201016 Eindrapportage evaluatie NV Afvalbeheer v12-11.pdf

Bij strategisch beleid gaat het om het integrale beleid van de gemeente. Dit integrale beleid is bijvoorbeeld terug te vinden (vastgelegd) in de coalitieakkoorden. Het ontwikkelen van strategisch beleid is in de huidige situatie belegd bij de BAR-organisatie.



Bij operationeel beleid gaat het om de vertaling van het strategische beleid voor de gemeente naar beleid voor één specifiek thema of taakgebied. In de context van de NV Afvalbeheer gaat het dan om de afvalbeleidsplannen. Dit is de huidige situatie belegd bij de NV Afvalbeheer.



Uitvoeringsbeleid betreft het beleid van de uitvoeringsorganisatie. Dit is ook belegd bij de NV Afvalbeheer.

Concreet is de vraag of operationeel beleid niet beter bij de NV Afvalbeheer kan worden belegd. Argumenten om operationeel beleid bij de BAR-organisatie te beleggen zijn volgens ons: 

Integraliteit van beleid (over verschillende beleidsthema’s heen) is beter gewaarborgd. Door de betere verbinding van de (strategische) politieke agenda en de beleidsontwikkeling van andere thema’s bij de BARorganisatie wordt voorkomen dat beleidsvoorstellen alleen vanuit het perspectief van afval worden opgesteld. De verbinding leidt daarmee -potentieel- tot meer win-win voorstellen en oplossingen.



Bij de BAR-organisatie zijn meer ambtenaren die begrip hebben van wat beleid is en er is ook meer ervaring met het voorbereiden van beleidsplannen die door de raad worden vastgesteld. Uitvoering vraag om een andere cultuur, een andere “mindset” dan beleidsontwikkeling die gericht is op besluitvorming in de raden.



Het zorgt voor meer checks and balances in de aansturing van de NV Afvalbeheer. De bestuurders kennen nu een grote mate van afhankelijkheid van de NV Afvalbeheer, omdat daar alle kennis rondom afval is ondergebracht. Hierdoor is er een relatief grote mate van kwetsbaarheid bij een politiek gevoelig thema. Dit wordt ook wel het “principaal-agent” probleem genoemd: de principaal (in dit geval de bestuurder) is in grote mate afhankelijk van de agent (de opdrachtnemer, in dit geval het management van de NV Afvalbeheer).20

In een principaal-agent-relatie ‘huurt’ de principaal een agent in om voor deze een taak uit te voeren. De agent en de principaal hebben echter niet alleen een gezamenlijk belang, maar ook een eigenbelang. Asymmetrische informatie in het voordeel van de agent kan zorgen voor een problematische relatie. 20

24

Door operationeel beleid bij de BAR-organisatie te beleggen is er meer kennis over het thema afval bij de BAR-organisatie. Deze kennis is dan over twee organisaties verdeeld, die elkaar nodig hebben om resultaten te boeken. Dit zorgt voor meer checks and balances in de aansturing. Belangrijke argumenten om operationeel beleid bij de NV Afvalbeheer te houden zijn: 

In potentie zou dit voor een betere verbinding tussen beleid en uitvoering moeten zorgen. Dit is echter in de afgelopen periode -zo blijkt uit het onderzoek- niet tot stand gekomen.



De werklast om afvalbeleid te formuleren fluctueert. In de afgelopen periode heeft het veel tijd gekost om de afvalbeleidsplannen op te stellen en hierover besluitvorming te organiseren binnen de raden. Nadat de plannen zijn geïmplementeerd, zal naar verwachting enige jaren minder inspanning nodig zijn. Deze beleidsexpertise zou dan elders binnen de NV Afvalbeheer kunnen worden ingezet. De vraag is dan wel of deze beleidsexpertise effectief benut kan worden voor uitvoeringswerkzaamheden.

Deze argumenten wegen in onze visie niet op tegen de voordelen om operationeel beleid wél over te dragen aan de BAR-organisatie. Er zijn wel een aantal randvoorwaarden verbonden aan het overdragen van de beleidstaken: 

In onze visie is het verstandig om de ontwikkeling van operationeel beleid nu bij de NV te laten totdat Diftar succesvol is geïmplementeerd. Daarna kan de taak overgeheveld worden naar de BAR-organisatie.



Deze overdracht van taken heeft ook formatieve consequenties: de formatieruimte die nu bij de NV Afvalbeheer is belegd zou overdragen moeten worden naar de BAR-organisatie.



Zoals hiervoor reeds aangegeven is het van belang rekening te houden met het feit dat de komende periode een incidentele extra inspanning nodig is om de afvalbeleidsplannen geïmplementeerd te krijgen. Afvalbeleid moet eens in de 4 á 5 jaar herijkt worden. Als de plannen eenmaal zijn geïmplementeerd, is naar verwachting minder formatie nodig in de structurele situatie (tot het moment dat de afvalbeleidsplannen herijkt worden). De vraag zal beantwoord moeten worden hoe de formatie die zich bezig houdt met beleidsontwikkeling én mee kan fluctueren met de werklast én toch voldoende deskundigheid kan behouden. Wellicht is samenwerking met vergelijkbare organisaties in de regio hiervoor één van de oplossingsrichtingen.



Het van belang goed te definiëren wat onder operationele beleidsontwikkeling wordt verstaan en hoe dit uitwerkt in het uitvoeringsbeleid van de NV Afvalbeheer. Definieer daarbij wie wat doet. Dit past daarmee binnen het bredere vraagstuk van herinrichting van de governance: wat houdt de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer in en wat is ieders rol in de big-8.



Bij herontwikkeling van beleid is het van belang om een projectgroep te formeren met sleutelfiguren vanuit de BAR-organisatie én vanuit de NV Afvalbeheer. Op deze wijze kan kennis over (on)mogelijkheden uit de uitvoeringspraktijk ingebracht worden in de evaluatie en herijking van het beleid.

3.8 Aanbevelingen om niet te doen Bij het komen tot de aanbevelingen in de voorgaande paragrafen hebben wij verschillende andere maatregelen overwogen, waarbij wij tot de conclusie kwamen dat er goede redenen waren om deze niet door te voeren. Zie de volgende tabel voor een overzicht.

25

Mogelijke maatregel

Argumentatie om deze maatregel niet door te voeren

Integreren van de NV Afvalbeheer in de BAR-organisatie

 

Fusie met andere vergelijkbare organisaties in de regio22 óf overname door een landelijke speler (via een aanbesteding)

 



Overdragen van taken in het beheer van de openbare ruimte naar de NV Afvalinzameling

Nu een grote reorganisatie doorvoeren zorgt voor extra onrust en daarmee voor extra risico’s in de bedrijfsvoering. Afvalinzameling is een taakgebied wat specifieke (uitvoerings)expertise en specifieke investeringen vraagt. Integratie met de BAR-organisatie creëert daarmee geen meerwaarde.21 Integratie zou bovendien samenwerking (of mogelijk op langere termijn zelfs een fusie) met vergelijkbare organisaties in de regio lastiger maken. De basis is nu niet op orde in de organisatie van de NV Afvalbeheer, waarmee een fusie -in ieder geval in deze fase- zeer risicovol is. De organisatie c.q. de uitvoering komt (nog) verder op afstand te staan, met minder grip van de bestuurders, wat gezien de politieke gevoeligheid van afvalinzameling risicovol is. Het biedt geen oplossing voor het governance vraagstuk. Het maakt de governance juist ingewikkelder omdat het meer noodzaakt tot het creëren van voldoende grip op de uitvoeringsorganisatie.

Overdragen van taken vormt geen oplossing voor de hiervoor geschetste problemen inzake de governance van de NV Afvalbeheer, de interne organisatie van de NV Afvalbeheer en de implementatie van de afvalbeleidsplannen. Het zorgt daarentegen juist voor meer onrust en onzekerheid (en daarmee risico’s) bij zowel de BARorganisatie als de NV Afvalbeheer. En dus meer kans op verstoring van de uitvoering (going concern) en van de implementatie van de afvalbeleidsplannen. We merken hierbij op dat er diverse samenwerkingsverbanden op het gebied van afval zijn die ook taken uitvoeren inzake beheer van de openbare ruimte. Wellicht zijn er synergie en schaalvoordelen te behalen door er één organisatie van te maken. Indien de afvalbeleidsplannen succesvol zijn geïmplementeerd kan daarom overwogen onderzoek te doen naar de meerwaarde van overdracht van specifieke taken die raakvlakken hebben met afvalinzameling. Het is van belang bij dit onderzoek sleutelfiguren te betrekken vanuit zowel de BAR-organisatie als de NV Afvalbeheer.

