201016 Eindrapportage evaluatie NV Afvalbeheer.pdf

51

Dit wordt in de basis erkend in de nota’s Verbonden Partijen (zie paragraaf 5.3).

44

belang van de eigenaar is een efficiënt draaiende organisatie (met zoveel mogelijk harmonisatie en standaardisatie van beleid en werkprocessen) en het belang van de opdrachtgever is maatwerkoplossingen die inspelen op de specifieke kenmerken van de gemeente. Sommige geïnterviewden vragen zich af de dubbele rol verstandig is. 

Een aantal geïnterviewden geeft het signaal af dat de portefeuillehouders (in hun rol als opdrachtgevers) op diverse momenten (zeer) gedetailleerd en incidentgedreven sturen op de onderneming (zowel ‘wat’ als ‘hoe’), hetgeen zich niet verdraagt met de eigenaarsrol.



De wethouders -in de rol van AVA lid/ eigenaar- doen niet of nauwelijks een beroep op ambtelijke (eigenaar)ondersteuning bij de BAR-organisatie voor bijvoorbeeld het doornemen van de begroting en de jaarrekening (om zo de wethouders in staat te stellen de goede vragen te stellen aan de NV Afvalbeheer).



Ten aanzien van het collectief opdrachtgeverschap constateren wij dat er geen gestructureerd overleg plaatsvindt, bijvoorbeeld over het vraagstuk van harmonisatie/standaardisatie versus maatwerk in de dienstverlening. Wensen ten aanzien van maatwerk, dat vanuit de politiek lokaal verschillende realiteiten begrijpelijk is, verdraagt zich in voorkomende gevallen niet goed met de realiteit en levert rechtmatigheidsrisico’s op.52

Ten aanzien van de ambtelijke aansturing vanuit de BAR-organisatie richting de NV: 

De personele unie tussen de directeur NV en de directeur B/O van GR BAR heeft in de praktijk gezorgd voor korte ambtelijke lijnen (gewenst), maar heeft niet geresulteerd in de benodigde “checks and balances” in het samenspel tussen opdrachtgever/opdrachtnemer (wat een ongewenste situatie is). Hierbij speelde mee dat door het overdragen van de formatie met inhoudelijke kennis naar de NV Afvalbeheer- alle kennis over afval weg was bij de BAR-organisatie.



Het ambtelijk opdrachtgeverschap is in de praktijk niet ingevuld aan de zijde van de BAR-organisatie (op directeursniveau).



Ook is het accounthouderschap in de BAR-organisatie niet belegd. In de BAR-organisatie is bijvoorbeeld geen beleidsmedewerker afval aangesteld. Alle beleidsmedewerkers afval werken aan de zijde van de opdrachtnemer.



Dit zorgt er tevens voor dat er geen (vastgestelde, voor alle medewerkers bekende) escalatieprocedure is wanneer er zich op ambtelijk niveau tussen de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie conflicten voordoen.



De DVO’s zijn sinds 2015 niet geüpdatet. Jaarplannen ontbreken sinds 2018. Diverse geïnterviewden geven aan dat dit bevreemdt en onwenselijk is omdat potentiële sturingslijnen richting de NV Afvalbeheer daarmee onbenut blijven.



Er bestaat in de praktijk geen verbinding tussen beleidsmedewerkers in de NV Afvalbeheer en (aanpalende) beleidsonderwerpen die zijn ondergebracht bij de BAR-organisatie, zoals economie, verkeer en duurzaamheid/circulariteit.

Ten aanzien van de interne sturing van de NV Afvalbeheer: 

De directeur van de NV heeft zich in de praktijk -bij het totstandkomen van de beleidsplannen- naar zeggen van diverse respondenten primair opgesteld als opdrachtgever (in plaats van opdrachtnemer) door beleid te initiëren en (mede) te schrijven. Hierdoor is volgens deze respondenten de rol van de directeur als opdrachtnemer – die tijdig ‘nee’ moet zeggen en de eigen organisatie moet beschermen tegen al te grote bestuurlijke ambities– in het gedrang gekomen.



Bemensing van diverse sleutelfuncties is (veel te) vaak gewisseld bij de NV Afvalbeheer. Daarnaast was sprake van langdurig ziekteverzuim bij sleutelfiguren. Dit leidde tot een gebrek aan personele continuïteit.

52

Het gaat dan om risico’s in verband met de Wet Markt & Overheid en fiscale risico’s.

45

Diverse respondenten geven aan -als gevolg van de bovenstaande punten- checks and balances te missen in het samenspel tussen de gemeenten, de BAR-organisatie en NV Afvalbeheer. Anders gezegd mist er “counter vailing power”.

46

6. Mate van realisatie doelstellingen/ uitgangspunten van NV Afvalbeheer en samenwerking met de BAR-organisatie 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven we eerst een antwoord op de volgende onderzoeksvraag (de cursieve vraag beantwoorden we in de eindrapportage):

Mate van realisatie van de doelstellingen/ uitgangspunten 

In hoeverre zijn de oorspronkelijke en de huidige bestuurlijke ambities en doelen tot op heden gerealiseerd? Wat gaat goed en welke adviezen zijn er voor verdere toekomstige ontwikkeling?

In de volgende twee paragrafen gaan we in op: 

De mate van realisatie van de VANG doelstellingen.



De mate van realisatie van de tien uitgangspunten van de NV Afvalbeheer.

Vervolgens gaan we in op de problemen die ontstonden bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen. We sluiten dit hoofdstuk af met de bevindingen ten aanzien van de samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie.

6.2 Mate van realisatie VANG doelstellingen Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 zijn de VANG doelstellingen 100 kg restafval per inwoner en 75% nuttige toepassing/hergebruik in 2020. De nu volgende grafiek geeft inzicht in het aantal kilo huishoudelijk restafval (inclusief grof huishoudelijk restafval) per inwoner van elke gemeente voor de jaren 2015 tot en met 2020.53 Bij de cijfers van 2020 gaat het om de stand tot nog toe (de groene balk) en de extrapolatie voor geheel 2020 (de meest rechtse blauwe balk).

53

Bron cijfers: NV Afvalbeheer.

47

In de tussenrapportage 2018 (van 21 november 2018) wordt over deze cijfers het volgende opgemerkt: De scheidingspercentages bij Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk zijn landelijk niet afwijkend, maar wel ver van de Rijksdoelstelling van 75% in 2020. De cijfers voor 2020 in de voorgaande grafiek laten een verbetering zien ten opzichte van de cijfers van voorgaande jaren. De nu volgende tabel geeft inzicht in het scheidingspercentage voor 2019 en 2020. 54 Ook deze cijfers tonen een verbetering in 2020 ten opzichte van 2019.

Gescheiden

Restafval

Gemeente

2019

2020

2019

2020

Albrandswaard

56%

66%

44%

34%

Barendrecht

45%

67%

55%

33%

Ridderkerk

53%

65%

47%

35%

NV Afvalbeheer heeft de ambitie om in de loop van 2020 een VANG monitor (VANG dashboard) in te richten. Het doel van het VANG dashboard is om in één oogopslag de actuele afvalstanden op wijk- en buurtniveau te laten zien, zodat onder meer inzicht ontstaat hoe een wijk of buurt scheidt. Het geeft daarmee de effectiviteit van de inzamelmethode aan en ook hoe gepresteerd wordt ten opzichte van de VANG-doelstellingen. Beoogd is dat deze cijfers maandelijks beschikbaar komen.55 Er wordt over de mate van realisatie van de VANG doelstellingen gerapporteerd in de jaarrekeningen van de gemeenten. De volgende tabel laat dit zien voor de jaarrekening 2017 van de gemeente Albrandswaard.

De nu volgende tabel toont dit voor de jaarrekening 2018 van de gemeente Barendrecht (zie de onderste regel van de tabel).

De onderstaande tabel laat de relevante indicatoren zien uit de jaarrekening 2018 van de gemeente Ridderkerk.

54 55

Bron cijfers: NV Afvalbeheer. Bron hiervoor is onder meer het Uitvoeringsplan bij het beleidsplan “Afval en grondstoffen Barendrecht 2019-2023”.

