Document · PDF

201016 Eindrapportage evaluatie NV Afvalbeheer.pdf

gemeenteraad 24 januari 2023, gemeente BarendrechtBij agendapunt: Jaarrekening 2021 van de NV BAR-Afvalbeheer en de bestemming van het resultaat 202132.605 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 4

Scheiden, maar ook verbinden

Eindrapportage

Evaluatie NV BAR-Afvalbeheer

12 november 2020

Scheiden, maar ook verbinden Evaluatie NV BAR-Afvalbeheer

12 november 2020

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

1.1

Aanleiding en context

1.2

Onderzoeksvragen

1.3

Aanpak onderzoek

1.4

Leeswijzer

Analyse en conclusies

2.1

Inleiding

2.2

Governance NV Afvalbeheer

2.3

De organisatie NV Afvalbeheer

2.4

De samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie

2.5

Afvalbeleidsplannen

2.6

Tot slot

Aanbevelingen

3.1

Inleiding

3.2

Governance

3.3

Verbetering van de interne organisatie

3.4

Samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie

3.5

Maak een programma om de VANG doelstellingen te realiseren

3.6

Start een onderzoek naar strategische samenwerkingspartners in de regio

3.7

Versterken van de verbinding van de beleidscyclus met de uitvoerende cyclus

3.8

Aanbevelingen om niet te doen

Ambities, doelen en taken van de NV Afvalbeheer

4.1

Inleiding

4.2

Ontwikkelingen in de afvalbranche

4.3

De aanleiding om te starten met NV Afvalbeheer

4.4

Ontwikkeling van de NV Afvalbeheer vanaf de start

4.5

De oorspronkelijke ambities en doelstellingen en (bestuurlijke) kaders

4.6

De huidige ambities en doelstellingen van de gemeenten

4.7

Taken van de NV Afvalbeheer

De rechtsvorm en de governance van NV Afvalbeheer

5.1

Inleiding

5.2

Motieven om te kiezen voor overheids-NV (en in hoeverre deze motieven actueel zijn)

5.3

De governance van NV Afvalbeheer: opzet en invulling van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer

5.4

Overlegvormen en coördinatiemechanismen

5.5

Governance: Wat gaat goed en wat zijn mogelijke leer- en verbeterpunten? En hoe ervaren betrokkenen de overlegvormen en coördinatiemechanismen tussen NV Afvalbeheer, GR BAR en de individuele gemeenten?

Mate van realisatie doelstellingen/ uitgangspunten van NV Afvalbeheer en samenwerking met de BAR-organisatie 46

6.1

Inleiding

6.2

Mate van realisatie VANG doelstellingen

6.3

Mate van realisatie tien uitgangspunten NV Afvalbeheer

6.4

Implementatie afvalbeleidsplannen leidde tot dynamiek

6.5

Samenwerking BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer

Bevindingen vanuit het perspectief van het big-8 model

7.1

Inleiding

7.2

Big-8 model: samenhang beleidscyclus en uitvoerende cyclus

7.3

Aandachtspunten in de context van de NV Afvalbeheer

1. Inleiding 1.1 Aanleiding en context De drie gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk hebben de taken rondom afvalinzameling en beheer ondergebracht in de NV BAR-Afvalbeheer (hierna: NV Afvalbeheer). Deze organisatie bestaat in de huidige vorm sinds eind 2015. Na vier jaar van functioneren bestaat de behoefte om te evalueren in hoeverre de NV Afvalbeheer haar doelen tot nu toe en op dit moment realiseert (én in welke mate de organisatie toekomstbestendig is).

1.2 Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen staan in de onderstaande tabel.

Onderzoeksvragen Ambities/ doelstellingen 

Wat werd, gegeven de toenmalige bestuurlijke kaders, beoogd met de oprichting van de NV Afvalbeheer c.q. wat waren de oorspronkelijke ambities en doelstellingen?



Wat zijn -op hoofdlijnen- de huidige bestuurlijke ambities en doelen van de drie gemeenten wat betreft het specifieke takenpakket van de NV Afvalbeheer? Hoe zijn deze specifieke doelen gerelateerd aan de ambitie van elke gemeente wat betreft het beheer van de openbare ruimte en de thema’s duurzaamheid en circulaire economie?



Wat zijn de verschillen van de huidige bestuurlijke doelstellingen met de oorspronkelijke doelstellingen bij de oprichting van de NV Afvalbeheer? Oftewel: in hoeverre zijn bestuurlijke ambities in de loop van de tijd gelijk gebleven dan wel gewijzigd (en bijgesteld)?



Wat waren (en zijn) de kaders en randvoorwaarden waarin de doelen van NV Afvalbeheer gerealiseerd moe(s)ten worden? Welk effect heeft dit op de wijze waarop de NV Afvalbeheer haar doelen kan realiseren?

Taken 

Welk takenpakket werd bij de start ondergebracht bij de NV Afvalbeheer? In hoeverre zijn hierin wijzigingen opgetreden sinds de start en -als deze situatie zich heeft voorgedaan- welke spelregels zijn hierover afgesproken?

Governance 

Wat waren bij de besluitvorming, om taken rondom afvalinzameling en -beheer op afstand te plaatsen, de motieven om deze taken onder te brengen in een separate overheids-NV? In hoeverre zijn deze motieven op dit moment actueel?



Hoe werkt de governance van NV Afvalbeheer in de praktijk c.q. hoe worden in de praktijk de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer ingevuld? Wat gaat goed? Wat zijn mogelijke leer- en verbeterpunten?



In het verlengde hiervan: welke overlegvormen en coördinatiemechanismen heeft de NV Afvalbeheer met de BARorganisatie en de drie gemeenten in de praktijk en hoe worden deze ervaren door betrokkenen?

Realisatie van de doelstellingen 

In hoeverre zijn de oorspronkelijke en de huidige bestuurlijke ambities en doelen tot op heden gerealiseerd? Wat gaat goed en welke adviezen zijn er voor verdere toekomstige ontwikkeling?



Hoe verloopt de samenwerking van de BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer op aanpalende taken, wat betreft: -

beleidsvorming inzake: o

afval en gerelateerde taken in de openbare ruimte;

de thema’s duurzaamheid en circulaire economie;

uitvoering: afvalinzameling en beheer openbare ruimte.

Bij dit onderzoek gaat het beperkt om het evalueren (terugkijken) naar de oorspronkelijke bestuurlijke ambities en doelen. Het gaat vooral over de vraag in welke mate de NV Afvalbeheer in staat is om de huidige bestuurlijke ambities en doelen van de gemeenten ten aanzien van afval en aanpalende taken en thema’s in te vullen. Op basis van de analyse van de antwoorden op bovenstaande vragen, beantwoorden wij de volgende vraag (zie onder).

Kernvragen inzake vooruitkijken Wat betekenen de antwoorden op de hiervoor genoemde vragen voor het toekomstperspectief van de NV Afvalbeheer? Wat is verstandig om te gaan doen, zowel qua beleid(svorming) en uitvoering? Bij de beantwoording van deze vraag maken wij onderscheid op drie niveaus:   

Richten. Dit is het niveau van de (oorspronkelijke en huidige) bestuurlijke ambities en doelen van de drie gemeenten ten aanzien van afval (en gerelateerde taken en thema’s). Inrichten. Dit is het niveau van de (ambtelijke) organisaties die aan zet zijn om het beleid uit te voeren rond afval en gerelateerde taken en thema’s. Het gaat dan primair om de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. Verrichten. Dit is het niveau van de dagelijkse praktijk (uitvoering), waarbij medewerkers van de betrokken (ambtelijke) organisaties aan zet zijn om -soms in samenwerking met elkaar- de bestuurlijke ambities/ doelen te realiseren.

De vraag is met name of optimalisatie van de huidige situatie qua inrichting en verrichting voldoende soelaas biedt om eventueel- geconstateerde adviezen voor toekomstige ontwikkeling te adresseren.