Stellen van de schuldvraag: wie is verantwoordelijk voor de ontstane problemen bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen?

In plaats van oplossingen te creëren zorgt het stellen van de schuldvraag in onze visie voor (nog) meer onrust. Het is volgens ons primair van belang de blik op de toekomst te richten, uiteraard met gebruikmaking van de geleerde lessen van zaken die in het verleden fout zijn gegaan.

Integratie creëert bijvoorbeeld niet (of slechts beperkt) schaalvoordelen in de uitvoering. We bevelen overigens wél aan om kansrijke vormen van samenwerking te onderzoeken met vergelijkbare organisaties in de regio. 21 22

26

4. Ambities, doelen en taken van de NV Afvalbeheer 4.1 Inleiding Dit is het eerste hoofdstuk van deel 2 van deze rapportage. De komende drie hoofdstukken bevatten de Nota van Bevindingen. Onze analyse, conclusie en aanbevelingen in de vorige twee hoofdstukken zijn gebaseerd op de bevindingen in deze drie hoofdstukken. In dit hoofdstuk geven we antwoord op de onderzoeksvragen ten aanzien van: 

Ambities en doelstellingen.



Taken.

De nu volgende tabel bevat de onderzoeksvragen inzake ambities en doelstellingen.

Onderzoeksvragen Ambities en doelstellingen 

Wat werd, gegeven de toenmalige bestuurlijke kaders, beoogd met de oprichting van de NV Afvalbeheer c.q. wat waren de oorspronkelijke ambities en doelstellingen?



Wat zijn -op hoofdlijnen- de huidige bestuurlijke ambities en doelen van de drie gemeenten wat betreft het specifieke takenpakket van de NV Afvalbeheer? Hoe zijn deze specifieke doelen gerelateerd aan de ambitie van elke gemeente wat betreft het beheer van de openbare ruimte en de thema’s duurzaamheid en circulaire economie?23



Wat zijn de verschillen van de huidige bestuurlijke doelstellingen met de oorspronkelijke doelstellingen bij de oprichting van de NV Afvalbeheer? Oftewel: in hoeverre zijn bestuurlijke ambities in de loop van de tijd gelijk gebleven dan wel gewijzigd (en bijgesteld)?



Wat waren (en zijn) de kaders en randvoorwaarden waarin de doelen van NV Afvalbeheer gerealiseerd moe(s)ten worden? Welk effect heeft dit op de wijze waarop de NV Afvalbeheer haar doelen kan realiseren?

We starten met een beknopte beschrijving van ontwikkelingen in de afvalbranche. Inzicht in deze ontwikkelingen is van belang voor het kunnen duiden van de bevindingen in de komende hoofdstukken. Vervolgens gaan we in op: 

De aanleiding om te starten met de NV Afvalbeheer en de ontwikkeling van de NV sinds de start.



De oorspronkelijke ambities en doelstellingen versus de huidige ambities en doelstellingen.



De taken van de NV Afvalbeheer.

4.2 Ontwikkelingen in de afvalbranche De sector van afvalbeheer – ook van huishoudelijk afval – is reeds enige jaren in (geleidelijke) ontwikkeling. In deze paragraaf vatten wij de belangrijkste ontwikkelingen samen. We sluiten de paragraaf af met het beschrijven van de impact van deze ontwikkelingen op de NV Afvalbeheer.

Van een lineaire economie naar een circulaire economie Er is sprake van een geleidelijke overgang van een lineaire economie (grondstof winnen, produceren, consumeren, afdanken en vernietigen) via een keteneconomie met recycling naar een circulaire economie. In het regeerakkoord van Kabinet Rutte 2 was dit streven naar een circulaire economie opgenomen. Hierbij speelt afvalbeheer een belangrijke rol. Afval wordt niet meer gezien als een ongewenst en negatief bijproduct van productie en

23

Bronnen hiervoor zijn met name de coalitieakkoorden.

27

consumptie, maar steeds meer als grondstof. De ambitie is om uit het (resterende) afval meer componenten nuttig te gaan gebruiken.24 Het mes snijdt daarbij vaak aan twee kanten: er wordt bijgedragen aan de milieudoelstellingen en een betere scheiding en hergebruik van afval is financieel veelal ook aantrekkelijker. De nu volgende figuur geeft deze ontwikkeling ‘van afval naar grondstof’ grafisch weer.

Doelstellingen rijksoverheid en gemeenten (VANG-doelstellingen) In de transitie naar een circulaire economie zijn de ambities van rijksoverheid en gemeenten de volgende: 

De rijksoverheid heeft de ambitie uitgesproken dat de Nederlandse economie in 2050 helemaal circulair is (alles wat dan wordt weggegooid, kan nog worden hergebruikt) en in 2030 tenminste voor de helft.



In de route hiernaar toe hebben Nederlandse gemeenten uitgesproken dat zij streven naar 100 kg restafval per inwoner (en 75% nuttige toepassing/hergebruik25) per 2020 en 30 kg restafval per 2025. Het gaat hierbij om de totale hoeveelheid fijn en grof huishoudelijk restafval tezamen. Dit betreft de zogenaamde VANGdoelstellingen: Van Afval Naar Grondstof.26 Deze doelstellingen zijn weliswaar niet afdwingbaar, maar worden sterk gestimuleerd door onder meer de verhoging van de verbrandingsbelasting; zie de volgende paragraaf.

De gedachte is hierbij de volgende. Afval dient als onderdeel van een product- of materiaalketen. Vrijwel alle afvalstoffen die vrijkomen in een huishouden, maar ook bij de gemeente zelf en in bedrijven, zijn geschikt als secundaire grondstoffen en hebben een economische waarde. Het totale afvalbeleid kan derhalve een wezenlijke bijdrage leveren aan het beperken van het gebruik van primaire grondstoffen en de ontwikkeling van een duurzame samenleving. 25 Dit betreft het zogenaamde afvalscheidingspercentage. 26 Voor de transitie naar een circulaire economie is het programma VANG ontwikkeld. In dit programma worden actielijnen beschreven waarmee in Nederland de circulaire economie wordt bereikt. 24

28

Verhoging van de verbrandingsbelasting De rijksoverheid stuurt op het terugdringen van de hoeveelheid restafval door het heffen van extra belasting op de hoeveelheid restafval. De heffing wordt geheven op al het afval dat gestort of verbrand wordt (en niet op afval dat wordt gescheiden of als grondstof wordt ingezet). De nu volgende tabel laat de ontwikkeling van het tarief in de periode 2014 – 2020 zien. Met name van 2018 naar 2019 is een sprong in het tarief te zien: van € 13,21 per 1.000 kilo in 2018 naar € 32,12 in 2019.

Verschuiving van focus: van logistieke processen naar gedragsverandering bij inwoners Om de VANG-doelstellingen te realiseren verschuift de focus van het beheer van huishoudelijk afval. Het gaat van: 

een focus op efficiëntie/lage kosten van het (logistieke) proces van inzamelen naar…



duurzaamheid, waarbij preventie, scheiding en hergebruik van afvalstoffen belangrijke instrumenten zijn om primaire grondstoffen te besparen en CO2-uitstoot te verminderen.

Om de hoeveelheid restafval terug te dringen is het van belang afval goed te scheiden. Als uit het afval alle herbruikbare materialen worden gehaald, neemt de waarde van afval toe en dalen de kilo’s restafval. Gemeentelijk afvalbeheer omvat dus in toenemende mate (veel) meer dan alleen het zo efficiënt als mogelijk inzamelen van afval. Met het oog op de VANG-ambities om de hoeveelheden restafval fors te verminderen en de scheiding en het hergebruik van grondstoffen te bevorderen, omvat adequaat gemeentelijk afvalbeheerbeleid meer en meer het sturen op het “afval aanbiedgedrag” van de inwoners. Bij het halen van deze ambitie spelen inwoners immers een grote rol.

