368561 Rekenkameronderzoek subsidieverlening in Baarn bijlage Onderzoeksrapport

Subsidieverlening in Baarn “Goed gestart maar nog genoeg te doen.”

Een onderzoek van de rekenkamercommissie Baarn 14 Februari 2022

Inhoudsopgave

Deel 1: Bestuurlijke nota

pag 3

1.1 De aanleiding voor het onderzoek 1.2 De onderzoeksvragen 1.3 De onderzoeksaanpak 1.4 Het normenkader 1.5 De inhoud van de nota van bevindingen 1.6 De conclusies 1.7 De aanbevelingen

Deel 2: Nota van bevindingen

pag 8

2.1 De totstandkoming van het huidige subsidieproces: 2.2 Het verloop van het subsidieproces 2.3 Over termijnen van indienen en beslissen 2.4 Subsidiebedragen 2.5 Bevindingen per instelling 2.6 De positie van de raad Bijlagen (geïnterviewde personen; geraadpleegde documenten) pag 17

2

Deel 1: De bestuurlijke nota De bestuurlijke nota is de kern van deze onderzoeksrapportage. De aanleiding en de aanpak van het onderzoek wordt geschetst en de conclusies en aanbevelingen worden weergegeven. Hoe en waarom de rekenkamercommissie tot haar conclusies en aanbevelingen komt, is te lezen in deel 2 van deze onderzoeksrapportage: De nota van bevindingen. 1.1 De aanleiding voor het onderzoek is. In het recente verleden heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de beleidsinformatie. Wij hebben ons daarbij vooral gericht op de P&C-cyclus en de opbouw van beleidsnota’s en daarbij onderzocht of de daarin opgenomen informatie over maatschappelijke effecten, doelen, resultaten, prestaties en activiteiten voldoende concreet is en voldoende interne samenhang vertoont. Die informatie is nodig om te kunnen beoordelen of het beleid ook effectief geweest is. In dit onderzoek richten wij onze aandacht op de subsidieverlening van de gemeente. Dit is een feite een neefje van de zojuist genoemde onderwerpen omdat de vraag aan de orde is of de verleende subsidies en daarmee de doelstellingen, de prestaties en activiteiten van de subsidieontvangers bijdragen aan de door de gemeente gewenste maatschappelijke effecten en doelen.

Wij willen onderzoeken of de informatie die over en weer gaat in een subsidiecyclus van aanvragen, toekennen, uitvoeren, verantwoorden en vaststellen hier voldoende op gericht Want bij het verlenen van subsidies gaat het in feite om vragen als: *Wat draagt de subsidieontvanger bij aan de door de gemeente gewenste maatschappelijke effecten? *Passen de te leveren prestaties en de daarvoor uit te voeren activiteiten binnen de gemeentelijke doelstellingen en dragen zij bij aan de realisatie ervan? *Zijn de te leveren prestaties en de uit te voeren activiteiten in een subsidieaanvraag voldoende duidelijk en concreet benoemd om dit te kunnen beoordelen en om achteraf bij de verantwoording vast te kunnen stellen of zij daadwerkelijk geleverd cq uitgevoerd zijn? Pas als deze vragen naar behoren te beantwoorden zijn, vinden wij dat er sprake is van effectief subsidiebeleid. De informatie die over en weer gaat in een subsidiecyclus van aanvragen, toekennen, uitvoeren, verantwoorden en vaststellen moet hier dan ook op gericht zijn. Hiermee is de kern van ons onderzoek aangegeven. Wij analyseren deze informatiestromen , trekken daar conclusies uit en doen voorstellen tot verbetering als wij daar aanleiding toe zien.

1.2 De onderzoeksvragen A: Heeft de gemeente Baarn een vastgesteld subsidiebeleid? B: Is de regelgeving rondom het subsidieproces zo ingericht dat vastgesteld kan worden of de activiteiten van de subsidieontvangende organisatie bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen? 3

C: Is er sprake van een efficiënt verloop van het subsidieproces? D: Wordt de Algemene Subsidieverordening in de praktijk goed nageleefd op de verschillende onderdelen? Hoe ervaren de subsidieontvangers dit? E: Beoordeelt de gemeente of de gestelde doelen bereikt worden, de geplande prestaties geleverd en voorgenomen activiteiten uitgevoerd worden en of de subsidieontvangers daarbij doelmatig te werk gaan. Zo ja op welke wijze en met welk oordeel? En zo nee, waarom niet. F: hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de toepassing en uitvoering van het subsidiebeleid? Hierbij passen nog twee kanttekeningen: a: Wij richten ons in dit onderzoek op de 4 grootste subsidieontvangers van het totale aantal van 51 subsidieontvangers. Zij ontvangen met zijn vieren 74% (plm € 2,8 miljoen) van het totale bedrag dat de gemeente aan subsidies uitkeert (€ 3,8 miljoen) b: Wij gaan in dit onderzoek niet nader in op de financiële aspecten en de daarbij behorende verantwoording. Hierin wordt door de rapportages van de ingeschakelde accountants voorzien. De antwoorden op de onderzoeksvragen zijn verwerkt in de conclusies. Dat gaat niet precies één op één omdat de vragen al voorafgaand aan het onderzoek zijn opgesteld.