1.3 Aanpak onderzoek Bestuurlijk opdrachtgever van dit onderzoek is de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) van de NV Afvalbeheer. In de AvA hebben de bestuurders zitting die het thema afval in portefeuille hebben. Gedurende de uitvoering van dit onderzoek is uitgebreid contact geweest met een ambtelijke begeleidingsgroep. In deze ambtelijke begeleidingsgroep hebben de volgende functionarissen zitting: een directielid van de BAR-organisatie, een gemeentesecretaris en de directeur van de NV Afvalbeheer. In een startgesprek met de ambtelijke begeleidingsgroep is het volgende besproken: de onderzoeksvragen, de wederzijdse verwachtingen, de aanpak en de planning. Na dit startgesprek is een analyse gemaakt van relevante documenten vanuit de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. Op basis hiervan is een evaluatiekader en interviewleidraad gemaakt. Op basis van deze interviewleidraad zijn gesprekken gevoerd met sleutelfiguren bij zowel de NV Afvalbeheer als de BAR-organisatie. Op basis van de input uit de documentstudie en de gesprekken is een nota van bevindingen gemaakt. De bevindingen geven de stand van zaken weer tot juli 2020. 1 Deze is vervolgens besproken met de ambtelijke begeleidingsgroep en de bestuurlijke opdrachtgever.

Na vaststelling van de nota van bevindingen hebben wij onze onafhankelijke analyses, conclusies en aanbevelingen uitgewerkt en besproken met de bestuurlijke opdrachtgever.

1.4 Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit twee delen. Ten behoeve van de leesbaarheid starten we met de analyse, conclusies en aanbevelingen in deel 1. De analyse en conclusies zijn gebaseerd op de bevindingen die in deel 2 zijn opgenomen. Deel 1 is verdeeld over de volgende twee hoofdstukken: 

Hoofdstuk 2 bevat de (samenvattende) analyse en de conclusies.

Eventuele ontwikkelingen na deze peildatum zijn niet meegenomen in de Nota van Bevindingen.



In hoofdstuk 3 hebben we -op basis van de analyse en conclusies- aanbevelingen geformuleerd.

Deel 2 bevat de Nota van Bevindingen. In dit deel beantwoorden wij (zoveel als mogelijk) de onderzoeksvragen. We maken per onderzoeksthema steeds onderscheid tussen feitelijkheden rond het bestaan en de ontwikkeling van NV Afvalbeheer en de verwachting en de beleving daarvan van sleutelfiguren. De Nota van Bevindingen bestaat uit de volgende hoofdstukken: 

In hoofdstuk 4 gaan we in op de bevindingen ten aanzien van de ambities, doelen en taken van de NV Afvalbeheer.



Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen ten aanzien van de governance.



Hoofdstuk 6 gaat in op de mate van realisatie van ambities en doelen en de samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie.



In hoofdstuk 7 onderzoeken we de mate waarin de beleidscyclus en de uitvoerende cyclus van de NV Afvalbeheer op elkaar zijn aangesloten én de mate waarin het taakgebied Afval is verbonden met andere relevante taakgebieden.

Daarnaast bevat deze rapportage een aantal bijlagen.

2. Analyse en conclusies 2.1 Inleiding De Nota van Bevindingen in het tweede deel van dit rapport (de hoofdstukken 4 tot en met 7) biedt een gestructureerd overzicht van de bevindingen uit dit onderzoek. Dit hoofdstuk gaat in op wat volgens ons de belangrijkste bevindingen zijn, met op basis daarvan onze analyse en conclusies.

Vier hoofdthema’s Dit hoofdstuk is gecategoriseerd naar een viertal hoofdthema’s: de governance, de organisatie NV Afvalbeheer, de samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie en de afvalbeleidsplannen. Omdat de vier thema’s aan elkaar gerelateerd zijn, zullen dezelfde onderwerpen diverse malen terug komen (geschetst vanuit het perspectief van het betreffende thema).

Onderscheid in feiten, meningen en ons oordeel Voordat we naar de inhoud gaan, is het volgende van belang op te merken. Om tot transparante en navolgbare oordeelsvorming te komen, maken wij in ons onderzoek zorgvuldig onderscheid tussen feiten, meningen en oordelen. Dat betekent voor dit onderzoek en de rapportage het volgende: 

Feiten: bij de beschrijving van de ‘facts & figures’ baseren we ons zo veel als mogelijk op beschikbare, vastgestelde documenten zoals begrotingen, jaarverslagen en andere onderzoeken die in de afgelopen periode zijn uitgevoerd. Dit feitelijke beeld legt de basis voor het onderzoek.



Meningen: onder meningen c.q. de ‘beelden’ verstaan wij de opvattingen (beleving) van betrokkenen. Daarbij gaat het om sleutelfiguren vanuit de betrokken bestuurders en sleutelfiguren vanuit de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. Ofschoon beelden soms worden afgedaan als ‘subjectief’, hebben zij in onze ervaring een niet te onderschatten doorwerking.



Onafhankelijk oordeel: om tot een onafhankelijk oordeel te komen maken we gebruik van de empirie en de theorie, te weten: 

de verzamelde feiten en meningen in deze casus;



relevante theoretische modellen2 in combinatie met onze ervaringen bij andere publieke organisaties die opereren in een context met verschillende eigenaren en opdrachtgevers.

De verzamelde feiten en meningen, onze inzichten, overwegingen en analyse hebben wij tussentijds en bij de concept-rapportage besproken met de bestuurlijk opdrachtgever: de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AVA) van de NV Afvalbeheer. Het onderzoek hebben wij met een scherp (en kritisch) oog uitgevoerd, maar tegelijkertijd brengen we bevindingen, analyse en conclusies zo in beeld, dat in de praktijk -na de oplevering van deze rapportageconstructief kan worden voortgebouwd op de onderzoeksresultaten. Wij hebben oog voor de functie die de resultaten moeten vervullen: leren en verbeteren. Daarbij sluiten we met onze aanbevelingen – zoveel als mogelijk – aan op reeds lopende ontwikkeltrajecten.

2.2 Governance NV Afvalbeheer Voorafgaand aan de start is de inrichting van de governance volgens ons overwegend weloverwogen gestructureerd en zijn zorgvuldig keuzes en afwegingen gemaakt. In de praktijk bleek echter de vooraf bedachte

Het gaat dan bijvoorbeeld om theorievorming rondom inrichting van de governance en het zogenaamde big-8 model (in hoofdstuk 7 lichten wij dit model nader toe). 2

governance vanaf de start op een aantal essentiële punten anders (of niet) ingevuld te worden. De belangrijkste punten zijn: 

Het samenvallen van de eigenaarsrol als lid van de AVA en de (bestuurlijk) opdrachtgeversrol bij de portefeuillehouders afval is bewust gekozen (volgens de raadsstukken), maar wordt in de praktijk niet kenbaar gescheiden terwijl er wel degelijk belangentegenstellingen zijn.3 Er is geen (structureel) gremium waarin de collectieve opdrachtgeversrol gestalte krijgt.



Een aantal geïnterviewden geeft het signaal af dat de portefeuillehouders (in hun rol als opdrachtgevers) op diverse momenten (zeer) gedetailleerd en incidentgedreven sturen op de onderneming (zowel “wat” als “hoe”), hetgeen zich niet verdraagt met de eigenaarsrol op afstand.



De rol van ambtelijk opdrachtgever is vanaf de start niet of zeer beperkt ingevuld. Er was ook geen functionaris die de rol van accounthouder invulde vanuit de BAR-organisatie. Verder vindt er op ambtelijk niveau geen structureel overleg plaats tussen de BAR-organisatie en de NV Afvalbeheer. De managementrapportages zijn zeer summier.



Evenmin is duidelijk geëxpliciteerd hoe in de governance de klantrol een plek krijgt. Het gaat in dit verband om de burger (inwoner) als klant van NV Afvalbeheer.

