Onderzoeksrapport Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget.pdf

Het organisatiemodel heeft consequenties voor de sturingsmogelijkheden Het gekozen organisatie- of samenwerkingsmodel heeft ten minste twee belangrijke consequenties: 1. Het organisatiemodel bepaalt de sturingsrelatie en -mogelijkheden voor gemeenten. We zagen in paragraaf 2.1 al dat een GR minder politieke sturingsmogelijkheden geeft. Dat geldt ook voor de uitvoering. Wanneer de uitvoering grotendeels ‘op afstand’ staat, worden meestal prestatieafspraken gemaakt en zijn de sturingsmogelijkheden voor de gemeente vrij indirect. De gemeente moet eventuele bijsturing baseren op de monitoring op deze prestatieafspraken. Wanneer de gemeente zelf de Participatiewet uitvoert, zijn de sturingsmogelijkheden veel groter, maar zijn de onderlinge verhoudingen soms minder zakelijk en wordt interne prestatiesturing niet altijd toegepast. 2. Het organisatiemodel bepaalt mede de klantbeleving en betrokkenheid van uitvoerend professionals. Wanneer er meerdere afdelingen en organisaties betrokken zijn bij de uitvoering van de Participatiewet, dan hebben inwoners vaak contact met meerdere medewerkers binnen en buiten de gemeente. Dat kan leiden tot transactiekosten (inwoners moeten meerdere keren hun verhaal doen) en invloed hebben op het gevoel van verantwoordelijkheid en betrokkenheid bij uitvoerend medewerkers.

Beleid staat op afstand van de uitvoering en heeft er beperkte invloed op Wanneer we kijken naar hoe de vijftien onderzochte gemeente gemanaged worden, dan valt allereerst op dat ‘beleid’ in de meeste organisaties op afstand staat van ‘uitvoering’. Dit is in lijn met het adagium van de bedrijfsmatig werkende overheid (New Public Management) dat een onderscheid maakt tussen het ‘sturen’ van de beleidsmakers en het ‘roeien’ van de uitvoerders.8 Beleid stelt in bijna alle onderzochte gemeenten de kaders en verordeningen op, maar legt zijn oor meestal niet te luister bij uitvoerend professionals. Tegelijkertijd valt op dat beleidswijzigingen niet altijd doorwerken in de uitvoering. Uitvoerders doen hun werk en laten de ‘ruis van boven’ deels aan zich voorbij gaan.9

Osborne, D. & Gaebler, T. (1993). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector Dit blijkt ook uit een studie van Divosa en UWV naar afwegingen van professionals bij re-integratie. De factoren ‘prioriteiten lokale politiek’, ‘prioriteiten landelijke politiek’ en ‘afspraken over targets binnen eigen organisatie’ staan onderaan de rangorde van belangrijkste factoren bij het maken van afwegingen. Bennenbroek, F. e.a. (2022). Meer de tijd nemen voor bewustere afwegingen bij re-integratie en jobcoaching. Professionals uit verschillende beroepsgroepen wegen grotendeels dezelfde factoren mee in hun beslissingen. UWV Kennisverslag 2022-4. 8 9

25

Er worden uiteenlopende managementcontrolstijlen gehanteerd Het management van de uitvoerende afdeling(en) of uitvoeringsorganisatie(s) bepaalt voor een belangrijk deel de randvoorwaarden waarbinnen de professionals kunnen werken. De onderzochte gemeenten zijn daarbij grofweg in te delen in organisaties die een ‘top-down’ managementcontrolstijl hebben en organisaties die veel autonomie geven aan de uitvoerend professionals, bijvoorbeeld door te werken met zelfsturende teams.

Uitvoerende organisaties zetten verschillende managementcontrolsystemen in Gemeenten met een consequent doorgevoerd managementcontrolsysteem kenmerken zich door heldere doelen die onderschreven worden door professionals, een goed functionerend managementinformatiesysteem en gestandaardiseerde, efficiënte werkprocessen. Hierin zien we enerzijds top-down management en anderzijds zelfsturende teams. Vaak hanteren gemeenten met top-down management targets voor medewerkers, zoals het aantal klanten dat is uitgestroomd, het aantal klanten in traject of doorlooptijden. Ook maken ze ten behoeve van de sturing gebruik van business intelligence systemen waarin de organisatie- en teamprestaties in real time bijgehouden worden. Deze top-down sturing heeft als voordeel dat het management inzicht heeft in de processen in de organisatie en hier kortcyclisch op bij kan sturen. De keerzijde van een top-down managementcontrolsysteem is dat professionals soms weinig autonomie ervaren en spanning ervaren tussen het leveren van maatwerk voor de inwoner en het volgen van de interne processen. Professionals die werken in zelfsturende teams ervaren wel autonomie en de mogelijkheid om maatwerk te leveren. Deze professionals voelen meer ruimte om in te spelen op de behoeften van de klant.

Ook krijgt de professional bijvoorbeeld de gelegenheid om in projectgroepen nieuwe werkprocessen en methodieken uit te werken en te implementeren. Dit vraagt wel om een andere opstelling van het management: meer coachend en faciliterend.

Managementcontrolsystemen zijn niet overal goed doorgevoerd In een aantal onderzochte tgemeenten met een meerjarig tekort is het managementcontrolsysteem niet goed doorgevoerd. Dit zijn organisaties waar, zoals één van de gesprekspartners het verwoordde, er “onvoldoende slagkracht [is] om sturing toe passen in de uitvoering”. Een gebrekkig managementcontrolsysteem hoeft geen gevolgen te hebben voor de professional of de klant. In enkele onderzochte gemeenten waar het management weinig invloed heeft op de uitvoering zeggen professionals dat zij hun werk desondanks goed kunnen uitvoeren en veel ruimte ervaren om de klant te ondersteunen. Er lijkt dan sprake van twee gescheiden werelden: de wereld van beleid en management, waarin gesproken wordt over doelen en aansturing, en de dagdagelijkse praktijk van uitvoerders, waarin ze ‘gewoon’ hun werk doen. We treffen ook een paar slechter functionerende organisaties aan. Symptomen daarvan zijn een gebrek aan zekerheid over de organisatiekoers bij professionals, veel personeelsverloop, een ‘eilandjescultuur’, een weinig planmatige werkwijze, weinig bruikbare managementinformatie en discussie over de haalbaarheid van doelen. Soms komt het slechte functioneren voort uit een reorganisatie en de onrust die daardoor ontstond.

26

De meeste onderzochte gemeenten hebben één of meer reorganisaties gehad Onder de onderzochte gemeenten treffen we enkele zeer stabiele organisaties aan en een meerderheid van gemeenten die één of meer reorganisaties heeft doorgemaakt. Eerder beschreven we al dat reorganisaties soms het gevolg zijn van een meerjarige tekort. De aangetroffen reorganisaties zijn verschillend van aard. Soms gaat het om grote wijzigingen in het organisatie- en samenwerkingsmodel, zoals het opheffen of juist oprichten van een regionale sociale dienst of het integreren van de sociale dienst met het sociaal ontwikkelbedrijf. Soms gaat het om wijzigingen tussen of binnen afdelingen en het management daarvan, zoals het samenvoegen van de afdelingen werk en inkomen, het ‘verplaatsen’ van de intake van de ene naar de andere afdeling, het onderbrengen van een afdeling onder een nieuwe directeur of het meer of juist minder wijkgericht werken. Uit ons onderzoek wordt niet duidelijk of reorganisaties een positieve invloed hebben op de prestaties en klantbeleving. We hebben wel gezien dat reorganisaties op korte termijn vaak leiden tot een interne gerichtheid en onrust onder medewerkers.

Veel gemeenten ervaren personeelstekorten Een paar gemeenten hebben naar eigen zeggen voldoende geschikt en gemotiveerd personeel om het werk uit te voeren. De meeste gemeenten zeggen echter dat ze onvoldoende capaciteit hebben in de uitvoering, hetzij organisatiebreed, hetzij bij specifieke afdelingen of in specifieke functiegroepen. Gemeenten hebben personeelstekorten in de functiegroep inkomensconsultenten, bij de afdelingen die langdurig bijstandsgerechtigden en/of moeilijk bemiddelbare klanten begeleiden en bij handhaving. Dit kan leiden tot toenemende werkdruk. Als oplossing voor het tekort huren gemeenten extern personeel is of prioriteren ze taken. Zo noemde één gemeente dat consulenten als tijdsbesparing geen gegevens meer bijhouden over de inzet van trajecten en de resultaten daarvan. Gemeenten zien een relatie tussen de capaciteit en de aantrekkelijkheid als werkgever. In één gemeente zeggen gesprekspartners dat de gemeente te boek staat als goed presterende organisatie en daarom gemakkelijk nieuw personeel kan aantrekken. Een andere gemeente ervaart dat het lukt om nieuw ingestroomde medewerkers te behouden omdat die enthousiaster zijn over de nieuwe koers van de organisatie dan zittende medewerkers.

