Onderzoeksopzet (concept) - Participatie - Rekenkamer Barendrecht

Onderzoeksopzet (concept): Participatie Rekenkamer Barendrecht

Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 4-12-2025 Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 1.

Colofon Datum: 4-12-2025 Rekenkamer Barendrecht: Prof. dr. Marcel Boogers, directeur Dr. Marieke Oprel, plaatsvervangend directeur Contactgegevens Tim Kunis, secretaris [M] 06-10 10 79 78 [E] tim@necker.nl

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 2.

1. Onderzoek naar participatie in Barendrecht 1.1 Waarom dit onderzoek? Participatie is inmiddels niet meer weg te denken uit het dagelijks werk in het openbaar bestuur. Gemeenten en gemeenschap trekken samen op bij uiteenlopende opgaven en in steeds meer verschillende vormen: online, offline, door mee te denken of door zelf een initiatief op te zetten. De gemeente Barendrecht ziet dit ook. In het Meerjarenplan voor 2022-2026 spreekt de gemeente de ambitie uit om participatie te vergroten via een inwonerspanel en buurtagenda.1 De gemeente wil alle inwoners uitnodigen echt te participeren, zodat ook het ‘stille midden’ gehoord wordt. Op die manier hoopt de gemeente een representatief beeld te krijgen van wat er speelt onder Barendrechters, om vervolgens deze input in te zetten bij het stellen van prioriteiten of de doelmatigheid van haar beleid te vergroten. De Handreiking Participatie voor initiatiefnemers uit 2024 biedt daarnaast handvatten voor partijen die zelf participatie willen organiseren in het kader van de Omgevingswet. Vanaf 1 januari 2027 moeten gemeenten spelregels voor participatie en het uitdaagrecht vastleggen in een participatieverordening. Een participatieverordening biedt de basis om participatie met inwoners, ondernemers en andere belanghebbenden in de samenleving én binnen het gemeentehuis vorm en betekenis te geven.

Zeker wanneer de participatieverordening ook een concretere uitwerking vindt in participatiebeleid. De gemeente Barendrecht heeft in 2025 een participatieverordening opgesteld die begin 2026 zal worden vastgesteld. In deze verordening is de intentie tot de goede samenwerking die ten grondslag ligt aan betekenisvolle participatie in doelstellingen gegoten, met inachtneming van de kaders zoals geformuleerd in de Omgevingswet en het Barendrechtse Participatiebeleid Omgevingswet. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen participatie waarbij de gemeente initiatiefnemer is, participatie door initiatiefnemers bij ruimtelijke plannen en het ondersteunen van inwonersinitiatieven. Helder beleid is een belangrijk voor goede participatie, maar participatie krijgt pas betekenis in de praktijk. De toepassing van kaders, beleid en afspraken bepaalt uiteindelijk hoe inwoners, raad, college en organisatie participatie ervaren. De implementatie van de participatieverordening biedt dan ook een mooie aanleiding om te reflecteren op de huidige participatiepraktijk en het samenspel tussen de gemeente en haar inwoners. Dit maakt dat de rekenkamer Barendrecht inwonerparticipatie in 2026 een geschikt onderwerp voor nader onderzoek acht. In de jaarlijkse consultatie met de commissie AZ&F over het onderzoeksprogramma van de rekenkamer bleek dat dit onderwerp ook de interesse van de raad heeft.

De rekenkamer bespreekt deze onderzoeksopzet op 8 december 2025 met de commissie AZ&F.

1.2 Doelstelling en afbakening Het doel van dit rekenkameronderzoek is om na te gaan of de voorwaarden voor een goed participatieproces binnen de gemeente Barendrecht aanwezig zijn. De rekenkamer beoogt hiermee bij te dragen aan inzicht in zowel het participatiebeleid als de participatiepraktijk: hoe effectief en toekomstbestendig is het huidige beleid, hoe krijgt dit beleid vorm in de praktijk, hoe worden de participatietrajecten door ambtenaren enerzijds en belanghebbenden anderzijds ervaren en welke concrete resultaten levert participatie op? De opgedane inzichten kunnen uiteindelijk waardevolle lessen opleveren voor het verbeteren van participatie in de toekomst. De nog vast te stellen

1 Gemeente Barendrecht. (2022, 8 november). Meerjarenprogramma ‘Barendrecht Werelddorp 2022-2026’. p. 7.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 3.

participatieverordening en de plannen voor implementatie van de verordening dienen hierbij als uitgangspunt.