Conclusie 1 bevat het antwoord op vraag A Conclusie 2 en 3 bevatten het antwoord op vraag B Conclusie 3, 4 en 5 bevatten het antwoord op de vragen C, D en E Conclusie 6 bevat het antwoord op vraag F 1.3 De onderzoeksaanpak In het onderzoek maken wij onderscheid tussen subsidiebeleid, subsidieproces en subsidieverlening. Onder subsidiebeleid verstaan wij uitspraken over wat de gemeente met subsidiëring wil bereiken. Subsidieproces gaat over de ordening naar inhoud en tijd van de stappen die gezet moeten worden van aanvraag tot en met vaststelling. Subsidieverlening gaat over de beslissingen die de gemeente in een concreet geval neemt. In eerste instantie brengen wij het beleid over subsidies in beeld. Wat wil de gemeente er mee bereiken en wat betekent dit voor de aanpak. Daarna schetsen wij de inspanningen zoals die vanaf 2014 geleverd zijn om het subsidieproces zoals het toen bestond naar een hoger plan te brengen: Transparanter, meer gestructureerd, meer beheersbaar, meer gericht op de bijdragen die de gesubsidieerde instellingen leveren aan de gemeentelijke doelen. Vervolgens hebben wij voor elke onderzochte subsidierelatie een analyse gemaakt van de documenten die in een volledige subsidiecyclus aan bod komen: de aanvraag ( begroting en plan), de toekenning, de verantwoording (jaarrekening en jaarverslag) en het vaststellingsbesluit.

Dit hebben we gedaan voor 2019 en 2020 toen de ASV 2015 nog van kracht was, alsmede voor 2021 en 2022 (met ASV 2020 als basis) en voor zover mogelijk omdat de cyclus voor deze jaren nog niet afgerond is. Wij hebben interviews gehouden met de wethouders die portefeuillehouder zijn van deze instellingen, met de gemeentelijke beleidsmedewerkers die accounthouder zijn voor deze

4

subsidies en met de directeuren van de betrokken instellingen. Ook zijn er telefonische interviews gehouden met vertegenwoordigers van de 5 raadsfracties die aan onze uitnodiging gehoor hebben gegeven. 1.4 Het normenkader Voorafgaand aan het onderzoek heeft de rekenkamercommissie de volgende normen geformuleerd voor een goed lopend subsidieproces: • De gemeenteraad heeft het subsidiebeleid vastgesteld en de ASV is de logische vertaling daarvan. • De ASV is zo ingericht dat duidelijk wordt dat subsidieontvangende organisaties de gewenste bijdrage aan de gemeentelijke beleidsdoelen leveren en dat de gemeente de gelegenheid heeft om achteraf te beoordelen of dit ook daadwerkelijk gebeurd is alvorens de subsidie definitief wordt vastgesteld. • De gemeente en de instellingen handelen conform de ASV. • De raad wordt op een bij zijn rol passende wijze geïnformeerd over de uitvoering van het subsidiebeleid. 1.5 De inhoud van de nota van bevindingen De nota van bevindingen is een apart onderdeel (deel 2) van deze rapportage en is opgenomen na deze bestuurlijke nota. De nota van bevindingen vormt de basis voor onze conclusies en aanbevelingen.

Wij schetsen daarin de inspanningen zoals die vanaf 2014 geleverd zijn om het subsidieproces zoals het toen bestond naar een hoger plan te brengen: Transparanter, meer gestructureerd, meer beheersbaar, meer gericht op de bijdragen die de gesubsidieerde instellingen leveren aan de gemeentelijke doelen. Ook brengen wij daar in beeld hoe daar in de praktijk vorm aangegeven is voor de vier grootste subsidieontvangers: de Speeldoos, de Trits, de Bibliotheek en Welzijn Baarn. Meer in het bijzonder kijken wij dan naar de aangeleverde activiteitenplanning die samen met de begroting moet worden ingediend, de subsidiebeschikking (inclusief de ambtelijke advisering daartoe), het jaarverslag en de subsidievaststelling (ook weer inclusief ambtelijke advisering). Tenslotte gaan wij in de nota van bevindingen in op de positie van de raad in het subsidieproces. 1.6 De conclusies 1. De rekenkamercommissie vindt het ontbreken van een visie op het subsidiebeleid een gemis. Daarin zou de gemeenteraad beter kunnen bepalen hoe de verhouding tussen de gemeente en de gesubsidiëerde instellingen zou moeten zijn en wat dat betekent voor de informatie- en verantwoordingsprocessen tusen de instellingen en de gemeente.

Wij zien in de praktijk dat er in zekere zin op twee gedachten wordt gehinkt: Er is verschil tussen wat wordt gevraagd en wat wordt geleverd zonder dat daar dan bij stil wordt gestaan in de advisering. Daarmee ontstaat er een beeld van’automatische’ subsidieverlening en vaststelling. Om een voorbeeld te noemen: de informatie die de Trits aanlevert is gelet op hetgeen de gemeente in de subsidiebeschikking vraagt te summier. Gelijktijdig wordt in de interviews aangegeven dat dit niet als een probleem

5

wordt gezien omdat de exploitatie van een sportvoorziening juist op afstand is gezet om daar (naast het gebruik van fiscale mogelijkheden) ook ruimte voor ondernemen te creëren 2. In de afgelopen jaren is stapsgewijs voortgang geboekt met het duidelijker neerzetten van het subsidieproces. De ASV 2020, het subsidieregister en het format voor het te overleggen activiteitenplan zijn daar voorbeelden van. De volgende zaken zijn nog niet of onvoldoende opgepakt: • De uitwerking van subsidieregelingen voor de cultuursector zoals aangekondigd in de RIB van januari 2018. • Wij vinden dat de gemeente Baarn meer had kunnen doen of nog kan doen met het rapport van Igno Pröpper en de ideeën en handreikingen die daar in staan om meer resultaatgericht te subsidiëren. • Een derde punt is de uitvoering van de motie over de Trits die in de vergadering van 24 juni 2020 is aangenomen. Hoewel wij uit de interviews begrijpen dat hier al wel voorbereidende werkzaamheden zijn verricht is de motie nog niet (volledig) uitgevoerd. • Tenslotte denken wij dat het zin heeft om het totale subsidieveld in zijn onderlinge samenhang een keer op zijn bijdrage aan de Baarnse beleidsdoelen te toetsen.

Naast hetgeen daarover met betrekking tot de cultuursector is gezegd, is bij ons op basis van de interviews ook breder het beeld ontstaan dat er in de loop der jaren een zekere mate van automatisme in de toekenningen is ontstaan. Wij hebben dit echter niet feitelijk onderzocht.