Caseloads variëren sterk Tussen gemeenten en binnen gemeenten bestaan grote verschillen in de caseloads voor professionals. De omvang van de caseloads is bij de onderzochte gemeenten afhankelijk van in ieder geval de volgende factoren:  Het aandeel klanten dat in het actieve klantenbestand zit en het aandeel dat is ontheven van de re-integratieverplichting.

 De keuze om al dan niet te werken met een vaste caseload.  Het takenpakket van de consulent: alleen regievoering of ook bemiddeling en begeleiding?  De bemiddelbaarheid van de klant.  Of een klant tot een specifieke prioritaire doelgroep behoort, zoals jongeren of statushouders. De meeste gemeenten hanteren verschillende caseloads per team, bijvoorbeeld een aparte caseload voor werk, inkomen, statushouders, jongeren en activering/zorg/participatie:  Over het algemeen zijn de caseloads het laagst voor professionals die (1) klanten begeleiden die net de uitkering zijn ingestroomd en in een traject naar werk zitten of (2) klanten begeleiden die

27

tot een prioritaire doelgroep behoren. Functies zijn bijvoorbeeld jongerencoaches, werkmakelaars en trajectbegeleiders. Bij deze groepen varieert de caseload voor professionals meestal tussen de 30 en 50 klanten voor een fulltimer, met uitschieters tot 150.  Professionals die (1) verantwoordelijk zijn voor klanten die niet in een traject naar werk zitten, of (2) professionals die de functie van klantmanager hebben en geen intensieve begeleiding bieden, of (3) inkomensconsulenten, hebben meestal zeer hoge caseloads van circa 100 tot 300 klanten voor een fulltimer. De mate waarin consulenten hun caseload goed of te hoog vinden, verschilt. Sommige consulenten vinden dat ze hun caseload niet de aandacht kunnen geven die ze nodig achten, anderen zijn tevreden wanneer ze klanten een paar keer per jaar zien.

Methodisch werken bestaat vooral uit vakgerichte bijscholing Alle onderzochte gemeenten investeren in professionalisering en vakmanschap. Gemeenten verschillen vooral in de wijze waarop en mate waarin. Investeringen in professionalisering bestaan vaak uit inwerktrajecten waarin nieuwe medewerkers geschoold worden in de werkwijze en het instrumentarium. Daarnaast geven alle onderzochte gemeenten hun medewerkers inhoudelijke bijscholing, als bijvoorbeeld wetsveranderingen daarom vragen. Enkele gemeenten investeren ook in methodisch werken. Dat krijgt bijvoorbeeld vorm in het bijhouden van onderzoeksrapporten, trainingen op het gebied van een bepaalde methodiek zoals Supported Employment, de inzet van diagnose-instrumenten en begeleiding van intervisie tussen professionals. Bij de onderzochte gemeenten komt het niet of nauwelijks voor dat professionals via monitoring en evaluatie feedback ontvangen op hun handelen, zodat een scherper beeld ontstaat van het antwoord op de vraag ‘wat werkt, voor wie, onder welke omstandigheden?’. Monitoring en evaluatie –sommige gemeenten noemen het business intelligence– staan veelal niet (direct) ten dienste van de professionalisering van medewerkers, maar van de sturing door het management en het bijhouden van de team- en organisatieprestaties

2.2.3 Financiën Financiën zijn het laatste type randvoorwaarde voor een effectieve uitvoering dat we hebben onderzocht. De meeste gemeenten baseren de bekostiging van de uitvoering van de Participatiewet op de rijksfinanciering of een historisch gegroeide aanpassing daarop.

Gemeenten beschouwen het uitvoeringsbudget als gegeven Het uitvoeringsbudget wordt doorgaans beschouwd als een gegeven. Als het bijstandsbestand toeneemt, besluiten gemeenten de middelen selectiever in te zetten of met hogere caseloads te werken. Heel weinig van de door ons onderzochte gemeenten hanteren een investeringsgedachte, waarbij een (tijdelijke) groei van de formatie beschouwd wordt als kans om te investeren in uitstroom naar werk en zo het uitkeringsvolume te beperken. Deze uitzonderingen hebben we in paragraaf 2.1 besproken10.

Tot slot is het goed om ESF te noemen, sommige gemeenten ontvangen ESF subsidie en zetten dit meestal in voor een uitbreiding of intensivering van hun re-integratieactiviteiten. 10

28

Gemeenten beschouwen de gebundelde uitkering niet als integraal onderdeel van de middelen sociaal domein In de meeste gemeente wordt de gebundelde uitkering voor de Participatiewet niet beschouwd als integraal onderdeel van de middelen voor het sociaal domein. Hierop is één uitzondering, in een overschotgemeente wordt het overschot op de gebundelde uitkering elders in het sociaal domein ingezet. Het wordt bijvoorbeeld geïnvesteerd in re-integratie, of om het tekort op jeugdzorg (deels) op te lossen. In tekortgemeenten wordt het tekort over het algemeen bijgeplust uit de algemene middelen.

Overschotgemeenten betalen vaker voorzieningen om mensen aan het werk te helpen Gemeenten kunnen ook een budget reserveren voor inkoop van voorzieningen. Dat budget wordt als gegeven beschouwd bij de onderzochte gemeenten. Op dit moment is het veel meer problematisch geschikte kandidaten te vinden om toe te leiden naar werk of te plaatsen op een baan. Wel merken we dat sommige (overschot)gemeenten makkelijker bijvoorbeeld een (elektrische) fiets of tweedehandsauto regelen wanneer vervoer een probleem is bij het aanvaarden van een baan dan andere gemeenten (die geen overschot op het budget hebben).

De verdeelsleutel die een gemeenschappelijke regelingen hanteert, kan de prikkelwerking beïnvloeden In het geval dat gemeenten in een gemeenschappelijke regelingen samenwerken, draagt deze soms ook de uitgaven van de bijstandsverlening zelf. In dat geval hanteren zij een verdeelsleutel in hoe zij de uitgaven over de lidgemeenten verdelen. Dat kan bijvoorbeeld niet op basis van werkelijk gebruik zijn, maar naar rato van de inkomsten vanuit het Rijk, of naar rato van inwoners. In deze eerste situatie werkt de prikkel direct door naar de gemeente in kwestie, in de andere situaties veel minder. De keus voor een verdeelsleutel is dus van groot belang voor het gedrag van de gemeenten.

2.3

Uitvoering en inzet instrumentarium (niveau 2) Grofweg zijn er drie strategieën te onderscheiden waarmee gemeenten kunnen reageren op een financiële prikkel die voortkomt uit de gebundelde uitkering. Het eerste ontmoedigt de bijstandsinstroom door strenger te zijn aan de poort. Het tweede type beleid is erop gericht de uitstroom uit de bijstand te verhogen door een verbetering van het re-integratiebeleid. Het derde beleid bestaat eruit onrechtmatig gebruik van de bijstand op te sporen en te bestraffen. De gemeenten passen meestal een combinatie van de drie strategieën toe.

2.3.1 Instroombeperking In de huidige conjunctuur is er relatief weinig nieuwe instroom. Onder normale omstandigheden kan instroombeperking echter een instrument zijn om ervoor te zorgen dat het uitkeringsvolume zo laag mogelijk blijft. Het voorkomen van instroom in de Participatiewet kan grof gezegd op drie manieren: het inzetten op preventie, het opwerpen van drempels en het snel koppelen van klanten aan een baan (wat eigenlijk ook uitstroombevordering is, zie de volgende paragraaf). Voordat we de aanpakken van de gemeenten beschrijven is het belangrijk te noemen dat de reactie op onze vraag over het voorkomen van instroom voor behoorlijk uiteenlopende reacties tussen de gemeenten. Een deel van de gemeenten is oprecht beledigd wanneer we hen vragen in hoeverre ze

29

sturen op het beperken van de instroom. Ze vinden dat iedereen die recht heeft op de uitkering de uitkering ook zou moeten krijgen. Het gaat dan vaak om gemeenten met een links politiek signatuur. Andere gemeenten sturen hier juist wel op en hanteren een streefcijfer voor het percentage aanvragen dat niet leidt tot een uitkering. Vaker zijn dit gemeenten met een rechts politiek signatuur.