48

6.3 Mate van realisatie tien uitgangspunten NV Afvalbeheer In hoofdstuk 4 hebben wij aangegeven dat de NV Afvalbeheer werkt vanuit de volgende 10 uitgangspunten: 1.

De inzameling van huishoudelijk afval wordt gegarandeerd.

2.

De onderneming voldoet aan alle wettelijke vereisten.

3.

De gemeenten houden regie op beleidskeuzen.

4.

De onderneming staat voor goed werkgeverschap.

5.

De onderneming beperkt de kosten.

6.

De onderneming heeft een transparante financiële structuur.

7.

De onderneming is toekomstbestendig.

8.

De onderneming is klantvriendelijk.

9.

De onderneming werkt duurzaam.

10. De onderneming werkt samen met lokale partners. In deze paragraaf presenteren wij onze belangrijkste bevindingen inzake de mate van realisatie van deze uitgangspunten. We starten met een aantal algemene bevindingen.

Algemene bevindingen ten aanzien van de tien uitgangspunten Ten aanzien van de tien uitgangspunten hebben we de volgende algemene bevindingen, zoals die uit de documentstudie en de interviews naar voren komen: 

Deze uitgangspunten zijn sinds de start niet gewijzigd.



De uitgangspunten zijn bij diverse medewerkers niet bekend.



De uitgangspunten zijn niet geconcretiseerd in SMART56 gedefinieerde doelstellingen en acties/ maatregelen om deze doelstellingen te realiseren. Hierdoor kan niet gemonitord en gerapporteerd worden in hoeverre een uitgangspunt gerealiseerd wordt en hoe de realisatie zich in de loop van de tijd ontwikkeld. Er is daardoor geen inzicht in hoeverre acties/maatregelen een bepaald effect gehad hebben.57 In de praktijk

Zoals terug te vinden is op Wikipedia staat SMART voor: Specifiek - Is de doelstelling eenduidig? Meetbaar - Onder welke (meetbare/observeerbare) voorwaarden of vorm is het doel bereikt? Acceptabel - Zijn deze doelen acceptabel voor de doelgroep en/of het management? Realistisch - Is het doel haalbaar? Tijdsgebonden - Wanneer (in de tijd) moet het doel bereikt zijn? 57 Een voorbeeld is het uitgangspunt ‘goed werkgeverschap’. Er zijn geen onderliggende doelstellingen gedefinieerd die de mate van realisatie structureel meten, zoals bijvoorbeeld (de ontwikkeling van) het ziekteverzuim en het resultaat van het medewerkerstevredenheid onderzoek. Er is tevens niet bepaald welke beleidsmaatregelen of acties worden uitgevoerd om invulling te geven aan dit uitgangspunt (zoals het ontwikkelen van beleid op duurzame inzetbaarheid of medewerkers tevredenheid). 56

    

49

wordt dan ook niet specifiek op deze uitgangspunten gestuurd (via monitoring en rapportage). Volgens sommige respondenten spelen deze uitgangspunten wel een (impliciete) rol in de besluitvorming. 

De uitgangspunten zijn -in ieder geval deels- onderling conflicterend. Zo zit er bijvoorbeeld spanning tussen de uitgangspunten kostenbeperking, duurzaamheid en klantvriendelijkheid. Dat maakt het noodzakelijk prioriteiten te stellen in wat belangrijk en urgent is (met name voor de politiek). Voor zover wij hebben kunnen nagaan is dat niet gebeurd.

Tot de jaarrekening 2019 werd niet gerapporteerd over de mate van realisatie van de uitgangspunten. In de evaluatie van NV Afvalbeheer die een jaar na de start is uitgevoerd (mei 2017) door de ambtelijke opdrachtgever wordt aanbevolen om dit wel te gaan doen. Zie de volgende twee citaten uit dit rapport. Verwacht zou mogen worden dat op deze uitgangspunten verantwoording wordt afgelegd in de jaarrekening. De jaarrekening 2016 van de NV BAR-Afvalbeheer is echter vooral financieel ingestoken. Er wordt geen stand van zaken gegeven ten aanzien van de uitgangspunten, waardoor in deze evaluatie geen oordeel kan worden gegeven op dit onderdeel. […] Er wordt door de portefeuillehouders niet concreet en expliciet op de bovenstaande uitgangspunten gestuurd. 58 Er wordt -naar aanleiding van deze evaluatie van 2017- in de jaarrekening 2019 wél gerapporteerd over de mate van realisatie. In het vervolg van deze paragraaf gaan wij dieper in op elk uitgangspunt, waarbij wij steeds starten met het betreffende citaat uit de jaarrekening 2019. De overige bevindingen komen vanuit de interviews (tenzij anders aangegeven).

1. De inzameling van huishoudelijk afval wordt gegarandeerd In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. In 2019 is het afval iedere dag volgens planning opgehaald. Geen enkele dag zijn wegens verkeerde planning of overmacht geen ledigingen geweest. Ook is de telefonische dienstverlening alle werkdagen gegarandeerd geweest. Dit uitgangspunt speelt een belangrijke rol in de uitvoering van de NV Afvalbeheer. Op een aantal specifieke uitzonderingen na is dit uitgangspunt steeds gerealiseerd. Diverse respondenten geven daarbij wel aan dat dit regelmatig met “vallen en opstaan” gaat, met name sinds de implementatie van de afvalbeleidsplannen. Dit uit zich bijvoorbeeld in een relatief groot aantal telefoontjes bij het KCC. Bij de uitzonderingen gaat het met name om straten die “vergeten” zijn door de chauffeur. Er zijn een aantal factoren te benoemen waardoor het risico op vergeten straten is toegenomen. We noemen het volgende: 

Als gevolg van de nieuwe afvalbeleidsplannen zijn de routes complexer geworden, waardoor de kans dat straten vergeten worden groter is geworden. Hierbij merken we op dat bij de start van dit evaluatieonderzoek nog niet werd gewerkt met digitale systemen voor routebegeleiding (om het risico te minimaliseren dat straten vergeten worden).



Tevens komt uit diverse interviews naar voren dat er niet één (actueel én integraal) overzicht van elke gemeente bestaat van de inzamelingsafspraken die gemaakt zijn. Het gaat dan de hoofdlijnen van inzameling zoals opgenomen in het afvalbeleidsplan in combinatie met de maatwerkafspraken.

Evaluatie NV BAR-Afvalbeheer, mei 2017, p. 4 en 7. Dit rapport is opgesteld door de (toenmalige) domeindirecteur Ruimte en het hoofd bureau concerncontrol van GR BAR. 58

50

2. De onderneming voldoet aan alle wettelijke vereisten In de jaarrekening 2019 is geen passage opgenomen over de mate van realisatie van dit doel. Uit de door ons bestudeerde documenten komen geen indicaties naar voren dat de NV Afvalbeheer zich niet aan (één of meer van) de wettelijke vereisten houdt. In het accountantsverslag over het jaar 2019 is bijvoorbeeld de volgende zinsnede terug te vinden: Wij hebben geen kennis van te rapporteren omstandigheden in verband met het niet naleven van de wet- en regelgeving.

3. De gemeenten houden regie op beleidskeuzen In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. In 2019 hebben de gemeenten de beleidsplannen Afval en Grondstoffen 2019-2023 en de tarieven afvalstoffenheffing 2020 vastgesteld. De colleges/ portefeuillehouders beschikken over de mogelijkheid om regie op de beleidskeuzen te houden. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de verschillende keuzes die de drie gemeenten over de afvalbeleidsplannen hebben gemaakt. Ook is er sprake van maatwerkafspraken over inzameling (die soms afwijken van het beleidsplan). Maatwerk was (soms) nodig als de meer generiek ingestoken beleidsplannen niet pasten in de specifieke lokale context. Het gaat dan bijvoorbeeld om mini-containers bij hoogbouw in plaats van ondergrondse afvalcontainers. Deze uitzonderingen komen nog wel eens tot stand na klachten van inwoners. 59 Daarbij merken we wel op dat uit de interviews naar voren kwam dat er bestuurlijk wel grip bestaat op de beleidskeuzen, maar ambtelijk -vanuit andere taakgebieden die bij de BAR-organisatie zijn belegd- niet.