Impact van deze ontwikkelingen op de NV Afvalbeheer Deze verschuiving in focus betekent dat er hogere ambities en -daaruit voortvloeiend- hogere eisen zijn ten aanzien van het functioneren van de NV Afvalbeheer. Het gaat hierbij om een geleidelijk proces van steeds hogere ambities en eisen. Een competentie die blijvend van belang is, is het kunnen inrichten van efficiënte logistieke (inzamel)processen. Het inzamelproces wordt daarbij wel complexer. Om te kunnen gaan voldoen aan de VANG doelstellingen heeft besluitvorming binnen de raden plaatsgevonden over nieuw afvalbeleid. Dit nieuwe afvalbeleid zorgt er onder

29

meer voor dat er meer maatwerk nodig is bij de inzameling van afval in de gemeente. Het belang van informatiemanagement en asset management bij afvalinzameling neemt daarbij toe. 27 Nieuwe/ aanvullend benodigde competenties zijn: 

Het -vanuit de uitvoering- kunnen adviseren over beleid(sontwikkeling) inzake afval in relatie tot gerelateerde thema’s zoals duurzaamheid.



Het effectief kunnen inzetten van instrumenten om gedragsverandering bij inwoners te realiseren. Hierbij speelt het dilemma (spanningsveld) tussen dienstverlening leveren aan burgers versus het inbouwen van (negatieve) prikkels om het aantal kilo’s restafval en zwerfafval te verminderen.



Het vervolgens kunnen implementeren van beleid. Hiervoor is expertise nodig op het gebied van projectmanagement, programmamanagement en procesmanagement.



Expertise op het gebied van informatiemanagement. Dit betreft -naast het hiervoor genoemde puntbijvoorbeeld ook het op wijk- en buurtniveau kunnen analyseren en rapporteren over de mate waarin de doelstellingen van de afvalbeleidsplannen gerealiseerd worden; het gaat dan met name de scheidingsresultaten. Dat inzicht in de effectiviteit van de maatregelen is nodig om de maatregelen zonodig te kunnen bijstellen.



Het organisatie overstijgend en integraal werken, hetgeen betekent dat goed begrip nodig wat de rol en plaats van de NV Afvalbeheer is in de totale afvalketen, zoals weergegeven in de figuur “Van Afval naar Grondstof” aan het begin van deze paragraaf. Het gaat dan om de volgende ketens/netwerken waarin NV Afvalbeheer één van de spelers is: o

De afvalketen, zoals hiervoor gepresenteerd.

o

De rol van afvalinzameling in relatie tot het beheer van de openbare ruimte in brede zin (bijvoorbeeld: zwerfafval, verkeer).

Daarbij is afval(inzameling) steeds meer verbonden met andere thema’s en taakgebieden, zoals duurzaamheid en circulariteit. Een verkokerde gerichtheid op sec het taakgebied afval wordt daardoor steeds minder mogelijk. Voor zover wij hebben kunnen nagaan is er geen impactanalyse gemaakt van deze ontwikkelingen op de organisatie van de NV Afvalbeheer: over welke competenties beschikt de NV Afvalbeheer op dit moment, wat mist en waarop moet (dus) geïnvesteerd worden?

4.3 De aanleiding om te starten met NV Afvalbeheer De gemeenten Barendrecht en Ridderkerk hadden voorheen de afval-inzameltaken belegd bij de NV Milieuservices AVR Ridderkerk (NV MAR, met partner VanGansewinkel Overheidsdiensten) en de beheertaken bij de afdeling Afval en materieel van de GR-BAR-organisatie. Albrandswaard had de afvalinzameling in eigen beheer. De drie gemeenten hadden op dat moment elk een eigen inzamelmethodiek, serviceniveau en afvalbeleid. In de situatie van NV MAR berustten risico en winst volledig bij Ridderkerk. Ook de invloed op de organisatie berustte alleen bij gemeente Ridderkerk. Deze situatie paste niet in de wijze waarop de drie gemeenten hun samenwerking hebben vormgegeven. Daarnaast was de gedachte dat via een oprichting van een gezamenlijke NV de gemeenten zouden kunnen gaan voldoen aan de eisen die de Wet Markt en Overheid stelt.28 Zie het volgende citaat uit het bedrijfsplan:

Het gaat dan onder meer om te voorspellen wanneer een afvalcontainer vol is, om hier vervolgens het inzamelproces zo efficiënt en effectief mogelijk op in te richten. 28 Het zijn overigens niet de gedragsregels van de Wet markt en overheid die hier bepalend zijn, maar de vereisten in de aanbestedingsregels in een situatie van quasi-inbesteden (met thans een maximale grens van 20%). Zie https://www.pianoo.nl/nl/visie-inbesteden-quasi-inbesteden-publiek-publieke-samenwerking-uitbesteden-enaanbesteden#Quasi-inbesteden. 27

30

In Nederland geldt de Wet Markt & Overheid. Deze wet voert gefaseerd kaders in waaraan overheidsbedrijven moeten voldoen. De intentie van de wet is concurrentievervalsing door overheidsbedrijven te voorkomen. De wet is gebaseerd op Europese richtlijnen. Belangrijkste nieuwe aspecten van de wet in vergelijking met het verleden is dat overheidsbedrijven maar beperkt (maximaal 10 % van de omzet) mogen deelnemen aan het verkeer op de vrije markt. Gemeenten kunnen opdrachten alleen rechtstreeks aan een overheidsbedrijf aanbieden. Hieraan zijn beperkingen gebonden. De wet zegt daarover: ‘Een overheidsorganisatie kan economische activiteiten laten verrichten door een overheidsbedrijf. Dat wil zeggen een onderneming waarvan zij het beleid kan bepalen (rechtspersoon) of waarin zij deelneemt (personenvennootschap).’ De NV voldoet aan alle voorwaarden die de Wet Markt en Overheid stelt.

Ook veranderde de vennootschapsbelasting per 1 januari 2016. Door de invoering van de vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen leidde continuering van de organisatie van de afvalinzameling tot een kostenverhoging. 29 In het bedrijfsplan van NV Afvalbeheer is ook de in paragraaf 4.2 beschreven veranderende wereld van afvalinzameling beschreven als aanleiding om met NV Afvalbeheer te starten: Het accent verschuift steeds meer van inzamelen van afval naar afvalreductie door het voorkomen van het ontstaan ervan en het hergebruik van materialen. De rijksoverheid legt gemeenten zeer ambitieuze taakstellingen op. Deze veranderingen stellen eisen aan de wijze waarop de inzameling van afval wordt vorm gegeven. 30

Overgang van medewerkers van de NV MAR en BAR-organisatie naar NV Afvalbeheer Het personeel in dienst van de NV MAR is overgenomen door de NV Afvalbeheer. Ook medewerkers van de BARorganisatie (van de afdeling Afval & materieel) konden overgaan. Zij hadden hierbij de keuze om in dienst te treden van de NV BAR óf gedetacheerd te worden vanuit de BAR-organisatie bij de NV Afvalbeheer. 31 Voor alle vacatures die binnen de NV na 1 januari 2016 werden ingevuld, geldt dat medewerkers in dienst traden onder de Cao Afval en milieu services.

4.4 Ontwikkeling van de NV Afvalbeheer vanaf de start De tijdlijn van de NV Afvalbeheer staat -kort samengevat weergegeven in de volgende tabel.

Datum/ periode

Gebeurtenis

16 maart 2015

Adviesnotitie KplusV ‘Varianten NV Afvalbeheer BAR’; dit betreft een aantal varianten voor de opzet van de organisatie.

25 juni 2015

Oplevering bedrijfsplan N.V. BAR-Afvalbeheer (versie 3.1)

4 december 2015

Dienstverleningsovereenkomsten met algemene afspraken tussen elke BAR gemeente en de NV Afvalbeheer

Raadsvoorstel Ridderkerk 2015: Gezamenlijk overheidsbedrijf afvalbeheer voor de BAR gemeenten - oprichting van de NV BAR-Afvalbeheer. 30 Bron: bedrijfsplan versie 3.1 - juni 2015. 31 In het bedrijfsplan staat aangegeven dat van de 20,8 fte van de afdeling Afval & materieel 14,8 fte gedetacheerd zou worden. Verder was de verwachting dat met name de groep Medewerkers beheer afvalaanbiedstations (maximaal 7 fte) vrijwillig ervoor zou kiezen om in dienst te treden van de NV en over te gaan van de CAR-UWO naar de Cao Afval en milieuservices. 29

31

10 december 2015

1 januari 2016

Samenwerkingsovereenkomst tussen BAR-organisatie en NV Afvalbeheer over: 

levering ondersteunende diensten door de BAR-organisatie



samenwerking vanuit het domein Beheer & onderhoud



het domein Ruimte; onder meer voor ruimtelijk advies



het domein Veiligheid



het domein Publiek; voor levering van dienstverlening inzake eerste lijns klantcontact en advies inzake bij communicatie over gedrag(veranderingen)

De NV Afvalbeheer gaat vanaf 1 januari 2016 het afvalbeheer voor huishoudelijke afvalstoffen voor de drie gemeenten verzorgen: inzameling van huishoudelijk afval en beheer van de afval aanbiedstations in Barendrecht en Albrandswaard. Het afvalaanbiedstation voor Ridderkerk blijft buiten beschouwing omdat de gemeente Ridderkerk tot 2024 een contract hiervoor heeft gesloten met de HVC. Beoogd was dat de domeindirecteur Ruimte de rol van ambtelijk opdrachtgever zou vervullen. De opdrachtnemer is de directeur van de NV Afvalbeheer, die bij de start ook de rol van directeur bij de BAR-organisatie vervulde van het domein B&O.