Hoofdvraag en deelvragen Het onderzoek zal worden uitgevoerd aan de hand van de volgende hoofdvraag: Op welke manier geeft de gemeente Barendrecht invulling aan participatie, hoe is participatie belegd in de ambtelijke organisatie en welke lessen zijn er uit eerdere participatietrajecten te trekken voor de toekomst met oog op de implementatie van de participatieverordening in 2026? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn onderverdeeld in vijf aspecten:

Beleid en visie 1. Hoe zijn het beleid en de kaders voor participatie vormgegeven en welke ambities, doelstellingen en uitgangspunten zijn hierin geformuleerd door raad en college? 2. In hoeverre zijn de ambities en doelen voor participatie uitgewerkt en toepasbaar gemaakt voor de praktijk? 3. In hoeverre passen de kaders voor participatie binnen geldende de regels van de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau?

Organisatie en samenwerking 4. Op welke manier is participatiebeleid belegd in de ambtelijke organisatie en hoe wordt er hierbij intern samengewerkt tussen verschillende afdelingen? 5. Welke rol speelt de gemeente in het vinden en samenbrengen van partners? 6. Hoe ervaart de ambtelijke organisatie de werkwijze op het gebied van participatie (activiteiten)?

Rol van de raad en college 7. Op welke manier neemt het college de gemeenteraad mee in participatietrajecten? 8. Hoe vervult de gemeenteraad zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol bij participatie?

Resultaat en leren 9. Wat zijn de succesfactoren dan wel knelpunten van de Barendrechtse inwonerparticipatie? 10. Welke lessen zijn er te leren om participatie in de toekomst nog effectiever in te zetten, met oog op de implementatie van de participatieverordening?

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 4.

2. Onze kijk op het onderzoek Participatie gaat over het als gemeente betrekken van inwoners bij het maken van plannen en eventueel de uitvoering daarvan. Er is een aantal goede redenen om inwonerparticipatie in te zetten: gemeenten willen bijvoorbeeld graag het draagvlak voor een bepaalde beslissing vergroten, en daarnaast kan de kwaliteit van een beslissing hoger worden dankzij participatie. Inwoners kennen de lokale situatie als geen ander, en zijn daardoor een waardevolle bron van informatie voor beleidsmakers.2 Verder stellen de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau eisen aan participatie. Gemeenten moeten vanaf 1 januari 2027 spelregels voor participatie en het uitdaagrecht vastleggen in een participatieverordening. Dit maakt participatie minder vrijblijvend. In de ervaring van de rekenkamer is het voor een goede participatiepraktijk essentieel dat ambtenaren, college- en raadsleden hun rol kennen en nemen. De toepassing van participatiekaders in de praktijk bepaalt uiteindelijk hoe raad, college, organisatie en inwoners participatie ervaren, welke resultaten participatie oplevert en hoe die resultaten doorwerken in beleid en plannen. Alleen wanneer duidelijk is wie wanneer en met welke ‘pet’ aan tafel zit, kun je als één gemeente de samenleving tegemoet treden.

Door in te zoomen op die rollen en het feitelijk verloop van een participatietraject, wordt duidelijk hoe participatie werkt. Om de participatiepraktijk te kunnen onderzoeken hanteert de rekenkamer een normenkader. Dit normenkader kan na de analyse van de gemeentelijke beleidskaders nog worden aangevuld. Zorgvuldig proces  Beleid

 

  Uitvoering en ervaringen

 

De gemeente heeft vastgelegd waarom, waartoe en hoe inwoners betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Participatiebeleid omvat handvatten voor een zorgvuldig proces. Er is sprake van een participatiestrategie die door de gehele organisatie wordt toegepast en past bij de samenleving. Participatie krijgt zo vroeg mogelijk in het proces een plek. Binnen een participatieproces vindt een eenduidige werkwijze en communicatie vanuit de gemeente plaats. De gemeente legt bij de besluitvorming uit hoe derden zijn betrokken. De gemeente betrekt de opbrengsten van participatie bij de integrale belangenafweging en legt uit hoe de opbrengsten meewegen in plan- en besluitvorming.