4. De onderneming staat voor goed werkgeverschap In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. Om de vitaliteit van de medewerkers op de korte en lange termijn goed te houden is er in samenwerking met het domein Beheer & Onderhoud van de BAR-organisatie een vitaliteitsplan opgesteld. In dit plan staan veel maatregelen om zowel de fysieke als de psychische gezondheid van medewerkers op peil te houden. Vooral medewerkers met fysieke uitvoerende taken lopen het risico hun werk niet op dezelfde wijze te kunnen uitvoeren tot hun pensioengerechtigde leeftijd. In 2019 zijn er door meerdere medewerkers MBO-diploma's op verschillende niveaus behaald. In 2019 heeft de NV haar BHV-organisatie op orde gekregen en zijn er voldoende adequaat opgeleide medewerkers die bij crisissituaties kunnen optreden. Omdat de NV geen ondernemingsraad kent, heeft de directeur meerdere personeelsbijeenkomsten georganiseerd om het personeel te informeren over de stand van de organisatie (conform de wettelijke voorschriften). Uit de interviews komt naar voren dat er met name in de beginjaren sprake was van goed werkgeverschap. In de evaluatie uit 2017 (van de ambtelijk opdrachtgever) staat hierover het volgende.

Om een beeld te krijgen van de tevredenheid van de medewerkers, is gekeken naar de uitkomsten van het in 2016 gehouden medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO). Wat hier opvalt, is dat er een hoge respons was in dit MTO. Het totaalbeeld van NV BAR Afvalbeheer is positief tot zeer positief te noemen. De medewerkers zijn zeer

Hierbij merken we op dat door de NV Afvalbeheer geen impactanalyse is gemaakt van deze uitzonderingen. Het gaat dan onder meer om de impact qua kosten, de impact op het realiseren van de scheidingsdoelstellingen en de risico’s. 59

51

tevreden over hun baan, de inhoud van het werk en de collega’s. Wel zijn er aandachtspunten inzake de hoeveelheid werk en de communicatie. Verder werden in de interviews diverse voorbeelden genoemd dat medewerkers van de NV Afvalbeheer mogelijkheden hebben gekregen om zich te ontwikkelen. Na de besluitvorming over de afvalbeleidsplannen in Ridderkerk en Barendrecht (en de daaropvolgende implementatie van de beleidsplannen) is de situatie vanuit medewerkersperspectief veranderd. Diverse respondenten gaven aan dat deze plannen, en met name de beoogde invoeringsdata, veel te ambitieus waren. In combinatie met personeelsverloop en langdurig zieken ontstond de situatie dat diverse sleutelfiguren regelmatig vele uren moesten overwerken, bijvoorbeeld omdat zij twee of meer functies tegelijk hadden. Werkweken van 60 tot 70 uur waren geen uitzondering. Er ontstond daardoor veel druk op de medewerkers en onrust binnen de organisatie. Vanuit het management was geen tijd meer voor functionerings- en beoordelingsgesprekken. Een van de medewerkers beschreef de afgelopen periode als een “achtbaan”. Ondanks deze druk op medewerkers komt uit het onderzoek niet naar voren dat er bijvoorbeeld sprake zou zijn van een angstcultuur bij de NV Afvalbeheer.

Wel geven diverse respondenten aan dat er sprake is van een cultuur binnen de NV Afvalbeheer om problemen steeds ad hoc en reactief op te lossen (“vuurtjes blussen” in de “waan van de dag”) in plaats van problemen meer structureel aan te pakken.

5. De onderneming beperkt de kosten In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. De NV is opgericht zonder winstoogmerk, waarbij eventuele overschotten op basis van de DVO’s worden gerestitueerd aan de gemeenten. 2019 is het vierde jaar op rij dat de NV binnen de begroting is gebleven en het overschot van€ 40.694,- als nog te betalen bedrag is opgenomen op de balans. In 2019 zijn aanbestedingstrajecten voor huishoudelijk restafval en overige fracties doorlopen. Door gezamenlijke aanbestedingen besparen de gemeenten aanbestedingskosten en behalen zij als gevolg van de grotere volumes aanbestedingsvoordelen. Ten aanzien van dit uitgangspunt hebben we de volgende bevindingen: 

Het uitgangspunt dat de gemeenten regie kunnen blijven houden op de beleidskeuzen conflicteert met het uitgangspunt om kosten te beperken.



De VANG doelstellingen vanuit het rijk zorgen voor toenemende kosten als de gemeenten niet voldoen aan de doelstellingen. De afvalbeleidsplannen zijn daarom gericht op het verhogen van het scheidingspercentage en het verlagen van het aantal kilo restafval per inwoner.



De kosten van de afvalketen kunnen kostendekkend doorberekend worden aan de inwoners. Dit betreft niet alleen de kosten die de NV Afvalbeheer maakt.

6. De onderneming heeft een transparante financiële structuur In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. De financiële administratie is als apart bedrijf opgenomen onder de financiële administratie van de BARorganisatie en de gemeenten. De inrichting komt hiermee overeen met de overige administraties en biedt de NV ondanks de geringe omvang de mogelijkheden van een efficiënte werkwijze, rekening houdende met de gewenste functiescheidingen. Personeelsadministratie: Voor de eigen medewerkers voert ADP de personeels- en salarisadministratie uit. Voorafgaande aan de uitbetaling van de salarissen vindt interne controle plaats door de controller. Aangezien de controller gedetacheerd is vanuit de GR BAR-organisatie, vindt deze controle onafhankelijk plaats.

52

Afval Ris: Met het ontstaan van de NV was het noodzakelijk om de urenregistratie en tonnages centraal voor alle drie de gemeenten eenduidig te administreren. Afval Ris vormt hiermee de basisadministratie voor een groot deel van de afrekening met de gemeenten en biedt de mogelijkheid om de verwerkingsnota's te kunnen controleren. Jaarlijks vindt er een controle plaats op de juiste toerekening van de uren tractie en menskracht naar de diverse gemeenten. Voor de beoordeling van de verwerkingskosten van de gemeenten is Afval Ris betreffende de tonnages leidend. Controle vindt aan de hand van AfvalRis plaats. In het accountantsverslag 2019 is de volgende zinsnede terug te vinden: Tijdens onze controle van de jaarrekening 2019 hebben wij geen tekortkomingen vastgesteld. Uit de interviews komen geen aandachtspunten naar voren wat betreft de mate van transparantie van de financiële structuur van NV Afvalbeheer. Wel wordt duidelijk dat er verbeteringen mogelijk zijn in het gezamenlijke gesprek tussen ambtenaren (met specifieke financiële expertise) van de BAR-organisatie en de NV Afvalbeheer. Door het ontbreken van structureel overleg tussen de BAR-Organisatie en de NV Afvalbeheer kan ruis en onduidelijkheid over bepaalde cijfers ontstaan.

7. De onderneming is toekomstbestendig In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. De NV werft voldoende eigen personeel om de uitvoerende taken uit te voeren. De ambities van de gemeenten op het gebied van circulaire economie zijn enorm toegenomen. Hierop is de NV niet ingericht. In 2020 zal in samenwerking met bureau Berenschot een visiedocument worden opgesteld betreffende de toekomst van de NV, waarin de relatie met de GR BARorganisatie wordt meegenomen.

Een belangrijk thema inzake de toekomstbestendigheid van de NV Afvalbeheer is de schaalgrootte. Diverse respondenten gaven aan dat de NV Afvalbeheer een te kleine schaal heeft. Het gaat dan bijvoorbeeld om informatisering en digitalisering. Dit gaat een steeds grotere rol spelen in de afvalketen, waarbij de NV Afvalbeheer een te kleine schaal heeft om dit effectief op te kunnen pakken. Als oplossing werd door sommige geïnterviewden het volgende aangedragen: werk slim samen met organisaties in de regio met een vergelijkbaar takenpakket. Deze samenwerking zou gericht moeten zijn op één keer het wiel uitvinden en samen leren. In eerste instantie kan gestart worden met praktische samenwerkingsrelaties, die -zo nodig- in een later stadium meer geformaliseerd zouden kunnen worden of op termijn kunnen resulteren in een fusie. . Op dit moment is er weinig tot geen interactie met potentiële partners in de regio.