3. Met de ASV en de Subsidiebeschikkingen kan er sprake zijn van een goed subsidieproces maar er zijn nog onvolkomenheden in de uitvoering: • De ten behoeve van het afgeven van een subsidiebeschikking gevraagde activiteitenplanning is bij twee instellingen (Trits en Speeldoos) niet of onvoldoende aanwezig en bij twee andere (PITBaarn en de bibliotheek) wel, maar die missen nog de ‘finishing touch’. Desalniettemin worden de subsidies gewoon verstrekt en worden er in de adviezen naar het college geen kanttekeningen bij deze omissies geplaatst. • De jaarverslagen kunnen niet beter zijn dan de activiteitenplanning. Immers als concrete informatie over de geplande activiteiten ontbreekt kan over de uitvoering en de daarbij opgetreden afwijkingen niet gerapporteerd worden. Een feitelijke analyse van de verschillen (kwantitatief en kwalitatief) tussen de voorgenomen activiteiten en de uitvoering, zoals gevraagd in de beschikking, wordt niet aangetroffen. Ook hierbij wordt bij de advisering over de definitieve vaststelling van de subsidies geen kanttekening geplaatst. Met deze constatering doen wij uiteraard geen uitspraken over het functioneren van deze instellingen. Het ontbreken van de genoemde informatie maakt alleen de grond onder de vaststelling van de subsidie minder stevig. 4.

Op basis van ons onderzoek en de gehouden interviews concluderen wij dat er bij de gemeente niet veel geobjectiveerde informatie over de kwaliteit van het functioneren van de instellingen beschikbaar is. De meeste kennis is ervaringskennis bij betrokken

6

medewerkers en bestuurders. Een goede uitzondering is het Synarchisrapport waar externe onderzoekers met kennis van de sector een analyse gemaakt hebben. De gemeente zou naar onze mening meer gebruik kunnen maken van beschikbare of verkrijgbare informatie om met instellingen te overleggen cq te onderhandelen over welke prestaties en resultaten van instellingen verwacht mogen worden gelet op de beschikbaar gestelde subsidie. Wij denken dan bijvoorbeeld aan benchmarks, klantwaarderingsonderzoeken en eventueel periodiek uit te voeren externe onderzoeken zoals bij de Trits. Ook het instrument van de visitatiecommissie kan hier geschikt voor zijn. 5. In de interviews is ons gebleken dat er bij de bibliotheek Eemland en bij PITBaarn voornemens bestaan om al in 2022 samen met de gemeente(n) te gaan werken aan modellen die het mogelijk maken om meer prestatiegericht te gaan werken en de sunsidiemethodiek daarbij aan te laten sluiten. De Speeldoos geeft aan zich ook wel in te willen zetten om tot een meer prestatiegericht activiteitenplan te komen. Er is best veel informatie beschikbaar om zo’n activiteitenplan te maken, zo vernamen wij in het interview. Wij vinden dat er ook aan de kant van de gemeente eigenlijk best veel ‘basismateriaal’ beschikbaar is om dit proces een stap verder te brengen.

De gekozen ‘positieve gezondheidsbenadering’ en eerder ontwikkelde prestatieindicatoren bieden een goede basis evenals de informatie die in het eerdergenoemde rapport van Igno Pröpper is opgenomen. Er liggen dus mogelijkheden om daadwerkelijk een stap voorwaarts te kunnen maken. Daar moet dan echter wel capaciteit en energie in gestoken worden. 6. Er gaat geen (gestructureerde) informatie naar de raad over het functioneren en presteren van de (grote) subsidieontvangers. De rekenkamercommissie vindt dat een gemis gelet op het maatschappelijk belang van deze instellingen en de aanzienlijke bedragen die zij als subsidie ontvangen. 1.7 De aanbevelingen: 1:

Wij adviseren de gemeenteraad om kennis te nemen dit rapport, de conclusies te onderschrijven en de aanbevelingen over te nemen.

2:

De eerste aanbeveling is het college te verzoeken om in het begin van de nieuwe raadsperiode de raad een visie op het subsidiebeleid voor te leggen.

3:

De tweede aanbeveling is om het college te verzoeken om gesystematiseerd en periodiek aan de raad te rapporteren over verloop, inhoud en resultaat van het subsidieproces, bijvoorbeeld naar analogie van de rapportage over verbonden partijen.

4:

De derde aanbeveling is om het college te verzoeken om de raad binnen 6 maanden te informeren hoe en wanneer de verdere mogelijke verbeteringen in het subsidieproces die in dit rapport genoemd worden, zullen worden opgepakt.

7

Deel 2: De nota van bevindingen 2.1. De totstandkoming van het huidige subsidieproces: Wij pakken de draad op in december 2014. Het college stelt dan de nota ‘Heldere subsidies’ vast. De ondertitel is: ‘Plan van aanpak voor verbetering van het subsidieproces en –beleid van de gemeente Baarn’. De gemeente spreekt uit dat het resultaat van dit verbeterplan een helder, transparant en consistent subsidieproces en –beleid moet zijn, zowel voor de burgers en instellingen als voor de eigen medewerkers van de gemeente Baarn. Daarvan is sprake als ( in termen van het verbeterplan): • het gemeentelijke beleid en de bijbehorende subsidiebudgetten bekend zijn; • de algemene subsidieverordening en subsidieregeling/beleidsregels duidelijkheid en transparantie geven over de gemeentelijke subsidies; • gemeentelijke medewerkers en wethouders meer in gesprek gaan met instellingen over de langere termijn verwachtingen over subsidies; • de subsidiebeschikkingen op tijd en helder zijn, en bovendien gebaseerd op criteria in de ASV en de subsidieregelingen/beleidsregels; en • de status van een subsidieaanvraag altijd na te gaan is door de medewerkers, burgemeester en wethouders en de instellingen. Op basis van dit verbeterplan stelt de gemeenteraad in april 2015 de Algemene Subsidieverordening 2015 vast.

