541758 Controleprotocol 2022 bijlage 1 Controleprotocol 2022

CONTROLEPROTOCOL VOOR DE ACCOUNTANTSCONTROLE OP DE JAARREKENING 2022 VAN DE GEMEENTE BAARN behoort bij raadsvoorstel 541758 1

Wettelijk kader

De gemeentewet, i.c. art. 213 Gemw, bepaalt dat de gemeenteraad een accountant aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 Gemw bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Voor de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor de te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. De accountant mag daarbij verwachten dat de gemeente inzichtelijk maakt welke wet- en regelgeving van toepassing is. Dit is in bijlage 1 opgenomen. De gemeenteraad heeft op 17 april 2019 de verordening ex art 213 Gemw voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Baarn vastgesteld. In dit raadsbesluit is het bij de controle te hanteren normenkader in hoofdlijnen bevestigd. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2022. 2

Definities

Reikwijdte accountantscontrole Met "reikwijdte van een beoordelingsopdracht" wordt bedoeld de beoordelingswerkzaamheden die in de gegeven omstandigheden nodig worden geacht om het doel van de beoordelingsopdracht te bereiken. De werkzaamheden die nodig zijn om een beoordelingsopdracht te kunnen uitvoeren moeten door de accountant worden bepaald op grond van de voorschriften in de Standaard accountantscontrole financiële overzichten, de voorschriften van relevante beroepsorganisaties, bepalingen in wet- en regelgeving, alsmede voor zover van toepassing de opdrachtvoorwaarden en de rapporteringsvoorschriften. Rechtmatigheid Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole decentrale overheden (Bado) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen”. Vanaf het dienstjaar 2023 legt het college verantwoording af over rechtmatigheid. Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de accountantscontrole bij gemeenten en provincies wordt verwezen naar: • • • • •

Nota van toelichting bij het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Staatsblad 2017, 469); NIVRA discussierapport “Financiële rechtmatigheid(scontrole) bij gemeenten en provincies” van 12 mei 2004; Commissie BADO “Notitie Rechtmatigheidsverantwoording” 20 maart 2020; VNG “ Handleiding Accountantscontrole” van 30 maart 2017; Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten “Kadernota Rechtmatigheid” van de cie BBV.

In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

begrotingscriterium; voorwaardencriterium; misbruik en oneigenlijk gebruikscriterium; calculatiecriterium; valuteringscriterium; adresseringscriterium;

7. 8. 9.

volledigheidscriterium; aanvaardbaarheidscriterium; leveringscriterium.

Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: • • •

begrotingscriterium; misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium); voorwaardencriterium.

In de mededelingen van VNG van 9 juni 2022 over rechtmatigheidsverantwoording is onder meer het volgende opgenomen: Vanaf het verslagjaar 2023 vindt er een verandering plaats in de verantwoording van rechtmatigheid. Het college van B&W dient zelf in de jaarrekening verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. De accountant zal zich dan beperken tot een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening. Begrotingscriterium Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft – mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.

De lastenoverschrijding van het loonkostenbudget worden niet per programma beoordeeld, maar als een programma overschrijdend systeem waarbij de totale werkelijke loonkosten van de gemeente wordt beoordeeld ten opzichte van het totale loonkostenbudget. M&O-criterium Gemeenten zullen een beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik moeten hebben. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Voorwaardencriterium Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op: • • • • • • •

De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; De heffings- en/of declaratiegrondslag; Normbedragen ‘denk aan hoogte en duur’; De bevoegdheden; Het voeren van een administratie; Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen moet ondubbelzinnig vaststaan welke voorwaarden van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Getrouwheid Een getrouw beeld houdt in dat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening worden weergegeven, waarbij rekening is gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is opgesteld. In het geval van de gemeente is het doel van de jaarrekening het afleggen van verantwoording aan de raad over de realisatie van de begroting. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening niet zodanige fouten en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker (de gemeenteraad) beïnvloed wordt. Goedkeuringstoleranties De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring. De goedkeuringstoleranties gelden voor de getrouwheid en de rechtmatigheid samen.

Voor het verkrijgen van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening, mag het aantal fouten in de jaarrekening (voor de getrouwheid en rechtmatigheid samen) niet meer dan 1% van de totale lasten bedragen; bovendien mogen de onzekerheden in de controle (ook weer voor de getrouwheid en rechtmatigheid samen) niet meer dan 3% van de totale lasten bedragen. Rapporteringstoleranties De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstolerantie en de rapporteringtolerantie(s) opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld voor het controlejaar 2022. Deze komen overeen met het wettelijk minimum. Oordeel In de accountantsverklaring dient het oordeel van de accountant over de financiële overzichten duidelijk tot uitdrukking te worden gebracht. en goedkeurend oordeel dient tot uitdrukking te worden gebracht indien de accountant tot de conclusie komt dat de financiële overzichten een getrouw beeld geven in overeenstemming met het van toepassing zijnde stelsel van financiële verslaggeving.