8. De onderneming is klantvriendelijk In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. Om de nieuwe beleidsplannen uit te leggen en draagvlak hiervoor te creëren zijn er in 2019 inloopavonden per wijk georganiseerd. Voor de afwikkeling van de grote stroom bewonersvragen is extra menskracht ingezet. Ten aanzien van het uitgangspunt van klantvriendelijkheid noemen wij aanvullend de volgende bevindingen: 

Enkele respondenten geven aan dat nog te weinig gekeken wordt wat het onderwerp afvalinzameling doet aan beeldvorming bij onder andere bewoners, raad en college. De focus ligt vooral op het technisch juist en efficiënt inzamelen van afval, er is minder aandacht voor het perspectief van de “klant” (burger/ inwoner).



Bij de invoering van de afvalbeleidsplannen ontstonden diverse problemen, wat een negatieve impact had op de door klanten ervaren dienstverlening. In de volgende paragraaf gaan wij daar nader op in.

53



Er vindt geen systematische analyse plaats van de aard van de telefoontjes naar het KCC (om van de rode draden te leren). Dit was wel één van de aanbevelingen in de evaluatie uit 2017 van de ambtelijk opdrachtgever. De aanbeveling was:

Stel analyses op over klanten en meldingen en leer hiervan, gebruik deze voor de toekomstige strategieën en beleidsstukken. 

Sinds maart 2019 zijn twee afvalcoaches aangesteld, die werken in de drie gemeenten. In het beleidsplan van de gemeente Ridderkerk is hierover het volgende citaat terug te vinden.

Afvalcoaches en handhaving Afvalcoaches helpen inwoners met voorlichting over afvalscheiding. Uitleg en ondersteuning hierover heeft een positief effect. Echter kan een goede, effectieve afvalinzameling niet zonder een goede handhaving van de afgesproken normen. Handhaving door middel van de inzet van BOA’s maakt daarom een structureel onderdeel uit van de goede uitvoering van het beleid van afval en grondstoffen. Er zullen goede en werkbare afspraken worden gemaakt tussen de NV BAR Afvalbeheer en Toezicht & Handhaving over de te verrichten activiteiten.

9. De onderneming werkt duurzaam In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. De NV besteedt zo duurzaam mogelijk aan. Door het grote belang van bedrijfscontinuïteit experimenteert de NV niet met voertuigen. Samen met de gemeenten werkt de NV aan het efficiënter maken van de inzameling waardoor de scheidingspercentages verbeteren en de verkeersbewegingen afnemen.

Aanvullende bevindingen ten aanzien van duurzaamheid zijn: 

In de tussenrapportage van 21 november 2018 is te lezen dat er sprake is van vulgraadmeting van de containers. Op basis van een analyse van de cijfers vindt optimalisatie van de routes plaats.



Er is een contract afgesloten met een afvalverwerker in Heerenveen. De vrachtauto’s die naar Heerenveen rijden. Rijden op biogas (en niet op diesel).60

10. De onderneming werkt samen met lokale partners In de jaarrekening 2019 staat ten aanzien van de realisatie van dit doel het volgende. In 2017 is begonnen met een samenwerking met Antes. Het ingezamelde grof huishoudelijk afval wordt door cliënten van Antes duurzaam verwerkt in het kader van hun dagbesteding. 61 Op basis van de besluitvorming in de gemeente Barendrecht is de samenwerking met Afval Loont eind 2019 gestopt. De medewerkers van Afval Loont zijn in samenwerking met de BAR-organisatie naar passend werk begeleid. De NV en Opnieuw & Co werken nauw samen. Op de afvalaanbiedstations staan speciale containers voor herbruikbare goederen. De NV regelt voor de gemeenten Barendrecht en Ridderkerk de textielinzameling door Opnieuw & Co. Uit de interviews komt naar voren dat de samenwerking met lokale partners beperkt is. De NV Afvalbeheer heeft namelijk voor de grote contracten te maken met Europese aanbestedingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de mini-containers en de ondergrondse afval containers. Er zijn geen lokale partijen die dit aanbieden.

60 61

Zie het tweede citaat in de paragraaf 6.4. We merken hierbij op dat deze samenwerking inmiddels gestopt is,

54

6.4 Implementatie afvalbeleidsplannen leidde tot dynamiek Een belangrijke thema wat uit de interviews naar voren kwam zijn de afvalbeleidsplannen en de daaropvolgende implementatie van deze afvalbeleidsplannen. Bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen gingen een aantal zaken mis, wat met name in Barendrecht en Ridderkerk tot veel publiciteit en maatschappelijke en politieke dynamiek heeft geleid. Voordat we hier nader op in gaan, merken wij op dat de focus van deze opdracht niet ligt op het uitvoeren van een (waarheidsvinding) onderzoek naar de vraag: ‘Wat is er fout gegaan bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen en wat kan hiervan geleerd worden’? Anders gezegd is het doel van dit onderzoek niet het evalueren van de afvalbeleidsplannen. Wel zullen wij beknopt een aantal zaken schetsen die mis gegaan zijn in de invoering van de afvalbeleidsplannen, omdat deze van belang zijn voor de evaluatie van de NV Afvalbeheer. In hoofdstuk 7 schetsen wij een aantal dieperliggende oorzaken voor de ontstane problemen; de focus richt zich hierbij op factoren die in de directe beïnvloedingssfeer van de drie gemeenten (inclusief de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie) liggen.

Artikel “Afvalchaos in Barendrecht, Ridderkerk en Albrandswaard” in het Algemeen Dagblad In de eerste plaats geven we inzicht in de ontstane dynamiek aan de hand van een artikel in het Algemeen Dagblad van 13 januari 2020, getiteld “Afvalchaos in Barendrecht, Ridderkerk en Albrandswaard, klachten stapelen zich op”. Hieronder volgen een aantal citaten uit dit artikel. Een storm van kritiek is losgebarsten over het nieuwe afvalsysteem in Barendrecht, Ridderkerk en Albrandswaard. Afvalpasjes werken niet of niet goed, op tal van plekken staan nog geen containers, papiercontainers zijn geregeld overvol, bewoners van appartementengebouwen weten niet waar ze aan toe zijn en de gft-cocons op straat zijn zo hoog dat mensen met een beperking er niet of nauwelijks bij kunnen. Sinds dit jaar hebben inwoners een afvalpas, waarmee ze 104 keer gratis een zak - vanaf deze maand inclusief plastic, metalen en drankenkartons (pmd) - kunnen weggooien in een container in hun buurt. Wie dat vaker doet, moet bijbetalen. Maar het hele systeem functioneert, in weerwil van wat de NV BAR-Afvalbeheer vorige week nog in deze krant beweerde, nog voor geen meter. Niet in Barendrecht, maar ook niet in Ridderkerk. Ook bij appartementengebouwen leven veel klachten.

Bij complex Vondelparck aan de Vondellaan in Ridderkerk plaatste de NV BAR-Afvalbeheer, die namens de drie gemeenten de inzameling van het afval regelt, enkele maanden geleden plompverloren een fundering voor een afvalcontainer in de binnentuin. De grond blijkt in bezit te zijn van de Vereniging van Eigenaren (VvE) en die wil daar helemaal geen afvalcontainer. Voorzitter Stef van Geene wees de gemeente er meermaals op, maar hoorde niets. Pas toen hij vorige week zijn beklag deed bij de raadscommissie, bekende wethouder Marten Japenga dat Van Geene gelijk had en bood hij hem excuses aan. De fundering werd vrijdag eindelijk verwijderd. Ook in Barendrecht is de ‘afvalsoap’ een hot item. Veel afvalpasjes werkten begin januari niet. Echt voor Barendrecht noemt de uitvoering van het nieuwe afvalsysteem ‘een fiasco’ en heeft het Barendrechtse college vragen gesteld over het vertrek van directeur [naam], die plotsklaps opstapte vanwege ‘persoonlijke redenen’. De oppositiepartij stelt verder dat ondernemers nog geen informatie hebben ontvangen over het nieuwe afvalbeleid en wil weten hoeveel inwoners hun gft- en papiercontainer hebben geweigerd.