2 Glucker, A. N., Driessen, P. P., Kolhoff, A., & Runhaar, H. A. (2013). Public participation in environmental impact assessment:

why, who and how?. Environmental impact assessment review, 43, 104-111.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 5.

Resultaat en leren

 

De participatieopbrengsten dragen bij aan de gestelde doelen. Lessen uit deze evaluaties worden geborgd in beleid, organisatie en uitvoering.

Participatiepraktijk waarin ieder zijn rol kent en neemt   Beleid



 Uitvoering en resultaten



Resultaat en leren



  

Alle gemeentelijke rollen (raad, B&W, ambtelijke organisatie) zijn beschreven. Voor de raad is duidelijk hoe participatie zich verhoudt tot zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Houding en gedrag hebben een plek in het gemeentelijk beleid om te komen van “nee, tenzij..” naar “ja, mits…”. Ieders inbreng kan worden meegenomen, voordat er onherroepelijk wordt besloten. De gemeente is duidelijk over de rollen van organisatie, college en raad voorafgaand aan, tijdens en na afronding van participatietrajecten. Raad, college en raad hebben elk hun eigen rol en houden hier ook aan vast gedurende het participatieproces. Voor belanghebbenden is duidelijk waar participatie over gaat. Voor belanghebbenden is duidelijk wat de beïnvloedbare ruimte is Voor belanghebbenden is duidelijk hoe zij betrokken kunnen zijn. Er wordt regelmatig met elkaar geëvalueerd met betrekking tot participatie. Daarbij is aandacht voor alle betrokken perspectieven.

Aansluiting vinden bij verschillende doelgroepen  Beleid

  

Uitvoering en ervaringen

  

Resultaat en leren



De gemeente heeft zicht op de verschillende doelgroepen en samenstelling van haar inwoners en de betekenis daarvan voor participatie. De gemeente heeft een breed communicatie- en participatie-instrumentarium tot haar beschikking. Er wordt een participatiestrategie gekozen die maximaal aansluit op de relevante groepen inwoners. De gemeente communiceert naar inwoners over de mogelijkheden tot participatie. De gemeente zet zich in om meer inwoners te laten participeren. De kaders voor participatie (inhoud, vorm, proces) zijn vanaf de start en gedurende het participatieproces helder voor de participerende partijen. In de keuze voor communicatie- en participatiemiddelen wordt maximaal aansluiting gezocht bij de relevante groepen inwoners. Uitkomsten van het participatieproces worden altijd gedeeld met minimaal de participerende partijen.

Het vaststellen van de Participatieverordening in 2026 biedt de uitgelezen kans de participatiepraktijk in de gemeente Barendrecht onder de loep te nemen en zowel terug als vooruit te kijken. De participatieverordening opstellen en vaststellen is een zaak van het gemeentebestuur (raad en college).

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 6.

Maar bij het uitvoeren van de principes, uitgangspunten en artikelen van de verordening heeft juist de ambtelijke organisatie een sleutelpositie. Daarom focust de rekenkamer in dit onderzoek specifiek op de wijze waarop participatie in de ambtelijke organisatie belegd is. Dit houdt in dat het onderzoek zich niet richt op de doorwerking van participatietrajecten in beleidsvorming, maar dat de aandacht uitgaat naar de manier waarop de participatie georganiseerd is binnen verschillende onderdelen van de ambtelijke organisatie. Uitgangspunt is dat het onderzoek aanbevelingen oplevert die kunnen bijdragen aan een goede implementatie van de participatieverordening, om zo de (huidige) participatiepraktijk in de gemeente te kunnen versterken.

Onderzoeksmethoden We passen drie onderzoeksmethoden toe om de hoofd- en deelvragen in dit onderzoek te beantwoorden: documentanalyse, interviews met zowel betrokken ambtenaren en portefeuillehouders en we bestuderen twee casussen.