Opdracht tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden Een opdracht waarbij de accountant die werkzaamheden verricht die hij, de entiteit en mogelijke andere belanghebbenden zijn overeengekomen en rapporteert over feitelijke bevindingen. De ontvangers van het rapport trekken daaruit hun eigen conclusies. Het rapport is uitsluitend bestemd voor partijen waarmee de te verrichten werkzaamheden zijn overeengekomen, aangezien anderen die niet op de hoogte zijn van het doel van de werkzaamheden, de resultaten onjuist kunnen interpreteren. Opdrachtbevestiging Door middel van de opdrachtbevestiging worden de aanvaarding van de opdracht, het doel en de reikwijdte van de controle, de omvang van de verantwoordelijkheid van de accountant ten opzichte van de opdrachtgever en de wijze van rapportering vastgelegd en bevestigd. De gemeenteraad heeft het accountantsbureau Astrium opdracht verstrekt de accountantscontrole voor de dienstjaar 2020, 2021 en 2022, als bedoeld in art 213 Gemw., voor de gemeente Baarn uit te voeren. Object van controle is de jaarrekening 2022 van de gemeente Baarn. 3 Doelstelling Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en

rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening 2022 van de gemeente Baarn. De raad kan de accountant alleen nadere aanwijzingen geven voor zover dit uitgaat boven de wettelijke minimumeisen. Sinds 2006 maakt tevens de getrouwe en rechtmatige weergave van de voorgeschreven bijlage, die voor de Single Information Single Audit (SISA) bij de jaarrekening moet worden bijgevoegd, deel uit van de controlewerkzaamheden. 4

Opdracht tot het verrichten van overeengekomen (specifieke) werkzaamheden

Het controleprotocol is door de auditcommissie behandeld. De auditcommissie is akkoord met het controleprotocol. Naast de reguliere werkzaamheden die worden verricht voor de controle van de jaarrekening, is met de auditcommissie afgesproken leerlingenvervoer en prestatieafspraken huishoudelijke hulp als specifieke aandachtpunten voor de accountantscontrole 2022. Bij de controle van leerlingenvervoer wordt in het algemeen het hele proces gecontroleerd (aanvraag, toekenning, facturatie, betalingen en geleverde prestaties). Bij de controle van de prestatieafspraken huishoudelijke hulp met de organisatie (aanbieders) wordt extra gecontroleerd op het nakomen van de afspraken en de verantwoording van de geleverde prestaties. 5 Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid) Zoals in art 213 Gemw is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemw bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: • • • • •

het getrouwe beeld van de gepresenteerde baten en lasten in de jaarrekening en de grootte en samenstelling van het vermogen; het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties; de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; het in overeenstemming zijn van de opgestelde jaarrekening door het college met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemw; de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle zullen de nadere regels, die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld, op grond van artikel 213, lid 6 Gemw de Kadernota Rechtmatigheid (BBV) en adviezen van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. 6 Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. % van de lasten

Goedkeurend

Beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

Fouten in de jaarrekening

≤ 1%

> 1% < 3%

---

≥ 3%

Onzekerheden in de controle

≤ 3%

> 3% < 10%

≥ 10%

---

Op basis van de begroting 2022 van de gemeente Baarn betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 0,61 miljoen (1% van de totale begrote lasten € 60,8 miljoen) en een totaal van onzekerheden van circa € 1,81 miljoen (3%) de goedkeurende strekking van de accountantsverklaring niet zullen aantasten. Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid ≥ € 100.000 rapporteert.

In het kader van SISA gelden wettelijk andere rapporteringstoleranties dan hierboven genoemd. In de bevindingen over de SISA neemt de accountant per specifieke uitkering de fouten en onzekerheden, boven een vastgestelde financiële grens, op voor zover die niet door de gemeente zijn of kunnen worden gecorrigeerd. Deze financiële grens is per specifieke uitkering: a b c

€ 10.000 indien de omvangbasis kleiner dan of gelijk aan € 100.000 is; 10% indien de omvangbasis groter dan € 100.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 is; € 100.000 indien de omvangbasis groter dan € 1.000.000 is.

7 Professioneel judgement Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement. 8 Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidstoetsing De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het dienstjaar 2022 is limitatief gericht op: A) de naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Externe wetgeving” van het normenkader voor de rechtmatigheidscontrole is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen; B) de naleving van de volgende kaders: • • •

de begroting 2022; financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet; de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet;

C) en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Interne Regelgeving” van het normenkader voor de rechtmatigheidscontrole (bijlage 1 van dit protocol). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Van de gemeentelijke verordeningen worden uitsluitend financiële consequenties verbonden aan die bepalingen, die hoogte, duur en object/doelgroep van financiële beheershandelingen betreffen. In verband hiermee vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en object/doelgroep van financiële beheershandelingen. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Dit geldt ook voor de eigen nota inkoop- en aanbestedingsbeleid. Uitzondering hierop vormen wettelijk verplichte kaderstellende collegebesluiten waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidstoets moet worden uitgevoerd.

Voorts kunnen interne regels wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar deze regels zijn op zich geen object van onderzoek. Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. De termijnen worden gezien als termijnen van orde en niet als fatale termijnen. Een afwijking betekent in het laatst genoemde een rechtmatigheidsfout. 9 Communicatie en periodiek overleg In de verordening ex artikel 213 Gemeentewet is in artikel 4, lid 3, de volgende zinsnede opgenomen: Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek afstemmingsoverleg plaats in de auditcommissie.

In artikel 7 lid 4 van bovengenoemde verordening is tevens een communicatiemoment opgenomen, namelijk het bespreken van de controlebevindingen tussen de accountant en auditcommissie na afloop van de jaarrekeningcontrole. 10 Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: Interim-controles In het 4de kwartaal van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd (indien van toepassing). Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht aan het college met een afschrift aan het MT. Verslag van bevindingen Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in onderdeel 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert zo nodig ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Accountantsverklaring In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel over de getrouwheid als de rechtmatigheid, uitmondend in een oordeel over de jaarrekening. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de opgestelde jaarrekening kan vaststellen. In bijlage 3 worden de rapportagemomenten nader vastgelegd.

Bijlagen: 2. Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten (normenkader); 3. Communicatie en periodiek overleg; 4. Rapportagemomenten.