276702 Uitbreiding formatie griffie Bijlage rapport ROB “Goede ondersteuning, sterke democratie” en reactiebrief minister

advies van de raad voor het openbaar bestuur

goede ondersteuning, sterke democratie over de onder­steuning ­­ van decentrale volks­­­ vertegenwoordigingen

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ­ervaring, state-of-the-art wetenschappelijke inzichten en kennis­ name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © november 2020 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-130-7 nur 823

Mensen, en dus ook gemeenteraadsleden, kunnen alleen worden geholpen als ze geholpen willen worden 1

1

Brief van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden van 27 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.

Voorwoord

De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft zich afgelopen jaren in verschillende adviesrapporten en andere publicaties gebogen over het functioneren van de democratie in gemeenten en provincies. Hij heeft daarbij gewezen op de paradox dat met de decentralisatie van taken naar het decentraal bestuur het belang van de gemeenteraad en provinciale staten is toegenomen terwijl het werk als decentrale volksvertegenwoordiger daarmee inhoudelijk complexer en praktisch steeds lastiger is te combineren met baan, gezin en hobby. In zijn advies Voor de publieke zaak (2018) benadrukte de Raad dat decentrale volksvertegenwoordigers niet moeten beknibbelen op de mogelijkheden die voor hen openstaan voor goede ondersteuning bij het politieke werk in gemeenteraad en provinciale staten. Tegelijk zag de Raad dat hulptroepen zoals griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke bestand en opleidingsbudgetten niet volledig worden benut. Dat heeft minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gebracht tot een verzoek aan de Raad voor een meer fundamenteel advies over de ondersteuning van de gemeenteraad.

Zij vraagt de Raad zich te buigen over de vraag: Wat voor ondersteuning is er – zowel kwalitatief als kwantitatief – anno 2020 vereist om raadsleden en de raad van adequate ondersteuning te voorzien, te denken aan griffie, Rekenkamer, fractie ondersteuning, ambtelijke ondersteuning en bijstand en opleidingsbudgetten? Daarbij vraagt ze zich expliciet af organisaties van gemeenten nu voldoende in dienst staan van de gemeenteraad en in hoeverre de onder­steuning van raden een kwestie is die van bovenaf wettelijk geregeld dient te worden (bijvoorbeeld door het geld uit het Gemeentefonds daarvoor te oormerken). Of is dit een vrije kwestie waar gemeenteraden zelf over moeten besluiten? De Raad heeft ook de provincies in het advies betrokken. In dit voorliggende advies stelt de Raad dat het Rijk dwingender dan nu mag sturen op de ondersteuning van de decentrale volksvertegenwoordigingen. Onder druk van de publieke opinie is de verleiding voor gemeenteraden groot om ook ‘in eigen vlees te snijden’ als een gemeente voor een bezuinigingsopgave staat. Maar op de kwaliteit van de decentrale democratie moet niet worden bezuinigd, zeker omdat de gemeenteraden (en provinciale staten) over steeds meer onderwerpen gaan die bovendien grote en directe impact hebben op het leven van veel Nederlanders. De vrijblijvendheid van goede ondersteuning, als ware het een leuke bijkomstigheid, moet eraf.

De Raad vindt dat het Rijk daarvoor niet een financiële troefkaart moet trekken door geld uit het

4

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Gemeentefonds te oormerken maar ziet andere mogelijkheden om dwingender op adequate ondersteuning te sturen. Dit advies is voorbereid door een werkgroep uit de Raad waarvan Miranda de Vries, Huri Sahin en Frank van Ommeren deel uitmaakten. Michael Mekel ondersteunde de werkgroep vanuit de staf, met medewerking van Gerber van Nijendaal. De adviesvraag kwam in juni 2020 bij de Raad binnen. Daarbij luidde het verzoek uiterlijk 1 november 2020 advies uit te brengen. Dat is een korte doorlooptijd, zeker omdat in die periode ook nog het zomerreces viel. Dat weerhield de beroeps- en belangenverenigingen en andere deskundigen en betrokkenen die de verschillende spelers in de decentrale democratie ondersteunen er niet van om zowel schriftelijk als ook kort na de zomer via een digitaal rondetafelgesprek hun inbreng voor dit advies te leveren. Wij zijn hen zeer dankbaar voor bereidwilligheid en hun bijdrage. Speciale dank gaat uit naar Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren, die belangrijke input leverde aan dit advies. Hij promoveerde in 2018 op een onderzoek naar ondersteuning van de gemeenteraad en was bereid om voor de Raad een paper te schrijven. Dit paper publiceren we tegelijk met dit advies. Het is een rijke en inspirerende bron voor de Raad gebleken. Dat neemt niet weg dat alleen de Raad verantwoordelijk is voor de inhoud van dit advies.

Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

5

Rien Fraanje Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

4

Advies: formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost, leg de normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en stimuleer naleefgedrag

8

1

Inleiding 1.1 Inleiding 1.2 Internationaal perspectief 1.3 Decentraal bestuur ruggengraat van openbaar bestuur 1.4 Democratische legitimiteit 1.5 Zorgpunten 1.6 Adviesaanvraag 1.7 Leeswijzer

13 13 13 14 14 15 17 17

2

Oorzaken: waarom ondersteuning voor verbetering vatbaar is 2.1 Inleiding 2.2 Het systeem van inhoudelijke ondersteuning 2.3 Ambtelijke bijstand 2.4 Fractieondersteuning 2.5 Griffie(r) 2.6 Rekenkamer 2.7 Opleiding(sbudgetten) 2.8 Ontwikkelingen bij waterschappen

18 18 18 21 23 24 27 29 31

3

Uitgangspunten bij dit advies 3.1 Inleiding 3.2 Dualisering 3.3 Verantwoordelijkheid nemen of overlaten? Vier redenen die handelend optreden door de minister van BZK rechtvaardigen 3.4 Principes van financiële verhoudingen

33 33 33

4

35 38

Oplossingen: wat er moet gebeuren om ondersteuning te verbeteren 40 4.1 Inleiding 40 4.2 Ambtelijke bijstand 41 4.3 Fractieondersteuning 42 4.4 Griffie(r) 42 4.5 Rekenkamer 43 4.6 Opleiding(sbudgetten) 43 6

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

5

Conclusie en advies 5.1 Inleiding 5.2 Conclusie 5.3 Advies aan de minister 5.4 Advies aan het decentraal bestuur, beroeps- en belangen­ verenigingen en koepels in het openbaar bestuur 5.5 Voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van het advies