Door de diverse aandachtspunten in de governance (waarvan we hierboven de belangrijkste punten hebben genoemd; zie voor de overige punten hoofdstuk 5) misten “checks and balances” in de aansturing van de NV Afvalbeheer. Dit zorgde niet voor problemen voordat de afvalbeleidsplannen4 werden ingevoerd, omdat destijds lagere eisen werden gesteld aan de organisatie van de NV Afvalbeheer. Het zorgde wel voor problemen ná de besluitvorming en de daaropvolgende implementatie van de afvalbeleidsplannen. Met name was er onvoldoende (ambtelijke) deskundigheid in de opdrachtgeversrol vanuit waar men kritische vragen kon stellen inzake besluiten rondom c.q. van de NV Afvalbeheer. Het gaat dan om kritische vragen zowel op het niveau van NV Afvalbeheer als op het niveau van de (samenwerking met de) BAR-organisatie. Voorbeelden van mogelijke kritische vragen betreffen: 

De mate van integratie van de afvalbeleidsplannen met andere taken die bij de BAR-organisatie zijn ondergebracht, zoals verkeer en beheer openbare ruimte.



Of de NV Afvalbeheer als organisatie wel over de juiste competenties beschikte om het nieuwe afvalbeleid succesvol te implementeren.



Hoe het risicomanagement was ingericht bij de implementatie van de beleidsplannen.



Hoe het klant/inwonerperspectief van elke specifieke gemeente betrokken werd (en wordt) bij besluitvorming rondom nieuw afvalbeleid. Om de VANG doelstellingen5 te realiseren kan het nodig zijn om een lager niveau van dienstverlening te bieden aan de burger inzake inzameling van restafval. Om deze afweging goed te kunnen maken en draagvlak te creëren voor besluiten kunnen communicatie en participatie instrumenten ingezet worden.



Het formuleren van richtinggevende doelen en bijpassende indicatoren. Op dit moment is er een lijst met 10 “uitgangspunten”6, maar deze zijn onvoldoende concreet en potentieel ook conflicterend, waardoor deze in de praktijk onvoldoende basis vormen voor sturing. Het is daarbij bovendien van belang dat zowel doelen als indicatoren gedragen zijn vanaf het niveau van de raad (kaderstellend en controlerend) tot op het niveau van de uitvoering (praktisch hanteerbaar). Wij constateren dat dit in de huidige situatie niet het geval is.

Dit wordt in de basis erkend in de nota’s Verbonden Partijen (zie paragraaf 5.1). In 2019 vond in de drie gemeenten besluitvorming plaats over afvalbeleidsplannen om de zogenaamde VANG doelstellingen te realiseren. Zie voor meer informatie paragraaf 2.5 en hoofdstuk 4. 5 Zie paragraaf 4.2 voor meer informatie over de VANG doelstellingen. In het kort komen deze doelstellingen erop neer dat een betere scheiding van afval (en daarmee minder restafval) beoogd wordt. 6 Zie paragraaf 6.3 voor een overzicht van deze 10 uitgangspunten en de mate waarin deze gerealiseerd worden. 3 4

De NV Afvalbeheer had het voortouw in de totstandkoming van de beleidsplannen, omdat deze taak bij de NV Afvalbeheer was belegd. Als gevolg hiervan zijn de afvalbeleidsplannen in vergaande mate door de opdrachtnemer (NV Afvalbeheer) op technisch/inhoudelijke leest geschoeid, zonder dat deze in breder perspectief zijn gezet. Het feit dat de governance in de praktijk nooit zo gewerkt heeft als het aanvankelijk was bedoeld, wordt veroorzaakt door een combinatie van omstandigheden. Deze omstandigheden lichten wij nader toe in hoofdstuk 5. Anders gezegd is hiervoor niet één omstandigheid of één hoofdverantwoordelijke aan te wijzen, concluderen wij op basis van het onderzoek. Sinds de start van de NV Afvalbeheer zijn er diverse momenten geweest dat de governance herijkt kon worden, bijvoorbeeld bij het vertrek van de eerste directeur van de NV Afvalbeheer medio 2018. Ook toen was sprake van een combinatie van omstandigheden waarom niet werd doorgepakt op de governance om het in te richten zoals het voorafgaand aan de start was bedoeld. Het is straks van belang dat op basis van dit rapport wél besluitvorming (en implementatie van verbeteringen) gaat plaatsvinden ten aanzien van de governance.

2.3 De organisatie NV Afvalbeheer Voordat er sprake was van implementatie van de afvalbeleidsplannen lukte het de organisatie om aan de doelstellingen te voldoen, zoals tijdig afval inzamelen. Dit veranderde bij de implementatie van de afvalbeleidsplannen. Toen bleek dat de basis van de organisatie niet voldoende op orde was (en is) om zich succesvol aan te passen aan de nieuwe en complexere manier van werken die vereist was als gevolg van de afvalbeleidsplannen. We noemen in dat kader de volgende bevindingen: 

Respondenten geven het volgende aan ten aanzien van de processen. De processen zijn niet (duidelijk) beschreven. Ook heeft er geen systematische procesanalyse en verbetering plaatsgevonden. In de praktijk is veel inspanning gericht op de korte termijn en op ad hoc en reactief “brandjes blussen”. Er was geen sprake van een proactieve, lerende organisatie: monitoren, analyseren, trekken van conclusies en maatregelen uitvoeren. Bij het KCC werden bijvoorbeeld geen analyses uitgevoerd om de vraag te beantwoorden: wat is de aard van de telefoontjes die we binnen krijgen, zit hier een bepaald patroon in en wat kunnen we op basis daarvan leren en verbeteren? 7



Diverse respondenten geven aan dat binnen de NV Afvalbeheer onvoldoende aansluiting is van de beleidscyclus met de uitvoerende cyclus. Er is sprake van ‘eilandjes’ binnen de organisatie. Het is daarbij onduidelijk wie precies waarvoor verantwoordelijk is, mede omdat (zie het vorige punt) procesbeschrijvingen ontbreken.



De organisatie heeft te maken gehad met diverse personele wisselingen en/ of langdurig ziekteverzuim van sleutelfunctionarissen. In combinatie met de implementatie van de afvalbeleidsplannen zorgde dit voor veel werkdruk bij sleutelfiguren en (nog) meer focus op ad hoc vuurtjes blussen, zo geven diverse respondenten aan.



De organisatie heeft weinig expertise op het gebied van informatiemanagement, terwijl informatisering en digitalisering -als gevolg van de implementatie van de afvalbeleidsplannen- een steeds belangrijker rol speelt in de processen van de NV Afvalbeheer.

2.4 De samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie De samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie heeft in de praktijk primair een ad hoc karakter. Er zijn geen structurele (ambtelijke) overleggen voor die taken en thema’s waar beleidsvorming en uitvoering bij

Dit gaat nu overigens wel gebeuren met de monitor tool van de afvalbeleidsplannen: per wijk wordt gemonitord wat het resultaat van de beleidsplannen is qua aantal kilo restafval per inwoner; de plannen worden aangepast als er in een wijk onvoldoende resultaat is. 7

de NV Afvalbeheer raakt aan taken en thema’s bij de BAR-organisatie. Dit geldt in de volle breedte, zowel voor beleidsthema’s (zoals circulariteit of verkeer), voor het beheer van de openbare ruimte als voor financial control vanuit de BAR-organisatie richting de NV Afvalbeheer. Doordat er onvoldoende aansluiting is tussen de BAR-organisatie en de NV Afvalbeheer, werden er bijvoorbeeld in de beleidsplannen geen integrale afwegingen gemaakt. De afvalbeleidsplannen werden namelijk vanuit de NV Afvalbeheer organisatie voorbereid, omdat deze taak bij de NV Afvalbeheer is belegd. Het ambtelijk opdrachtgeverschap heeft daarmee geen gestalte gekregen.

2.5 Afvalbeleidsplannen Een belangrijk thema dat uit dit onderzoek naar voren komt zijn de afvalbeleidsplannen en de daaropvolgende implementatie van deze plannen. Chronologisch ziet dat er als volgt uit: 

Vóór de implementatie van de afvalbeleidsplannen waren er geen problemen rondom de NV. Tot 2018 was afvalinzameling in de BAR gemeenten relatief eenvoudig vormgegeven. Er was daarbij relatief weinig politieke aandacht voor het thema afval. De NV kon toen de verwachtingen waarmaken.