Er wordt niet structureel ingezet op preventie van instroom In een klein aantal gemeenten wordt bij wijze van preventie een paar maanden voor het einde van de WW, in samenwerking met het UWV, al intensieve dienstverlening ingezet door de gemeenten om instroom in de bijstand te voorkomen door deze mensen naar werk te bemiddelen. Deze reintegratie dienstverlening vanuit de gemeente is veel intensiever dan wat het UWV biedt. Een klein deel van de gemeenten zoekt bij de uitkeringsaanvraag naar de mogelijkheden om voorliggende voorzieningen in te zetten (bijvoorbeeld de Wajong, WW of WGA). Eén gemeente vertelde dat ze daarnaast vaders van kinderen van alleenstaande moeders die het kind niet erkend hadden probeerden toch zover te krijgen alimentatie te betalen voor het biologische kind zodat de gemeente minder uitkeringsgelden kwijt was. De moeders gaven de naam van de biologische vader en de gemeente ging hier achteraan. Deze alimentatie als voorliggende voorziening inzetten, lukte behoorlijk regelmatig.

Ook het opwerpen van drempels gebeurt niet vaak Sommige gemeenten doen bewust het intakegesprek persoonlijk op locatie van de gemeente (na de digitale aanvraag) om daarmee een kleine drempel op te werpen. Andere gemeenten gaan juist kort na de digitale uitkeringsaanvraag op bezoek bij de burger om de situatie en mogelijkheden en onmogelijkheden goed in kaart te brengen. Zij zien dit niet als drempelverhogend. De precieze inrichting van het proces van uitkeringsaanvraag tot beoordeling verschilt behoorlijk; elke gemeenten heeft een eigen proces. De zoekperiode voor jongeren wordt divers uitgevoerd. Een deel van de gemeenten hanteert de zoekperiode voor jongeren wel en een ander deel niet. Regelmatig wordt gezegd dat jongeren direct bij aanmelding oppakken en re-integreren het beste werkt en dat het daarom beter is de zoekperiode niet te hanteren. Er zijn zowel tekort- als overschotgemeenten die de zoekperiode niet hanteren. Veel gemeenten hebben wel afspraken met scholen voor praktijkonderwijs en scholen voor voortgezet speciaal onderwijs om leerlingen die klaar zijn met school direct naar een baan te helpen.

Snel koppelen aan een baan: work first Een klein aantal gemeenten heeft als strategie mensen direct na de uitkeringsaanvraag te koppelen aan een baan of een werkervaringsplaats. In deze gemeenten krijgen klanten direct na de instroom in de uitkering een aanbod om aan het werk te gaan. Tijdens dit werk worden de mogelijkheden van de klant in beeld gebracht. Als bijkomend effect gaat hier een afschrikwekkende werking vanuit voor mensen die bijvoorbeeld zwart werken of om andere redenen niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Opvallend is dat we met name overschotgemeenten zien die hun uitkeringsontvangers snel aan een baan koppelen na instroom in de uitkering.

2.3.2 Uitstroombevordering Uitstroombevordering is het tweede type beleid waar gemeenten op kunnen inzetten om het uitkeringsvolume zo gering mogelijk te laten zijn. Alle gemeenten zetten in op uitstroombevordering. Daarbij zetten zij allerlei re-integratietrajecten in, en doen ze dat zo gericht mogelijk. Gemeenten

30

verschillen wel in de snelheid waarin zij dit doen, de inzet van trajecten en de capaciteit. In het onderzoek hebben we geen goed beeld kunnen krijgen van de marktbewerking van gemeenten richting de werkgevers of de werking van het werkgeversservicepunt.

Gemeenten hanteren verschillende snelheden in het oppakken van nieuwe klanten Er zijn vrij grote verschillen in de snelheid waarmee nieuwe klanten worden opgepakt. In gemeenten waar werk en inkomen in dezelfde hand georganiseerd zijn (of waren), is de snelheid groter dan in gemeenten waar dat niet het geval is. Ook waar de uitvoering niet in één hand georganiseerd is, sluiten werkconsulenten bij sommige gemeenten aan bij de gesprekken met inkomensconsulenten. Zo kunnen ze meteen kijken waar kansen voor snelle re-integratie zijn. Bij andere gemeenten is er juist een vrij lange tijd (weken) voordat een werkconsulent contact opneemt met een inwoner.

Alle gemeenten zetten in op re-integratie Alle gemeenten zetten re-integratieinstrumenten in –die naar oordeel van de professional– passen bij de behoefte van de klant. Meestal wordt hierbij afgegaan op het professioneel oordeel van de klantmanager, soms wordt hierbij een specifiek diagnose-instrument gebruikt. De bestanden van de gemeenten bevatten op dit moment nog maar weinig kansrijke cliënten. Daarom zetten zij op dit moment in op de groep klanten die een wat grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben.

Gemeente verschillen in de praktische toepassing van re-integratie instrumenten Het is lastig voor ons als onderzoekers om op basis van twee gesprekken met professionals van de onderzochte gemeenten goed grip te krijgen op de wijze waarop de gemeenten hun reintegratiebeleid hebben vormgegeven. We zien dat alle gemeenten hun bestand hebben opgedeeld in een aantal groepen en dat er beleid is en een palet aan mogelijkheden voor vrijwel al die groepen. De precieze indeling verschilt van gemeente tot gemeente en ook de precieze inzet van instrumenten en trajecten. Zie ook de beschrijving iin paragraaf 3.3.2. Om de gemeenten hier onderling goed op te kunnen vergelijken, is een diepgaander onderzoek nodig naar de precieze aanpak van professionals bij de diverse klanten.

2.3.3 Handhaving De laatste methode om het uitkeringsvolume te beperken is door onrechtmatig gebruik van de bijstand op te sporen en te bestraffen. We zien dat de meeste gemeenten hier niet sterk op inzetten. Het aantal FTE in dienst dat als taak heeft fraude op te sporen is in de meeste gemeenten laag, al zijn hierop enkele uitzonderingen.

Veel gemeenten zijn terughoudend in het opleggen van maatregelen De relatie tussen afdeling handhaving en de afdelingen werk en inkomen is in de ene gemeente hechter dan in de andere gemeente. Daar waar er meer FTE voor handhaving is, zien we dat de handhavers meer contact hebben met de afdelingen werk en inkomen. In één gemeente heeft handhaving in een rol bij de intake. In sommige gemeenten is er sprake van wat wrijving tussen de afdelingen werk en inkomen aan de ene kant en handhaving aan de andere kant. De rol die handhaving speelt bij de uitvoering van de gemeenten verschilt. Sommige gemeenten zijn heel strikt: het niet nakomen van een afspraak of een verplichting betekent dat er (na een waarschuwing) direct een maatregel wordt opgelegd. Andere gemeenten dreigen wel met maatregelen als stok achter de deur, maar geven klanten wat sneller het

31

voordeel van de twijfel. Redenen hiervoor zijn enerzijds de hoogte van de uitkering (iemand die weinig geld heeft een maatregel opleggen, voelt ingewikkeld omdat de klant dan nog minder geld heeft en zo dieper in de problemen kan komen) en anderzijds de vertrouwensrelatie (consulent heeft moeite gedaan een vertrouwensrelatie op te bouwen met de klant en wil dat vertrouwen niet direct beschadigen na het niet nakomen van één afspraak). De meeste gemeenten willen zorgen dat mensen werken aan uitstroom naar werk. Het opleggen van een maatregel is het laatste hulpmiddel daarbij.