45 45 45 46 48 49

Bijlage I

Adviesaanvraag

50

Bijlage II

Lijst met geraadpleegde instanties en personen

52

Bijlage III

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

53

7

Advies: formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost, leg de normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en stimuleer naleefgedrag

adviesvraag Wat is er voor nodig om decentrale volksvertegenwoordigingen goed te ondersteunen en mag dat (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of is dit een vrije kwestie waar gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen besluiten? En mag voor ondersteuning geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds) worden geoormerkt? De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) vraagt de Raad voor het Openbaar Bestuur te adviseren over ambtelijke bijstand, fractieondersteuning, griffier, rekenkamer en opleidingsbudgetten. De minister van BZK wil bevorderen dat de wettelijke hulptroepen door decentrale volksvertegenwoordigingen beter worden benut en de minister wil het wettelijke recht op fractieondersteuning en ambtelijke bijstand versterken.2 kernboodschap Goede ondersteuning is in het belang van het goed functioneren van decentrale volksvertegenwoordigingen. Een goed functionerende gemeenteraad of provinciale staten draagt bij aan goed decentraal (openbaar) bestuur. Inwoners van Nederland hebben baat bij goed bestuur. Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben.

Dat zijn vragen die veel decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden. Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verantwoordelijkheid draagt.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 6.

8

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad vindt in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is. De Raad geeft vier redenen die handelend optreden door de minister van BZK rechtvaardigen: a. handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om in zichzelf te investeren; b. kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het decentrale bestuur (decentralisaties, omgevingswet, regionalisering, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging); c. de ruimte voor verbetering van de ondersteuning en doorontwikkeling van dualisering wordt in praktijk door gemeenteraden en provinciale ­staten te weinig benut; en d. decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook blijven. De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds) te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de spelregels voor financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Ondersteuning is de afgelopen twintig jaar overgelaten aan het decentrale bestuur en er is veel bereikt.

Maar het blijkt dat decentrale volksvertegenwoordigingen hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling niet of niet voldoende gebruiken. Er is ruimte voor verbetering en die moet worden benut. Ondersteuning mag wat kosten en zou niet afhankelijk moeten zijn van wat een gemeente of provincie daar zelf voor over heeft. De richting die de minister aangeeft, mag niet vrijblijvend zijn: er moeten prikkels komen om naleving te bevorderen.

Advies: formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost, leg de normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en ­stimuleer naleefgedrag 1 De Raad adviseert de minister om samen met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur normen te formuleren voor ondersteuning van gemeenteraden en provinciale staten. De Raad denkt daarbij aan: a. verbetering van de juridische grondslag in de Gemeentewet en Provinciewet voor het leveren van ambtelijke bijstand; 9

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

b. formulering van een (hernieuwde) visie op het doel van de wettelijke regeling en de toepassing van het wettelijk recht op fractie­ ondersteuning, alsmede de financiële omvang die daarbij past; c. verankering en versterking van de onafhankelijke positie van de griffier, waarbij het gaat om zaken als: - welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken die een griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische vernieuwing, burgerparticipatie, regionale samenwerking, strategisch advies, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging); - de (minimale) formatieve omvang; en - normering van functieprofiel en functiewaardering, ­bijvoorbeeld gerelateerd aan die van de gemeente- of provinciesecretaris. d. normering van een ondergrens voor decentrale rekenkamers, onder meer wat betreft deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en voldoende budget; e. richting geven aan aanbod en stimulering van het gebruik van relevante scholing/opleidingen voor het goed functioneren van decentrale volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen. 2 De Raad adviseert dat de minister nader onderzoek laat doen naar de omvang van de middelen die nodig zijn om aan de normen te voldoen.

Als de normen leiden tot een wijziging van de taken of activiteiten van gemeenten of provincies, dient de minister conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet aan te geven hoe gemeenten of provincies dat kunnen bekostigen. Als uit het onderzoek blijkt dat de eigen middelen van gemeenten of provincies niet toereikend zijn, adviseert de Raad dat de minister middelen daarvoor beschikbaar stelt. 3 De Raad adviseert de minister in afstemming met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur te bepalen op welke wijze de hiervóór onder 1) genoemde normen voor ondersteuning worden vastgelegd. Dat kan in de wet, maar ook bijvoorbeeld via modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies of handreikingen. De regelingen dienen goed op elkaar te worden afgestemd. Als een norm wordt vastgelegd kan dat bevorderend werken voor een herkenbare besteding van middelen voor ondersteuning. Het werkt ook goed om naleving te bevorderen. 4 Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten 10

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en provincies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en provinciale staten aanspraak kunnen maken op adequate ondersteuning bij de uitoefening van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taak. De Raad adviseert de minister om geld binnen het Gemeentefonds of Provinciefonds niet te oormerken, maar duidelijk aan te geven hoeveel geld beschikbaar is voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. Die herkenbaarheid kan in de praktijk dienen als een soort impliciete bestedingsnorm. Deze bestedingsnorm is niet afdwingbaar, maar kan dienen als referentie volgens het principe ‘pas toe of leg uit’. 5 Ten slotte adviseert de Raad dat de minister naleefgedrag van de normen stimuleert. Dat kan door burgemeesters en commissarissen van de koning in stelling te brengen. De Raad ziet hen als hoeders van goed decentraal openbaar bestuur en zij zijn als voorzitters van gemeenteraad en provinciale staten in de gelegenheid sturing te geven aan goede ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De provincie kan daarnaast vanuit haar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van goed openbaar bestuur op lokaal niveau naleefgedrag van de normen bij gemeenten stimuleren.

nog een boodschap De Raad adviseert de minister. Maar het advies gaat óók de decentrale volksvertegenwoordigingen aan, alsmede de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur. De minister kan voorwaarden creëren om het stelsel van ondersteuning beter te laten functioneren, de mensen bij de gemeenten en provincies moeten het doen. In een aantal gevallen betekent dat een cultuurverandering: gemeenteraden en provinciale staten moeten meer verantwoordelijkheid nemen om werk te maken van ondersteuning en daarnaast kan het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter worden gebruikt. Dat kan bijvoorbeeld door bij aanvang van een nieuwe bestuurs­ periode afspraken vast te leggen over ondersteuning en deze aan het einde van de bestuursperiode te evalueren. De Raad vindt in dit verband dat de driehoek burgemeester / commissaris van de Koning–secretaris–griffier belangrijk is voor het samenspel en de coördinatie op decentraal niveau: de samenwerking tussen volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en het maken van afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen. Beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur kunnen samen met de minister onderzoeken of een circulaire een geschikt instrument is om toelichting en duiding te geven over dit onderwerp.