In december 2016 stelt de gemeenteraad van Baarn de visie op het sociaal domein en de nota’s Samen in Baarn, Samen Sporten in Baarn en Kunst en Cultuur vast. Daarin is bepaald dat de gemeente de subsidies anders gaat vormgeven. De ambitie is dat de subsidies maximaal bijdragen aan het bereiken van de beleidsdoelen en maatschappelijke effecten. De subsidieovereenkomsten, subsidieregelingen en het subsidieproces worden zo ingericht dat deze ondersteunend zijn aan de ambitie. In de periode maart tot juli 2017 heeft de gemeente in samenwerking met vertegenwoordigers van een groot aantal maatschappelijke organisaties en met externe ondersteuning gewerkt aan de herijking van de werkwijze van subsidieverstrekking. Ook is deze werkwijze uitgeprobeerd in een werkatelier aan de hand van concrete voorbeelden. De resultaten zijn neergelegd in een rapportage die is opgesteld door Igno Pröpper en die de titel draagt ‘Herijken subsidies sociaal domein: werkwijze en gereedschap’ In januari 2018 verstuurt het college een RIB over de voortgang van de verbeteringen in het subsidieproces. Daarbij zijn de volgende aandachtspunten leidend. • meer focus op maatschappelijk gewenste effecten als uitgangspunt voor subsidie; • betere evaluatie van het maatschappelijk effect; meer aandacht voor samenwerking tussen organisaties als uitgangspunt voor subsidie;

8

• meer transparantie in het subsidieproces en een meer efficiënte inrichting van het subsidieproces voor de aanvragers/ontvangers. Met name voor de structurele cultuursubsidies geeft het college aan dat in 2018/2019 nadere subsidieregelingen zullen worden opgesteld: “Omdat de 20 structurele cultuursubsidies heel divers zijn (evenementen, educatie, voorzieningen) is de verwachting dat deze subsidies worden ondergebracht in meerdere regelingen. Dit wordt opgepakt in samenspraak met de culturele organisaties.” Voor zover de waarneming van de rekenkamercommissie strekt, zijn deze regelingen nog niet opgesteld. In 2020 tenslotte vindt een volgende actualisatie van de ASV plaats die mede gebaseerd is op de inzichten die tijdens de hiergenoemde activiteiten ontstaan zijn. In het raadsvoorstel worden met name de volgende overwegingen genoemd op grond waarvan de ASV is aangepast: •

•

•

Er ligt meer focus op maatschappelijk gewenste effecten en samenwerking tussen maatschappelijke organisaties onderling en tussen de organisaties en de gemeente. Gemeentelijke subsidies moeten bijdragen aan door de gemeente gewenste maatschappelijke effecten. De door de gemeente gewenste effecten zijn beschreven in de betreffende beleidsnota's. In de afgelopen jaren hebben subsidieontvangers herhaaldelijk gewezen op de almaar stijgende kosten van accountantscontroles. De kosten hiervan staan ondertussen niet meer in redelijke verhouding tot de omvang van de subsidies. Zij hebben daarom gevraagd om de subsidieverordening zo aan te passen dat ze minder kosten voor de accountant hoeven te maken. Uw raad heeft in een motie gevraagd om beter inzicht te krijgen in de scheiding tussen enerzijds de maatschappelijke en anderzijds de commerciële activiteiten.

Wat nog opvalt in het politiek-bestuurlijke proces is dat de gemeente Baarn geen ‘nota subsidiebeleid’ kent. Veel andere gemeente hebben zo’n nota wel; daarin worden dan de algemene uitgangspunten opgenomen die bij de subsidiëring in acht worden genomen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan zaken als de wettelijke grondslag onder het instrument subsidies en de (toepassings-)verschillen tussen subsidiëren en opdracht verlenen. In het interview met de medewerker die verantwoordelijk is voor de algemene aspecten van het subsidieproces wordt aangegeven dat een nota subsidiebeleid niet nodig is omdat het beleid in de gemeentelijke beleidsnota’s verwoord is en dat het verlenen van subsidies een van de instrumenten is om de gemeentelijke doelen te kunnen bereiken. 2.2.

Het verloop van het subsidieproces

Het subsidieproces kent de volgende stappen 1. Op de site van de gemeente staat aangegeven dat subsidies digitaal aangevraagd moeten worden. Er dient voor structurele subsidies voor 31 mei voorafgaande aan het subsidiejaar een begroting en een activiteitenplan te worden overlegd. Voor het activiteitenplan wordt aangegeven wat daarin in ieder geval opgenomen moet zijn. Met name wordt gevraagd om aan te geven welke doelstellingen en resultaten worden 9

2.

3. 4.

5.

nagestreefd alsmede een beschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd en hoe de activiteiten aan de doelstellingen bijdragen. In bijzonder ook in welke mate de activiteiten gericht zijn op de gemeente of haar ingezetenen en op door de gemeente vastgestelde doelen of beleidsterreinen;(ASV 2015) De ASV 2020 stelt dezelfde eis maar dan in iets andere bewoordingen. De gemeente beoordeelt de aanvraag, overlegt zonodig met de aanvrager en neemt binnen 8 (evt 12) weken een beslissing. Deze beslissing wordt in de vorm van een (voor bezwaar openstaande) beschikking aan de subsidieaanvrager medegedeeld. In het subsidiejaar voert de subsidieontvanger de activiteiten uit het activiteitenplan uit. De subsidieontvanger dient voor 1 mei van het daaropvolgende jaar een aanvraag tot definitieve vaststelling in die vergezeld gaat van een jaarrekening (baten/lasten plus balans) en een inhoudelijk verslag. Er zijn nadere bepalingen of en zo ja wat voor accountantsverklaring toegevoegd moet worden. Ook aan het inhoudelijk verslag worden eisen gesteld. In het kader van ons onderzoek s met name de bepaling van belang dat afwijkingen van de overeengekomen activiteiten en prestaties, zowel in omvang als in kwaliteit, verklaard en toegelicht moeten worden. Het college stelt de definitieve subsidie voor 1 juli vast.