Documentanalyse Om inzicht te verkrijgen in de beleidsvisie en -inzet op het gebied van participatie van de gemeente Barendrecht voeren we een documentanalyse uit. Hiervoor analyseren we onder andere het meerjarenprogramma, de (concept) Participatieverordening, beleidsvisies met betrekking tot participatie en documenten met betrekking tot participatie onder de Omgevingswet.

Interviews Om de bevindingen uit de documentanalyse te toetsen en aan te vullen voeren we een aantal interviews uit met betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie en het college. We willen inzetten op: • Een interview met de verantwoordelijke portefeuillehouder(s); • Een interview met betrokken beleidsmedewerkers • Een (groeps)gesprek met ambtenaren die participatietrajecten hebben uitgevoerd. Aangezien de gemeente op het gebied van participatie samenwerkt met verschillende partners, kan dit perspectief niet ontbreken. Het is dan ook de ambitie om afhankelijk van de gekozen casussen (zie hieronder) te spreken met enkele (afgevaardigden van) deze partners.

Casuïstiek Om zicht te krijgen op de participatiepraktijk in de gemeente Barendrecht tót de implementatie van de Participatieverordening bestuderen we twee recent afgeronde participatietrajecten. Hierbij ligt de focus op de uitvoering vanuit ambtelijk perspectief. Dit betekent dat we twee casussen selecteren waarbij het initiatief voor het participatietraject vanuit de gemeente genomen is. We analyseren de manier waarop het traject tot stand kwam, hoe de participatie is verlopen en hoe de ambtenaren het contact met belanghebbenden hebben vormgegeven en ervaren.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 7.

3. Plan van aanpak We voeren dit onderzoek uit in de volgende vijf fases: 1. Startgesprek en informatieverzoek; 2. Beleid en kaders in beeld; 3. Participatie in de praktijk; 4. Rapportage en wederhoor Elk van deze fases wordt hieronder kort toegelicht waarbij wordt benoemd wat de gehanteerde methode is, wat de resultaten van de fase zijn en op welke wijze deze resultaten bereikt worden.

Fase 1: Startgesprek en informatieverzoek In een startgesprek bespreken we de voorliggende onderzoeksopzet met de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek. In dit gesprek maken we afspraken over het aanleveren van documenten, het invullen van een invulformat voor het casusonderzoek en het plannen van interviews. In het invulformat kan de ambtelijke organisatie aangeven welke participatietrajecten er in de gemeente hebben plaatsgevonden, ten behoeve van de latere casusselectie. Ook sturen we voorafgaand aan de startbijeenkomst een informatieverzoek toe waarin staat welke documentatie wij bij de ambtelijke organisatie opvragen. Fase 1. Samenvatting Resultaat: Helderheid over het onderzoek, gelijke verwachtingen en een gedragen proces. Methode: Startgesprek, informatieverzoek.

Fase 2: Beleid in beeld In de tweede fase van het onderzoek staat het in beeld brengen van de ambities, verschillende kaders en doelen op het gebied van participatie centraal. We voeren daarom een documentanalyse uit over de relevante beleids- en uitvoeringsstukken en de participatieverordening. Daarnaast voeren we in deze fase twee interviews. Ten eerste interviewen we de betrokken portefeuillehouder(s). We staan in dit gesprek stil bij de totstandkoming van de verschillende beleidsambities – waaronder de participatieverordening - en duiden de bevindingen uit de documentanalyse. Zo krijgen we inzicht in het bestuurlijk perspectief op participatie. Ten tweede voeren we een gesprek met betrokken beleidsmedewerkers, om verder zicht te krijgen op de afwegingen van de verschillende beleidsdoelstellingen en de vertaling naar de uitvoering. Ook staan we stil bij de manier waarop monitoring is ingericht. Dit biedt ons inzicht in hoe participatie is belegd binnen de ambtelijke organisatie. Fase 2. Samenvatting Resultaat: Ambities, kaders, beleid en uitgangspunten op het gebied van participatie in beeld.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 8.