11

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten slotte vindt de Raad dat de ruimte voor ontwikkeling van griffie en rekenkamer meer kan worden benut. Beroeps- en belangenverenigingen spelen een belangrijke rol in het aanjagen en stimuleren van deze hulptroepen van gemeenteraden en provinciale staten op het gebied van professionalisering, expertiseopbouw, kennisdeling en het leren van elkaars ervaringen door te spiegelen of bijvoorbeeld door visitatie. Dit alles leidt tot twee aanvullende aanbevelingen.

Aanvullende aanbevelingen 6 De Raad beveelt decentrale volksvertegenwoordigingen aan a. verantwoordelijkheid te nemen om werk te maken van onder­ steuning en het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter te gebruiken; en b. het samenspel en coördinatie in en door de driehoek burgemeester/­commissaris van de Koning–secretaris–griffier te versterken. 7 De Raad beveelt beroeps- en belangenverenigingen aan (verder) te werken aan een klimaat waarin het normaal is om in jezelf als decentrale volksvertegenwoordiger, griffie of rekenkamer te investeren.

12

1 Inleiding

1.1

inleiding Waarom zijn sommige landen rijk en andere arm? ‘Is it culture, the weather, geography? Perhaps ignorance of what the right policies are? Simply, no.’3 In hun boek Why nations fail4 maken Daron Acemoglu en James A. Robinson aannemelijk dat het komt door politiek-bestuurlijke en economische instituties, en de mate waarin de bevolking de mogelijkheid heeft deel te nemen aan democratische processen en economische ontwikkeling. Goed bestuur en goede kwaliteit van overheidsdiensten zijn onmiskenbaar in het belang van burgers. Economieën met een hoge productiviteit en een hoog inkomen per hoofd van de bevolking hebben de meest effectieve en efficiënte overheid. Omgekeerd hebben landen zonder goed bestuur en een slecht presterende overheid minder welvaart en matige publieke diensten zoals onderwijs, zorg en veiligheid.

1.2

internationaal perspectief Nederland heeft internationaal gezien goed openbaar bestuur. In 2018 bracht de Europese Commissie een vergelijkend overzicht uit van kenmerken en prestaties van het openbaar bestuur in de (toen nog) 28 landen van de Europese Unie.5 In de vergelijking met de andere Lidstaten doet Nederland het overall gezien bovengemiddeld goed en scoort met name hoog op de volgende indicatoren: - societal consultation (de mate waarin de overheid bij de beleidsvoorbereiding overlegt met economische en sociale actoren; eerste plaats); - voice en accountability (de mate waarin burgers van een land kunnen deelnemen aan het kiezen van hun regering, evenals de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vereniging en vrije media; tweede plaats); - implementation capacity (ambtelijke implementatie van politieke besluiten; tweede plaats); en - trust in government (vertrouwen in de overheid, tweede plaats).6

3 4 5

Bron: http://whynationsfail.com/summary/. D. Acemoglu en J.A. Robinson, Why nations fail, januari 2013. European Commission, A comparative overview of public administration characteristics and performance in EU28, Publications Office of the European Union (Luxembourg), 2018. Idem, p. 78-79.

6

13

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.3

decentraal bestuur ruggengraat van openbaar bestuur Ons land is een gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin provincies en gemeenten een open huishouding hebben (een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur) en in belangrijke mate uitvoering geven aan medebewindsregels. Gemeenten staan als eerste overheid dicht bij de burger en ­hebben de afgelopen jaren naast hun bestaande taken belangrijke verantwoordelijkheden gekregen als gevolg van decentralisaties op het terrein van zorg, werk en jeugdhulp (de Wmo 2015, de Participatiewet en de Jeugdwet) en alle gemeenteraden hebben, of krijgen op korte termijn, te maken met de Regionale Energiestrategie (RES). Grote maatschappelijke vraagstukken over natuur (stikstof), ruimte en klimaat liggen op het bord van provincies en waterschappen. De coronapandemie maakt scherp duidelijk dat zonder medewerking van de medeoverheden het niet goed mogelijk is de (gevolgen van) deze crisis het hoofd te bieden. Het Nederlandse decentrale bestuur vormt dus de ruggengraat van het openbaar bestuur.

1.4

democratische legitimiteit Voor goed functionerend decentraal openbaar bestuur is democratische legitimiteit belangrijk. Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent, maar in de kern bestaat het uit drie delen: 1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen. 2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen ­moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden. 3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende ­lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.7 Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Voor hun legitimiteit is het essentieel dat volksvertegenwoordigingen goed kunnen functioneren. Alleen dan kunnen zij aanspraak maken op de spilfunctie in ons democratisch bestel: goed openbaar bestuur dat eerlijk is gekozen, dat richting geeft aan belangrijke maatschappelijke vraagstukken en dat daarover de dialoog aangaat met en verantwoording aflegt aan de mensen in het land.

7

Vergelijk: Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 19 januari 2015, p. 7.

14

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.5

zorgpunten Hoewel het Nederlandse openbaar bestuur er dus internationaal gezien goed voorstaat, zijn er ook zorgen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) somde er een aantal op in haar brief van 30 juni 2020 aan de Tweede Kamer8: - gemeenteraden vervullen hun functie, maar het umfeld verandert snel: de maatschappij en de bestuurlijke omstandigheden; - gemeenteraden ontkomen niet aan de sluipende legitimiteitscrisis van een aantal democratische instituten en hebben daardoor de afgelopen jaren aan positie verloren; en - gemeenteraden gebruiken hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling niet of niet voldoende.9 Daarnaast bracht Berenschot in januari 2020 een notitie uit over knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet.10 Onder meer kwam aan de orde dat: - de gemeenteraad en provinciale staten worstelen met het invullen van hun kaderstellende en controlerende rol; - voor gemeenteraadsleden onvoldoende ondersteuning beschikbaar is vanuit griffie en ambtelijke organisatie; - de verhouding tussen gemeenteraad en ambtelijke organisatie onduidelijk is; en - interbestuurlijke samenwerking zoals Regionale Energiestrategie of Regiodeals plaats vindt buiten de Wet gemeenschappelijke regelingen om en daarmee grotendeels buiten het gezichtsveld van decentrale volksvertegenwoordigingen.

Al met al reden voor de minister van BZK om de Raad voor het Openbaar Bestuur advies te vragen over de versterking van de hulptroepen van de gemeenteraad.11

8 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 2. Vergelijk ook Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Raad en hulptroepen. Hefbomen ter versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad, 2017. 10 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. Notitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020. 11 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 6.