Als er meer tijd nodig is geeft het college zsm aan wanneer de vaststelling dan wel plaats vindt.

Opvallend is dat in de brieven waarmee de subsidiebeschikking verstuurt wordt, gesproken wordt over ‘overeengekomen’ activiteiten en prestaties terwijl een subsidiebeschikking een eenzijdig overheidsbesluit is waartegen bezwaar openstaat. Er is in zo’n situatie geen sprake van iets wat overeengekomen is. Dit fenomeen komt op diverse plaatsen in de correspondentie tussen gemeente en instellingen terug. Zie ook het hoofdstuk waar de subsidierelatie met elk van de vier grote instellingen besproken wordt. 2.3.

Over termijnen van indienen en beslissen.

Deze zijn in de ASV van 2015 en 2020 redelijk strak omschreven zij het dat dat er bij niet tijdige aanlevering ruimte is om van een rappeltermijn gebruik te maken. Maar kijken we naar de genoemde indienings- en beslistermijnen dan zien we de nodige overschrijdingen. In de interviews zijn daar wel diverse verklaringen voor gegeven en is ook aangegeven dat de overschrijdingen vaak wel met goedkeuring van de gemeente hebben plaatsgevonden. Desalniettemin leiden wij uit de volgende overzichten af dat een wat strakkere sturing hierop wenselijk is. Voor de subsidies 2019 Processtap Aanvraag Verlening Jaarstukken Vaststelling

Bibliotheek. 29-08-2018 20-11-2018 28-04-2020 06-10-2020

Speeldoos 30-09-2018 21-11 2020 08-07-2020 06-10-2020

St Welzijn 29-06-2019 18-10-2019 30-04-2020 29-09-2020

10

Trits 22-05-2018 22-08-2018 30-04-2020 07-07-2020

Verordening 01-06-2018 <13 weken 01-05-2020 <8 weken

Voor de subsidies 2020: Processtap Aanvraag Verlening Jaarstukken Vaststelling

Bibliotheek 30-09-2019 06-11-2019 12-04-2021 07-07-2021

Speeldoos 30-09-2019 18-12-2019 30-04-2021 09-07-2021

St Welzijn 31-05-2019* 21-01-2020 30-04-2021 04-11-2021

Trits 18-06-1019 15-10-2019 26-04-2021 13-07-2021

Verordening 01-06-2019 <13 weken 01-05-2021 <8 weken

Speeldoos 28-05-2020 21-10-2020

St Welzijn 03-06-2020 26-01-2021

Trits 26-05-2020 10-11-2020

Verordening 01-06-2020 <13 weken

Voor de subsidies 2021 Processtap Aanvraag Verlening

Bibliotheek. 02-09-2020 21-10-2020

*definitieve versie op 8-11

2.4. Subsidiebedragen In het peiljaar 2020 was de subsidie als percentage van de omzet als volgt: Instelling De Speeldoos De Bibliotheek Welzijn Baarn De Trits (2020)

subsidie 446.000 440.000 1.134.000 596.000

Subsidie als % van de omzet 36% 74% 99% 31%

2.5 Bevindingen per instelling. Opmerking vooraf: Ons onderzoek richt zich met name op de jaren 2019, 2020 en 2021. De laatste 2 jaren zijn geen normale jaren vanwege de coronacrisis. Daarmee is het vergelijken van voorgenomen en gerealiseerde prestaties in die jaren niet informatief. Voor 2019 geldt die beperking niet. Als het om kwantitatieve analyse gaat richten wij ons dus vooral op 2019. Als het om systeem, proces en kwaliteit van de informatie gaat kijken wij naar alle drie de jaren 2.5.1. De bibliotheek. De bibliotheek in Baarn is geen zelfstandige rechtspersoon maar een lokale vestiging van de Bibliotheek Eemland. De Bibliotheek Eemland ontvangt voor de vestiging Baarn in 2020 een subsidie € 440.000 (oftewel 74%) op een totaal aan geraamde inkomsten van € 593.000. De bibliotheek Eemland maakt ten behoeve van de subsidieaanvraag één document voor de totale organisatie met daarin voorgenomen activiteiten per gemeentelijke bibliotheek. Dit document heet voor het 2019 ‘activiteitenplan’ en voor 2020 en 2021 ‘prestatieovereenkomst’ Voor elke gemeente is er een deelbegroting en een zogenaamd

11

prestatievoorstel waarin, gegroepeerd naar de kernactiviteiten ruim 20 kengetallen cq voorgenomen prestaties zijn opgenomen. De volgende kernactiviteiten worden onderscheiden: • • •

Ontmoeten en Verbinden Educatie en Onderwijs Zelfredzaamheid en Participatie

Ook in het activiteitenplan dan wel prestatieovereenkomst zelf worden huidige of nog te ontwikkelen prestatieindicatoren benoemd. De gebruikte terminologie is opvallend omdat er (in elk geval voor de gemeente Baarn) geen (prestatie-)overeenkomsten worden gesloten. De gemeente verleent een subsidie maar sluit geen overeenkomst. De instelling kan zelfs bezwaar maken tegen de subsidie. In de subsidiebeschikking neem de gemeente wel het prestatievoorstel over als zijnde de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. In het jaarverslag worden algemene omschrijvingen gegeven over relevante zaken uit het verslagjaar. Bovendien worden ook weer relevante kengetallen en prestaties gepresenteerd. Deze informatie is echter niet één op één gekoppeld aan het prestatievoorstel dat bij de subsidieaanvraag was ingediend. En waar die koppeling wel te maken is, worden optredende verschillen niet toegelicht of geanalyseerd terwijl de gemeente daar in de subsidiebeschikking wel expliciet naar vraagt. Ook in het collegevoorstel om de subsidie definitief vast te stellen wordt deze omissie niet benoemd en vindt ook geen eigen analyse plaats. Daarmee krijgt de subsidievaststelling het karakter van een min of meer ‘automatische’ goedkeuring. Met de bibliotheek vindt tweemaal per jaar bestuurlijk overleg plaats. Van dit overleg wordt verslag opgemaakt.