Artikel “Afvalbeleid, feiten en fabels” op de website van CDA Barendrecht Op de website van het CDA Barendrecht wordt op 30 januari 2020 door de raadsfractie een artikel geplaatst met als titel “Afvalbeleid, feiten en fabels”. Dit artikel geeft inzicht in welke vragen in Barendrecht leven rondom de implementatie van het nieuwe afvalbeleid en hoe de raadsfractie van het CDA hierop reageert. Zie onderstaand citaat. We hebben een turbulente periode achter de rug als het gaat om het nieuwe afvalbeleid.

55

Nadat er voor het systeem is gekozen (kliko’s, cocons en ondergrondse containers) zou het systeem per 1 januari 2020 gaan werken. Maar dat liep toch even anders. Met als gevolg dat er veel vragen leven bij de inwoners. Aan de hand van de reacties is op te maken dat er nog veel onduidelijk is en, dat er zelfs uitgegaan wordt van veel onwaarheden. In de serie “Feiten en Fabels” willen we een paar zaken toelichten nadat we hierover contact hebben gehad met het gemeentebestuur en de NV BAR afvalbeheer. Hieronder een viertal veel gehoorde beweringen. De ondergrondse containers worden niet op tijd geleegd waardoor er afval naast geplaatst wordt. Elke container is uitgerust met een vulsensor. Bij een vullingsgraad van rond de 75% gaat er een signaal naar afvalbeheer en wordt deze automatisch ingepland. Meestal wordt deze de dag erop (of zelfs nog eerder) geleegd. BAR-afvalbeheer heeft klachten ontvangen over volle containers en die zijn allemaal gecontroleerd. Het blijkt dat deze containers niet vol zijn maar dat er sprake is van een blokkade doordat er afval verkeerd is ingebracht. Dat wordt dan gelijk opgelost en het bijgeplaatste afval wordt verwijderd. Het blijkt dus dat blokkades leiden tot bijplaatsingen en niet de overvolle container zelf. Het pasjessysteem is te kraken. Op dit moment zijn bijna alle ondergrondse afvalcontainers open.

Sommige containers niet en die kunnen met de afvalpas geopend worden. De berichten dat de containers te openen zijn met bankpassen, ov-chipkaarten en dergelijke is juist. Dit komt omdat de lezer apparatuur nog niet is ingeregeld op de afvalpassen, zodoende reageert de paslezer nu op alle passen waarin een soortgelijke chip zit als de afvalpas. Als de paslezers geactiveerd zijn voor de afvalpas dan kan dat niet meer. Van een frauduleus pasjessysteem is dus geen sprake. De start rond de jaarwisseling was dramatisch Dat mag zeker zo gesteld worden! Natuurlijk zijn we op zoek gegaan naar antwoorden. Er blijken 2 dingen aan de hand te zijn geweest met de ondergrondse afvalcontainers. Elk jaar worden de containers in de aanloop naar de jaarwisseling gesloten in verband met mogelijk vandalisme. En dat is maar goed ook, er zijn voorbeelden waar dat niet is gebeurd en dan staat zo’n container in de brand; veel overlast en veel kosten. Het openen gebeurt dan pas na nieuwjaarsdag, meestal in de loop van 2 januari. Dat gaat al jaren zo. Er is verwarring ontstaan omdat de gemeente communiceerde dat het nieuwe beleid per 1 januari in zou gaan en de containers ook per die datum te openen waren met de nieuwe afvalpas. Dat klopt op zich maar daarbij is de eindejaar sluiting over het hoofd gezien.

Eigenlijk de gewone gang van zaken dus maar waarbij een brief van de gemeente hier de nodige verwarring veroorzaakt heeft. Daarnaast heeft de leverancier van de paslezers op de containers ons geen goede dienst bewezen. Deze leverancier is geen onbekende in Nederland, op veel plaatsen functioneert ditzelfde systeem gewoon naar behoren. Maar niet in Barendrecht. Er is naar wij begrepen van alles misgegaan met de montage van de lezers en met de software die de container zou moeten openen met de afvalpas en ook met het versturen van de afvalpassen. Gelijk op 1 januari heeft de gemeente hier melding van gedaan naar de leverancier, die wel gelijk is gekomen maar het heeft toch echt wel dagen geduurd voordat alle problemen opgelost werden. Op dit moment is er overleg gaande tussen de gemeente en de leverancier over alle problemen. Vervoer naar Heerenveen is extra milieubelastend Ons afval wordt vervoerd naar Heerenveen omdat er een contract gesloten is met een afvalaanbieder. We horen vaak dat AVR toch om de hoek ligt, waarom dan naar Heerenveen? Om te beginnen is deze verwerker uit de aanbesteding gekomen en daarbij is gebleken dat deze het totaalpakket goedkoper kon aanbieden dan de AVR. (niet onbelangrijk voor de belastingbetaler) Maar er is nog een belangrijk verschil. Het afval uit de ondergrondse restcontainers wordt door de afvalverwerker na gescheiden op PMD.

In Heerenveen wordt het hierna ter plekke verwerkt tot een grondstof (granulaat). Als het

56

afval bij de AVR gescheiden zou worden dan wordt het daarna vervoerd per vrachtwagen naar een plaats ergens in Duitsland. Aan de hand hiervan lijkt de milieubelasting van beide aanbieders ongeveer gelijk. Daarnaast is het ook zo dat de vrachtauto’s die naar Heerenveen rijden niet rijden op gewone diesel maar op biogas. De belasting gaat omhoog door dit systeem want de gemeente heeft geld nodig. Absoluut niet! Een gemeente mag niets verdienen op deze belasting. Het nieuwe systeem zorgt er juist voor dat de kosten van de afvalinzameling beperkt kunnen blijven. Doorgaan met het systeem (van 2019) zou ieder Barendrechts huishouden zeker 10% extra gaan kosten. De gemeente verdient dus geen eurocent aan dit nieuwe systeem.

Meer afvalgerelateerde telefoontjes bij het KCC Een derde indicatie van de problemen bij de implementatie van de afbeleidsplannen zijn een stijging van het aantal afval gerelateerde telefoontjes bij het KCC. Deels is dat te verwachten bij een dergelijke complexe verandering. Tegelijkertijd ging het ook -na invoering van (delen van) de beleidsplannen- om diverse klachten van burgers. Deze klachten zijn in lijn met de bovenstaande twee artikelen. Voorbeelden van klachten zijn brieven met verkeerde informatie, pasjes die niet werkten, pasjes die naar verkeerde adressen waren gestuurd, verandering van routes van afvalinzameling, en dergelijke. We merken hierbij op dat tot eind juni 2020 de eerste lijns opvang van telefoontjes was ondergebracht bij het KCC van de BAR-organisatie. Vanaf eind juni 2020 is deze taak overgedragen aan de NV Afvalbeheer, met als doel kortere lijnen (waardoor vragen sneller beantwoord kunnen worden). Uit de interviews komt naar voren dat de wachttijd en adequaatheid van de antwoorden hierdoor (sterk) is verbeterd.

6.5 Samenwerking BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer In deze paragraaf geven we een antwoord op de volgende onderzoeksvragen:

Samenwerking BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer 

Hoe verloopt de samenwerking van de BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer op aanpalende taken, wat betreft: -

-

beleidsvorming inzake: o

afval en gerelateerde taken in de openbare ruimte;

o

de thema’s duurzaamheid en circulaire economie;

uitvoering: afvalinzameling en beheer openbare ruimte.

Diverse raakvlakken tussen de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie Er zijn diverse raakvlakken tussen de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. Het gaat dan in de eerste plaats om: 

Taken inzake beleidsvorming en -uitvoering openbare ruimte, maar ook ruimtelijke ordening en stedenbouwkunde, verkeer, economie, milieu, veiligheid, etc.



Thema’s als duurzaamheid en circulaire economie.



Communicatie richting inwoners.