In een geleidelijk proces werden de verwachtingen en eisen ten aanzien van het functioneren van de NV Afvalbeheer steeds hoger. Dit werd met name veroorzaakt door het feit dat de drie gemeenten de VANG doelstellingen rondom beperking van restafval wilden gaan realiseren. De gemeenten hadden een vrij grote achterstand bij het realiseren van de VANG doelstellingen. Om deze achterstand in te halen heeft in de drie gemeenten in 2019 besluitvorming plaatsgevonden rondom afvalbeleidsplannen.



De beleidsplannen zijn geschreven door de NV Afvalbeheer. Het beleid is in de drie gemeenten vastgesteld in 2019, waarna vervolgens door de NV uitvoeringsplannen zijn geschreven. De doelen in de beleidsplannen en de daaropvolgende uitvoeringsplannen waren heel ambitieus gesteld, met name wat betreft het tempo van realisatie. Dit zette grote druk op de organisatie NV Afvalbeheer.



Er heeft geen impactanalyse (uitvoeringstoets) plaatsgevonden in hoeverre de NV Afvalbeheer organisatie in staat was om deze beleidsplannen succesvol te implementeren. In de beleidsplannen en de daarop volgende uitvoeringsplannen was daarbij geen aandacht voor risicomanagement. Uit het onderzoek komen diverse indicaties dat de basis onvoldoende op orde was om de beleidsplannen succesvol in te kunnen voeren. De NV Afvalbeheer werd geconfronteerd met een ingewikkeldere opgave, waar de organisatie niet op was ingericht. We noemen in dat kader het volgende: -

De organisatie was niet klaar voor complexere afvalinzameling, zoals in paragraaf 2.3 reeds aangegeven.

De organisatie had zeer beperkte ervaring met projectmanagement en specifiek projectmanagement in relatie tot implementatie van afvalbeleidsplannen. De benodigde projectmanagement expertise moest extern ingehuurd worden. De eerste projectmanager had echter geen ervaring met projecten die gericht waren op het invoeren van diftar in combinatie met het halen van de VANG doelstellingen. Daarbij was ook nog sprake van tussentijdse wisseling van projectleiders.

Doordat er geen goede impactanalyse was uitgevoerd van de organisatie, en ook geen analyse van de risico’s, was het bovenstaande niet voldoende bekend bij de bestuurders (in de rol van eigenaar en opdrachtgever) toen de besluiten over de afvalbeleidsplannen (inclusief de planning van de realisatie) genomen werden. 

Er is sprake van onvoldoende integraliteit in de beleidsvorming en de uitvoering inzake afvalinzameling en andere gerelateerde thema’s (zoals openbare ruimte en circulariteit). De inhoud van de beleidsplannen is daardoor onvoldoende verbonden aan (en afgestemd met) andere taakgebieden die bij de BAR-organisatie zijn ondergebracht (zoals openbare ruimte, verkeer, handhaving, duurzaamheid, etc.).



Er is te weinig oog geweest voor wat het onderwerp afvalinzameling doet aan beeldvorming bij onder andere bewoners, raad en college. De focus lag vooral op het technisch juist en efficiënt inzamelen van afval, er was minder aandacht voor het perspectief van de “klant” (burger/ inwoner).



Er zijn bij de implementatie diverse zaken misgegaan, die ook de pers gehaald hebben. Deels lag dit aan externe factoren, deels aan de eerder genoemde interne factoren. Mede als gevolg van een aantal zaken die misgingen was er bij delen van de bevolking steeds minder draagvlak voor het nieuwe beleid.

2.6 Tot slot Samenvattend concluderen we dat er zowel qua governance, interne organisatie, samenwerking met de BARorganisatie als de implementatie van de afvalbeleidsplannen veel verbeterd kan worden. Het is van belang deze handschoen gezamenlijk -bestuurlijk én ambtelijk vanuit de drie gemeenten, de BAR-organisatie en de NV Afvalbeheer- op te pakken. De titel van dit rapport is “Scheiden, maar ook verbinden”. Het creëren van verbinding, oftewel het vermijden van verkokering, is volgens ons een generiek vraagstuk van organisaties en organiseren. Om organisaties “behapbaar” (beheersbaar) te houden, zal er altijd sprake zijn scheiding van taken over verschillende organisatorische eenheden (binnen én buiten de eigen organisatie), en daarmee van kokers. Het is daarom belangrijk om deze kokers op een effectieve wijze met elkaar te verbinden. En daarvoor zien we in de context van de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie diverse mogelijkheden tot verbetering. Het hoofdstuk met de aanbevelingen bevat daartoe handreikingen. Wij vinden het verder belangrijk om op te merken dat uit dit onderzoek niet één sleutelfiguur naar voren komt die primair verantwoordelijk is voor de problematiek rondom de implementatie van de afvalbeleidsplannen. Eerder komt het beeld naar voren dat alle betrokken sleutelfiguren “goede” intenties hadden.

Tegen die achtergrond is het volgens ons vooral zaak de blik naar voren te richten. Vanuit dat perspectief hebben wij de aanbevelingen in het volgende hoofdstuk uitgewerkt.

3. Aanbevelingen 3.1 Inleiding Op basis van de analyse en de conclusies in het vorige hoofdstuk, beantwoorden wij in dit hoofdstuk de volgende vraag:

De vraag is met name of optimalisatie van de huidige situatie qua inrichting en verrichting voldoende soelaas biedt om eventueel- geconstateerde adviezen voor toekomstige ontwikkeling te adresseren.

In de lijn van de vier thema’s uit het vorige hoofdstuk komen voor de komende twee jaar 8 onze aanbevelingen (met als uiteindelijk doel de verrichting te verbeteren) kort samengevat op het volgende neer. Categorie

Thema

Aanbeveling

Uit te voeren in periode

Uitwerking in paragraaf

Richten

Beleidsplannen

De ambities van de drie gemeenten (zoals opgenomen in de afvalbeleidsplannen) zijn in lijn met de landelijke VANG doelstellingen. Onze aanbevelingen ten aanzien van de afvalbeleidsplannen zijn:

Na besluitvorming over dit rapport

3.5

Na besluitvorming over dit rapport

3.2

 



 

Inrichten

Governance

 

Maak een programma om de VANG doelstellingen te realiseren Zorg voor verbinding met aanpalende (beleids)thema’s en onderwerpen zoals verkeer, handhaving, beheer & onderhoud Geef in de governance van dit programma de bestuurders en de (aan te stellen) ambtelijk opdrachtgever vanuit de BARorganisatie een plek Bouw voldoende tijd in voor het realiseren van de VANG doelstellingen Heb meer aandacht voor risicomanagement en draagvlak bij inwoners Richt de governance in zoals het voorafgaand aan de start bedoeld was Richt tevens een collectief opdrachtgeversoverleg in

Dit vanuit de gedachte om de komende twee jaar de focus te leggen op “de basis op orde” krijgen (en daarmee “rust”) binnen de NV Afvalbeheer organisatie. 8

Categorie

Verrichten

Thema

Aanbeveling

Uit te voeren in periode

Uitwerking in paragraaf

Interne organisatie

Leg de focus voor de komende twee jaar op het creëren van “rust” bij de NV Afvalbeheer door de interne organisatie te verbeteren (onder leiding van de nieuwe interim manager die in juni is aangetreden)

Na besluitvorming over dit rapport

3.3

Zorg voor een betere verbinding van de beleids- en de uitvoerende cyclus

Aanvullend op de hierboven genoemde aanbevelingen:

Na succesvolle implementatie van de afvalbeleidsplannen

3.7

Samenwerking met de BARorganisatie

Verbeter de samenwerking met de BARorganisatie door concrete werkafspraken te maken (inclusief periodieke overleggen) en deze vast te leggen.

Na besluitvorming over dit rapport

3.4

Samenwerking met andere organisa-ties in de regio

Start een onderzoek naar kansrijke vormen van samenwerking met strategische samenwerkingspartners in de regio (met een vergelijkbaar takenpakket. Het doel hiervan is voor sommige taken, bijvoorbeeld informatisering, op een grotere schaal te gaan werken.