Conclusie: Het denken over een meer resultaatgericht subsidieproces is bij de bibliotheek al best een eind gevorderd en er zijn ook al veel prestatieindicatoren beschikbaar. De laatste stappen moet hierin nog gezet worden om deze op een goede manier in het subsidieproces te krijgen. Hopelijk gaat dat ook gebeuren omdat een goed gebruik van deze indicatoren het mogelijk maakt om de voorgenomen en gerealiseerde prestaties beter aan elkaar te koppelen en daarmee het sturingsproces vanuit de gemeente te verbeteren. In de interviews geven zowel de directeur van de bibliotheek Eemland als de gemeentelijke beleidsmedewerker aan dat dit proces in 2022 in regionaal verband verder opgepakt gaat worden. 2.5.2. Theater de Speeldoos Theater de Speeldoos is een zelfstandige stichting die voor 2020 een bedrag aan subsidie ontvangt van € 446.000 op een ingediende begroting van € 1.230.000. Dit komt overeen met 36% van de begrote uitgaven. De Speeldoos dient een plan in bij de subsidieovereenkomst waar in een visie en een missie zijn opgenomen. Er worden 4 doelstellingen omschreven die passen binnen het cultuurbeleid van de gemeente Bij elk van deze doelstellingen worden ook de doelgroepen 12

aangegeven. In de cultuurnota van de gemeente is overigens al opgenomen dat de gemeente een voorziening zoals de Speeldoos als relevant onderdeel van de culturele infrastructuur in stand wil houden. De activiteiten van de Speeldoos worden in drie clusters onderscheiden: Podiumkunsten en film, Cultuur, educatie en maatschappelijk en als derde: lokaal ondernemen. De activiteiten worden echter in zeer algemene termen beschreven (bv: ‘het bieden van een gevarieerd programma’, ‘het faciliteren van speciale activiteiten en evenementen’ en ‘het acquireren van verhuren van zalen en ruimtes’). De algemene omschrijving wordt ook in de subsidiebeschikking opgenomen als zijnde de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Ten behoeve van de vaststelling van de definitieve subsidie verantwoordt de Speeldoos zich met een jaarrekening en een jaarverslag. In het jaarverslag worden de highlights uit het voorbij jaar gepresenteerd en wordt in algemene termen ingegaan op het functioneren in het voorbije jaar. Er wordt ook informatie gegeven over bezoekersaantallen en het gerealiseerde programma, verdeeld over de genres. Het uitvoerige en goed verzorgde jaarverslag is daarmee in onze ogen meer een op het publiek c.q. de omgeving gericht prdocument dan een op de subsidiegever gerichte prestatieverantwoording. Twee maal per jaar vindt er een bestuurlijk overleg plaats.

Van deze bijeenkomsten wordt een verslag opgemaakt. Met betrekking tot deze stukken valt ons het volgende op: Het is zeker aannemelijk dat de genoemde activiteiten bijdragen aan de genoemde doelstellingen. Zij zijn echter zo algemeen geformuleerd dat het niet mogelijk is om in het jaarverslag te voldoen aan de bepaling uit de subsidiebeschikking dat afwijkingen van de overeengekomen activiteiten en prestaties, zowel in omvang als in kwaliteit, verklaard en toegelicht moeten worden. Dit gebeurt dan ook niet ook al wordt in het jaarverslag wel informatie gegeven over aantallen bezoekers en bezetting onderverdeeld naar theater en film en over de onderverdeling in genres. Andersom geredeneerd is het ook vreemd dat de gemeente vraagt om kwantitatieve en kwalitatieve afwijkingen op overeengekomen prestaties toe te lichten als de gemeente zelf kan zien dat in de subsidieaanvraag geen concrete prestaties zijn opgenomen zodat de bedoelde toelichting ook niet gegeven kan worden. En ook hier wordt in de subsidiebeschikking o.i. ten onrechte de term ‘overeengekomen’ gebruikt. In het interview met de directeur van de Speeldoos geeft deze aan dat er best veel informatie beschikbaar is met behulp waarvan een activiteitenplanning opgesteld kan worden die beter aansluit bij wat gevraagd wordt.

In de subsidiebeschikkingen van 2019 en 2020 vraagt de gemeente tevens om de resultaten van klantwaarderingsonderzoek. Deze zijn niet terug te vinden in de jaarverslagen. In het interview met de directie wordt aangegeven dat de Speeldoos daar geen budget voor heeft en dat dat ook aan de gemeente is medegedeeld. Bij de adviezen ter vaststelling van de subsidie wordt dit onderwerp niet aan de orde gesteld. Daarmee verdwijnt het als het ware in stilte, terwijl dit soort onderzoek naar onze mening interessante informatie kan bevatten over het functioneren van de instelling. Conclusie: De subsidieaanvraag van de Speeldoos voldoet niet aan wat de gemeente verlangt op grond van de ASV en de subsidiebeschikking. In het ambtelijk advies ten behoeve

13

van de subsidiebeschikking wordt daar echter geen melding van gemaakt en de subsidie wordt ‘gewoon’ verleend. Een soortgelijk proces vindt plaats bij de vaststelling van de subsidie op basis van het jaarverslag en de jaarrekening. 2.5.3 Stichting de Trits Stichting de Trits is een zelfstandige rechtspersoon die een sporthal, een binnenbad en een fitnessruimte exploiteert. De Trits kent ook een horecavoorziening waarvan de exploitatie is uitbesteed. De accommodatie is eigendom van de gemeente. De gemeentelijke subsidie bedraagt € 596.000 oftewel ongeveer 31% van de exploitatiekosten (op basis van subsidie 2020) Anders dan de ASV voorschrijft dient de Trits bij de subsidieaanvraag geen activiteitenplan in. De beleidsvisie 2020-2024 “ Echt voor iedereen”, dient samen met een ingediende begroting als basis voor de subsidieaanvraag. Dit is met instemming van de gemeente, zo wordt in het interview met de gemeentelijke accounthouder aangegeven. Een gedetailleerde activiteitenplanning wordt niet nodig geacht omdat men de Trits ruimte wil geven om te ondernemen binnen de gestelde algemene kaders van het sportbeleid. Dat was ook een vereiste om tot enkele jaren geleden in aanmerking te komen voor de financieel aantrekkelijke teruggaaf van de btw op de uitgaven.