Mei 2017

Evaluatie uitgevoerd van de NV Afvalbeheer door de ambtelijk opdrachtgever (directeur Ruimte)

Q4 2018

Vertrek directeur NV Afvalbeheer en vertrek ambtelijk opdrachtgever

1 november 2018

Aantreden nieuwe (interim) algemeen directeur bij NV Afvalbeheer; de nieuwe directeur heeft geen dubbelfunctie meer (met directeur BAR-organisatie)

21 maart 2019

Vaststelling ‘Beleidsplan afval en grondstoffen 2019 – 2023’ in de gemeenteraad van Ridderkerk

2 april 2019

Vaststelling ‘Beleidsplan afval en grondstoffen 2019-2023’ in de gemeenteraad van Barendrecht

7 oktober 2019

Vaststelling ‘Beleidsplan afval en grondstoffen 2019-2023’ in de gemeenteraad van Albrandswaard

29 april 2019

Oplevering concept rapportage van IPR Normag getiteld ‘Beoordeling en advies organisatiemodel BAR-Afvalbeheer’.

December 2019

Vertrek algemeen directeur; aanstellen manager beleidsrealisatie en uitvoering als interim directeur

1 juni 2020

Aantreden nieuwe interim algemeen directeur

32

4.5 De oorspronkelijke ambities en doelstellingen en (bestuurlijke) kaders Beoogde effecten NV Afvalbeheer De raadsvoorstellen van september 2015 bevatten de volgende beoogde effecten met de nieuwe NV: 

Met een nieuwe NV BAR-Afvalbeheer wordt een organisatie geboren die zich volledig kan wijden aan het inzamelen van afval en het ondersteunen van drie gemeenten bij afval gerelateerde vraagstukken.



De versnippering tussen inzameling en beheertaken verdwijnt.



De organisatie wordt groter en wendbaarder en is daarmee beter ingericht om de uitdagingen van de afvalinzameling op te vangen.



De gemeenten krijgen met de NV BAR-Afvalbeheer maximaal invloed maar met een flexibele en wendbare organisatie.



De organisatie kan snel inspelen op wettelijke ontwikkelingen en streven naar het verlagen van kosten voor de burger.

Uitgangspunten (kaders) bij de oprichting van NV Afvalbeheer Zoals beschreven in het bedrijfsplan van september 2015 hebben de BAR-colleges de volgende tien uitgangspunten (kaders) aan de nieuwe organisatie meegegeven: 1.

De inzameling van huishoudelijk afval wordt gegarandeerd.

2.

De onderneming voldoet aan alle wettelijke vereisten.

3.

De gemeenten houden regie op beleidskeuzen.

4.

De onderneming staat voor goed werkgeverschap.

5.

De onderneming beperkt de kosten.

6.

De onderneming heeft een transparante financiële structuur.

7.

De onderneming is toekomstbestendig.

8.

De onderneming is klantvriendelijk.

9.

De onderneming werkt duurzaam.

10. De onderneming werkt samen met lokale partners. Deze uitgangspunten zijn ook opgenomen in de dienstverleningsovereenkomsten die met de gemeenten in 2015 zijn afgesloten.

Wat wil de NV Afvalbeheer bereiken? In het bedrijfsplan is aangegeven dat de NV Afvalbeheer het volgende wil bereiken. Door het behalen van schaalvoordelen wil NV BAR-afvalbeheer het maatschappelijk nut op het vlak van afvalbeheer maximaliseren. De NV is primair verantwoordelijk voor de uitvoering van het gemeentelijk afvalstoffenbeleid van de gemeenten. De strategische koers van de NV is een afgeleide van de wensen en eisen van de deelnemende gemeenten. De NV BAR-Afvalbeheer richt zich op de realisatie van doelen in de afvalbeheerdriehoek32:   

32

milieudoelen: vermindering restafval, optimalisatie van scheiding en beperking van uitstoot CO2; doelen op het vlak van dienstverlening aan de burgers: bevorderen gebruiksgemak en bereikbaarheid van afvalinzamelsystemen, adequaat omgaan met meldingen en klachten; beperking van de kosten van afvalinzameling voor de burger verhoging van de efficiëntie in de taakuitvoering.

Zie de figuur op de volgende pagina.

33

De doelen hangen samen. Optimalisatie van afvalscheiding draagt niet alleen bij aan milieudoelen, maar ook aan het beperken van de verwerkingskosten. Waar mogelijk draagt afvalscheiding bij aan het genereren van inkomsten doordat afvalstromen worden hergebruikt als grondstof of gebruikt als brandstof voor energieopwekking. De nu volgende figuur bevat een grafische weergaven van de in bovenstaand citaat besproken afvalbeheerdriehoek.

Missie, visie, kenmerken, kaders en randvoorwaarden NV Afvalbeheer Bijlage 3 van dit rapport gaat in op de volgende thema’s: 

De missie en visie zoals geformuleerd in het bedrijfsplan.



De kenmerken van de organisatie.



De kaders en randvoorwaarden, zoals beschreven in de met de gemeenten afgesloten DVO’s (uit 2015).

4.6 De huidige ambities en doelstellingen van de gemeenten Deze paragraaf geeft eerst inzicht in de huidige ambities via citaten uit de afvalbeleidsplannen. Vervolgens gaan we in op de verschillen tussen de oorspronkelijke en de huidige ambities en doelstellingen.

Afvalbeleidsplannen De nu volgende tabel geeft inzicht in de doelstelling van het “Beleidsplan Afval en Grondstoffen 2019-2023” van elke gemeente.

Gemeente Doel beleidsplan Afval en Grondstoffen 2019-2023 Albrandswaard

“Albrandswaard wil meer grondstoffen sparen en minder restafval produceren; dat is onze ambitie. Maar deze ambitie halen we niet zomaar. Daarvoor moeten we eerst keuzes maken en die vertalen naar concrete maatregelen.”

Barendrecht

“Barendrecht wil meer grondstoffen inzamelen en minder restafval; dat is onze ambitie. Maar deze ambitie halen we niet zomaar. Daarvoor moeten we eerst keuzes maken en die vertalen naar concrete maatregelen.”

34

Ridderkerk

“Wij willen onze ambities uit het collegeprogramma behalen door meer grondstoffen te sparen en minder restafval te produceren. We willen immers een afvalloze gemeente worden. Maar deze ambitie halen we niet zomaar. Daar moeten we wat voor doen. We moeten eerst weten wat de mogelijkheden zijn waarop we het gedrag van bewoners kunnen beïnvloeden en welke inzamelvoorzieningen we moeten faciliteren om dit gedrag te verkrijgen. Op basis hiervan kunnen we dan keuzes maken en die vertalen we naar concrete maatregelen.” In het beleidsplan is vervolgens een figuur opgenomen met de VANG doelstellingen: - 2020: minder dan 100 kilogram restafval per persoon per jaar - 2025: 30 kilogram restafval per persoon per jaar - 2050: 0 kilogram restafval per persoon per jaar

Ambities zoals geformuleerd in coalitieakkoorden en programmabegrotingen Bijlage 4 geeft een overzicht van de ambities ten aanzien van afval(scheiding) die waren opgenomen in de coalitieakkoorden 2014-2018 en 2018-2022 en de programmabegrotingen.