32

/ 3 Verklaringen voor tekorten en overschotten Doel van dit onderzoek is om te zien of en welke keuzes van gemeenten op het gebied van beleid en uitvoering relatie hebben met hun overschotten of tekorten op de gebundelde uitkering. Zo krijgen we zicht op welke keuzes mogelijk meer en minder behulpzaam zijn. Een tekort of overschot kan echter van veel verschillende factoren afhankelijk zijn. Ten eerste hebben overschotten en tekorten een prijs- en volumecomponent, die beide een rol kunnen spelen. Ten tweede kunnen tekorten en overschotten op zowel prijs als volume zowel verklaard worden door keuzes van gemeenten als door de verdeling. Zie ook Figuur 1 in paragraaf 1.3.

Overschotten en tekorten vormen het vertrekpunt van dit onderzoek Een groot en structureel tekort of overschot op de bijstandsmiddelen (of een grote verandering daarin) is een goed criterium om gemeenten op te selecteren, omdat voor die gemeenten de kans het grootst is dat een deel van dat overschot of tekort verklaard kan worden door keuzes van de gemeente. In de analyse ligt de focus echter op aspecten waar gemeenten invloed op hebben, dus die het gevolg van beleidskeuzes zijn. In de analyse zelf is het tekort of overschot dus vooral het vertrekpunt van de analyse.

We zoeken naar mogelijke verklaringen voor tekorten/overschotten vanuit beïnvloedbare aspecten We kijken daarom naar kwantitatieve aspecten (‘uitkomstmaten’) die een verklaring kunnen bieden voor een overschot of tekort op prijs of volume en (tenminste deels) beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Deze aspecten kunnen ons inzicht geven in wat de keuzes in beleid en uitvoering zijn die beter uitpakken dan andere. Denk hierbij aan het aantal inwoners dat in- of uitstroomt (naar werk), hoe duurzaam de uitstroom is, of afwijkende ontwikkelingen van het aantal bijstandsontvangers verder in het verleden, Maar het opleggen van sancties, of het aantal bijstandsontvangers dat parttime werkt. Voor zo goed mogelijke onderbouwde conclusies van dit onderzoek, kwantificeren we deze mogelijke verklaringen zoveel als mogelijk.

We zoeken vervolgens naar verklaringen bij gemeenten voor deze beïnvloedbare aspecten (‘uitkomstmaten’) Vandaar uit kijken we weer (kwalitatief) naar welke aspecten een verklaring kunnen vormen voor deze kwantitatieve uitkomstmaten, dus condities (beïnvloedbaar door gemeenten) in beleid en uitvoering die er verband mee houden. Denk hierbij aan de wijze waarop werk en inkomen georganiseerd zijn, wat van professionals verlangd wordt en de wijze waarop zij aangestuurd worden, zie hiervoor het analytisch kader.

Dat vraag om een onderzoek in drie stappen Het verband tussen tekorten en overschotten aan de ene kant en keuzes in beleid en uitvoering door gemeenten aan de ene kant is in onderstaande figuur schematisch weergegeven.

33

Stap 1

Stap 3

Stap 2 0.b. Aandeel daarvan te herleiden tot volume

0.a. Tekorten / overschotten

?

0.c. Aandeel daarvan te herleiden tot prijs

1.a Kwantitatieve aanknopingspunten hiervoor

1.d. Kwantitatieve

?

aanknopingspunten hiervoor

?

2.-4. Condities

?

2.-4. Condities

Figuur 4: stapsgewijze aanpak voor het vinden van verklaringen voor overschotten en tekorten.

Om de precieze verbanden te kunnen vinden, verdelen we de analyse in drie stappen:  Stap 1: hoe vertalen tekorten/overschotten op het budget zich naar de onderliggende componenten (prijs en volume)?  Stap 2: welke kwantitatieve aanknopingspunten (resultaten van gemeenten) vinden we die bij hebben kunnen dragen aan de tekorten/overschotten op volume en prijs?  Stap 3: welke inhoudelijke verklaringen (condities) vinden we voor de gevonden kwantitatieve aanknopingspunten? Dit hoofdstuk beschrijft de uitkomsten deze stappen. We beginnen met stap 1 in 3.1, stap 2 staat in 3.2 en stap 3 in 3.3.

3.1

Stap 1: aandeel volume en prijs in tekort/overschot Startpunt van deze analyse zijn de feitelijke tekorten en overschotten op de gebundelde uitkering. (Bron: ministerie van SZW). Hierbij zijn de tekorten en overschotten gedefinieerd als (budget – uitgaven)/budget. Deze zijn in de figuur hieronder weergegeven voor de periode 2016-2021 (zelfde figuur als Figuur 3 hierboven). Het resultaat van Nederland als geheel is met een blauwe lijn weergegeven.

Financiële tekorten / overschotten (2016-2021) 40% 30% 20% 10%

0% 2016

2017

2018

2019

2020

2021

-10% -20% -30% Gemeenten met gemiddeld overschot

Gemeenten met gemiddeld tekort

Nederland

34

Hieruit is op te maken dat veel van deze gemeenten in alle jaren ofwel een tekort, ofwel een overschot hadden. Uitzondering hierop zijn G4, G6, G9 en G14 (allen van een tekort naar een overschot) en G1 (van overschot naar tekort, naar een licht overschot). Maar ook bij de gemeenten die elk jaar een tekort of overschot hadden, is er veel dynamiek. Over het geheel is er een stijgende lijn zichtbaar, in lijn met het Nederlands gemiddelde. Een deel van deze tekorten en overschotten zijn toe te rekenen aan het (voorspelde versus werkelijke) volume, een deel aan de gemiddelde prijs van een bijstanduitkering. Op basis van de rekentools die het ministerie van SWZ beschikbaar stelt, is voor elke gemeente en voor elk jaar te achterhalen wat het voorspelde (en werkelijke) bijstandsvolume was. In combinantie met de inkomsten en uitgaven, is het aandeel van volume en prijs in de tekorten en overschotten te bepalen. We hebben hier een werkwijze gevolgd die aansluit bij de inschattingen voor het komend jaar die in de Rekentools gehanteerd is. Daarbij hebben we echter het werkelijke tekort of overschot in enig jaar (Bron: ministerie van SZW) vergeleken met het relatieve verschil tussen het voorspelde en werkelijke aantal bijstandsontvangers van datzelfde jaar. Het verschil tussen beide percentages is het aandeel van het tekort/overschot als gevolg van een verschil in de gemiddelde prijs.

We hebben dit in de figuur hieronder weergegeven, gemiddeld over de periode 2016-202111. De gemeenten zijn daarin geordend van gemiddeld grootste tekort naar grootste overschot 12.

Financieel resultaat gebundelde uitkering

Verdeling tekort / overschot naar volume en prijs 30% 20% 10% 0% -10% -20%

Volume

Prijs

Figuur 5: opsplitsing van tekorten en overschotten voor de casusgemeenten in de periode 2016-2021 in een volume en prijscomponent.

Uitkomst stap 1 Voor alle gemeenten wijken zowel de werkelijke prijs als het werkelijke volume af van de voorspelde waarden. Meestal is de afwijking van de volumecomponent het grootst. Voor een aantal van deze gemeenten (G3, G4, G5, G10, G11 en G13) versterken het tekort/overschot van prijs en volume elkaar. Voor de overige gemeenten doven ze elkaar (enigszins) uit.

Om consistent uit te kunnen splitsen naar een volume- en prijscomponent van het tekort, hebben we hier het gemiddelde tekort/overschot gehanteerd voor de periode, in plaats van het cumulatieve overschot/tekort over alle jaren. Het overschot/tekort in het voorspelde aantal bijstandsontvangers is namelijk niet cumulatief te bepalen. 12 Deze grafiek laat per gemeente zien wat het overschot of tekort op volumecomponent en op de prijscomponent was in de betreffende periode. Deze overschotten en tekorten tellen bij elkaar op tot het totale overschot of tekort. Bij een gemeente met een overschot waar één van de twee componenten negatief bijdraagt aan de financiële uitkomst is het dus zo dat er een overschot is ondanks die component. 11

35

3.2

Stap 2: mogelijke verklaringen voor volume/prijscomponent tekort/overschot De tweede stap is om te gaan van verschillen tussen de voorspelling en realisatie van prijs en volume naar uitkomsten waar gemeenten mogelijk invloed op kunnen uitoefenen, zoals instroom, uitstroom of prijs. Zoeken naar verbanden: hoe we te werk gaan Het zoeken naar verbanden kent twee onderdelen. We zijn in de eerste plaats op zoek naar de uitkomstmaten waarvoor er enig verband is met de tekorten en overschotten op volume of prijs voor de benchmarkgemeenten in de periode 2016-2021 (zie paragrafen 3.2.1 en 3.2.23.2.1 3.2.2hieronder). We gebruiken hiervoor gegevens uit de Divosa benchmark. Meer specifiek kijken we daarbij voor een aantal mogelijke uitkomstmaten naar:  het verschil tussen de tekortgemeenten enerzijds en overschotgemeenten anderzijds;  de mate waarin de resultaten op een bepaalde uitkomstmaat verband houden met overschotten en tekorten (verklaringsgraad). Beide doen we zowel voor alle jaren samen, als voor de individuele jaren;  of er voor individuele gemeenten opvallende stijgingen of dalingen in de uitkomstmaat zijn en of we hier iets van terugzien in het tekorten/overschot (op volume of prijs). Zo vinden we wat blijkbaar de meest relevante uitkomstmaten zijn.