De btw-regeling is inmiddels vervallen en vervangen door een specifieke uitkering sport voor de gemeente en een landelijke subsidie bouw en onderhoud sportaccommodaties voor Stichting De Trits. Rondom de momenten van begroting en jaarverslag vindt bestuurlijk overleg tussen de Trits en de gemeente plaats. De Trits verantwoordt zich met een jaarrapport dat bestaat uit een beknopt bestuursverslag en een door een externe accountant gecontroleerde jaarrekening. Met deze werkwijze wordt maar op zeer beperkte wijze invulling gegeven aan hetgeen de ASV verlangt en wordt in elk geval niet voldaan aan een belangrijk element van de subsidiebeschikking waarin wordt aangegeven dat de afwijkingen ten opzichte van de voorgenomen activiteiten in kwantitatieve en kwalitatieve zin worden toegelicht. Immers de voorgenomen activiteiten zijn niet benoemd en de analyse achteraf kan dus ook niet gemaakt worden. In de collegeadviezen ten behoeve van de beschikking en de subsidievaststelling wordt deze onvolkomenheid niet aan de orde gesteld. Daarmee is niet gezegd dat de Trits niet goed zou functioneren. Sterker nog, in het recente verleden heeft het bureau Synarchis het toekomstperspectief van de Trits onderzocht en concludeert daarbij dat de Stichting de Trits op een inventieve en klantgerichte c.q. maatschappelijke wijze invulling geeft aan haar exploitatieopdracht.

Verder valt ons op er nog een subsidieregeling voor de Trits bestaat uit 2005 die naar onze waarneming functieloos door het leven gaat omdat deze regeling allang is ingehaald door oude en nieuwe ASV’s en nooit formeel is ingetrokken. Tenslotte is er nog de aangenomen motie van 24 juni 2020 waarin wordt aangedrongen op een betere splitsing van de maatschappelijke en commerciële activiteiten. Een betere toerekening van algemene kosten is inmiddels gerealiseerd en in het overleg met de gemeente toegelicht. Het overleg over een aanpassing van de huur van de commerciële ruimte op basis van een recente taxatie is voorzien voor het eerste kwartaal van 2022. Gelet op de teruglopende inkomsten van de Trits als gevolg van Corona heeft de gemeente voor dit onderwerp bewust even een pas op de plaats gemaakt.

14

De belangrijkste conclusie voor wat betreft de Trits is dat de gemeente in het subsidieproces feitelijk meer gedetailleerde informatie vraagt dan wat men in de praktijk nodig acht. 2.5.4. De stichting Welzijn Baarn (vanaf 01-01-2022 PITBaarn) De stichting Welzijn Baarn is een zelfstandige rechtspersoon die met subsidie van gemeente het ‘welzijnswerk’ in Baarn uitvoert. In het werkplan voor 2020 duidt de stichting haar visie op het werk nader: ‘we werken voor alle mensen die een steuntje in de rug nodig hebben of hun horizon willen verbreden, we zoeken naar de kracht in de samenleving en maken daar zoveel mogelijk gebruik van, we stimuleren eigen kracht en participatie’. De stichting ontvangt in 2020 een subsidie van plm € 1.134.000 (inclusief projectsubsidies). De stichting heeft maar zeer beperkt eigen inkomsten zodat het subsidiebedrag bijna 100% van de exploitatie bedraagt. De Stichting levert bij de subsidieaanvraag een begroting en een in detail uitgewerkt activiteitenplan aan. (hier ‘werkplan’ geheten). In het werkplan worden ook de resultaten benoemd voor samenleving en individu waartoe de uitvoering van de activiteiten moet leiden. Deze resultaten zijn in algemene termen geduid (zoals:‘ vergroten van zelfredzaamheid’, ‘betere kwaliteit van leven’, versterken van de kracht van de samenleving’).

Een en ander wordt uitgewerkt naar 11 producten waarbij per product activiteiten benoemd worden. In het werkplan 2021 worden de producten naar aanleiding van de door de gemeente gekozen ‘positieve gezondheidsbenadering’ op een andere manier gerangschikt. De producten zoals in het werkplan opgenomen worden in de subsidiebeschikking herhaald en daarbij wordt aangegeven dat de subsidie bedoeld is voor de uitvoering van de genoemde activiteiten. In het eveneens uitgebreide jaarverslag rapporteert de stichting over de uitgevoerde activiteiten. Waar dat mogelijk is worden ook kwantitatieve gegevens toegevoegd. Deze worden op ‘telniveau’ weergegeven (bv zoveel deelnemers, zoveel verwijzingen e.d.). Daarmee ontbreekt de relatie tussen deze gegevens en de te bereiken resultaten. Ook de analyse ten opzichte van het werkplan kan niet goed gemaakt worden omdat daar geen kwantitatieve gegevens per activiteit zijn weergegeven. Het vaststellen van de subsidie vindt plaats zonder dat in het collegeadvies op het ontbreken van deze informatie (die wel in de subsidiebeschikking gevraagd wordt) wordt ingegaan. Desgevraagd geeft de gemeentelijke accounthouder in het interview aan dat de uitgebreide verantwoording in het jaarverslag en de kennis op basis van de intensieve contacten een verantwoorde vaststelling van de subsidie mogelijk maken.