15

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Hulptroepen: korte geschiedenis Met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur (2002) is onder meer beoogd de volksvertegenwoordigende en controlerende functie van de gemeenteraad en provinciale staten te versterken. Het doel van de dualisering op gemeentelijk en provinciaal niveau is het vergroten van de herkenbaarheid van het lokale en provinciale bestuur voor de burger. Dat kan worden bereikt door de volksvertegenwoordigende functie van het gekozen orgaan te herstellen en dit orgaan weer tot het belangrijkste politiek forum te maken. Daarvoor zijn de Gemeentewet en Provinciewet op ingrijpende wijze aangepast.12 De gemeenteraad en provinciale staten hebben een aantal nieuwe bevoegdheden gekregen zoals het onderzoeksrecht en het recht op fractieondersteuning (het recht op ambtelijke bijstand bestaat al sinds 1994). Daarnaast zijn de rekenkamer(functie) en de griffier geïntroduceerd. Beide ondersteunen de gemeenteraad en provinciale staten in hun taak. De hulptroepen van de gemeenteraad en provinciale staten bestaan nu bijna 20 jaar. Dat lijkt heel wat, maar in de lange geschiedenis van het decentrale bestuur komen griffie, rekenkamer, fractieondersteuning en ambtelijke bijstand nog maar net kijken. De invulling van de hulptroepen is vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf en dat verklaart de enorme diversiteit aan omvang, kwaliteit en diepgang.

Vanuit de minister van BZK is aandacht voor de versterking van de positie van de gemeenteraad en provinciale staten, omdat dat in de kern is waarom de dualisering draaide. De minister wil daarom maatregelen nemen ter versterking van de checks and balances en de hulptroepen.13 In een aantal rapporten14 heeft de Raad geadviseerd over het functioneren van het openbaar bestuur op lokaal, regionaal en provinciaal niveau. Naast de hoofdboodschap van ieder advies heeft de Raad zich telkens op het standpunt gesteld dat het voor een goed functionerende lokale en provinciale democratie wenselijk is dat de positie van gemeenteraadsleden en provinciale statenleden wordt versterkt door goede toerusting van rekenkamer en griffie en door fractieondersteuning en ambtelijke bijstand. Volgens de Raad is goede democratie de investering meer dan waard.

12

13 14

Bij invoering van de dualisering is het Gemeentefonds aangevuld ter compensatie van de directe kosten voor de ontvlechting van het wethouderschap en het gemeenteraadslidmaatschap. Daarenboven zijn in het kader van de dualisering bedragen aan het Gemeentefonds toegevoegd voor onder andere de gemeentelijke griffies en rekenkamers. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 5. Raad voor het Openbaar Bestuur, Wisselwerking (2015), 15,9 uur (2016), Voor de publieke zaak (2018) en Decentrale taak is politieke zaak (2020).

16

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Naast de adviesvraag van de minister aan de Raad voert het ministerie, voor een groot deel samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de beroeps- en belangenverenigingen van gemeenteraadsleden, griffiers, wethouders, gemeentesecretarissen en burgemeesters, het plan van aanpak Versterking democratie en bestuur uit in de vorm van het programma Democratie in actie. Eén van de zeven aandachtsgebieden van het programma betreft toegeruste politieke ambtsdragers. Om de voortgang van het programma te kunnen beoordelen is een monitor in ontwikkeling die ook het bereik van het programma in het land inzichtelijk zal maken.15 1.6

adviesaanvraag Wat voor ondersteuning is er – zowel kwalitatief als kwantitatief – anno 2020 vereist om raadsleden en de raad van adequate ondersteuning te voorzien, te denken aan griffie, Rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke ondersteuning en bijstand en opleidingsbudgetten? Dat is de hoofdvraag uit de adviesaanvraag van 26 juni 2020 van de minister van BZK aan de Raad.16 De minister vraagt daarbij aandacht voor het vraagstuk of de ondersteuning van gemeenteraden een kwestie is die van bovenaf wettelijk moet worden geregeld en daarvoor geld uit het Gemeentefonds moet worden geoormerkt, of dat wordt vastgehouden aan de gedachte dat dit een vrije kwestie is waar gemeenteraden zelf over mogen besluiten. Decentrale volksvertegenwoordigingen De Raad heeft het onderwerp van de adviesvraag wat breder getrokken: niet alleen de gemeenteraad, maar decentrale volksvertegenwoordigingen. Dat betekent dat ook de provincies in het advies worden betrokken (ondersteuning van provinciale staten) en – hoewel monistisch – de Raad ook kijkt naar ontwikkelingen bij waterschappen. In dit advies beperkt de Raad zich dus tot decentrale volksvertegenwoordigingen, maar het vraagstuk van ondersteuning speelt ook op het niveau van het Rijk.17 Goede ondersteuning is volgens de Raad een cruciale voorwaarde voor een sterke democratie.

1.7

leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de vraag waarom ondersteuning voor verbetering vatbaar is. Hoofdstuk 3 behandelt de uitgangspunten van de Raad voor zijn advies. Hoofdstuk 4 gaat over oplossingen: wat moet er volgens de Raad gebeuren om ondersteuning te verbeteren? Het afsluitende hoofdstuk 5 bevat de conclusie en het advies van de Raad.

15

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 oktober 2020 met bijlage, kenmerk 2020-0000517451. 16 Zie Bijlage I voor de adviesaanvraag. 17 Vergelijk R. Fraanje en H. Polman, Kiezers verdienen een parlement met goede ondersteuning in: de Volkskrant, 7 september 2018, Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans, 2018, p. 279 e.v., en de motie van het Lid Jetten c.s. van 19 september 2019, Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 19.

17

2 Oorzaken: waarom ondersteuning voor verbetering vatbaar is

2.1

inleiding De Raad heeft voor het advies inbreng gevraagd van belanghebbenden en experts.18 Een doorsnee van deze reacties geeft een goed beeld van wat door de praktijkmensen als oorzaken worden beschouwd waarom ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen voor verbetering vatbaar is. We lopen de hulptroepen die de minister in haar adviesvraag heeft benoemd19 langs, maar eerst schetsen we het systeem van inhoudelijke ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De Raad ontleent deze schets aan het werk van Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren, die op het onderwerp in 2018 promoveerde. Hessels beschrijft de ondersteuning van gemeenteraden, de Raad meent dat het geschetste systeem ook geldig is voor provinciale staten.