Daarnaast levert de BAR-organisatie overhead/ ondersteuning aan de NV Afvalbeheer. In artikel 5.9 van de DVO’s staat hierover het volgende:

57

De gemeenten streven een nauwe samenwerking tussen de NV BAR Afvalbeheer en de BAR-organisatie na. De NV betrekt daartoe de staffuncties voor zover mogelijk van de BAR-organisatie. Onder staffuncties wordt verstaan: financiën, HRM, kwaliteits-, Arbo-, milieu-, veiligheidszorg, ICT, juridische zaken, documentatie & informatiebeheer, inkoop, communicatie, beheer en onderhoud gebouwen. Daarnaast draagt de gemeente de NV BAR-Afvalbeheer tevens op, daar waar nodig de GR-BAR-organisatie te ondersteunen door middel van levering van capaciteit en materieel. Dit doet zich onder andere voor bij de gladheidsbestrijding en wacht- en waakdiensten. De directeur van de NV sluit daarvoor een samenwerkingsovereenkomst met de BAR-organisatie. In de samenwerkingsovereenkomst tussen de Gemeenschappelijke Regeling BAR Organisatie en de NV BAR Afvalbeheer (van 10 december 2015) staat in bijlage 1 aangegeven dat voor de volgende, door de BARorganisatie aan de NV Afvalbeheer geleverde ondersteunende dienstverlening kosten in rekening worden gebracht: financiële administratie, informatievoorziening en automatisering, communicatie, juridische zaken en inkoop en facilitaire zaken. Het totaalbedrag wat aan de NV Afvalbeheer wordt doorbelast voor deze ondersteuning is € 134.500. In bijlage 2 van genoemd document wordt uitgewerkt wat de dienstverlening behelst.

Ervaren (gebrek aan) samenwerking In deze paragraaf beschrijven we de beleving over de (kwaliteit van de) samenwerking tussen de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. Volgens diverse geïnterviewden is er onvoldoende verbinding vanuit de NV Afvalbeheer richting beleid en uitvoering bij de BAR-organisatie (en vice versa). Er zijn geen reguliere overleggen tussen beide organisaties. Initiatieven hiertoe werden regelmatig genomen, maar bloedden weer dood. Het is niet duidelijk wie precies waarvoor verantwoordelijk is; afspraken staan niet zwart op wit. Er is geen (vastgestelde) escalatieprocedure voor conflicten tussen beide organisaties. In de interviews kwam naar voren dat dit gebrek aan verbinding diverse problemen tot gevolg had. In het volgende hoofdstuk werken wij dit verder uit.

58

7. Bevindingen vanuit het perspectief van het big-8 model 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij in op een aantal bevindingen die inzicht geven in de mate van aansluiting van de beleidscyclus met de uitvoerende cyclus (voor afval en gerelateerde taken en thema’s die bij de BAR-organisatie zijn ondergebracht). Deze bevindingen beschrijven we aan de hand van het zogenaamde big-8 model. De volgende paragraaf gaat in op dit model. Aan de hand van deze beschrijving wordt duidelijk hoe de verbinding van beleid en uitvoering idealiter verloopt bij een gemeentelijke organisatie (inclusief organisaties aan welke een gemeente taken heeft uitbesteed). Vooraf merken wij nog het volgende op: 

In dit hoofdstuk beantwoorden we niet een specifieke onderzoeksvraag. Wel denken wij dat het -om de context van de NV Afvalbeheer te kunnen duiden- het van belang is om kennis te nemen van de bevindingen die we in dit hoofdstuk zullen presenteren.



We gaan relatief uitgebreid op het big-8 model in, omdat we het in paragraaf 7.3 als kapstok willen gebruiken voor de beschrijving van de aandachtspunten zoals die uit de documentstudie en interviews naar voren kwamen.

7.2 Big-8 model: samenhang beleidscyclus en uitvoerende cyclus Het big-8 model geeft inzicht in de samenhang van de beleidscyclus en uitvoerende cyclus. Het model helpt in het -op een gestructureerde en samenhangende wijze- bespreken van thema’s in de lijn van opdrachtgever – opdrachtnemer en de lijn eigenaar – opdrachtnemer. Het model bestaat uit twee cycli: 

De beleidscyclus geeft inzicht in de ambities (doelstellingen/ prioriteiten) en belangenafweging (inclusief de wijze van financiering) vanuit het bestuur van de gemeente. De beleidscyclus is belegd bij het college (en de politiek).



In de uitvoerende cyclus worden de feitelijke prestaties gerealiseerd. We maken hierbij onderscheid tussen de volgende twee categorieën prestaties: -

De ‘run’ (ook wel going concern genoemd). In de context van de NV Afvalbeheer bedoelen we hiermee de reguliere afvalinzameling.

-

De ‘change’, oftewel projecten en programma’s die zorgen voor veranderingen in de ‘run’. In de context van de NV Afvalbeheer bedoelen we hiermee met name de implementatie van de afvalbeleidsplannen.

De mate waarin prestaties worden gerealiseerd is weer input voor (de evaluatie van) de beleidscyclus. De uitvoerende cyclus is belegd bij de NV Afvalbeheer. Boven de beleidscyclus staat de politieke dynamiek. De strategische beleidskaders zijn een politiek gegeven en vloeien onder meer voort uit het coalitieakkoord. Onderaan de uitvoerende cyclus staat de afnemer (klant/inwoner/burger/ondernemer) van de diensten van de NV Afvalinzameling. Incidenten bij de afnemers zorgen vaak voor (extra) politieke dynamiek. Vanwege de twee verbonden cycli (gepresenteerd als ringen in het model) wordt dit model ook wel de ‘big-8’ genoemd62. De twee cycli grijpen in elkaar, omdat de een niet zonder de ander kan. De twee ringen in de nu

Er zijn verschillende modellen om de samenhang van de beleidscyclus en de uitvoerende cyclus vorm te geven. In deze paragraaf presenteren we (een variant van) het zogenaamde ‘big-8’ model, maar het model zou ook als lemniscaat weergegeven kunnen worden (met de twee cycli op gelijk niveau). Het big-8 model is afkomstig uit het omgevingsrecht. De oorsprong is het rapport Doe je voordeel met het oordeel (VROM, IPO, VNG en V&W, 2002). De eerste ordening in het big-8 model vindt plaats in 62

59

volgende figuur overlappen daarom met opzet. De gedachte is daarnaast dat het -idealiter- een doorlopende cyclus is (vandaar de blauwe pijlen in de figuur): beleid leidt tot uitvoering en de lessen vanuit de uitvoering worden weer gebruikt voor evaluatie en verbetering van beleid. De bruine pijl laat zien dat incidenten bij afnemers kunnen leiden tot (extra) politieke dynamiek. Politieke dynamiek

Strategische beleidskaders

Vertalen in

Vertalen in

Evaluatie beleid (o.b.v. feitelijke prestaties)

Beleidscyclus: ambities

Operationeel beleidskader Vertalen in

Vertalen in

Vertalen in

Uitvoeringsbeleid/ werkplan

Opdracht aan NV Afvalbeheer (jaarplan)

Programmabegroting

Jaarrekening

Uitvoerende cyclus: prestaties

Monitoring en bijstelling

Vertalen in

Uitvoering (run and change)

Incidenten Afnemers/ klanten

Twee belangrijke schakelpunten tussen beide cycli zijn: 

de wijze waarop het operationeel beleidskader vertaald wordt naar de opdracht aan de NV Afvalbeheer (de inhoud zoals vastgelegd in het jaarplan) voor de betreffende gemeente en de programmabegroting (het geld), en hoe dit vervolgens door de NV Afvalbeheer weer vertaald wordt naar het uitvoeringsbeleid en het werkplan;



de wijze waarop monitoring informatie en de jaarrekeningresultaten van de NV Afvalbeheer worden gebruikt bij de evaluatie van het beleid door de opdrachtgever en de eigenaar.

het rapport Eindrapport ontwikkeling kwaliteitscriteria transitieprogramma (KPMG, 2009). Er zijn daarna verschillende versies van het big-8 model ontstaan.

60

De vertaling van het operationeel beleidskader naar de opdracht kan uit verschillende perspectieven gedaan worden, met verschillende vormen van prioritering in de opdrachtverlening (gezien de schaarste aan middelen). Een hoofdindeling hierbij is die vanuit het perspectief van de opdrachtgever en het perspectief van de eigenaar.