Na besluitvorming over dit rapport

3.6



Overweeg om de beleidsontwikkeling (inclusief monitoring en evaluatie) over te dragen naar de BAR-organisatie (inclusief de bijbehorende formatie en budgetten). Waar proces de knip gelegd zou moeten worden kan bepaald worden aan de hand van het zogenaamde big-8 model (dit model leggen wij verderop nader toe).

We werken deze aanbevelingen nu verder uit in de komende paragrafen. Hierbij geldt dat de aanbevelingen per hoofdthema elkaar raken en elkaar versterken. We sluiten dit hoofdstuk af met de aanbevelingen om een aantal (andere) maatregelen niet door te voeren, inclusief de argumentatie om dit niet te doen. Om deze aanbevelingen op een gestructureerde en planmatige wijze door te voeren, adviseren wij om twee programma’s te maken: 

Het eerste programma is gericht op het realiseren van de VANG doelstellingen in de drie gemeenten. Zie verder paragraaf 3.5.



Het tweede programma bestaat uit de volgende sporen (die grotendeels aansluiten op de in bovenstaande tabel genoemde aanbevelingen): -

Governance

Interne organisatie NV Afvalbeheer

Samenwerking NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie

Samenwerking met andere organisaties in de regio

Herijking van de 10 uitgangspunten van de NV Afvalbeheer

Betere verbinding van de beleids- en de uitvoerende cyclus

Het is van belang om deze programma’s niet te “groot en zwaar” te maken. Het gaat er vooral om dat concrete stappen worden gezet in het realiseren van meer verbinding en structuur (in lijn met de titel van dit rapport). Als bestuurlijk opdrachtgever voor beide programma’s zien wij de drie portefeuillehouders in de rol van collectief

opdrachtgever. Ambtelijk opdrachtgever wordt dan een directeur (of een manager) vanuit de BAR-organisatie en de opdrachtnemer wordt een nog aan te stellen programmamanager. Om concrete stappen vooruit te maken adviseren wij om maandelijks een bijeenkomst te plannen om beide programma’s te bespreken. Het is van belang dat deze overleggen goed voorbereid worden op strategisch niveau9, door de aan te stellen accounthouder (hierover later meer). Onze suggestie voor de agenda is beantwoording van de volgende drie vragen: 

Waar staan we?



Wat moet er in de komende periode gebeuren?



Hoe gaan we het doen? En wie gaat wat doen?

Strategische conferentie Dit hoofdstuk bevat verschillende aanbevelingen die zowel de bestuurders, de NV Afvalbeheer en de BARorganisatie raken. Wij bevelen aan om eind van dit jaar -aan de hand van deze rapportage- een strategische conferentie te organiseren. Bij deze strategische conferentie zijn de betrokken portefeuillehouders en sleutelfiguren vanuit de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie aanwezig. Belangrijke thema’s in deze strategische conferentie zijn: 

Inhoudelijk bespreken van de aanbevelingen uit dit rapport. Het gaat dan om de volgende vragen: -

Wat de achterliggende gedachten van ons als onderzoekers bij de aanbevelingen?

In hoeverre zijn deze werkbaar in de praktijk? Wat zijn kansen, maar ook wat zijn de risico’s?

Welke andere (verbeter)trajecten lopen en hoe kunnen onze aanbevelingen het beste daarbij aansluiten?



Prioritering van de aanbevelingen.



Concrete werkafspraken wie wat wanneer gaat doen.

3.2 Governance Onze aanbevelingen ten aanzien van de governance hebben we als volgt gecategoriseerd: sturingsinstrumenten, bestuurlijk, ambtelijk en overlegstructuur.

Sturingsinstrumenten 

Houd de DVO’s tegen het licht en breng deze in overeenstemming met de huidige eisen en wensen in het kader van het (nieuwe) afvalbeleid. Het gaat dan om: -

de DVO’s van de NV Afvalbeheer met de individuele gemeenten;

de samenwerkingsovereenkomst van de BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer (voor levering van overhead/ ondersteuning).



Leg, conform de originele opzet, de afspraken voor de “going concern” en de maatwerkafspraken vast in een jaarplan per gemeente.



Ten aanzien van de 10 uitgangspunten10 van de NV Afvalbeheer is onze aanbeveling om tot een beknoptere lijst (bijvoorbeeld 5) te komen. Werk dit vervolgens uit in concrete(re) doelstellingen en verbind hieraan indicatoren waarop vervolgens gestuurd wordt. Volgens ons zouden deze uitgangspunten een hulpmiddel moeten zijn om -als collectieve opdrachtgevers en opdrachtnemer- een “goed gesprek” te hebben over het thema afvalinzameling.11

Het risico van een relatief grote frequentie van dit overleg is overigens dat er vooral operationele detailzaken worden besproken. Vandaar dat de accounthouder als expliciete opdracht meekrijgt om de meer strategische vraagstukken te agenderen. 10 Zie paragraaf 6.3 voor een overzicht van deze uitgangspunten. 11 Een (te) strakke sturing op dergelijke indicatoren zorgt voor perverse prikkels, zo leert de ervaring. 9

Bestuurlijk 

De governance van NV Afvalbeheer houdt volgens ons in de huidige opzet onvoldoende rekening met het gegeven dat de gemeente de wettelijke taak heeft om huishoudelijk afval (gescheiden) in te zamelen. Over het uitvoeren van deze wettelijke taak heeft de wethouder verantwoording af te leggen in de raad. Het feit dat NV Afvalbeheer een Overheids NV is, die op relatieve afstand staat, doet hier uiteraard niet aan af. Het portefeuillehoudersoverleg is een logisch gremium om hierover het gesprek te voeren. Het is van belang dat de portefeuillehouder daarbij vanuit de inhoud geadviseerd wordt door een deskundige vanuit de BARorganisatie (accounthouder).



De politieke verantwoordelijkheden en keuzes vanuit de drie gemeenten grijpen daarbij in op elkaar. Er zijn daarom onderwerpen in het portefeuillehoudersoverleg die ook in collectief verband besproken zouden moeten worden. Stel daartoe een collectief (bestuurlijk) opdrachtgeversoverleg in. Doelen hiervan zijn: -

Het maken van een bewuste afweging wanneer in een gemeente sprake moet zijn van maatwerk versus standaardisatie over de drie gemeenten heen.

Een tweede doel is het zoeken naar gezamenlijkheid in de prioriteiten van de NV Afvalbeheer gedurende een bepaald jaar.

Tot slot is het van belang in dit overleg ook het klantperspectief een expliciete plek te geven, door bijvoorbeeld rode draden die uit meldingen bij het KCC voortkomen (en ook andere incidenten die zich hebben voorgedaan) te bespreken.



De portefeuillehouders vervullen nu twee rollen: de rol van eigenaar en van opdrachtgever. Twee maatregelen die wij voorstellen om deze verschillende bestuurlijke rollen van eigenaar en opdrachtgever duidelijk(er) te scheiden zijn: -

Het instellen van een collectief opdrachtgeversoverleg (zie het vorige punt) wat zich expliciet richt op de inhoud. De AVA bijeenkomsten richten zich op de rol van eigenaar c.q. de instandhouding van de organisatie.

Het aanstellen van een accounthouder bij de BAR-organisatie, die de bestuurders ondersteunt bij het invullen én het scheiden van beide rollen. Zie het volgende onderdeel voor een uitwerking.