Vervolgens (zie paragraaf 3.2.3) kijken we voor welke gemeenten hun tekort of overschot op volume of prijs te verklaren is aan de hand van de gezamenlijke set aan gevonden relevante uitkomstmaten. Dat is het vertrekpunt voor de zoektocht naar verklaringen voor overschotten/tekorten van individuele gemeenten. Het zegt echter ook iets over of de resultaten op de relevante uitkomstmaten gezamenlijk voor alle benchmarkgemeenten een verklaring kunnen vormen voor de tekorten en overschotten. We onderstrepen dat er niet één uitkomstmaat hoeft te zijn die een goed verband houdt met de volume- en prijstekorten en -overschotten van alle gemeenten. Gemeenten kunnen er immers verschillende strategieën op nahouden (streng aan de poort, effectief aan de achterkant, inzetten op handhaving, etc.) en daarom (minder) goed op verschillende uitkomsten presteren. Bovendien is het mogelijk dat overschotten of tekorten verklaard worden door keuzes van de gemeente in het verleden: een gemeente met een heel groot bijstandsbestand zal ten opzichte van dat bestand bijvoorbeeld al snel een relatief lage instroom hebben. We mogen vanwege de invloed van exogene factoren (arbeidsmarkt, conjunctuur) en de beschikbare data daarnaast niet hopen op het vinden van sterke verbanden tussen overschot of tekort enerzijds en uitkomstmaat anderzijds.

Daarom is deze stap vooral gericht op het vinden van aanknopingspunten dat overschot- en tekortgemeenten zich op een bepaalde uitkomstmaat van elkaar onderscheiden, niet op het aantonen van een duidelijk verband.

3.2.1 Mogelijke verklaringen voor een overschot/tekort op volume We gaan achtereenvolgens in op de volgende uitkomstmaten voor overschotten en tekorten op volume:  Instroom  Uitstroom naar werk

36

 Herinstroom  Overige uitkomstmaten.

Instroom In de onderzochte gemeenten13 daalde het jaarlijkse instroompercentage tussen 2016 en 2021 van gemiddeld zo’n 36 procent naar ruim 27 procent. In het pandemiejaar 2020 nam de instroom gemiddeld toe naar 31 procent, waarna het in 2021 weer afnam tot zo’n 27 procent. De onderzochte gemeenten volgen globaal genomen de trend van de benchmark, maar liggen daar soms wel iets boven, zie de figuur hieronder. Het blauwe vlak in de figuur geeft de bandbreedte van de casusgemeenten weer.

Jaarlijkse instroom als percentage van het bestand 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2016

2017

2018

2019

Benchmark 50-100.000 inw

2020

2021

Benchmark > 100.000 inw

Gemiddelde 15 gemeenten Figuur 6: jaarlijkse instroom als percentage van het bestand in de periode 2016-2021.

De hypothese hierbij is dat hoe effectiever een gemeente is in het voorkomen van instroom van bijstandsontvangers, hoe lager de uitgaven zijn en hoe kleiner een tekort/groter een overschot. We kijken allereerst naar het verschil in instroom tussen tekort- en overschotgemeenten. Om gemeenten daarop met elkaar te kunnen vergelijken, hebben we de instroom als percentage van het totale bestand weergegeven. Dit zullen we bij meer uitkomstmaten doen. Zie de tabel hieronder. 2016

2017

2018

2019

2020

2021

Gemiddelde (20162021)

Tekortgemeenten (gem. volume)

36,5%

31,4%

30,8%

26,1%

30,1%

26,3%

30,2%

Overschotgemeenten (gem. volume)

35,4%

29,9%

28,5%

26,8%

32,1%

28,1%

30,1%

Verklaringsgraad (R2)

0,1%

0,0%

11,2%

0,8%

2,5%

15,5%

0,0%

Over de hele periode gezien is de instroom bij tekortgemeenten iets groter. Dit is echter maar in de helft van de jaren het geval (rode cijfers). De verklaringsgraad van instroom in de overschotten en tekorten, is nihil.

Niet alle casusgemeenten namen in de hele periode ook deel aan de Divosa benchmark, die we hiervoor gebruikt hebben, één gemeente nam daar bovendien als regio aan deel. 13

37

Hierbij moet echter gezegd worden, dat het niet meenemen van twee van de twaalf gemeenten meteen tot een stuk sterker (maar nog steeds geen erg sterk) verband leidt. We kijken naar opvallende veranderingen in de instroom bij individuele casusgemeenten in één van de jaren. Zie daarvoor de tweede kolom van onderstaande tabel, onderbouwing hiervan staat in Bijlage E.2.1. We kijken vervolgens naar of deze veranderingen terug te zien zijn in veranderingen van het tekort of overschot van de betreffende gemeente in het daaropvolgende jaar. Zie hiervoor de derde kolom in onderstaande tabel. De tekst is met rood weergegeven wanneer de ontwikkelingen in beide kolommen niet met elkaar in lijn zijn. Gemeente

Verandering in instroom

Verandering in voorspeld vs werkelijk volume

G2

Afname in 2019

Aanzienlijke afname tekort in 2020

G3

Beperktere afname in 2017 dan de andere gemeenten

Aanzienlijke afname tekort in 2018

G9

Afname in 2017

Kleine toename in overschot 2018

G12

Afname in 2017

Kleine afname in tekort 2018

Voor individuele gemeenten zijn er daarom wel aanknopingspunten te vinden in de instroomcijfers. In Bijlage E.2.1 op pagina 123 is meer achtergrondinformatie over de instroom van bijstandsontvangers te vinden.

Uitstroom naar werk De jaarlijkse uitstroom schommelt wat minder dan de instroom en varieerde van gemiddeld ruim 34 procent in 2018 tot bijna 30 procent in 2020. In de 15 onderzochte gemeenten ligt de uitstroom gemiddeld wat hoger dan de benchmark, zie de figuur hieronder. De blauwe band geeft de bandbreedte voor de casusgemeenten weer.

Jaarlijkse uitstroom als percentage van het bestand 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2016

2017

2018

Benchmark 50-100.000 inw

2019

2020

2021

Benchmark > 100.000 inw

Gemiddelde 15 gemeenten Figuur 7: jaarlijkse uitstroom als percentage van het bestand in de periode 2016-2021.

38

Er zijn verschillende redenen waarom een bijstandsontvanger uit kan stromen. Op maar een deel daarvan kunnen gemeenten invloed uitoefenen. Er is bijvoorbeeld ook simpelweg sprake van verloop. We richten ons hier op één specifieke reden, namelijk uitstroom naar werk, omdat een hoge uitstroom naar werk op een effectieve re-integratiestrategie kan duiden14. 2017

2018

2019

Tekortgemeenten (volume)

2016 7,9%

11,1%

11,8%

10,0%

2020 8,2%

2021 10,5%

Gemiddelde (2016-2021) 9,9%

Overschotgemeenten (volume)

10,2%

11,9%

12,4%

10,9%

10,1%

13,0%

11,4%

Verklaringsgraad (R2)

7,9%

7,8%

1,7%

7,8%

51,5%

30,7%

18,6%

Hieruit is op te maken dat overschotgemeenten meer bijstandsontvangers hadden die naar werk uitstroomden, dan tekortgemeenten. Dit is voor alle jaren het geval. De verklaringsgraad is 18,6%, dat is nog steeds relatief laag, maar hoger dan voor de uitstroom in het algemeen, zie paragraaf E.2.2). We kijken naar opvallende veranderingen in uitstroom naar werk bij de casusgemeenten in één van de jaren. Zie hiervoor de tweede kolom van onderstaande tabel (bron: Bijlage E.2.3). We bepalen wat de ontwikkeling van het tekorten of overschot bij de betreffende gemeente in het daaropvolgende jaar is. Rood weergegeven zijn veranderingen die niet verklaard worden door de verandering in deze uitkomstmaat. Gemeente

Verandering in uitstroom naar werk

Verandering in voorspeld vs werkelijk volume

G2

Sterke toename in 2018

Toename van het tekort in 2018

G2

Sterke afname in 2019

Toename van het tekort in 2019

G3

Sterke toename van 2016-2017

Kleine afname van tekort in 2017

G12

Sterke afname in 2020

Sterke afname van het tekort in 2020

Veranderingen bij individuele gemeenten geven dus beperkt aanknopingspunten voor een verklaring vanuit deze uitkomstmaat. In Bijlage E.2.3 op pagina 126 is meer achtergrondinformatie over de uitstroom naar werk van bijstandsontvangers te vinden.