2.2

het systeem van inhoudelijke ondersteuning 20 Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad, zo luidt artikel 125 van de Grondwet. Gemeenteraad en provinciale staten vormen hét politieke orgaan van de gemeente en de provincie. Wie is gekozen als volksvertegenwoordiger, zal politieke kaders moeten uitzetten. Dat is meestal pas vruchtbaar als dat lukt in overleg met de meerderheid van de gemeenteraad of provinciale staten. Ons democratisch bestel kent het principe van lekenbestuur in de decentrale volksvertegenwoordigingen. Dichtbij de burger, maar qua beschikbare tijd en dossierkennis op afstand van het college. Het contrast tussen de volksvertegenwoordigingen aan de ene kant van het dualistisch spectrum en het college

18 Bijlage II bevat een lijst met geraadpleegde instanties en personen. 19 Dit zijn: griffie, rekenkamer, fractieondersteuning, ambtelijke bijstand en opleidingsbudgetten. De adviesvraag heeft geen betrekking op de accountant, een belangrijk ondersteuningsinstrument van de gemeenteraad en provinciale staten met een wettelijke grondslag (artikel 213 van de Gemeentewet en artikel 217 van de Provinciewet). In dit advies blijft de rol van de accountant verder buiten beschouwing. 20 Zie ook: - Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het ­Openbaar Bestuur, augustus 2020. - J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, 2018. - J.W.M.M.J. Hessels, ‘VNG- Modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2018’, de Gemeentestem 2019/49, afl. 4787.

18

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

met de professionele ambtelijke organisatie aan de andere kant is groot. Het is voor de volksvertegenwoordiger en de volksvertegenwoordiging ondoenlijk de politieke kaders helemaal zelf uit te dokteren, daarvoor is inhoudelijke ondersteuning nog. De wet voorziet de volksvertegenwoordiger in verschillende instrumenten voor inhoudelijke ondersteuning. Allereerst bieden de Gemeentewet en de Provinciewet de gemeenteraad en provinciale staten en ieder van hun leden een actief en passief recht op het verkrijgen van inlichtingen. Hier gaat het om feitelijke informatie over het beleid van het college – en de burgemeester of de commissaris van de Koning – die soms verder kan reiken dan de openbare informatie. Verder heeft een fractie recht op ondersteuning. Het betreft hier door de fractie zelf geregelde inhoudelijke ondersteuning voor politieke onderwerpen. In dit kader kan nieuw beleid geformuleerd worden, waarbij de via de fractieondersteuning ingehuurde kennis ingezet kan worden. Een volgende stap is het inschakelen van de griffie. Dat kan bij procedurele en technische onderwerpen, zoals het checken van een amendement of motie op ( juridische) onvolkomenheden. Ook voor advies over het opereren van de volksvertegenwoordiger of de fractie binnen de kaders van de politieke mores of de gebruiken en regels kan een beroep worden gedaan op de griffie.

Normaal gesproken zal de griffie geen bijstand verlenen of advies geven over politiek gevoelige zaken. Tenslotte kan een volksvertegenwoordiger of een fractie (of de gehele volksvertegenwoordiging) behoefte hebben aan specialistische ondersteuning op een bepaald beleidsterrein. Het gaat dan over de uitwerking van nieuw beleid dat de desbetreffende fractie (of de volksvertegenwoordiger) voorstelt, waar de inzet van een specialist voor gewenst is. Deze laatste vorm van ondersteuning valt onder het begrip ambtelijke bijstand.

19

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Schematisch ziet het systeem van inhoudelijke ondersteuning, in dit voorbeeld van de gemeenteraad, er als volgt uit. Figuur Ondersteuning gemeenteraad en zijn leden21 Specialistische ondersteuning op een bepaald beleidsterrein. Het gaat dan niet over advies over het ontwikkelen van nieuw beleid, maar wel over de uitwerking van door de desbetreffende fractie (of het raadslid) voorgesteld beleid, waar de inzet van een gemeentelijk specialist voor gewenst is. Ambtelijke bijstand vanuit de reguliere ambtelijke organisatie van de gemeente.

Ondersteuning door de griffie Bij procedurele en technische onderwerpen, zoals het checken van een amendement of motie op ( juridische) onvolkomenheden. Ook voor advies over het opereren van het raadslid of de fractie binnen de kaders van de politieke mores of de gemeentelijke gebruiken en regels kan een beroep gedaan worden op de griffie.

Uitzetten politieke kaders

Eigen verantwoordelijkheid raadslid

Ondersteuning gemeenteraad en zijn leden

Feitelijke informatie over het beleid van het college – en de burgemeester – die soms verder kan reiken dan de openbare informatie, die ook krachtens de Wet openbaarheid van bestuur opvraagbaar is. Actief en passie recht op inlichtingen cf. art. 169 en 180 GemW.

Fractieondersteuning Door de fractie zelf geregelde inhoudelijke ondersteuning voor politieke onderwerpen. In dit kader kan nieuw beleid geformuleerd worden, waarbij de via de fractieondersteuning ingehuurde kennis ingezet kan worden.

Naast dit systeem van inhoudelijke ondersteuning staat de onafhankelijke rekenkamer.22 De introductie van de rekenkamer op decentraal niveau was één van de aanbevelingen van de Staatscommissie Dualisme en lokale demo­ cratie.23 De Staatscommissie achtte de instelling van onafhankelijke reken­ kamers noodzakelijk als onderdeel van de door haar bepleite versterking van de ­controlerende taak van de gemeenteraad en provinciale staten. Gedegen, onafhankelijk rekenkameronderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur zou de decentrale volksvertegenwoordiging in staat stellen om in de gedualiseerde verhoudingen de controle te verbeteren op de bereikte effecten van beleid en de besteding van middelen.

21

Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het ­ penbaar Bestuur, augustus 2020, p. 3. O 22 Op decentraal niveau bestaan rekenkamers en rekenkamercommissies, in dit advies wordt voor de leesbaarheid gesproken van rekenkamer. 23 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie, 1999.

20

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.3

ambtelijke bijstand In haar adviesvraag stelt de minister de vraag ‘in hoeverre ambtelijke organisaties van gemeenten [en provincies, ROB] nu voldoende in dienst staan van de gemeenteraad [en provinciale staten, ROB]’. De Raad beschouwt deze vraag als volgt. Om te beginnen constateert de kring van commissarissen van de Koning24 dat gemeenten (en in mindere mate provincies) vanwege financiële problemen de afgelopen jaren fors hebben bezuinigd op hun ambtelijke capaciteit. Vooral in kleine en middelgrote gemeenten is de (kwalitatieve en kwantitatieve) kwetsbaarheid van het ambtelijke apparaat erg groot geworden. Deze inkrimping levert problemen op voor de beleidsuitvoering en beleidsadvisering. Doordat de strategische kracht van veel gemeentelijke organisaties beperkt is, worden wethouders én gemeenteraad niet optimaal bediend. En als het ambtelijk apparaat al krap bezet is, is het voor gemeenteraadsleden lastig om gebruik te kunnen maken van ambtelijke bijstand. De Vereniging van Gemeentesecretarissen25 ziet dat de behoefte aan ambtelijke bijstand en ondersteuning toeneemt gelet op de toegenomen taken die de gemeenten tegenwoordig uitvoeren en de complexiteit van de dossiers. Deze ondersteuning wordt graag geboden vanuit ambtenaren, waarbij wel een keuze gemaakt moet worden tot op welk (detail)niveau de ondersteuning geboden kan worden, aldus de vereniging.