Ambtelijk 

Stel aan de kant van de BAR-organisatie een accounthouder aan die zich richt op de NV Afvalbeheer. Dit is een adviseur voor zowel de (bestuurlijk en ambtelijk) opdrachtgever als de eigenaar. Deze functionaris ondersteunt dus de verschillende “petten” en speelt een belangrijke rol in het sturen op rolvastheid van de bestuurders. Deze accounthouder moet specifieke kennis en expertise hebben op het gebied van afvalbeleid, in staat zijn de verbinding met aanpalende beleidsthema’s in de BAR-organisatie te leggen en het politieke spel begrijpen. Het is van belang voor deze functie een functiebeschrijving en competentieprofiel te maken, waarin deze zaken zijn opgenomen. Naar verwachting is dit geen fulltime functie. Het is vooral belangrijk dat iemand wordt gezocht met het juiste competentieprofiel. De rol van accounthouder is aanvullend op de bestaande ondersteuning van de bestuurders. Voor de ondersteuning van de bestuurders beschikt -in de huidige situatie- de gemeente Albrandswaard over een regiefunctionaris en Ridderkerk over een bestuurssecretaris. Deze functionarissen zijn aanwezig bij de portefeuillehoudersoverleggen. Het verschil tussen de accounthouder en deze twee functionarissen is: -

De regiefunctionaris stuurt op de BAR-organisatie vanuit het perspectief van de eigen gemeente.

De accounthouder zorgt voor de verbinding van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie en werkt daarmee voor de drie gemeenten.



Zorg ervoor dat er bij de NV Afvalbeheer een “olieman” (liaison functie) komt die het volgende met elkaar verbindt:

Binnen de NV Afvalbeheer: beleid, uitvoeringsbeleid en uitvoering. Deze functionaris zou een belangrijke rol moeten spelen in het zorgdragen voor een betere verbinding tussen beleid en uitvoering.12

De NV Afvalbeheer met de (verschillende relevante onderdelen van de) BAR-organisatie. Deze olieman is hét aanspreekpunt voor de accounthouder vanuit de BAR-organisatie.13

In het algemeen zien we dat in de gemeenteraad het volgende nog wel eens door elkaar heen loopt:



strategische informatie, de operationele resultaten en incidenten. Om deze drie lijnen duidelijk(er) van elkaar te scheiden is ons advies om aan de kant van de NV Afvalbeheer een incidentprocedure in te richten voor incidenten14 inzake afvalinzameling. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de incidentprocedure ligt bij een incident manager (dit is een taak, geen functie)15. Deze functionaris krijgt de verantwoordelijkheid voor het oplossen én analyseren van alle incidenten die zich in de gemeenten voordoen ten aanzien van afvalinzameling. De incident manager werkt daartoe nauw samen met het KCC van de NV Afvalbeheer, maar ook met de bestuurders in de rol als opdrachtgever (met name daar waar het “rode draden” betreft die uit de analyse van de incidenten naar voren komt). De gedachte bij deze aanbeveling is dat -door de verantwoordelijkheid voor het adequaat oplossen en vervolgens analyseren van incidenten herkenbaar bij één persoon te beleggen- de kans kleiner wordt dat één specifiek incident relatief veel aandacht krijgt in het politiek-bestuurlijke debat. Een praktisch advies is om een directiesecretaris aan te stellen die zowel de liaison functie vervult als de rol



van aanspreekpunt bij incidenten. Ook dit zien wij niet als een fulltime functie. Net als bij de invulling van de accounthouder is het vooral belangrijk dat iemand wordt aangezocht met het juiste competentieprofiel. Om het totaal aantal fte bij de NV Afvalbeheer gelijk te houden is het advies om taken te gaan herschikken over bestaande (beleids)functies.

Aanzet voor een overlegstructuur In aanvulling op de hiervoor beschreven maatregelen, bevatten de volgende twee tabellen een voorzet voor de overlegstructuur. Deels zijn dit reeds bestaande overleggen, deels gaat het om nieuwe overleggen. De eerste tabel betreft de overleggen waarbij bestuurders zijn betrokken. Overleg

Deelnemers

Agenda/ onderwerpen/ doel

Frequentie

Voorzitter

Verantw. voor voorbereiding en opvolging

Portefeuillehoudersoverleg (bestaand overleg)

Portefeuillehouders, regiefunctionaris, accounthouder, directeur NV, directiesecretaris, andere sleutelfiguren

Bestaande onderwerpen conform bestuurlijk overleg (jaarplan, uitgevoerde werkzaamheden, toekomstige ontwikkelingen), politieke ontwikkelingen, dienstverlening/ klantperspectief, eventuele aanpassing DVO’s

6-10 keer per jaar

Portefeuillehouder

Directiesecretaris en accounthouder

In de paragraaf inzake de interne organisatie zullen wij overigens nog een aantal andere aanbevelingen doen om de verbinding tussen beleid en uitvoering te verbeteren, zoals het maken van integrale procesbeschrijvingen. Verder zullen wij in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk de aanbeveling doen om 13 In onze visie zou namelijk niet de directeur de counterpart moeten zijn van de account manager, maar deze olieman. 14 Met incidenten bedoelen we concrete problemen in de uitvoeringspraktijk waar direct actie voor nodig is (om het probleem op te lossen). 15 Dit is geen fulltime functie, maar een taak die bijvoorbeeld bij de “olieman” zou kunnen worden belegd. 12

Overleg

Deelnemers

Agenda/ onderwerpen/ doel

Frequentie

Voorzitter

Verantw. voor voorbereiding en opvolging

Collectief opdrachtgeversoverleg16

Zie boven, aangevuld met de ambtelijk opdrachtgever



Politieke ontwikkelingen Jaarplannen: voortgang en afstemming gezamenlijke prioriteiten komend jaar Maatwerk versus harmonisatie Klantperspectief/ dienstverlening (o.a. rode draden incidenten)

Twee keer per jaar

Roulerend voorzitter (één van de portefeuillehouders)

Directiesecretaris en accounthouder

Agenda/ onderwerpen/ doel

Frequentie

Voorzitter

Verantw. voor voorbereiding en opvolging

Doel: afstemming/ verbinding creëren op inhoudelijke thema’s

Twee tot vier keer per jaar

MT lid NV Afvalbeheer

Directiesecretaris en accounthouder

Nieuw overleg; zie voor een toelichting hiervoor én onderaan de tabel



 

In onderstaande tabel staat de voorzet voor de ambtelijke overleggen. Overleggen

  

 

Beleidsoverleg Uitvoeringsoverleg Communicatie overleg (gericht op inwoners/ burgers/ klanten) Financieel overleg Juridisch overleg

Deelnemers



Vanuit de BARorganisatie: management, sleutelfiguren vanuit relevante organisatie onderdelen, accounthouder Vanuit de NV: relevante MT lid, directiesecretaris, andere sleutelfiguren

In de paragraaf met de aanbevelingen inzake de samenwerking van de BAR-organisatie met de NV Afvalbeheer gaan wij verder in op de dwarsverbanden.

Periodieke evaluatie overlegstructuur Het is van belang dat de nieuwe overlegstructuur (na doorvoering van de maatregelen) periodiek wordt geëvalueerd, bijvoorbeeld elk half jaar in de eerste twee jaar. Deze periodieke evaluatie is mede van belang omdat de overleggen op ambtelijk niveau reeds diverse malen zijn “doodgebloed”. Het risico is daarmee reëel dat dit nu weer gaat gebeuren, waardoor de verbinding die een bepaald overleg beoogt te realiseren wordt verbroken (en er alleen op ad hoc basis, vaak bij incidenten of problemen, contact wordt gezocht). De verantwoordelijkheid voor de evaluatie zou volgens ons bij de ambtelijk opdrachtgever moeten liggen. Belangrijkste vragen om te stellen bij de evaluatie zijn: 

Zitten de juiste personen aan tafel?



In welke mate worden de juiste onderwerpen op het juiste abstractieniveau besproken?

Voor de stand van zaken ten aanzien van de twee programma’s wordt een apart overleg ingericht; in de tabel gaat het om het overleg voor de “going concern”. 16



Vindt er voldoende opvolging van actiepunten plaats?



Heeft het overleg de juiste frequentie?

Collectief opdrachtgeversoverleg Een belangrijk nieuw overleg dat wij adviseren in te stellen is het collectief opdrachtgeversoverleg. Deze collectieve opdrachtgeversrol moet aansluiten op DVO’s en jaarplannen. Het gaat dan niet alleen harmonisatie en standaardisatie, maar ook om de prioritering (en fasering van prioriteiten) voor het volgende jaar en de verbinding vanuit afval met andere relevante thema’s (zoals duurzaamheid). Deze prioriteiten worden vastgelegd in de jaarplannen. Deze afstemming en -zoveel als mogelijk- gezamenlijke prioritering maakt dat de NV gedurende de uitvoering van het jaarplan effectiever en efficiënter kan werken. De accounthouder moet -in samenwerking met de NV- de agenda opstellen en inhoudelijk voorbereiden. Wat er in ieder geval in het collectieve opdrachtgeversoverleg op de agenda moet staan is: 

De politieke context en dynamiek.