Verschillen tussen de oorspronkelijke en de huidige ambities en doelstellingen Uit ons onderzoek komt naar voren dat overeenkomsten en verschillen zijn tussen de huidige en de oorspronkelijke ambities en doelstellingen. We lichten dit als volgt nader toe: 

De tien uitgangspunten van de NV Afvalbeheer zijn nog steeds actueel; hetzelfde geldt voor de DVO’s.



De ambities ten aanzien van het reduceren van het aantal kilo’s restafval per inwoner en het verhogen van het afvalscheidingspercentage zijn hoger geworden als gevolg van de VANG doelstellingen. Met behulp van de afvalbeleidsplannen, die vorig jaar zijn vastgesteld, wordt beoogd deze doelen te realiseren. In paragraaf 4.2 hebben we benoemd dat deze ontwikkeling hogere eisen stelt aan het functioneren van de NV Afvalbeheer; er zijn nieuwe en aanvullende competenties benodigd.

4.7 Taken van de NV Afvalbeheer In deze paragraaf beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag.

Onderzoeksvragen 

Welk takenpakket werd bij de start ondergebracht bij de NV Afvalbeheer? In hoeverre zijn hierin wijzigingen opgetreden sinds de start en -als deze situatie zich heeft voorgedaan- welke spelregels zijn hierover afgesproken?

Oorspronkelijke taken NV Afvalbeheer Het volgende citaat uit het bedrijfsplan geeft inzicht in de (oorspronkelijke) taken van de NV Afvalbeheer. De NV BAR-Afvalbeheer is opgericht om de gemeenten binnen de gemeentelijke beleids- en bestekkaders zoveel mogelijk te ontzorgen op het vlak van afvalbeheer: van inzameling tot aan aanbieding aan verwerkers. De NV gaat het totale takenpakket van de afvalbeheerketen van inzameling tot het laten verwerken van afvalstoffen op zich nemen. De NV ontzorgt de deelnemende gemeenten op het vlak van afvalbeheer ook door hen te adviseren over trends en ontwikkelingen, de gehele inzameling en brengvoorzieningen te organiseren en alle relevante contracten en middelen te beheren. De gemeenten hebben de volgende taken opgedragen aan de NV BAR: •

de zorg van de inzameling, het vervoer en de eventuele opslag van afvalstoffen, een en ander als bedoeld in de artikelen 10.21, lid 1 en 10.22, lid 1 van de Wet milieubeheer, met inachtneming van nadere regelgeving en besluitvorming van de betrokken gemeenten gebaseerd op de desbetreffende wettelijke bepalingen;

35

•

de zorg voor het beheer van afvalstoffen als bedoeld in titel 10.4 van de Wet milieubeheer voor zover deze aan de gemeente is opgedragen;

•

efficiënt, effectief en servicegericht beheer van de afvalaanbiedstations in Barendrecht en Albrandswaard;

•

het vermarkten van afvalstoffen;

•

afhandeling van meldingen en klachten van burgers op het vlak van afvalbeheer;

•

communicatie over afvalinzameling naar de burger;

•

advisering inzake afvalbeleid, afvalinzameling en afvalverwerking aan de gemeenten;

•

fungeren als kenniscentrum op het terrein van afval, gericht op het optimaal vermarkten van afval en het bevorderen dat afval wordt hergebruikt en als grondstof en brandstof kan worden ingezet;

•

ontwikkeling van projecten inzake afvalbeheer in de gemeenten – in samenwerking met de gemeenten;

•

volledige registratie en administratieve verwerking van gegevens en informatie inzake afvalbeheer;

•

verzorgen van rapportages aan de gemeenten en aan nationale instanties, zoals het CBS en Rijkswaterstaat;

•

contractbeheer van inzamelcontracten en verwerkingscontracten;

•

bijdragen vanuit perspectief van afvalbeheer aan wijkverbeteringsprojecten van de gemeenten.

Bevindingen ten aanzien van de (huidige) taken We gaan nu in op onze bevindingen ten aanzien van de (huidige) taken van de NV Afvalbeheer. Uit de interviews komt naar voren dat het takenpakket van de NV Afvalbeheer niet gewijzigd is vanaf de start. Daarbij wordt aangegeven dat diffuus is wat initieel beoogd was met de taak rondom beleidsadvisering. De volgende taakomschrijving kan namelijk tweeledig worden geïnterpreteerd: Advisering inzake afvalbeleid, afvalinzameling en afvalverwerking aan de gemeenten Diverse respondenten gaven aan dat er sprake is van ambiguïteit in deze formulering. Er zijn namelijk twee mogelijke interpretaties van deze taakomschrijving: 1.

Advisering vanuit de uitvoeringspraktijk richting het beleid (wat bij de BAR-organisatie wordt ontwikkeld).

2.

Zelf ontwikkelen van beleid als NV Afvalbeheer.

In de praktijk is het vooral de tweede interpretatie geworden: het zelf ontwikkelen van beleid. Het gaat hierbij met name om vertaling van rijksbeleid naar de uitvoering.33 De eerste directeur van de NV Afvalbeheer (die een dubbelfunctie had en tevens directeur bij de BAR-organisatie was) heeft formatie en taken rondom afvalbeleid overgeheveld vanuit de BAR-organisatie naar de NV. Gevolg hiervan was onder meer dat er bij de BAR-organisatie geen kennis meer was over afval. In diverse interviews kwam vervolgens de vraag naar voren: waar zou beleidsontwikkeling idealiter moeten liggen? Bij de BAR-organisatie of bij de NV Afvalbeheer? En is het wellicht zinvol een knip te maken tussen strategisch beleid, wat bij de BAR ondergebracht zou worden, en meer operationeel beleid, wat dan bij de NV Afvalbeheer belegd zou worden? Met deze begrippen wordt het volgende bedoel: 

Bij strategisch beleid gaat het om de coalitieakkoorden en het integrale beleid van de gemeente. Ten aanzien van het thema Afval gaat het om de vraag in hoeverre een gemeente aan de VANG doelstellingen wil voldoen en het tempo waarin deze doelstellingen gerealiseerd moeten worden.



Bij operationeel beleid gaat het om de vertaling van het strategische beleid van de gemeente naar beleid voor één specifiek thema of taakgebied. In de context van de NV Afvalbeheer gaat het bij operationeel beleid

In de afgelopen jaren betreft dit het realiseren van de VANG doelstellingen via de afvalbeleidsplannen voor de drie gemeenten. 33

36

dan met name om de afvalbeleidsplannen. Hierin wordt aangegeven op welke maatregelen aan de VANG doelstellingen voldaan kan worden, bijvoorbeeld via afval scheiden aan de bron of via nascheiding. Het is tevens van belang om onderscheid tussen te maken tussen operationeel beleid en uitvoeringsbeleid. Bij uitvoeringsbeleid gaat het om de vertaling van operationeel beleid naar concrete uitvoeringsplannen. Zie voor een verdere toelichting over de relatie tussen deze begrippen hoofdstuk 7.

37

5. De rechtsvorm en de governance van NV Afvalbeheer 5.1 Inleiding In deze paragraaf wordt een antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen:

Onderzoeksvragen 

Wat waren bij de besluitvorming, om taken rondom afvalinzameling en -beheer op afstand te plaatsen, de motieven om deze taken onder te brengen in een separate overheids-NV? In hoeverre zijn deze motieven op dit moment actueel?



Hoe werkt de governance van NV Afvalbeheer in de praktijk c.q. hoe worden in de praktijk de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer ingevuld? Wat gaat goed? Wat zijn mogelijke leer- en verbeterpunten?



In het verlengde hiervan: welke overlegvormen en coördinatiemechanismen heeft de NV Afvalbeheer met de BARorganisatie en de drie gemeenten in de praktijk en hoe worden deze ervaren door betrokkenen?