Mate van overlapping beleidscyclus en uitvoerende cyclus: estafette versus ploegentijdrit De twee cycli in de figuur overlappen met opzet. De benodigde mate van overlapping is daarbij afhankelijk van de aard van de taak. We lichten dat toe aan de hand van de metafoor van een estafette versus een ploegentijdrit:63 

Bij een estafetterace zijn er meerdere lopers, die elk een stuk van de te overbruggen afstand afleggen. Kenmerkend voor een estafetterace is dat de lopers wel even contact hebben op het moment dat het stokje wordt overgedragen, maar elk loopt zijn stuk alleen. Een estafetterace tussen beleid en uitvoering werkt vooral goed, wanneer de beleidsdoelstellingen redelijk stabiel zijn en zich relatief eenvoudig laten vertalen in vooraf te definiëren uitvoeringsproducten, waarvan tevens achteraf op eenduidige wijze kan worden vastgesteld of deze aan de gestelde eisen voldoen.



Wanneer niet of slechts ten dele aan deze voorwaarden wordt voldaan, is een ploegentijdrit een betere samenwerkingsvorm. Bij een ploegentijdrit rijden de deelnemers gezamenlijk van start naar finish, waarbij de koppositie om de beurt door ploeggenoten wordt ingenomen. Gedurende de hele rit hebben de renners intensief contact met elkaar.64 In deze metafoor rijden in de beleidscyclus de beleidsbepalende gremia op kop; bij de uitvoerende cyclus is dit de uitvoerende organisatie.65

Als we kijken naar de situatie van de NV Afvalbeheer is onze conclusie dat er sprake zou moeten zijn van een mix: 

een ploegentijdrit voor de complexere dossiers (vraagstukken), met name de implementatie van de afvalbeleidsplannen;



een estafette voor eenvoudiger vraagstukken, bijvoorbeeld de reguliere afvalinzameling.

Uit het onderzoek komt naar voren dat in de huidige praktijk een dergelijke bewuste afweging over welk model (ploegentijdrit versus estafetterace) het beste past voor welke taak/ vraagstuk/dossier, op dit moment niet gemaakt wordt.

Overige opmerkingen ten aanzien van het big-8 model Tot slot is nog van belang het volgende op te merken ten aanzien van het big-8 model: 

Bij beleidsontwikkeling (met name bij de ontwikkeling van het operationeel beleidskader) is het cruciaal om advies vanuit de uitvoering te betrekken. Indien dit niet of in te beperkte mate wordt gedaan, bestaat het risico dat er beleid wordt ontwikkeld wat niet getoetst is in de praktijk. Anders gezegd kan (beleids-)advies vanuit de uitvoering alleen toegevoegde waarde hebben, als dit gestoeld is op ervaring met de uitvoeringspraktijk. 66



Ook in de uitvoerende cyclus wordt beleid ontwikkeld, namelijk uitvoeringsbeleid. De opdracht (met bijbehorende financiële middelen) aan de NV Afvalbeheer wordt door deze vertaald in een programmabegroting. De programmabegroting wordt weer vertaald in uitvoeringsbeleid en een werkplan voor de zogenaamde ‘run’ (going concern) en de ‘change’ (veranderingen die impact hebben op de going concern, zoals de implementatie van de afvalbeleidsplannen).

Deze metafoor is afkomstig uit Aansturen van verzelfstandigde organisaties (Plug et al., 2004). Hierbij is van belang op te merken dat ook bij een ploegentijdrit sprake is van een duidelijke onderverdeling (en geen vermenging) van de verschillende rollen in de ploeg. 65 Indien in deze situatie sprake zou zijn van een samenwerking met het karakter van een estafette bestaat het risico dat de beleidscyclus te weinig rekening houdt met (on)mogelijkheden in de uitvoering en de uitvoering onvoldoende rekening houdt met beleidsambities en -kaders. 66 Een voorbeeld van het inbrengen van expertise vanuit de uitvoering bij beleidsontwikkeling zijn de uitvoeringstoetsen bij nieuwe wetgeving op rijksniveau. 63 64

61



Onderaan de uitvoering staat de afnemer (klant) van de NV Afvalbeheer. Zoals hiervoor reeds opgemerkt zal, wanneer de uitvoering bij de NV Afvalbeheer niet goed gaat, dit vaak via email, social media en dergelijke bij de politiek (raadsleden) en/ of de portefeuillehouder (bestuurder) terechtkomen. Incidenten met afnemers (in de uitvoering) kunnen dus een politieke dynamiek krijgen bovenin de beleidscyclus. Dit kan weer leiden tot (maatwerk)aanpassingen in de beleidscyclus en/ of maatregelen rechtstreeks in de uitvoerende cyclus.



Zeker bij toepassing in de praktijk van de metafoor van de ploegentijdrit, is het belangrijk dat er geen rolvermenging plaatsvindt tussen de rol van opdrachtgever c.q. de portefeuillehouder (als verantwoordelijke voor de beleidscyclus) en de opdrachtnemer c.q. de directeur van de NV Afvalbeheer (als verantwoordelijke voor de uitvoerende cyclus).



De beleids- en uitvoerende cyclus van een gemeente omvat meer dan alleen het specifieke taakgebied waar de NV Afvalbeheer voor verantwoordelijk is. Het is daarom van belang in de beleids- en uitvoerende cyclus van Afval de verbinding te leggen met andere (relevante) taakgebieden en thema’s, zoals openbare ruimte, duurzaamheid, energie en klimaat, verkeer, ruimtelijke ordening en stedenbouwkunde, etc. Daarnaast gaat het ook om een taakgebied als communicatie met inwoners over ontwikkelingen waar een gemeente mee bezig is. De verbinding van de verschillende taakgebieden waarvoor een gemeente verantwoordelijk is kan schematisch (en sterk vereenvoudigd) als volgt weergegeven worden.

Politieke dynamiek

Afval

Openbare ruimte

Duurzaamheid

Etc.

Beleidscyclus: ambities

Beleidscyclus: ambities

Beleidscyclus: ambities

Beleidscyclus: ambities

Uitvoerende cyclus: prestaties

Uitvoerende cyclus: prestaties

Uitvoerende cyclus: prestaties

Uitvoerende cyclus: prestaties

Afnemers/ klanten

7.3 Aandachtspunten in de context van de NV Afvalbeheer Uit de interviews komt naar voren dat er diverse aandachtspunten zijn hoe in de huidige situatie de big-8 cyclus (zoals beschreven in de vorige paragraaf) verloopt. De volgende tabel bevat de bevindingen die door één of meer respondenten genoemd werden. Deze bevindingen hebben wij gecategoriseerd naar de verschillende onderdelen van het big-8 model. Een aantal van deze bevindingen zijn reeds in de voorgaande hoofdstukken aan de orde komen.

62

Onderdeel big-8 model

Aandachtspunten

Beleidscyclus:

De afvalbeleidsplannen kunnen gezien worden als het strategisch en operationeel beleidskader van de NV Afvalbeheer. We constateren diverse aandachtspunten ten aanzien van de afvalbeleidsplannen:

Strategische beleidskaders/ operationeel beleidskader

-

-

-

Beleidscyclus: Opdracht aan NV (jaarplan per gemeente) Uitvoerende cyclus: Uitvoeringsbeleid/ werkplan

Sinds 2018 zijn geen jaarplannen (ter uitvoering van de DVO’s) meer opgesteld voor elke gemeente, vanuit de gedachte dat de afvalbeleidsplannen deze functie zouden (kunnen) vervullen. De afvalbeleidsplannen zijn vertaald naar uitvoeringsplannen (‘change’). We constateren diverse aandachtspunten ten aanzien van de uitvoeringsplannen. We noemen de volgende: -

Uitvoerende cyclus: Uitvoering

Het is diffuus c.q. niet eenduidig vastgelegd waar ontwikkeling van strategische en operationele beleidskaders belegd zou moeten worden: bij de BAR-organisatie of bij de NV Afvalbeheer. In de voorgaande hoofdstukken zijn wij hier reeds op ingegaan. De afvalbeleidsplannen -en daarmee de strategische en operationele beleidskaders van het thema afval(inzameling)- zijn niet verbonden met de strategische beleidskaders van andere thema’s die bij de BAR-organisatie zijn belegd, zoals openbare ruimte en duurzaamheid. Er heeft bijvoorbeeld geen toets plaatsgevonden op de afvalbeleidsplannen vanuit andere beleidsterreinen (die belegd zijn bij de BAR-organisatie). Verder is het voor (medewerkers van) de BAR-organisatie onbekend wat er op de agenda staat bij de portefeuillehouders Afval van de drie gemeenten. Ook voor de portefeuillehouders is het nog wel eens een verrassing wat op de agenda staat; de agenda wordt regelmatig pas kort vóór de bijeenkomst verstuurd. In de afvalbeleidsplannen was geen aandacht voor risicomanagement: welke risico’s bestaan er ten aanzien van het voorgestelde beleid en hoe worden deze risico’s beheerst? In de huidige situatie is er geen gremium waar de opdrachtgevers als collectief bespreken hoe de operationele beleidskaders zoveel als mogelijk op elkaar afgestemd c.q.

geharmoniseerd kunnen worden (met als doel dat de NV Afvalbeheer in de uitvoering efficiënter kan werken).