De voortgang van de lopende jaarplannen.



(Gezamenlijke) prioriteiten voor het komende jaar, inclusief de afweging van maatwerk versus harmonisatie. Het resultaat wordt vastgelegd in de jaarplannen voor het volgende jaar (en leidt eventueel tot een aanpassing van de DVO).



Dienstverlening; dit werken wij hieronder verder uit.

In het overleg zou de dienstverlening (vanuit het perspectief van de inwoner/ burger/ klant) een vast agendapunt moeten zijn. Bij de bespreking van dit agendapunt zou de incident manager en de verantwoordelijke voor het KCC aanwezig moeten zijn. Bespreekpunt is dan rode draden inzake dienstverlening over de gemeenten heen, zoals dat bijvoorbeeld uit de analyse van incidenten naar voren komt. Al deze inhoudelijke onderwerpen zouden niet in de AVA besproken moeten worden (uiteraard behalve als het consequenties heeft voor de organisatie zelf). Hierdoor kan in de aandeelhoudersvergadering (nog) dominanter gesproken worden over de continuïteit van de onderneming NV Afvalbeheer (vanuit organisatorisch, personeel en financieel perspectief).

3.3 Verbetering van de interne organisatie Wat betreft de interne organisatie bevelen wij aan om de komende twee jaar de focus te leggen op de “basis op orde” krijgen en het creëren van meer “rust” in de organisatie, om van daaruit verdere ontwikkeling mogelijk te maken. Onze aanbevelingen zijn in dat kader: 

Zorg ervoor dat de basis op orde komt ten aanzien van de interne bedrijfsvoering. Analyseer, optimaliseer en beschrijf processen en taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Zorg voor één integraal overzicht van de processen voor de hele organisatie (in plaats van losse procesbeschrijvingen per afdeling).



Herijk het functieboek en maak competentieprofielen voor elke functie. Competenties die bijvoorbeeld nodig zijn voor MT leden en andere sleutelfiguren binnen de organisatie (zoals beleidsadviseurs en de strategisch communicatie adviseur) zijn politiek-bestuurlijke sensitiviteit, affiniteit met het perspectief van de klant/inwoner, ervaring met projecten, samenwerkingsgerichtheid en inzicht in de mogelijkheden die informatisering biedt.



Investeer in de informatiseringsfunctie en ontwikkel de digitale competenties bij de relevante sleutelfiguren. Probeer hierbij samen te werken met andere organisaties in de regio (zie de aanbeveling verderop in dit hoofdstuk).



Werk toe naar een cultuur waar proactief handelen en “leren” (monitoren, evalueren en verbeteren) centraal staat. Een dergelijke cultuur zorgt -op termijn- voor “rust” in de organisatie.17 Borg deze cultuur ook in de “harde’ kant van de organisatie, zoals lerende processen18, de functiebeschrijvingen en de beoordelingssystematiek van medewerkers.

Een specifiek vraagstuk ten aanzien van de interne organisatie is of de NV Afvalbeheer over eigen vermogen zou moeten beschikken; op dit moment is dit niet het geval. Dat viel buiten het kader van dit onderzoek en is daarom niet verdiept. Onze aanbeveling is om te onderzoeken: 

Welk doel eigen vermogen zou moeten vervullen.



Wat de voor- en nadelen van eigen vermogen van de NV zijn.



Als de voordelen opwegen tegen de nadelen: wat de omvang zou moeten zijn van het eigen vermogen.

3.4 Samenwerking van de NV Afvalbeheer met de BAR-organisatie Er zijn diverse dwarsverbanden tussen de activiteiten van de NV Afvalbeheer en de BAR-organisatie. We noemen: 

Beleidsvorming op aan afval gerelateerde thema’s: verkeer, circulariteit, duurzaamheid, openbare ruimte, etc.



Beheer van de openbare ruimte (uitvoering). Het gaat dan onder meer om de inzet van BOA’s, zwerfafval, gladheidsbestrijding, etc.



Communicatie richting burgers van een specifieke gemeente.



Financiën; de begroting van de NV moet immers opgenomen worden in de begrotingen van de gemeenten.



Juridische zaken, met name kennis van ruimtelijke ordening/omgevingswet/afvalwetgeving.

Wij bevelen aan om voor elk van deze dwarsverbanden een overlegstructuur in te richten (zie paragraaf 3.2) en werkafspraken te maken. Het doel hiervan is zorgen voor een beter begrip van elkaars context en motivaties, waardoor meer synergie bereikt wordt en (pro-actieve) preventie van potentieel optredende problemen plaatsvindt. Voor eventuele conflicten tussen beide organisaties is het van belang om een escalatiestructuur in te richten. Tot slot adviseren wij om deze afspraken vast te leggen in een samenwerkingsovereenkomst die periodiek geëvalueerd wordt.

3.5 Maak een programma om de VANG doelstellingen te realiseren Sinds het aantreden van de nieuwe interim directeur in juni van dit jaar hebben diverse wijzigingen plaatsgevonden ten aanzien van de implementatie van de afvalbeleidsplannen. Het gaat dan met name om het project om diftar in te voeren in combinatie met het realiseren van de benodigde inzamelvoorzieningen (zoals dat in de afvalbeleidsplannen is opgenomen). Onder meer wordt er nu meer tijd genomen om de plannen in te voeren. Deze maatregelen kunnen wij van harte onderschrijven. Wat wij adviseren is om dit project onderdeel te laten uitmaken van een (breder) programma om de VANG doelstellingen te realiseren. Realisatie van de VANG doelstellingen is volgens ons namelijk niet primair een inhoudelijk-technisch vraagstuk wat projectmatig opgelost kan worden (door het realiseren van inzamelvoorzieningen in combinatie met diftar en ICT ondersteuning). In de kern is het een politiek-bestuurlijkmaatschappelijk vraagstuk hoe het gedrag van inwoners zodanig beïnvloed kan worden dat de VANG doelstellingen gerealiseerd worden. We lichten deze aanbeveling in deze paragraaf nader toe. De volgende figuur geeft de relatie tussen een programma en een project weer.

De organisatie heeft nu een cultuur waar ad hoc en reactief reageren op problemen een prominente rol speelt. Dit creëert daarmee veel “onrust”. 18 Een voorbeeld hiervan is het creëren van een proces dat gericht is op leren van de meldingen die bij het KCC binnen komen. 17

Een belangrijk verschil tussen een project en een programma is dat een project zich richt op het opleveren van bepaalde producten c.q. concrete resultaten, terwijl een programma gericht is op het bereiken van een bepaald (maatschappelijk) effect. Een project(leider) en een programma(manager) onderscheiden zich met name van elkaar door de verschillende doelstellingen en de verschillende aanpak om deze doelstellingen te bereiken: 

Een projectleider is gericht op het bereiken van resultaat. Dit resultaat is concreet en meetbaar weergegeven, waarbij de veronderstelde bijdrage aan de realisatie van dit doel in termen van Geld, Organisatie, Kennis, Informatie, Risico’s en Tijd (GOKIRT) is geformuleerd. Om dit resultaat te bereiken worden activiteiten gedefinieerd, die vooraf goed bepaald kunnen worden.



Een programmamanager is gericht op het dichterbij brengen van een (maatschappelijk en/ of organisatorisch) doel. In deze context gaat het dan om het realiseren van de VANG doelstellingen. Die verantwoordelijkheid kan gedragen worden doordat een programma bestaat uit een samenhangende set van projecten en lijnactiviteiten waarvan de relatie met het programmadoel door een doelenboom wordt beschreven. Vooraf is niet exact helder welke activiteiten ontplooid moeten worden om de doelstellingen te bereiken.