5.2 Motieven om te kiezen voor overheids-NV (en in hoeverre deze motieven actueel zijn) In het advies van KplusV organisatie-advies van 16 maart 2015 zijn verschillende varianten voor de rechtsvorm uiteengezet. Ter tafel lag onder meer de variant NV, met direct (door de individuele gemeenten) en indirect (door GR BAR-organisatie) aandeelhouderschap. In de KplusV notitie staat: Eerder is gekozen voor een vennootschap in de vorm van een overheids NV. Ten opzichte van de andere opties:    

vereenvoudigt dit de overgang van personeel en materieel van de NV MAR naar de nieuwe organisatie, voorkomt het de personele groei van de Gr BAR, voorkomt het bestuurlijke drukte van twee gemeenschappelijke regelingen die naast elkaar bestaan, biedt het meer mogelijkheden voor toekomstige allianties met andere overheidsgedomineerde bedrijven in de regio, bijv. Irado, RAD of Reinis34

De uiteindelijke keuze voor een NV als rechtsvorm wordt als volgt beredeneerd: 35 “Voor de overheidsgedomineerde afvalbeheerorganisatie zijn er drie verschillende organisatievormen: een Besloten Vennootschap (BV), een Naamloze Vennootschap (NV) en een Gemeenschappelijke Regeling (GR). De afvalmarkt is zeer sterk in beweging daarom moeten fusies in de toekomst niet worden uitgesloten. De vennootschap maakt een fusie eenvoudiger dan een GR. De NV-vorm maakt overdracht van aandelen en fusies eenvoudiger dan de BV-vorm. In Nederland is van de vennootschappen de NV-vorm ook het meest gangbare.” 36 Het eerste en het tweede argument, namelijk dat een fusie in de toekomst niet uitgesloten moet worden, en dat dit in een NV vorm het makkelijkste gestalte kan krijgen, is door de geïnterviewden als reden genoemd om voor de rechtsvorm NV te kiezen. Geïnterviewden geven aan dat een fusie -nog steeds- tot de mogelijkheden behoort voor de toekomst. Geen van de geïnterviewden heeft aangegeven dat het feit dat een NV relatief vaak voorkomt een relevante reden is om voor een NV te kiezen.

Adviesnotitie KplusV, 16 maart 2015, p. 2. Wij merken hierbij op dat het laatste argument (dat de NV het meest gangbare is) feitelijk onjuist is. Er zijn in Nederland -in de verschillende economische sectoren - veel meer BV’s dan NV’s. Zie daarvoor: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/81588ned/table?fromstatweb. Dit kan anders liggen voor de afvalbranche. Onduidelijk is echter waarom dit een relevant argument zou zijn om voor een NV te kiezen. 36 Raadsvoorstel Ridderkerk 2015: Gezamenlijk overheidsbedrijf afvalbeheer voor de BAR gemeenten - oprichting van de NV BAR-Afvalbeheer (10 september 2015). Een gelijkluidend voorstel lag voor in Barendrecht (15 september 2015) en Albrandswaard. Kortheidshalve verwijzen wij in het hiernavolgende naar “de raadsstukken”. 34 35

38

5.3 De governance van NV Afvalbeheer: opzet en invulling van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer De rollen van eigenaar, opdrachtnemer en opdrachtnemer zijn de essentie van de governance van iedere verbonden partij, dus ook bij de NV Afvalbeheer. Dit volgt tevens uit de Nota Verbonden partijen die in de gemeenten is vastgesteld: De gemeente heeft bij een verbonden partij vaak meerdere belangen namelijk die van eigenaar en opdrachtgever.37 Hieronder beschrijven wij genoemde rollen in termen van opzet en invulling.

5.3.1 Eigenaarsrol 5.3.1.1

Opzet Eigenaarsrol

De eigenaarsrol bij een NV ligt bij de aandeelhouders. Het met de aandelen verbonden stemrecht wordt uitgeoefend in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Alle aandelen van NV Afvalbeheer zijn in handen van de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk.38 Doordat de aandelen in handen zijn van de drie gemeenten krijgt het “toezichtscriterium” invulling, hetgeen van belang is voor aanbestedingsregels. Dit betekent dat (mits ook aan de andere twee criteria is voldaan) 39 opdrachten aan de NV gegund kunnen worden zonder dat een openbare aanbesteding georganiseerd hoeft te worden (quasi-inbesteding). Het aandeelhouderschap in NV Afvalbeheer kan op twee manieren gestalte krijgen. Ten tijde van de oprichting lagen twee varianten op tafel: variant A waarin de NV op afstand staat van de GR BAR en variant B waarin de NV is verweven met de GR BAR. KplusV heeft aanbevolen een tussenvariant te kiezen, waarbij de aandelen in handen zijn van de GR BAR: Het gaat om de oprichting van een afvalinzamelorganisatie, zonder beleidstaken: een uitvoeringsorganisatie.40 De aandelen van de NV zijn in handen van de individuele gemeenten. Op basis van de documentatie en de interviews is niet achterhaald waarom destijds -en in afwijking van het advies van KplusV- ervoor is gekozen de individuele gemeenten aandeelhouder te laten zijn van de NV (in plaats van de GR BAR).

Over het eigenaarschap staat in het advies van KplusV het volgende: Gemeenten zijn aandeelhouder […] 

  

Algemene aandeelhoudersvergadering (AVA) bestaat uit vertegenwoordigers van de drie colleges (in Nederland zien we hierbij de volgende varianten: portefeuillehouders financiën of portefeuillehouder financiën en burgemeester of portefeuillehouder financiën en gemeentesecretaris); Voorbespreking van AVA in de colleges; Colleges informeren en betrekken de gemeenteraad inzake de NV vanuit hun aandeelhouderschap (en ook vanuit opdrachtgeverschap – zie verderop). In deze variant staat de NV naast de Gr BAR.

Nota Verbonden Partijen 2016-2020, paragraaf 4.4.3. De nota’s verbonden partijen zijn hierin gelijkluidend in de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. 38 Iedere gemeente heeft 1/3e van de aandelen. Uit de statuten blijkt (art. 25) dat besluiten bij meerderheid genomen worden – enkele bijzondere situaties daargelaten. Dit betekent dat besluiten aangenomen worden als twee van de drie gemeenten voor stemmen. 39 Het merendeelcriterium en dat er geen directe participatie van privékapitaal is. Zie: https://www.pianoo.nl/nl/visie-inbestedenquasi-inbesteden-publiek-publieke-samenwerking-uitbesteden-en-aanbesteden#Quasi-inbesteden. 40 Adviesnotitie KplusV, 16 maart 2015, p. 7. 37

39



Rechtstreekse zeggenschap van gemeenten (college) als aandeelhouder van NV (begroting, rekening, continuïteit, benoeming bestuur/directie) – daarnaast invloed van gemeenten vanuit opdrachtgeverschap.41

Aangezien de gemeente (als rechtspersoon) aandeelhouder is van de NV, is de vraag wie het college tijdens de AVA vertegenwoordigd. In afwijking van de door KplusV beschreven “gangbare” modellen staat in de raadsstukken het volgende vermeld: “De wethouder, verantwoordelijk voor afvalbeheer […] neemt namens het college deel aan de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AVA).”42

5.3.1.2

Invulling Eigenaarsrol in de praktijk

Geïnterviewden geven aan dat de eigenaarsrol langs de hiervoor beschreven lijnen gestalte krijgt. De AVA komt een aantal malen43 per jaar bijeen, waarbij de portefeuillehouders afval door de colleges zijn gemachtigd om namens de gemeente het aandeelhouderschap uit te oefenen. Op basis van de documentatie en de interviews is niet achterhaald waarom -in afwijking van het advies van KplusV- ervoor is gekozen de portefeuillehouders afval af te vaardigen in de AVA (en niet de wethouders financiën). Uit de door ons bestudeerde notulen van de AVA volgt dat i) de inhoudelijke koers, de ii) financiële continuïteit, iii) personele beslissingen (over de directie) in de AVA ter tafel komen. De nadruk ligt in de aandeelhoudersvergaderingen op het vaststellen van begroting en jaarstukken en daarmee op de financiën van NV Afvalbeheer.