Er heeft geen ‘uitvoeringstoets’ plaatsgevonden in hoeverre de NV Afvalbeheer organisatie over de competenties beschikte om de beleidsplannen succesvol uit te voeren. De uitvoeringsplannen kenden ambitieuze (volgens sommige respondenten niet reële) doelstellingen qua planning en qua beoogde invoeringsdatum. Er is -net als in de beleidsplannen- ook in de uitvoeringsplannen geen aandacht voor risicomanagement.

In de uitvoering van de uitvoeringsplannen (‘change’) zijn essentiële stappen overgeslagen; tevens is diverse malen de volgorde van de stappen niet correct uitgevoerd. Wat betreft de ‘run’ (going concern) noemen we de volgende aandachtspunten: -

-

-

Een van de respondenten gaf aan dat bij de NV Afvalbeheer de ‘basis niet op orde is’. Qua interne structuur is weinig tot niets vastgelegd. Er zijn bijvoorbeeld geen procesbeschrijvingen gemaakt. Dit leidt tot onduidelijkheid wie waarvoor verantwoordelijk is en maakt het lastiger om nieuwe medewerkers in te werken. Ook vindt er geen systematische procesanalyse en -optimalisatie plaats. Er zijn geen reguliere overleggen en werkafspraken tussen de NV Afvalbeheer en het onderdeel van de BAR-organisatie wat zich met de uitvoering in de openbare ruimte bezig houdt. Initiatieven hiertoe werden regelmatig genomen, maar bloedden weer dood. Er is geen actueel en integraal overzicht van de inzamelingsafspraken (inclusief de maatwerkafspraken) per gemeente. Digitalisering wordt nog maar beperkt ingezet in de werkprocessen. Chauffeurs hadden bijvoorbeeld geen digitaal inzicht in de te rijden routes (voor de minicontainers), wat leidde tot kwetsbaarheid bij uitval van chauffeurs: straten werden niet meegenomen bij de afvalinzameling wegens onbekendheid van de chauffeur met de exacte route (inclusief maatwerkafspraken).

63

Uitvoerende cyclus:

Aandachtspunten qua monitoring en bijstelling zijn:

Monitoring en bijstelling

-

-

Rapportages vinden niet plaats op de daarvoor in het jaarplan 2018 (bijlage 2) beschreven wijze. Geïnterviewden geven aan dat monitoring en bijstelling daardoor niet op gestructureerde wijze vorm kan krijgen. Een respondent gaf aan dat het zaaksysteem geen (bruikbare) management informatie oplevert.

Beleidscyclus:

Aandachtspunten die we noemen ten aanzien van evaluatie van beleid zijn:

Evaluatie beleid (o.b.v. feitelijke prestaties)

 

Er heeft nog geen evaluatie van het huidige (vorig jaar vastgestelde) beleid plaatsgevonden. Enkele geïnterviewden uiten zorgen over hoe uitzonderingen op het beleid en maatwerk per gemeente vastgesteld worden. Enkele geïnterviewden wijzen erop dat de politieke dynamiek invloed heeft op de (bestuurlijke) keuzes die gemaakt worden, waarbij -naast de feitelijke prestaties- ook de beeldvorming van belang is. Zij geven daarbij aan dat er onvoldoende oog lijkt te zijn voor wat deze uitzonderingen concreet betekenen voor de NV Afvalbeheer organisatie.

Aanvullend op het bovenstaande overzicht noemen we nog de volgende bevindingen inzake hoe de big-8 cyclus verloopt bij de NV Afvalbeheer. Deze bevindingen zorgen -onder meer- voor problemen bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen (en zijn daarmee dieperliggende oorzaken): 

Diverse respondenten geven aan dat binnen de NV Afvalbeheer onvoldoende sprake is van aansluiting van de beleidscyclus en de uitvoerende cyclus. Er is sprake van ‘eilandjes’ binnen de organisatie. Het is onduidelijk wie precies waarvoor verantwoordelijk is, mede omdat procesbeschrijvingen ontbreken.



Maar ook is er volgens diverse geïnterviewden onvoldoende verbinding vanuit de NV Afvalbeheer richting beleid en uitvoering bij de BAR-organisatie (en vice versa). Er zijn geen reguliere overleggen tussen beide organisaties. Het is niet duidelijk wie precies waarvoor verantwoordelijk is; afspraken staan niet zwart op wit. In de interviews kwam naar voren dat deze onvoldoende verbinding tot diverse problemen leidde. We noemen de volgende voorbeelden: o

Er heeft geen stedenbouwkundige toets plaatsgevonden op de afvalbeleidsplannen. Dit leidde ertoe dat er minicontainers gepland waren bij huizen waar (in de achtertuin) geen plaats was voor dergelijke minicontainers. Dit leidde ertoe dat er maatwerk nodig was voor deze huizen.

o

Door introductie van de ondergrondse containers kwamen er meer naastplaatsingen. Naastplaatsingen leiden tot zwerfafval. Het opruimen van zwerfafval is de verantwoordelijkheid van de BAR-organisatie. Er vindt geen structureel overleg plaats hoe -in de samenwerking- het ontstaan van zwerfafval zoveel als mogelijk voorkomen kan worden.



Verschillende respondenten gaven aan dat er sprake is van een cultuur binnen de NV Afvalbeheer om problemen steeds ad hoc en reactief op te lossen (‘vuurtjes blussen’ in de ‘waan van de dag’) in plaats van problemen meer structureel aan te pakken. Een structureel terugkerend gesprek over hoe problemen zoveel als mogelijk voorkomen kunnen worden vindt intern niet plaats, zo komt uit de interviews naar voren. In die zin is er volgens een geïnterviewde geen sprake van de cultuur van een lerende organisatie, die er voor zorgt dat problemen pro-actief worden vóórkomen (in plaats van deze steeds achteraf en daarmee reactief op te lossen). Een van de respondenten gaf aan dat dit met name kwam door de hectiek en dynamiek als gevolg van de implementatie van de afvalbeleidsplannen: hierdoor ontbrak de tijd om problemen meer structureel op te lossen. Een andere respondent gaf aan dat dit al vanaf de start van de NV Afvalbeheer speelde. Er zijn bijvoorbeeld bij de start al geen procesbeschrijvingen gemaakt, terwijl toen niet de drukte van de implementatie van de afvalbeleidsplannen speelde.



Op het personele vlak is sprake van diverse aandachtspunten, met name:

64

o

Diverse sleutelfiguren zijn relatief snel (binnen een jaar) gewisseld en/ of langdurig wegens ziekte uitgevallen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de functies van directeur-bestuurder van de NV, de manager beleid en de projectmanager voor de implementatie van de afvalbeleidsplannen.

o

Diverse sleutelfiguren hadden weinig tot geen ervaring met het werkveld van afvalinzameling. We noemen specifiek de vorige manager beleid en de eerste projectmanager 67 die was aangesteld voor de implementatie van de afvalbeleidsplannen.

De aandachtspunten op het personele vlak zorgden voor diverse problemen. We noemen de volgende: o

Doordat sleutelfiguren relatief snel gewisseld zijn en/ of langdurig ziek, kwam er meer druk te staan op de bestaande medewerkers. Uit de interviews komt naar voren dat er diverse medewerkers waren die twee (of soms zelfs drie) functies tegelijk moesten uitvoeren. Dit leidde tot lange werkweken.

o

De snelle wisseling zorgde ervoor dat het leggen van verbindingen vanuit de BAR-organisatie richting de NV Afvalbeheer (en vice versa) lastiger was.