Gegeven de aard van de VANG doelstellingen (die gericht zijn op het realiseren van effecten ten aanzien van afvalscheiding) is volgens ons programmasturing wenselijk. Op dit moment is niet helder welke activiteiten precies ontplooid moeten worden om voor elke gemeente de VANG doelstellingen te realiseren. Er zijn namelijk diverse externe factoren (zoals gedrag van inwoners) een belangrijke factor voor het welslagen. Deze externe factoren liggen deels ook buiten de directe beïnvloedingssfeer van de NV Afvalbeheer zijn daarmee naar hun aard lastig realistisch én tijdgebonden te formuleren. Dit betekent dat mogelijk ook andere initiatieven (maatregelen en projecten) nodig om de VANG doelstellingen te realiseren, zoals blijvende communicatie en monitoring in hoeverre de VANG doelstellingen worden gerealiseerd. Bij projectmatig werken is van belang dat vooraf wél duidelijk is wat moet gebeuren om een bepaald goed te definiëren resultaat te bereiken. Ten aanzien van de inrichting van het programma om de VANG doelstellingen te realiseren hebben wij de volgende aanbevelingen: 

Bepaal uit welke onderdelen (sporen) dit programma zou moeten bestaan. Hiervoor is inzicht nodig in welke projecten en welke inspanning vanuit de betrokken lijnorganisaties (NV Afvalbeheer, BAR-organisatie) nodig is om de VANG doelstellingen te realiseren.



Zorg voor een fasering van het programma met (bestuurlijke) beslismomenten en voortgangsrapportages.



Zorg voor voldoende focus op het participatietraject, oftewel de communicatie met inwoners.



Besteed meer aandacht aan risicomanagement dan tot de onderzoeksperiode (juni 2020) gedaan is.



Richt de governance van het programma als volgt in: -

De drie portefeuillehouders worden bestuurlijk opdrachtgever van het programma.

Beleg de ambtelijk opdrachtgeversrol van dit programma bij de directeur (of manager) van de BARorganisatie die ook de rol van ambtelijk opdrachtgever van de NV Afvalbeheer vervult. Deze vervult daarmee tevens een rol in het aanhaken van de BAR-organisatie bij de implementatie van het programma.

De aan te stellen programmamanager wordt ambtelijk opdrachtnemer.

Bij de start van het programma is het van belang dat de bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en ambtelijk opdrachtnemer expliciete afspraken maken over de rollen en de rolinvulling, de samenwerking en de manier waarop de informatievoorziening wordt ingevuld.

3.6 Start een onderzoek naar strategische samenwerkingspartners in de regio Een vraag die in het onderzoek naar voren kwam is of de NV Afvalbeheer een te kleine schaal heeft. Het gaat dan bijvoorbeeld om het kunnen inspelen op de ontwikkeling van toenemende informatisering en digitalisering in de afvalketen. Om deze benodigde expertise effectief in te kunnen vullen zorgt een grotere schaal van werken voor “economies of scale”. Op dit moment bestaat geen gedeeld beeld van welke schaalomvang ideaal zou zijn voor de verschillende taakgebieden die bij de NV Afvalbeheer zijn ondergebracht. Het gaat dan om taakgebieden als: 

Het ontwikkelen en implementeren van afvalbeleid.



Inzameling & Reiniging: de bedrijfsvoering zelf, waarbij onderscheid kan worden gemaakt in de directe (vaak logistieke) uitvoeringsprocessen zoals afvalinzameling, overslag en transport en reiniging.



Afvalbe- en verwerking: het (laten) be- en verwerken van afval- en grondstoffen.

Het is daarom van belang dat een -ook bestuurlijk- gedeeld bestaat over de gewenste schaal van de verschillende onderdelen van het takenpakket van de NV Afvalbeheer. De volgende stap is het ontwikkelen van (pragmatische) oplossingsrichtingen om de gewenste schaal te bereiken. Een pragmatische oplossingsrichting die bijvoorbeeld door sommige geïnterviewden werd aangedragen is: werk slim samen met organisaties in de regio met een vergelijkbaar takenpakket. Deze samenwerking zou gericht moeten zijn op één keer het wiel uitvinden en samen leren. In eerste instantie kan gestart worden met praktische samenwerkingsrelaties, bijvoorbeeld door personeel met expertise op het gebied van ICT, HR, etc. met elkaar te delen (“poolen”). Zonodig kan in een later stadium de samenwerking meer geformaliseerd worden in bijvoorbeeld een dienstverleningsovereenkomst. Dan kan ook bepaald worden wat de meerwaarde zou zijn van een fusie.

3.7 Versterken van de verbinding van de beleidscyclus met de uitvoerende cyclus Onze laatste categorie aanbevelingen heeft betrekking op het versterken van de verbinding tussen beleid en uitvoering. Uit het onderzoek komt namelijk naar voren dat beide cycli niet goed met elkaar verbonden zijn. We noemen de volgende signalen dat de beleidscyclus en de uitvoerende cyclus niet goed verbonden zijn: 

Op dit moment is beleidsontwikkeling inzake afval bij de NV Afvalbeheer belegd. Dit is niet goed verbonden met andere aanpalende beleidsterreinen die bij de BAR-organisatie zijn ondergebracht.



Binnen de NV Afvalbeheer is beleidsontwikkeling niet goed verbonden met de uitvoering. Er is bijvoorbeeld geen sprake van een lerende cyclus van beleid naar uitvoering en vice versa.



De uitvoerende cyclus van afval is niet goed verbonden met andere uitvoerende cycli die bij de BARorganisatie zijn ondergebracht19.

Uit onze adviespraktijk weten wij dat het creëren van dergelijke verbindingen tussen beleid en uitvoering voor alle gemeentelijke organisaties een uitdaging is, dus dit is niet specifiek een uitdaging voor deze drie gemeenten. Tegelijkertijd constateren wij dat met behulp van een aantal maatregelen de verbindingen wel versterkt kunnen worden. In de voorgaande paragrafen hebben wij hiertoe reeds een aantal aanbevelingen gedaan, met name: 

het creëren van een accounthouderfunctie aan de kant van de BAR-organisatie en een directiesecretaris aan de kant van de NV Afvalbeheer;



het creëren van diverse (nieuwe) overleggen in de overlegstructuur op bestuurlijk niveau (collectief opdrachtgeversoverleg) en ambtelijk niveau;

Het gaat dan met name het beheer van de openbare ruimte.



het zorgdragen van integrale, op elkaar afgestemde procesbeschrijvingen.

In deze paragraaf introduceren wij twee aanvullende maatregelen om de verbinding te versterken: 

Richt een lerende cyclus in van beleid naar uitvoering (en vice versa) met behulp van het big-8 model.



Draag operationele beleidsontwikkeling over van de NV Afvalbeheer naar de BAR-organisatie nadat de afvalbeleidsplannen succesvol geïmplementeerd zijn.

Wij werken beide maatregelen nu verder uit.

Lerende cyclus inrichten van beleid naar uitvoering (en vice versa) m.b.v. de big-8 In hoofdstuk 7 introduceren wij het zogenaamde big-8 model. Eenvoudig gezegd bestaat dit model uit een beleidscyclus en de uitvoerende cyclus, vandaar de “8”. Belangrijk doel van het big-8 model is om de beleidscyclus en de uitvoerende cyclus beter met elkaar te verbinden. Het big-8 model kan ook helpen bij het creëren van een lerende cyclus van beleid naar uitvoering en vice versa.

Overdragen van operationeel beleid van de NV Afvalbeheer naar de BAR-organisatie Een belangrijke vraag die uit het onderzoek naar voren kwam is: waar zou beleidsontwikkeling ten aanzien van het thema afval idealiter moeten liggen? Bij de BAR-organisatie of bij de NV Afvalbeheer? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het belangrijk om te definiëren wat precies onder “beleid” wordt verstaan. Het big-8 model maakt onderscheid tussen drie soorten beleid: strategisch beleid, operationeel beleid en uitvoeringsbeleid. Met deze begrippen bedoelen we het volgende: 

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/12298544/1