5.3.2 Opdrachtgeversrol 5.3.2.1

Opzet Opdrachtgeversrol

In de notitie van KplusV staat: Daarnaast [zijn de gemeenten] opdrachtgever van de NV. Daartoe sluiten de gemeenten dienstverleningsovereenkomsten met de NV.44 De drie gemeenten hebben op 4 december 2015, ieder individueel, met de NV Afvalbeheer een dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten met algemene afspraken. Individuele afspraken worden vastgelegd in zogeheten “jaarplannen”. Dit is een jaarlijks op te stellen plan waarin opgenomen is welke specifieke projecten en andere activiteiten in het betreffende jaar worden opgepakt en aan welke onderwerpen specifiek aandacht wordt besteed in het jaar. Het jaarplan maakt (blijkens artikel 2.1) deel uit van de dienstverleningsovereenkomst. In de DVO staat verder: Art. 3.6: Partijen komen overeen om het jaarplan in samenspraak verder door te ontwikkelen, met mogelijk doel te komen tot een adequate vastlegging van beoogde resultaten en de wijze waarop de NV BAR-Afvalbeheer deze dient te bereiken. De resultaten worden alsdan vastgelegd in een bijlage die aan het jaarplan wordt toegevoegd. Art. 9.1: NV BAR-Afvalbeheer draagt zorg voor rapportages namens de gemeente, zoals genoemd in het jaarplan van deze overeenkomst

KplusV, p. 3. Raadsnotitie Ridderkerk, p. 2. 43 In 2019 was sprake van twee AVA’s, in 2018 waren er drie AVA’s, in 2017 en 2016 waren er vijf AVA’s. Zie verder paragraaf 5.4. 44 KplusV, p. 5 41 42

40

Art. 10.1: In het jaarplan worden afspraken met betrekking tot coördinatie en periodiek overleg tussen NV BARAfvalbeheer en de gemeente aangaande deze overeenkomst vastgelegd. In de notitie van KplusV staat: Bij de inrichting dient de relaties binnen de GR tussen personen die verschillende functies vervullen transparant vorm te zijn gegeven. Verwevenheid van functies moet worden voorkomen. Dit geldt voor de relaties tussen de personen die vanuit de Gr BAR de functies vervullen van directeur NV, opdrachtgever en controller. […] Het opdrachtgeverschap dient in een ander Domein te worden ingevuld dan het Domein dat de directeur van de NV levert. Het opdrachtgeverschap dient formeel te worden gelegd bij een functie die qua functieniveau gelijkwaardig is aan die van de directeur van de NV. Materieel kan het opdrachtgeverschap op een lager functieniveau worden ingevuld. […] Het heeft voordelen om opdrachtgeverschap en monitoring van prestaties en resultaten organiek aan elkaar te koppelen en onder te brengen in dezelfde afdeling of hetzelfde domein. 45 In de raadsstukken staat: “De wethouder, verantwoordelijk voor afvalbeheer is namens de gemeente opdrachtgever c.q. klant van de NV […]. De wethouder wordt ondersteund door de BAR-organisatie vanuit domein Ruimte. Het domein Ruimte krijgt een beleidsmedewerker tevens accounthouder afvalbeheer die het college ondersteunt.”46

Het bestuurlijk opdrachtgeverschap ligt derhalve bij de portefeuillehouder. Het ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij de directeur Ruimte, die daarin wordt ondersteund door een beleidsmedewerker/accounthouder.

5.3.2.2

Invulling Opdrachtgeversrol in de praktijk

De DVO’s zijn sinds 2015 ongewijzigd gebleven. Het laatste jaarplan heeft betrekking op 2018 en dateert (derhalve) uit 2017. Sinds 2018 is er geen nieuw jaarplan (meer) geweest. Geïnterviewden geven aan dat dit samenvalt met het (werken aan het) nieuwe beleid. De beleidsplannen (per gemeente) “Afval en Grondstoffen 2019-2023” en onderliggende uitvoeringsplannen zouden daarmee volgens geïnterviewden (enige) richting moeten geven aan het opdrachtgeverschap. Er heeft echter geen vertaling van beleid naar jaarplannen plaatsgevonden. Het bestuurlijk opdrachtgeverschap is qua invulling ongewijzigd gebleven. Het ambtelijk opdrachtgeverschap vanuit de GR BAR is wél gewijzigd. Na de start van NV Afvalbeheer was -zo blijkt uit de door ons bestudeerde documenten- beoogd dat het ambtelijk opdrachtgeverschap bij de Directeur Ruimte van de GR BAR belegd zou worden. Uit de interviews komt naar voren dat deze rol in de praktijk zeer beperkt invulling kreeg en de facto bij de Directeur Beheer/Onderhoud (tevens directeur van NV Afvalbeheer) lag. Medio 2018 vertrokken zowel de Directeur Ruimte als de directeur Beheer/Onderhoud van GR BAR (tevens directeur NV Afvalbeheer). Het ambtelijk opdrachtgeverschap was als gevolg hiervan niet langer belegd.

Stukken van de NV Afvalbeheer werden afgetekend door de domeindirecteur Beheer en onderhoud, ondanks dat hij hiervoor niet verantwoordelijk is.47 Een en ander staat beschreven in een notitie, die is opgesteld ten behoeve van de directieraad. Het onderwerp van deze notitie was “Relatie BAR-organisatie met de NV Afval”. Deze notitie is besproken in de directieraad (DR) van 18 december 2018 en vervolgens aangehouden; verderop zullen we dit nader toelichten. In deze notitie staat onder meer het volgende: Met het vertrek van de domeindirecteur Beheer en onderhoud is de dubbelfunctie van domeindirecteur en directeur van de NV afval komen te vervallen. Hiermee is de automatische ambtelijke link vanuit de BAR-

P. 7 en p. 9. P. 2 47 Voorstel DR BAR-organisatie “Relatie BAR-organisatie met NV Afval”, p. 1. 45 46

41

organisatie met de NV Afval komen te vervallen. Deze situatie vraagt om het opnieuw vormgeven van de relatie. […] - Elke organisatie waar wij als BAR-organisatie werkzaamheden aan hebben uitbesteed heeft een accountmanager. Die voor het totaal aan uitbestede werkzaamheden volgt wat de ontwikkelingen zijn. En waar nodig bij stuurt. - Medewerkers van de NV Afval agenderen nu zelfstandig stukken en vraagstukken bij de portefeuillehouders van de drie gemeenten. Zonder dat wij ambtelijk weten wat er aan komt of op de agenda staat. […] - Er bestaat nu bij de ambtelijke organisatie van de BAR geen overkoepelend beeld van de ontwikkelingen bij de NV Afval. Informatie zit op verschillende plekken is dus gefragmenteerd. Daarmee zijn we gevoelsmatig overgeleverd aan de NV Afval. […] - De huidige domeindirecteur Beheer en onderhoud tekent nu stukken van de NV afval waar hij inhoudelijk niet verantwoordelijk voor is.48

In diezelfde periode vond ook een heroverweging plaats van het directiemodel van GR BAR; het zogenaamde BAR-Organisatie 2020 traject. Op 30 januari 2019 is de nota BAR-Organisatie 2020 vastgesteld in de Directieraad. Het opdrachtgeverschap ten aanzien van NV Afvalbeheer is hierin niet (expliciet) belegd. Uit de interviews komt naar voren dat een belangrijke reden dat in de directieraad van 18 december 2018 de besluitvorming over de notitie “Relatie BAR-organisatie met de NV Afval” werd aangehouden was dat er eerst een visiedocument opgesteld zou worden over hoe de NV zich zou gaan verhouden tot de BAR organisatie. De directeur van de NV Afvalbeheer heeft IPR Normag opdracht gegeven dit onderzoek uit te voeren. IPR Normag heeft in april 2019 een concept versie van het rapport “Beoordeling en advies organisatiemodel BAR-Afvalbeheer” opgeleverd. Medio 2019 heeft er geen besluitvorming plaatsgevonden naar aanleiding van het IPR Normag onderzoek, omdat dit rapport het vraagstuk onvoldoende integraal benaderde. Er was namelijk specifiek kritiek op de conclusies en aanbevelingen van dit rapport. Het rapport is daarom nooit vastgesteld. Vandaar dat in de tweede helft van 2019 Berenschot is gevraagd om in de loop van 2020 dit onderhavige evaluatieonderzoek uit te voeren, wat een meer integrale evaluatie van de NV Afvalbeheer beoogt.

Op basis van de door ons bestudeerde documenten is niet gebleken dat het opdrachtgeverschap en het accounthouderschap -bijvoorbeeld naar aanleiding van het nieuwe organisatiemodel BAR 2020 - is herijkt in de afgelopen twee jaren. Een oorzaak is dat dit evaluatieonderzoek hiervoor input moet bieden. In de jaarrekening 2019 van de NV Afvalbeheer staat hierover het volgende: In 2019 is er een begin gemaakt om na te denken over de structuur van de NV en hoe die het beste past bij de ambities van de 3 gemeenten. De NV is door de gemeente op afstand gezet om efficiency en slagkracht te kunnen garanderen, maar heeft met haar rol en verantwoordelijkheid een nauwe relatie met Beheer en Onderhoud en Handhaving. In 2019 hebben wij daarover een eerste visiedocument opgesteld over hoe de NV zich gaat verhouden tot de BAR organisatie en hoe de samenwerking tussen de drie verschillenden onderdelen beter kunnen worden vormgegeven. Medio 2020 zal in samenwerking met bureau Berenschot een voorstel het licht gaan zien dat beide organisaties, in welke vorm dan ook, beter en efficiënter kunnen zorgen voor schone en mooie openbare ruimte.