De kring van Provinciesecretarissen26 ziet een trend dat het aantal politieke partijen in de vertegenwoordigende organen de afgelopen jaren is toe­ genomen, waardoor steeds kleinere fracties moeten worden bediend. Veel politieke partijen op decentraal niveau zijn lokale partijen die in tegenstelling tot landelijke partijen veelal niet kunnen bouwen op een (landelijk) netwerk en infrastructuur van kennis, kunde en opleidingen. Lokale partijen zullen daardoor sneller geneigd zijn om een beroep te doen op ambtelijke of griffieondersteuning. Naast beperkte capaciteit en toegenomen vraag zijn decentrale volksvertegenwoordigingen vaak onbekend met de precieze mogelijkheden van ambtelijke bijstand (en ook fractieondersteuning).27 Ook lopen zaken in de praktijk

24 Brief van de kring van commissarissen van de Koning van 14 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 25 Brief van de Vereniging van Gemeentesecretarissen van 30 juli 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 26 Brief van de kring van Provinciesecretarissen van 7 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 27 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. N ­ otitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5.

21

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

door elkaar heen: ambtelijke ondersteuning wordt vaak verward met het stellen van schriftelijke en mondelinge vragen en ondershandse vragen.28 Volgens Hessels29 speelt mee dat het recht op ambtelijke bijstand gebrekkig juridisch is verankerd in de wet.30 De gemeenteraad en provinciale staten moeten dit recht als zodanig effectueren via een verordening.31 Een complicatie is dat zij daarmee een verordening vaststellen over een onderwerp waarover ze eigenlijk niet gaan. Want de ambtelijke organisatie van de gemeente en de provincie, met uitzondering van de griffie, valt niet (rechtstreeks) onder de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad of provinciale staten, zij is ondergeschikt aan het college.32 Ook de ambtenaar zelf komt in een spagaat. Wanneer een ambtenaar bijstand verleent aan een volksvertegenwoordiger, moet hij het college moeten informeren over zijn werkzaamheden in het kader daarvan. Die gezagsrelatie blijft in stand, ook als het bijstand vragende lid van de gemeenteraad of provinciale staten van de oppositie is en de informatie niet met het college(lid) wil delen. Voor de ambtenaar die bijstand verleent, is dus onduidelijk van wie hij zijn opdracht krijgt, aan wie hij verantwoording moet afleggen en waar hij terecht kan als zich een (loyaliteits)probleem voordoet.

Dat is in de praktijk niet ondenkbaar, omdat op specialistische onderwerpen vaak maar één of enkele ambtenaren beschikbaar is of zijn, waardoor het dus niet zo eenvoudig is de bijstand ambtelijk te splitsen. Moet er dan een ambtelijke organisatie komen speciaal voor de volksvertegenwoordiging? Dat is ook niet wenselijk, want dat leidt ertoe dat twee naast of tegenover elkaar staande organisaties ontstaan. De gelijkwaardige kwaliteit van griffier en secretaris kan voorkomen dat dat gebeurt.

Al met al is de Raad van mening dat het instrument van de ambtelijke bijstand beter tot zijn recht kan komen.

28 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019, p. 40. 29 Vergelijk paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 4 en J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, 2018. 30 Artikel 33 van de Gemeentewet en de Provinciewet. 31 Artikel 33, derde lid, van de Gemeentewet en de Provinciewet. 32 Artikel 102 van de Gemeentewet en artikel 99 van de Provinciewet.

22

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.4

fractieondersteuning In de gemeentelijke praktijk is het karig gesteld met fractieondersteuning. Hessels noemt fractieondersteuning ‘het ondergeschoven kindje’ in het stelsel van ondersteuning.33 Ooit was het recht op fractieondersteuning bedoeld om de inhoudelijke ondersteuning van gemeenteraadsleden en provinciale staten te verbeteren. Ook – of misschien juist – van de volksvertegenwoordigers die tot de minderheid behoren. Omdat met name de oppositiefracties geen beroep konden doen op de informele hulp via de lijn van hun wethouder of gedeputeerde. Het moet niet zo zijn dat een meerderheid (de coalitie) deze ondersteuning kan ontzeggen aan een minderheid (de oppositie). Toch is dit precies wat er volgens Hessels veelal gebeurt. Uit zijn onderzoek blijkt dat het budget voor fractieondersteuning als een van de weinige beïnvloedbare budgetten die betrekking hebben op de volksvertegenwoordiging zelf, wordt aangegrepen om bij een bezuinigingsronde op zichzelf te bezuinigen. Zo werd het budget voor fractieondersteuning in één op de vijf Nederlandse gemeenten teruggebracht tot nihil. Driekwart van deze gemeenten schrapte het onderdeel fractieondersteuning zelfs helemaal uit de verordening. Hessels is er stellig over dat dit in strijd is met de Gemeentewet.

De hoogte van de ondersteuning loopt sterk uiteen, en is duidelijk gerelateerd aan de gemeentegrootte: in de kleine gemeenten hebben de fracties tussen de € 600 en de € 1.250 per jaar te besteden, terwijl dat in de grotere gemeenten tot maximaal € 10.000 per jaar oploopt.34 Het gemiddelde budget in gemeenten met minder dan 50.000 inwoners (dat betreft vier van de vijf Nederlandse gemeenten) is € 1.412 per fractie.35 In de provincie is het budget voor fractiewerk vaak verbonden aan het aantal zetels per partij. Uit dit budget worden onder andere onkosten voor fractiemedewerkers betaald. Afhankelijk van de hoogte van het budget kunnen er uren worden toegekend aan deze ondersteuning ten behoeve van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigers rol. In de praktijk leidt dit tot verschillen tussen partijen (groot-klein).36 Voor bedragen van een paar duizend euro is het normaal gesproken niet mogelijk om kwalitatief hoogwaardige inhoudelijke (onderzoeks)ondersteuning in te huren. Toch pleiten maar weinig decentrale volksvertegenwoordigers voor verhoging van de budgetten voor fractieondersteuning. Mogelijk heeft dat te maken met het gegeven dat over de besteding daarvan (en de

33 Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het ­Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 7. 34 J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, 2018, p. 214-215. 35 Paper van J.W.M.M.J. Hessels ten behoeve van de advisering door de Raad voor het ­Openbaar Bestuur, augustus 2020, p. 8. 36 Brief van Statenlidnu van 14 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.

