sociale dienst (voor samenwerkende gemeenten), dat specifieke voorzieningen zoals jobcoaching vaak extern ingekocht worden en er voor matchen op werk vaak een specifieke afdeling of organisatie betrokken is, zoals het Wsp.