Wat betreft het accounthouderschap vanuit de GR BAR naar NV Afvalbeheer stellen wij -op basis van de documenten en interviews- vast dat sinds de start van NV Afvalbeheer in 2015 tot heden het accounthouderschap niet belegd is geweest (bij een beleidsmedewerker van de BAR-organisatie).

48

Voorstel DR BAR-organisatie “Relatie BAR-organisatie met NV Afval”, p. 1.

42

Hierbij is van belang het volgende op te merken. Medewerkers van de BAR-organisatie werken voor de drie gemeenten als collectief. Bij het aangaan van de BAR-organisatie is ervoor gekozen per gemeente een beperkte ambtelijke bezetting aan te houden in de vorm van een regieteam. De bedoeling van dit regieteam was (en is) om het bestuur te ondersteunen bij zijn taak visies en beleid op en met de samenleving te ontwikkelen. 49 Het regieteam/ bureau bestuursondersteuning (BBO) van elke gemeente vervult de rol van ambtelijk opdrachtgever van de BAR-organisatie. Zij zijn dus géén ambtelijk opdrachtgever voor NV Afvalbeheer. Wel hebben zij in de praktijk – binnen een veel breder takenpakket – enige betrokkenheid bij het thema afval. De betreffende functionarissen van de gemeente Albrandswaard en Ridderkerk zijn bijvoorbeeld aanwezig bij de portefeuillehoudersoverleggen in hun gemeente. 50

5.3.3 Opdrachtnemerrol 5.3.3.1

Opzet Opdrachtnemersrol

De opdrachtnemersrol ligt bij het bestuur van de NV (in het geval van NV Afvalbeheer de directie genoemd). Ten tijde van de oprichting is besloten tot een personele unie tussen de directeur (het bestuur) van de NV en de directeur Beheer/Onderheid binnen de BAR-organisatie. In de raadsstukken staat hierover: Deze constructie is gekozen omdat daardoor het management dicht bij de gemeentebesturen blijft. Hiermee wordt de samenwerking met de BAR-organisatie en de gemeenten geborgd. 1. De aansluiting met de politieke agenda. Regelmatig overleg verzekert de gemeente van een goede verbinding met en ondersteuning door de directeur van de NV. 2. De bedrijfsvoering van de NV wordt gedaan door medewerkers van de BAR-organisatie. De BAR-organisatie dient daarvoor declaraties in bij de NV. Beide organisaties sturen op de taken en de bijbehorende mensen. Verbinding in persoon binnen de directie van de BAR-organisatie voorkomt conflicterende belangen. 3. Door de verbinding met de politieke agenda, de BAR-organisatie en de NV BAR-Afvalbeheer wordt voorkomen dat voorstellen alleen vanuit het perspectief van afvalbeheer worden opgesteld. De verbinding leidt tot meer win-win voorstellen en oplossingen.

5.3.3.2

Invulling Opdrachtnemersrol

De opdrachtnemersrol is in eerste instantie, conform de hiervoor beschreven opzet, ingevuld door een personele unie van de directeur NV Afvalbeheer en de domeindirecteur Beheer/Onderhoud van GR BAR. Met het vertrek van de domeindirecteur Beheer/Onderhoud is de deze personele unie komen te vervallen. Uit de door ons bestudeerde stukken blijkt niet welke afwegingen aan het vervallen van de personele unie ten grondslag liggen. Geïnterviewden plaatsen dit in de context van het opstellen van nieuw beleid. De benodigde tijdsinvestering – en gewenste focus – voor de directeur NV Afvalbeheer om nieuw beleid op te stellen, zou zich niet verhouden met een dubbelfunctie in de directie van GR BAR . De opdrachtnemersrol is in de periode van medio 2018 tot en met heden ingevuld door drie opvolgende (interim) directeuren.

5.4 Overlegvormen en coördinatiemechanismen In het Jaarplan 2018 is in bijlage 2 de “overlegstructuur” uitgewerkt. Deze bijlage 2 geeft concrete invulling aan het opdrachtgeverschap, door in te gaan op het ambtelijk overleg, het bestuurlijk overleg en de rapportages.

Voor zover in dit rapport relevant gaat het om: de bestuurssecretaris (Ridderkerk); de regisseur Openbare Ruimte (Albrandswaard) en de adjunct gemeentesecretaris (Barendrecht). 50 In Barendrecht is er geen vakinhoudelijke bestuursondersteuning voor het thema afval. 49

43

Navraag heeft geleerd dat het ambtelijk overleg, het bestuurlijk overleg en de rapportages niet systematisch plaatsvinden op de in deze bijlage 2 beschreven wijze. Overleg en coördinatie vindt nu plaats in een aantal gremia, namelijk: 1.

Tijdens de algemene vergadering van aandeelhouders, die meerdere malen per jaar plaatsvindt. In de beginjaren werd vaker bijeengekomen in de AVA. In 2019 was sprake van twee AVA’s, in 2018 waren er drie AVA’s, in 2017 en 2016 waren er vijf AVA’s.

2.

Er vinden portefeuillehouderoverleggen (per gemeente) plaats; deze worden nog wel eens ad hoc georganiseerd. Daarbij zijn -naast de portefeuillehouder- aanwezig: een ambtenaar vanuit de gemeente (bij Albrandswaard en Ridderkerk, de directeur van NV Afvalbeheer en in voorkomende gevallen de manager beleid vanuit NV Afvalbeheer. Tijdens portefeuillehoudersoverleggen zijn geen vertegenwoordigers vanuit de BAR-organisatie aanwezig, noch op het niveau van de directie noch vanuit beleid.

Ad hoc zijn er – indien daar aanleiding toe is – overleggen tussen de wethouders onderling en met de NV Afvalbeheer op directieniveau. In aanvulling daarop zijn er zogeheten “snelkookpan overleggen” bij de P&C momenten bij de gemeente Ridderkerk. De bezetting in deze overleggen is vergelijkbaar met de portefeuillehoudersoverleggen, aangevuld met financieel adviseurs. Overleg tussen NV en GR BAR organisatie op ambtelijk niveau (bijvoorbeeld duurzaamheid, verkeer, beheer en onderhoud) vindt niet structureel plaats. Wel worden in incidentele gevallen en rondom concrete onderwerpen medewerkers vanuit de GR BAR organisatie uitgenodigd voor overleg. Geïnterviewden geven aan dat als gevolg hiervan de integraliteit van beleid niet geborgd is. Geïnterviewden geven voorts aan dat evenmin gestructureerd overleg plaatsvindt tussen beleid en uitvoering in NV Afvalbeheer; wel vindt recent in toenemende mate (ad hoc) overleg plaats. Er is vooralsnog echter geen gestructureerd gesprek tussen uitvoering en beleid binnen NV Afvalbeheer.

5.5 Governance: Wat gaat goed en wat zijn mogelijke leer- en verbeterpunten? En hoe ervaren betrokkenen de overlegvormen en coördinatiemechanismen tussen NV Afvalbeheer, GR BAR en de individuele gemeenten? In deze paragraaf geven we antwoord op de vragen in de titel van deze paragraaf op basis van wat geïnterviewden hebben aangegeven. Daarmee zijn het als zodanig bevindingen die voor rekening komen van de geïnterviewden. De analyse en weging daarvan door Berenschot volgt in de definitieve rapportage en is in het onderstaande (nog) niet opgenomen. De focus bij de beantwoording van deze onderzoeksvragen ligt op wat niet goed gaat. Onder de geïnterviewden is namelijk brede consensus dat het samenspel tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer nu niet goed functioneert (zie voor een breder perspectief ook hierna in hoofdstuk 7). Geïnterviewden geven het volgende aan ten aanzien van de bestuurlijke, ambtelijke en interne (aan)sturing van de NV Afvalbeheer. Ten aanzien van de bestuurlijke aansturing: 

Het samenvallen van de eigenaarsrol en de (bestuurlijk) opdrachtgeversrol bij de portefeuillehouders afval is beoogd, maar wordt in de praktijk niet kenbaar gescheiden terwijl er wel degelijk belangentegenstellingen zijn.51 Een voorbeeld van een belangentegenstelling is harmonisatie/ standaardisatie versus maatwerk. Het