Herinstroom (<6 maanden) Niet alleen het uit laten stromen van bijstandsontvangers naar werk is van belang, maar ook dat zij duurzaam uitstromen. Een maat hiervoor is de herinstroom; het aantal inwoners dat binnen zes maanden na uitstroom weer een beroep doet op de bijstand. In de tabel hieronder is de gemiddelde herinstroom (% ten opzichte van omvang van het bestand) voor overschot- en tekortgemeenten weergegeven. 2016

14

Tekortgemeenten (volume)

2,9%

Overschotgemeenten (volume)

3,3%

Verklaringsgraad (R2)

0,7%

2017 3,1%

2018

2019

2020 3,0%

2021

Gemiddelde

3,0%

3,0%

2,6%

2,9%

2,5%

2,3%

2,5%

2,6%

2,5%

2,6%

26,4%

24,1%

9,4%

41,7%

13,0%

27,9%

Daarbij merken we op dat de prestaties hierop ook afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van werk in de regio.

39

Hieruit is op te maken dat overschotgemeenten relatief minder herinstroom hadden dan tekortgemeenten. Dit is voor alle jaren het geval, op 2016 na. De verklaringsgraad is 27,9%. We kijken naar opvallende jaarlijkse veranderingen in herinstroom bij gemeenten, dan vallen er een aantal op, zie de eerste twee kolommen van onderstaande tabel (Bron: bijlage E.2.4). Relateren we deze aan de tekorten en overschotten in het daaropvolgende jaar, dan komt hier onderstaande uit: Gemeente

Verandering in herinstroom

Verandering in voorspeld vs werkelijk volume

G2

Daling in 2018

Toename van tekort

G3

Daling in 2019

Afname van tekort

G4

Daling in 2016-2018

Toename van tekort

G4

Stijging in 2019

Afname van tekort

G12

stijging in 2018

Afname van tekort

G15

Stijging in 2019

Afname van tekort

Veranderingen bij individuele gemeenten geven dus zeer beperkt aanknopingspunten voor een verklaring. In Bijlage E.2.4 op pagina 127 is meer achtergrondinformatie over de herinstroom van bijstandsontvangers te vinden.

Overige uitkomstmaten Voor een aantal mogelijke uitkomstmaten zijn geen aanknopingspunten (algemeen verband of individuele gemeenten) gevonden voor tekorten en overschotten op volume. Dit zijn:  Uitstroom (algemeen)  Uitstroom als gevolg van handhaving  Samenstelling van het bestand (gemiddelde verblijfsduur, aandeel bijstandsontvangers dat langer dan 60 maanden in de bijstand zit).  Ontwikkelingen in het verleden. Deze zijn in Bijlagen E.2.5 t/m E.2.7 uitgewerkt. Uitkomst stap 2 (volumetekorten en -overschotten) Hoewel er voor geen van de uitkomstmaten een sterk verband gevonden is met tekorten en overschotten op volume, zijn er wel aanknopingspunten dat instroom, uitstroom naar werk en herinstroom relevant kunnen zijn. Voor elk van deze uitkomstmaten is er ook een inhoudelijke verklaring voor waarom zij relevant zijn. We zullen daarom deze uitkomstmaten als intermediërende variabelen gebruiken, om de verbinding te leggen tussen de volumecomponent van overschotten en tekorten enerzijds en de condities in de uitvoering, beleid en bredere context van gemeenten anderzijds. Tegelijkertijd kunnen deze uitkomstmaten de tekorten en overschotten op volume maar ten dele verklaren. Dit impliceert dat er ook andere factoren in het spel zijn.

3.2.2 Mogelijke verklaringen voor een overschot/tekort op de gemiddelde prijs We beschikken hier in de Divosa Benchmark over twee mogelijke aanknopingspunten:  Inzet op deeltijdwerk  Vorderingen (handhaving)

40

Inzet op deeltijdwerk De mogelijke verklaring hier is dat meer inzetten op deeltijdwerk leidt tot een hoger aantal bijstandsontvangers met deeltijdwerk en daardoor een gemiddeld lagere prijs15. Wanneer we dit uitsplitsen naar de afzonderlijke jaren en naar overschot- en tekortgemeenten, dan zien we de volgende gemiddelden voor gemeenten met een prijstekort dan wel -overschot. 2016

2017

2018

Tekortgemeenten (prijs)

9,7%

9,1%

Overschotgemeenten (prijs)

10,3%

9,5%

Verklaringsgraad (R )

0,8%

4,5%

2

2019

2020

2021

Gemiddelde (2016-2021)

9,5%

9,3%

8,5%

8,5%

9,1%

9,9%

10,2%

9,2%

8,7%

9,6%

3,4%

4,0%

0,2%

0,0%

0,2%

Zoals te zien is aan deze tabel hebben gemeenten met een gemiddeld lager ingeschatte dan werkelijke gemiddelde prijs een net iets lager gemiddeld aandeel bijstandsontvangers met deeltijdwerk. Dit is voor alle jaren het geval. De feitelijke verklaringsgraad is echter nihil. Hierbij moet echter gezegd worden dat het niet meenemen van één van de twaalf gemeenten meteen tot een voor deze analyse relatief sterke samenhang van 37% leidt. Als we kijken naar duidelijke veranderingen in het aandeel bijstandsontvangers met deeltijdwerk in de loop van de tijd, dan vallen er drie op, zie de eerste twee kolommen van onderstaande tabel (bron: Bijlage E.2.8). Voor één van hen kan de verandering in de gemiddelde prijs één dan wel twee jaar later mogelijk hierdoor verklaard worden. Gemeente

Verandering %BO met deeltijdwerk

Verandering tekort/overschot in gem. prijs

G2

Flinke afname in 2017

Geen verandering in prijstekort

G9

Flinke toename in 2018

Flinke afname van prijstekort in 2018

G15

Gestage afname hele periode

Toename van prijsoverschot in deze periode

De veranderingen bij individuele gemeenten bieden dus beperkt aanknopingspunten. In Bijlage E.2.8 op pagina 132 is meer achtergrondinformatie over de ontwikkeling van bijstandsontvangers met deeltijdwerk te vinden.

Vorderingen (handhaving) Een tweede mogelijke verklaring voor overschotten en tekorten op de gemiddelde prijs als gevolg van keuzes van gemeenten is dat sommige gemeenten sterker inzetten op handhaving, daarom meer maatregelen opleggen en zo een gemiddeld lagere prijs hebben. We beschikken niet over de omvang van deze vorderingen, maar kunnen het aantal inwoners dat uitgestroomd is als gevolg van handhaving als indicator hiervan gebruiken. In de onderstaande tabel zijn weer de gemiddelden van overschot- en tekortgemeenten weergegeven, samen met de verklaringsgraad. 2016

15

2017

2018

2019

2020

2021

Gemiddelde

Tekortgemeenten (prijs)

2,8%

3,0%

2,9%

3,0%

2,5%

2,4%

2,8%

Overschotgemeenten (prijs)

3,7%

3,7%

3,8%

3,5%

2,4%

2,3%

3,2%

Net zoals bij de uitstroom naar werk zijn de mogelijkheden hiervan ook afhankelijk van de arbeidsmarktregio in kwestie.