23

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

bijbehorende controle) met enige regelmaat ‘gedoe’ ontstaat in gemeenten of provincies.

Ten aanzien van fractieondersteuning meent de Raad dat de bedoeling van de wetgever – namelijk het voor alle fracties in de gemeenteraad en provinciale staten toegankelijk maken van eigen onafhankelijke, inhoudelijke en beleidsmatige ondersteuning – niet goed uit de verf komt.

2.5

griffie(r) De griffier is de belangrijkste adviseur van de gemeenteraad en provinciale staten. De meeste gemeenteraden zijn tevreden over het functioneren van de eigen griffier, maar de behoefte van veel gemeenteraadsleden aan meer (inhoudelijke en strategische) griffieondersteuning blijft regelmatig omwille van politieke of machtsargumenten onbesproken.37 De ondersteuning door de griffie is in de meeste provincies goed geregeld qua bezetting, aldus de beroeps- en belangenvereniging voor provinciale statenleden Statenlidnu.38 Wel vindt zij het van belang dat provinciale staten in hun kaderstellende rol beter worden gepositioneerd en kennis en kunde bij de griffie helpen daarbij. Omvang nader beschouwd (gemeenten) Griffies in een grote gemeente hebben een hele andere omvang en positie dan die in een kleinere gemeente. Bij kleinere gemeenten wordt wel gesproken van een sologriffier: griffiers die alleen werken, zonder ondersteuning van griffiemedewerkers die onder de griffie zelf vallen. Soms komt het voor dat er minder dan 1 fte beschikbaar is ter ondersteuning van de gemeenteraad.39 De gemiddelde omvang van de griffie bij gemeenten is 2,85 fte40, de gemiddelde omvang van de ambtelijke organisatie bij gemeenten is ongeveer 350 fte.41 Een

37 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019, p. 5. 38 Brief van Statenlidnu van 14 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 39 C.M. de Heus, De sologriffier. Een onderzoek naar de positie, rolinvulling en persoonlijke ontwikkelingsmogelijkheden van sologriffiers in vergelijking tot formatiegriffiers, november 2012. 40 Tilburg University en Radboud Universiteit in opdracht van de Vereniging van Griffiers, Griffier in de gemeente geschetst. Het ambt anno 2016, juli 2016, p. 23. 41 In 2018 waren er bijna 132.000 fte bij 380 gemeenten. Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Trends & Cijfers 2019. Werken in de overheids- en onderwijssectoren, november 2019, p. 11.

24

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

rekensom leert dat minder dan 1% van het gemeentelijk apparaat rechtstreeks werkt voor het hoogste bestuursorgaan. Met de beperkte omvang heeft de griffie een uitgebreid takenpakket. 42 Het betreft de werksoorten procedureel, administratief, inhoudelijk advies, scholing en coaching, strategische ontwikkeling gemeenteraad, raadscommunicatie, samenspel gemeenteraad – college/organisatie, griffie-organisatie en verbinding met de rekenkamer(functie). De griffie heeft binnen en buiten de gemeente contact met een heel scala aan actoren: van gemeenteraad(sleden en –fracties) tot organisaties waarmee regionaal wordt samengewerkt, van ambtelijke organisatie tot pers en inwoners. Kwaliteit nader beschouwd (gemeenten) Uit de knelpuntenanalyse van Berenschot komt het volgende beeld naar voren. 43 Griffiers en gemeenteraadsleden geven aan, gezien de complexiteit van het werk en de opgaven, de behoefte te hebben aan een meer strategische griffier. In een deel van de gemeenten is de griffier echter vooral een administratief ondersteuner. Genoemde oorzaken van het tekort aan ondersteuning vanuit de griffier zijn: a. De griffie heeft onvoldoende kwaliteit en/of tijd om de gemeenteraad goed (strategisch) te kunnen ondersteunen. b. De gemeenteraad gaat zelf over zijn eigen ondersteuning (griffie en ambtelijke bijstand), maar gunt het zichzelf niet. c.

De gemeenteraad of het college gunnen de griffier geen strategische positie. Tijdgebrek is ook een belemmering om zelf als griffiers te investeren in het ambt, zo blijkt uit onderzoek van de Vereniging van Griffiers. 44 Ook de lokale driehoek griffier, gemeentesecretaris en burgemeester is in de knelpuntenanalyse onder de loep genomen.45 Het goed functioneren van deze driehoek is cruciaal voor de relatie tussen politiek, college en ambtelijke organisatie. Het niet goed functioneren leidt tot stroeve besluitvormingsprocessen en suboptimaal samenspel tussen gemeenteraad en college én tussen gemeenteraad en ambtelijke organisatie. In gemeenten waar de driehoek wel goed functioneert, achten griffiers zichzelf beter in staat een strategische rol in te nemen en de gemeenteraad te ondersteunen in zijn werkzaamheden.

42 Vincent van Stipdonk Raadgever & Redacteur, Werksoorten en bijbehorende taken van de gemeentelijke griffie, 21 april 2020. 43 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. N ­ otitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5. 44 Brief van de Vereniging van Griffiers van 26 juli 2020 aan de Raad voor het Openbaar ­Bestuur. 45 Idem, p. 5 e.v.

25

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Genoemde oorzaken voor het niet goed functioneren van de lokale driehoek, zijn: a. (Slechte) Persoonlijke verhoudingen tussen de leden van de driehoek. b. Bestuurscultuur met strikte scheiding tussen gemeenteraad, college en uitvoering. c. Passiviteit: griffier, gemeentesecretaris of burgemeester nemen geen ­initiatief. Griffier in spagaat Uit onderzoeken en uit voorbeelden in de praktijk komt het beeld naar voren van een griffier in spagaat. Enerzijds hoort de griffier de gehele decentrale volksvertegenwoordiging te ondersteunen en dient daarom politiek neutraal te zijn. Voor politiek-inhoudelijke ondersteuning is immers het recht op fractieondersteuning in het leven geroepen en bij specialistische vragen kan de volksvertegenwoordiger, de fractie of de gehele volksvertegenwoordiging door tussenkomst van de griffier vragen om ambtelijke bijstand uit het reguliere ambtelijke apparaat. Anderzijds wordt soms van griffiers gevraagd een meer beleidsinhoudelijke invulling te geven aan hun taak. Er zijn gemeenten waar de griffie bij raadsvoorstellen afkomstig van het college een oplegnotitie of annotatie schrijft voor de gemeenteraadsleden, met een inhoudelijke duiding van het voorstel. 46 Soms is er sprake van enig wantrouwen ten opzichte van de griffie: een sterkere griffie zou wel eens volksvertegenwoordigers of fracties in de weg kunnen lopen.