Ook wordt aangegeven dat in 2022 samen met PITBaarn gewerkt gaat worden de verdere ontwikkeling van sturingsinformatie zodat beter de relatie gelegd kan worden tussen te bereiken resultaten en de uitgevoerde activiteiten. Dat zou een einde kunnen maken aan de hier genoemde omissies. Er vindt geen gestructureerd bestuurlijk overleg plaats tussen de gemeente en de stichting. Er zijn, zo wordt in het interview aangegeven, zoveel bilaterale contacten door het jaar heen dat dit niet nodig is. De gemeente is mede daardoor goed op de hoogte van wat er speelt. Conclusie: Stichting Welzijn Baarn spant zich in om een helder en compleet werkplan voor te leggen als toelichting op de subsidieaanvraag en om een daarbij aansluitend jaarverslag te

15

maken. Dat sluit overigens nog niet helemaal aan op hetgeen in de subsidiebeschikking gevraagd wordt. Desalniettemin is de huidige informatie samen met het voornemen om resultaten concreter plannen reden om aan te nemen dat na de volgende verbeterslag conform ASV en subsidiebeschikking gewerkt kan worden. 2.6 De positie van de raad Op grond van de door de raad vastgestelde ASV heeft de raad zelf geen positie in het subsidieproces anders dan de vaststelling van het subsidieplafond bij gelegenheid van de vaststelling van de begroting. In het jaarverslag van de gemeente en in het subsidieregister is voor de raad maar ook voor ieder ander te zien welke organisaties subsidie ontvangen en hoeveel. Er gaat geen (gestructureerde) informatie naar de raad over het functioneren en presteren van de (grote) subsidieontvangers. Bij bijzondere gebeurtenissen (grote investeringen, fusies) komt de raad wel in beeld. De raad kan ook vragen stellen over subsidies of het subsidieproces en kan moties indienen al dan niet gerelateerd aan agendapunten in de raadsvergaderingen. Het ontbreken van gestructureerde informatie over de subsidies vindt de rekenkamercommissie eigenlijk wel een gemis. Wij refereren daarbij aan de paragraaf verbonden partijen uit de gemeentebegroting waarin op een aantal specifieke kenmerken informatie wordt gegeven over deze verbonden partijen.

Nu is natuurlijk de positie van een gesubsidieerde instelling een andere dan van een verbonden partij maar er zijn ons inziens ook relevante parallellen. In beide soorten organisaties worden namelijk taken uitgevoerd die bijdragen aan het bereiken van gemeentelijke doelstellingen en die ook rechtstreeks door de gemeente uitgevoerd zouden kunnen worden. Er zijn immers in den lande nog steeds gemeentelijk bibliotheken en sportbedrijven en schouwburgen. Overigens is dit geen pleidooi om deze taken weer binnen de gemeente te halen maar wij zouden ons voor kunnen stellen dat waar het om relevante maatschappelijke taken gaat en er ook relevante bedragen mee gemoeid zijn dat het college periodiek de raad zou informeren over het functioneren en presteren van deze organisaties. Dit geldt zeker waar het om de grote instellingen gaat wier subsidies zich redelijk verhouden tot de jaarlijkse bijdragen aan een aantal verbonden partijen. In telefonische interviews met vertegenwoordigers van de 5 fracties die op onze uitnodiging voor een interview over de positie van de raad ten aanzien van het subsidieproces hebben wij ook dit punt aan de orde gesteld. In die gesprekken bleek dat, een enkele fractie uitgezonderd, dit idee wel ondersteund werd. Om die reden nemen wij het ook als een aanbeveling in ons rapport op.

In onze optiek gaat het dan over een rapportage op hoofdlijnen; dit is overigens geen pleidooi om de raad ook de subsidies te laten vaststellen; de bedoelde rapportage heeft tot doel om de raad de mogelijkheid te bieden om ook op dit onderdeel zijn controlerende rol beter uit te kunnen oefenen.

16

Bijlage 1: Geïnterviewde personen en geraadpleegde documenten Bianca van Os beleidsmedewerker wmo en welzijn Pieter Brandjes beleidsmedewerker sport Veronique Leenders beleidsmedewerker kunst en cultuur Hugo Prakke Erwin Jansma André van Roshum

wethouder van o.a. kunst en cultuur wethouder van o.a. sport wethouder van o.a. sociaal-cultureel werk

Martin Dijkman Erno de Groot Christine Stiphout Tom van der Poel

directeur van sportcentrum De Trits directeur van de bibliotheek Eemland directeur van de Stichting Welzijn Baarn directeur van theater De Speeldoos

Suzanne Oortman Gerlings van Hal (VVD) Peter Blokker (Voor Baarn) Roy Bruins (Christenunie-SGP Baarn) Maarten van der Donk (CDA) Ton van der Linden (PvdA) Bijlage 2: Geraadpleegde documenten Aanvragen, beschikkingen, jaarrapportages en subsidievaststellingen van de Trits, de Bibliotheek, de Speeldoos en Welzijn Baarn alsmede de daarbij behorende ambtelijke adviezen. De Algemene Subsidieverordeningen 2015 en 2020 en diverse subsidieregelingen Het Subsidieregister zoals weergegeven op de website van de gemeente Baarn RIB dd 16 januari 2018 “Herijken subsidies sociaal domein” Rapport dr. Igno Pröpper “herijken subsidies sociaal domein; werkwijze en gereedschap” (14 augustus 2017) Rapport Synarchis: Onderzoek toekomstperspectief De Trits (21 juli 2019) Motie dd 24 juni 2020 over de scheiding van maatschappelijke en commerciële activiteiten van De Trits VNG-documentatie over de essentie van subsidies

17

18