41

Verklaringsgraad (R2)

15,1%

7,6%

22,5%

12,3%

28,1%

14,9%

15,4%

Te zien is dat tekortgemeenten gemiddeld een lagere uitstroom als gevolg van handhaving hebben, dan overschotgemeenten. Dit is in vier van de zes onderliggende jaren het geval. Ook de verklaringsgraad is (voor deze analyse) relatief hoog. Kijken we naar opvallende veranderingen van de uitstroom als gevolg van handhaving bij individuele gemeenten in één van de jaren, dan zijn er twee, zie de eerste twee kolommen van onderstaande tabel (Bijlage E.2.9). Als we dit relateren aan de verschuivingen in het tekort of overschot, dan zien we het volgende: Gemeente

Verandering in uitstroom a.g.v. handhaving

Verandering tekort/overschot in gem. prijs

G12

Afname van 2016 t/m 2021

Van prijstekort (2017 t/m 2019) naar prijsoverschot vanaf 2020.

G14

Afname van 2017 t/m 2021

Van prijstekort (2017 t/m 2019) naar prijsoverschot vanaf 2020.

Veranderingen bij individuele gemeenten bieden dus weinig aanknopingspunten. In Bijlage E.2.9 op pagina 134 is meer achtergrondinformatie over de ontwikkeling van uitstroom als gevolg van handhaving te vinden.

Uitkomst stap 2 (prijstekorten en -overschotten) Het aandeel inwoners met deeltijdwerk en het aantal vorderingen zijn twee uitkomstmaten die waarvoor we enige relatie gevonden hebben met overschotten en tekorten op de prijscomponent. We zullen daarom deze uitkomstmaten als intermediërende variabelen gebruiken, om de verbinding te leggen tussen de prijscomponent van overschotten en tekorten enerzijds en de condities in de uitvoering, beleid en bredere context van gemeenten anderzijds. Net als bij de uitkomstmaten voor de volumecomponent is de verklaringskracht echter beperkt. Dit impliceert het bestaan van aanvullende uitkomstmaten, of de aanwezigheid van andere factoren die een verklaring vormen.

3.2.3 Mogelijke verklaring op basis van uitkomstmaten per gemeente We hebben nu een aantal uitkomstmaten gevonden die relevant lijken te zijn voor de tekorten en overschotten op volume en prijs voor de casusgemeenten. De vervolgvraag is: in hoeverre kunnen de resultaten van de individuele gemeenten op deze uitkomstmaten een verklaring vormen voor hun tekort of overschot? We maken hier weer onderscheid naar tekorten en overschotten op prijs en volume.

Volumeverschillen In onderstaande tabel hebben we in de gemeenten visueel ten opzichte van elkaar gerangschikt, enerzijds op hun volumetekort of -overschot en anderzijds op hoe zij het op de relevante

42

uitkomstmaten gedaan hebben. Hoe groener een gemeente is, hoe groter de betreffende uitkomstmaat ten opzichte van de andere gemeenten. Voor rood geldt uiteraard het omgekeerde. Voor (her)instroom geldt een omgekeerde kleurcodering dan voor uitstroom naar werk: hoe lager hoe groener. Vervolgens hebben met een ‘✓ ’ of ‘(✓)’ in een cel weergegeven, wanneer de uitkomst op de betreffende uitkomstmaat (enigszins) in lijn is met het tekort/overschot. Ter illustratie op deze tabel: G1: heeft het ten opzichte van de casusgemeenten gemiddeld gedaan op het volumetekort / -overschot. De gemeente heeft relatief veel instroom gehad, maar ook relatief veel uitstroom en relatief veel herinstroom. Elk van deze indicatoren is enigszins in lijn met het volumeresultaat van G1, vandaar de ‘(✓). Gemeente

Instroom Uitstroom naar werk

G1*

(✓)

G2

(✓)

(✓)

G3

✓

✓

G4

(✓)

(✓)

G5

(✓)

G6

✓

Herinstroom (✓)

Gemeente

Instroom

Uitstroom naar werk

Herinstroom

G9*

✓

✓ / (✓)

/✓

G10

✓

✓

(✓)

(✓)

G11 ✓

G12 G13

(✓)

G7

✓

G14*

(✓) / (✓)

G15

✓

✓ / (✓) ✓

✓

G8 ✓ ✓ *Voor deze gemeenten is gedurende de periode 2016-2017 een duidelijke trend waarneembaar in hun tekort of overschot. Voor deze gemeenten hebben we daarom ook gekeken of de betreffende uitkomstmaten dezelfde trend lieten zien. De uitkomst hiervan staat weergegeven achter de ‘/’.

Achter alle gemeenten staat er tenminste één ‘(✓)’: voor elk van hen kunnen de resultaten op de relevante uitkomstmaten tenminste enige verklaring bieden voor hun tekort of overschot. Tegelijkertijd is hieruit op te maken dat voor sommige gemeenten de aanknopingspunten weliswaar niet afwezig, maar toch beperkt zijn. Zie bijvoorbeeld G2 en G5. Hiervoor zijn twee mogelijke verklaringen. De eerste verklaring is dat tekorten en overschotten (deels) te wijten zijn aan een verdeling die niet voldoende passend is. De tweede mogelijke verklaring is dat een overschot of tekort van een gemeente een overblijfsel is uit het verleden, waarvoor zij de tot op de dag van vandaag de effecten van ondervinden. Hoe gemeenten G2 en G5 het vanaf 2012 gedaan hebben ten opzichte van de overige gemeenten (ontwikkeling van het aantal bijstandsontvangers), biedt beperkt aanknopingspunten. De omvang van hun bestand is gemiddeld 10% hoger in dan in 2012, dat is minder dan een aantal andere gemeenten (zie Bijlage E.2.7). Deze effecten zouden dus van vóór die tijd moeten zijn. Bij gebrek aan gegevens over deze periode, kunnen we dit echter niet toetsen.

Prijsverschillen In de tabel hieronder hebben we hetzelfde gedaan als hierboven, maar hebben we de prijstekorten en overschotten afgezet tegen de hiervoor relevante uitkomstmaten. Gemeente

Deeltijdwerk

Handhaving

Gemeente

Deeltijdwerk

G1

(✓)

G9

✓

G2

✓

G10

(✓)

G3

✓

Handhaving

G11

43

G4

✓

✓

G12

(✓)

G5

(✓)

✓

G13

✓

G6

G14

(✓)

G7

G15

(✓)

G8

✓

✓

✓

Ook voor de prijscomponent kunnen de resultaten op de betreffende uitkomstmaten voor alle gemeenten enige verklaring bieden voor hun prijstekort of -overschot. Ook hier geldt echter dat het verband niet enorm sterk is, dus dat er tenminste andere factoren in het spel zijn, zoals de verdeling. Uitkomst stap 2 (volledig) De relevante uitkomstmaten kunnen voor alle casusgemeenten die aan de benchmark deelnemen enige verklaring bieden, zowel wat betreft volume- als prijsverschillen. Daarbij is echter ook duidelijk dat de uitkomstmaten de overschotten en tekorten slechts beperkt verklaren en daarom andere factoren een rol spelen, zoals de verdeling, een historische component of de beperkte verklaringskracht van elk model (zie de opsomming in paragraaf 1.3). De aanknopingspunten per gemeente fungeren als vertrekpunt voor de kwalitatieve analyse in stap 3 van bovenstaande indeling. Dit vormt de rest van deze rapportage.

3.3

Stap 3: vinden van verklaringen voor tekorten en uitkomstmaten In deze derde stap van de analyse zoeken we naar verbanden tussen de tekorten / overschotten enerzijds en de condities op de niveaus 2 (uitvoering en inzet instrumentarium), 3 (beleid, organisatie en financiën) en 4 (brede context) – zie ook Figuur 4 hierboven. Kunnen we de financiële resultaten begrijpen op basis van hoe de gemeente werk en inkomen vormgegeven heeft? In de werkwijze die we hanteren, staat het analytisch kader van paragraaf 1.3 centraal. De analyse is tweeledig:  We maken eerst voor elke casusgemeente een within-case analyse. Daarin gaan we voor die gemeente na welke relaties er tussen de verschillende condities zijn, om te bezien of zij voor deze specifieke gemeente een verklaring kunnen vormen.  Vervolgens maken we een cross-case analyse. Daarin zoeken we naar rode draden tussen de verklaringen van de verschillende gemeenten vanuit de within-case-analyse.