Methode: Documentanalyse, interview portefeuillehouder, interview beleidsmedewerkers

Fase 3: Participatie in de praktijk In de derde fase van het onderzoek duiken we in de praktijk van de participatie. We brengen de participatiepraktijk in beeld aan de hand van twee casussen. Zo kunnen we beoordelen in hoeverre participatie in de praktijk voldoet aan de kaders van de gemeente en aan de randvoorwaarden voor geslaagde participatie vorm gekregen heeft ook inzicht in de wijze waarop participatie binnen de ambtelijke organisatie is belegd, en waar wellicht aanknopingspunten zitten om ten tijde van de implementatie van de participatieverordening de huidige werkwijze te verbeteren. De keuze voor de casussen maken we graag in overleg met de ambtelijk contactpersoon. We onderzoeken de casussen aan de hand van documentanalyse en interviews met de ambtelijk betrokkenen. Indien mogelijk dan wel wenselijk zullen we ook het gesprek aangaan met inwoners die hebben deelgenomen aan de participatie. Fase 3. Samenvatting Resultaat: Inzicht in de wijze waarop het participatiebeleid is georganiseerd, de samenwerking binnen de organisatie en hoe het beleid wordt vertaald naar de praktijk. Methode: Documentanalyse en interviews met betrokken medewerkers (en wellicht deelnemers).

Fase 4: Reflectiesessie De vierde fase van het onderzoek staat in het teken van lessen leren. In deze fase vertalen we wat we hebben opgehaald in het beleidsonderzoek en het casusonderzoek naar algemene lessen die kunnen bijdragen bij een soepele implementatie van de participatieverordening in Barendrecht. Dit doen we door middel van een groepsgesprek met medewerkers die vaak betrokken zijn bij (de uitvoering van) participatie, zoals participatieadviseurs, projectleiders en communicatieadviseurs. Gezamenlijk bespreken we de opbrengsten van het beleids- en casusonderzoek, met als doel om lessen op te tekenen voor participatie in de toekomst en de implementatie van de participatieverordening. We begeleiden dit gesprek met een passende werkvorm, zodat alle deelnemers ruimte krijgen om bij te dragen en we samen met de deelnemers, ieder vanuit hun eigen perspectief. De ervaring leert dat zo'n reflectiesessie waardevolle inzichten oplevert en concrete handvatten biedt voor verbeterde samenwerking bij toekomstige participatietrajecten.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 9.

Fase 4. Samenvatting Resultaat: Reflectie op voorlopige onderzoeksresultaten met betrokken medewerkers en formuleren van concrete lessen voor de implementatie van de participatieverordening. Methode: Reflectiesessie met betrokken medewerkers.

Fase 5: Rapportage en wederhoor In deze laatste fase van het onderzoek stellen wij het onderzoeksrapport op. Dit rapport bestaat uit een deel met bevindingen (Nota van Bevindingen) en een bestuurlijk deel (conclusies en aanbevelingen). De Nota van Bevindingen wordt bij de ambtelijke organisatie teruggelegd voor een feitenverificatie. Na verwerking van het ambtelijk wederhoor sturen wij de definitieve versie inclusief de conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor naar het college. Daarna biedt de rekenkamer het onderzoeksrapport aan de raad aan. De rekenkamer licht de uitkomsten van het onderzoek graag aan de raad toe in een presentatie. Fase 5. Samenvatting Resultaat: Beantwoording van de hoofdvraag en deelvragen in een onderzoeksrapportage met conclusies en aanbevelingen. Methode: Rapportage, ambtelijk en bestuurlijk wederhoor, presentatie gemeenteraad.

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 10.

4. Onderzoeksteam en planning Marcel Boogers is de directeur van de rekenkamer, Marieke Oprel de plaatsvervangend directeur. Tim Kunis is de secretaris. Zij begeleiden het onderzoek dat uitgevoerd wordt door onderzoekers van Necker. Het onderzoeksteam start dit onderzoek in januari 2026. U kunt ons rapport verwachten begin mei 2026, ervan uitgaande dat de dossiers op orde zijn en dat de personen voor interviews tijdig beschikbaar zijn.

Voorlopige planning Onderzoeksfase

Periode

Fase 1 – Startgesprek

Januari 2026

Fase 2 – Beleid in beeld

Januari-februari 2026

Fase 3 – Participatie in de praktijk

Maart 2026

Fase 4 – Reflectiesessie

Maart 2026

Fase 5 – Rapportage en wederhoor

April – mei 2026

Rekenkamer Barendrecht | Onderzoeksopzet (concept): Participatie | 11.