Dan wordt het niet wenselijk geacht om het budget te verhogen en het takenpakket van de griffie met meer inhoudelijke advisering uit te breiden. 47 Het streven van de beroepsvereniging van griffiers is om het ambt neer te zetten als strategische griffier. Maar griffiers staan in een afhankelijke positie ten opzichte van gemeenteraden en provinciale staten. Zij zijn werkgever van de griffier en bepalen wat het takenpakket van de griffier is en hoe groot de griffie is. Als de gemeenteraad of provinciale staten ‘iets niet willen’, heeft de griffier geen (wettelijke) basis om op terug te vallen. Berenschot signaleert onduidelijkheid over de formele positie van de griffier. 48 De functie is in de Gemeentewet en Provinciewet niet nader ingevuld. Wel zijn de gemeenteraad en provinciale staten op grond van de wet verplicht een instructie vast te ­stellen met daarin nadere regels over taak en bevoegdheden. Uit het onderzoek van Berenschot komt naar voren dat hier door gemeenten en provincies uiteenlopend invulling aan wordt gegeven. In een deel van de gemeenten is 46 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019, p. 49. 47 Idem.

48 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet. N ­ otitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 7.­

26

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

dit niet goed geregeld. Hierdoor ontbreken afspraken over taakverdeling en rolinvulling die er vanuit goed werkgeverschap wel zouden moeten zijn. Bovendien zijn de modelinstructies voor de griffier niet opgesteld in overleg met de beroepsvereniging, waardoor deze onvoldoende worden gedragen. Griffiers die invulling willen geven aan de ambitie om de strategische meerwaarde van de griffie te vergroten en de volksvertegenwoordiging als serieuze tegenmacht te positioneren worden wel gewaardeerd, maar stuiten behalve op onwil (bij een deel van de volksvertegenwoordiging) ook op de grenzen van de beschikbare middelen49 of (beschikbare) capaciteit. Een griffier die zaken moet uitzoeken zodat het lekenbestuur haar taak kan uitvoeren, is aan het werk op het uitvoerend niveau en niet op het strategische niveau om de volksvertegenwoordiging te adviseren op gebied van komende ontwikkelingen.50 Opvallend is overigens dat slechts een enkele volksvertegenwoordiger professionele ondersteuning ziet als een manier om de werkbelasting te verlichten en de effectiviteit van hun werk te vergroten.51

De Raad vindt dat de positie van de griffier te afhankelijk is van d ­ erden en daardoor kwetsbaar, terwijl het belang van ondersteuning van ­decentrale volksvertegenwoordigingen door de griffier en de griffie niet moet worden onderschat.

2.6

rekenkamer Sinds de dualisering zijn gemeenten en provincies verplicht een rekenkamer in te stellen. Volgens de memorie van toelichting versterkt de rekenkamer de positie van de gemeenteraad en provinciale staten bij de uitoefening van de controlerende functie, komt de rekenkamer tegemoet aan het belang van inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en helpen onderzoeken van de rekenkamer bij het afleggen van rekenschap door het gemeenteen provinciebestuur. In 2011 evalueerde Berenschot in opdracht van het Ministerie van BZK gemeentelijke en provinciale rekenkamers.52 Het algemene beeld over het functioneren van de rekenkamers was positief, maar er was ook brede kritiek op met name de onderwerpkeuze, de lange duur van het onderzoeksproces en/of de kwaliteit van de aanbevelingen. Nadien bleek dat er ‘slapende rekenkamers’ waren: ze bestaan wel, maar het budget is minimaal of

49 Idem, p. 50. 50 Brief van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden van 27 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 51 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019, p. 50. 52 Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers, mei 2011, p. 2.

27

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

staat op nul euro en ze zijn daardoor niet actief. Het waren er niet veel, maar genoeg om het fenomeen nader te onderzoeken en ook mede reden voor de minister van BZK om bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel in te dienen dat moet zorgen voor versterking van decentrale rekenkamers.53 Het wetsvoorstel moet een oplossing bieden onder meer voor het gegeven dat in sommige gemeenten een rekenkamer ontbreekt of dat er weinig of geen belang wordt gehecht aan rekenkameronderzoek. Inactieve rekenkamers zijn vooral het gevolg van weinig draagvlak bij het gemeentebestuur (op provinciaal niveau speelt dit minder). Ongeveer gelijktijdig met het wetstraject stelde de minister de Werkgroep Lokale rekenkamers in die rapport uitbracht over de toegevoegde waarde van rekenkamers op lokaal niveau vanuit de optiek van gemeenteraadsleden en hoe rekenkameronderzoek bijdraagt aan het verbeteren van het leervermogen van de overheid.54 Een aantal contextfactoren bepaalt hoe de gemeenteraad omgaat met het instrument rekenkamer en of een rekenkamer wordt gezien als onderdeel van de lokale constitutie en wordt geaccepteerd als een onafhankelijk instituut.

Het gaat daarbij om de volgende factoren: het soort gemeente (omvang en maatschappelijke opgaven), de opvattingen over en behoeften van de gemeenteraad aan kaderstelling en controle, de politieke cultuur en de opstelling van het college en de ambtelijke organisatie. Het blijkt dat de rekenkamer een kwetsbaar instrument is. Het is een investering van de gemeenteraad in zichzelf, maar wanneer de meerwaarde van deze investering ter discussie staat, is de rekenkamer voor de gemeenteraad gemakkelijk te relativeren of zelfs te ontkennen. In lijn hiermee signaleerde de Raad dat wanneer een rekenkamer onderwerp wordt van een politieke discussie over draagvlak, er een probleem ontstaat. Want een rekenkamer heeft geen stem in het politieke debat, geen voice. In die gevallen is zij afhankelijk van steunpilaren in het openbaar bestuur.55 De relatie volksvertegenwoordiging-rekenkamer en de kwaliteit van onderzoek zijn zorgpunten, zo blijkt uit de inventarisatie van de Werkgroep Lokale rekenkamers. Maar het echt grote knelpunt in de praktijk is het budget. Er bestaat een informele norm van € 1 per inwoner die dateert uit 2004 en nooit is bijgesteld. Inmiddels is het vaak veel minder. Bij veel gemeenten bepaalt het beschikbare budget hoeveel onderzoeken de rekenkamer uitvoert.