3.3.1 Verklaringen voor overschotten en tekorten: within-case analyses We hebben voor elk van de gemeenten de bevindingen voor elk van de condities in het analytisch kader (na een eerste selectie van condities op basis van Bijlage / D) vertaald naar een ‘beoordeling’: was er wel, geen of in enige mate sprake van de betreffende conditie? Toelichting op de beoordelingen Daarbij hebben we de gemeenten relatief ten opzichte van elkaar beoordeeld: was er gemiddeld veel sprake van een conditie in een gemeente ten opzichte van de anderen, dan hebben we deze als ‘hoog’ bestempeld. Idem voor ‘gemiddeld’ en ‘laag’.

44

We hebben deze beoordelingen in Bijlage E.3 voor elk van de gemeenten grafisch weergegeven via het analytisch kader, van niveau 0 (tekorten / overschotten) t/m niveau 4 (brede context). Aan het begin van deze bijlage staat een uitgebreidere legenda en toelichting over hoe de analyse vormgegeven is. Deze beoordelingen fungeren vervolgens als toets op de veronderstelde relaties tussen de condities in de betreffende gemeente. Is de beoordeling van twee condities in lijn met het veronderstelde verband, dan vormt dit onderbouwing voor de betreffende relatie tussen deze condities. Daarbij moeten we meteen opmerken dat het bewijzen van een verband in deze context niet mogelijk is. We kunnen deze alleen aannemelijk(er) maken. Op basis van deze beoordelingen kunnen we voor elk van de gemeenten nagaan of het tekort of overschot (op volume en prijs) te herleiden is tot de uitkomstmaten en de aan- en afwezigheid van condities op niveaus 2, 3 en 4 en dus of de wijze waarop werk en inkomen vormgegeven is in deze gemeente een verklaring kan vormen voor het financiële resultaat. Methodologische keus: op twee manieren naar verbanden kijken We hebben de uitkomstmaten van niveau 1 geïntroduceerd als intermediërende variabelen, omdat dit resultanten zijn van beleid en uitvoering, meer dan de tekorten of overschotten zelf.

Toch valt er ook op deze uitkomstmaten ook iets af te dingen: ook deze kunnen door andere factoren dan alleen gemeentelijke keuzes beïnvloed worden (demografie, beschikbaarheid van werk, etc.). We hebben ze tussen gemeenten onderling vergelijkbaar gemaakt door ze te normeren naar de omvang van het bijstandsbestand, maar ook dat maakt de onderlinge vergelijkbaarheid niet perfect. Het kan zijn dat er een gemeente een beperkt verklarend verband is, zowel tussen niveaus 0 (overschotten en tekorten) en 1 (uitkomstmaten) als tussen niveaus 1 en 2 (uitvoering en instrumentarium). Dit kan betekenen dat de uitkomstmaten voor deze gemeente geen goede graadmeter voor haar prestaties vormen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de gemeente een overschot op volume heeft (niveau 0), dat de gemeente laag scoort op de uitkomstmaten van niveau 1 in relatie tot de andere gemeenten, maar dat wel aan noodzakelijke condities (niveaus 2 t/m 4) voldaan is waarvan we een verband vermoeden met een overschot. In dat geval zouden we concluderen dat er geen verband is. De vraag is of die conclusie helemaal terecht is in het licht van de bovenstaande paragraaf. In zulke situaties hanteren we daarom aanvullend een tweede, ‘lossere’, manier om tot een verband te kunnen komen: we vragen ons af of het verband wel aanwezig zou zijn geweest bij andere waarden voor de uitkomstmaten van niveau 1.

In het voorbeeld van hierboven zouden we dan concluderen dat er misschien alsnog een verband is. Hieronder geven we per gemeente een korte duiding van de uitkomsten van deze within-case analyses. Ook geven we een samenvatting hiervan: is het respectievelijke tekort of overschot nauwelijks, beperkt, redelijk of goed16 te verklaren op basis van hoe werk en inkomen is vormgegeven en de keuzes die gemaakt zijn.

We hebben op basis van de onderlinge verschillen en overeenkomsten in de mate van verklaarbaarheid vier verschillende groepen geïdentificeerd en daar vervolgens beschrijvingen (‘nauwelijks’, etc.) aan gekoppeld. Hanteren van andere labels had daarom evenzogoed gekund. 16

45

Gemeente 1  Het gemiddelde resultaat voor volume kan verklaard worden vanuit de combinatie van uitkomstmaten in niveau 1. Ook het overschot op prijs zou verklaard kunnen worden.  De uitkomstmaten op hun beurt kunnen weer voor een groot deel verklaard worden door de beoordelingen op de condities in niveau 2.  Het verband tussen uitvoering (niveau 2) en randvoorwaarden daarvoor (niveau 3) kan ook deels verklaard worden. Aan veel condities is voldaan. Er wordt vertrouwd op de professional en er is sprake van informatiegedreven beleid, wat de gerichte inzet weer bevordert. Wel valt op dat de beleidsdoelen niet in lijn zijn met de prikkel vanuit de gebundelde uitkering. Hetzelfde geldt in iets mindere mate voor de sturingsstrategie. Dit kan op zichzelf een deel van de verklaring vormen.  Dit zou weer gevoed kunnen worden door de (beelden van de) bemiddelbaarheid van het bestand. Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: beperkt.

Gemeente 2  Het tekort op de gebundelde uitkering is primair een tekort op de volumecomponent. Deze kan goed verklaard worden door (het samenspel van) de uitkomstmaten van niveau 1. Het overschot op de prijscomponent kan deels verklaard worden.  De uitkomstmaten kunnen op hun beurt weer redelijk verklaard worden door de condities op niveau 2 (uitvoering & instrumentarium).  Ook de verklaringen tussen niveaus 3 en 2 zijn redelijk tot goed: waar beperkt aan de condities op het uitvoeringsniveau voldaan is, is dat ook het geval op het niveau van beleid, organisatie en financiën.  De beoordeling op de condities in niveau 3 kunnen redelijk verklaard worden door niveau 4 (brede context). Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: redelijk.

Gemeente 3  De tekorten op zowel de volume- en prijscomponenten kunnen verklaard worden vanuit de uitstroommaten van niveau 1.  Deze kunnen op hun beurt slechts beperkt verklaard worden vanuit de condities op uitvoeringsniveau (niveau 2)  De voor de condities op niveau 3 (beleid, organisatie, uitvoering) is er sprake van een gemengd beeld: aan een aantal van de condities is wel voldaan, aan een aantal niet. Er is sprake van een strategie voor financiële sturing (waarschijnlijk vertaald vanuit de doelen) en deze heeft ook wel zijn weerslag op sommige andere condities, maar dit laat de resultaten op niveau 2 maar zeer beperkt verklaren.  De strategie voor financiële sturing is overigens wel aanwezig ondanks dat niet aan een aantal condities voor de prikkelwerking voldaan is in het vierde niveau. Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: nauwelijks.

46

Gemeente 4  Het gemiddelde resultaat op de volumecomponent en het tekort op de prijscomponent kunnen goed verklaard worden door de uitkomstmaten van niveau 1.  Deze kunnen op hun beurt we redelijk verklaard worden door de beoordelingen op het uitvoeringsniveau (niveau 2).  Op niveau 3 bestaat er een gemengd beeld: aan een deel van de condities is wel voldaan, aan een deel niet. De beoordelingen op niveau 2 kunnen enigszins verklaard worden door die op niveau 3. Opvallend is dat de beleidsdoelen niet in lijn zijn met de prikkel vanuit de gebundelde uitkering (hoewel deze en de organisatie zelf wel stabiel zijn), maar wel de aanwezigheid van een financiële sturingsstrategie. Deze sturingsstrategie lijkt, gezien de beoordelingen van de condities van niveau 2, echter beperkt zijn weerslag op de uitvoering te hebben.  De financiële sturingsstrategie kan gevoed worden door de politieke aandacht ervoor. Aan randvoorwaarden voor de prikkelwerking hiervoor is erg beperkt voldaan. Het ontbreken van de beleidsdoelen die in lijn zijn met de prikkel vanuit de gebundelde uitkering kan verklaard worden uit factoren in de brede context. Mate waarin de uitkomst van deze gemeente verklaard kan worden vanuit de wijze waarop de organisatie vormgegeven is en functioneert: redelijk.