273830 Perspectiefnota 2022-2025 bijlage 2 Memorandum over herijking GF Baarn

Memorandum ============ Onderwerp: herverdeeleffecten gemeente Baarn nieuw verdeelstelstel gemeentefonds 2023. Algemeen Inleiding De huidige Financiële VerhoudingsWet dateert van 1997. Er is groot onderhoud gepleegd aan het verdeelstelsel in 2015/2016. De wet ging steeds meer knellen, vooral in het sociaal domein waar sinds 2015 nieuwe taken door gemeenten worden uitgevoerd. Een nieuw verdeelstelsel moet ingaan per 2023. De afgelopen twee jaar hebben de fondsbeheerders samen met de VNG gewerkt aan de nieuwe verdeling van het gemeentefonds. Een nieuwe verdeling is nodig omdat de huidige verdeling niet meer goed aansluit bij de kosten van gemeenten. Daarnaast is de manier waarop de verdeling rekening houdt met de verschillen in eigen inkomsten tussen gemeenten sinds 1997 niet meer geactualiseerd. Ook bestaat er al langer de behoefte de verdeling eenvoudiger c.q. beter uitlegbaar te maken. Doel en uitgangspunten Het doel van de verdeling is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat ze een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk: mensen moeten in principe toegang hebben tot hetzelfde voorzieningenniveau en dat mag niet afhankelijk zijn van de plek waar iemand woont.

Die gelijkwaardige financiële uitgangspositie ontstaat door in de verdeling van het gemeentefonds een balans te zoeken tussen de verschillende eisen uit de Financiële-verhoudingswet: - het volgen van de noodzakelijke kosten van gemeenten (kostenoriëntatie); - rekening houden met de mogelijkheden die gemeenten zelf hebben om een deel van die kosten uit eigen inkomsten te dekken (inkomstenverevening); - niet te gedetailleerd verdelen om te voorkomen dat de verdeling als bestedingsnorm gaat werken (globaliteit); - het vermijden van beloning van goed of slecht gedrag (ongewenste prikkelwerking). Om aan deze eisen te voldoen is het takenpakket van gemeenten opgedeeld naar gelijksoortige beleidsvelden (clusters), zodat het mogelijk is een verdeling te maken op basis van kostenfactoren (maatstaven) die een uitlegbare en in de tijd stabiele relatie hebben met de noodzakelijke kosten van het takenpakket. Daarna is gekeken in welke mate gemeenten deze kosten zelf kunnen dekken door een inschatting te maken van de mate waarin gemeenten over eigen inkomsten kunnen beschikken (onder andere via de onroerendezaakbelasting (OZB) en uit overige eigen middelen (OEM)). Het verschil tussen de inschatting van de kosten en de veronderstelde eigen inkomsten is wat gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen.

Twee domeinen Het onderzoek is opgedeeld in twee delen: het sociaal domein en het klassiek domein. De fondsbeheerders hebben voor deze tweedeling gekozen, omdat gemeenten in deze domeinen wezenlijk andere taken hebben, binnen beide domeinen lagen andere vragen die moesten worden beantwoord en de bestuurlijke dynamiek anders is. De fondsbeheerders hebben er samen met de onderzoeksbureaus wel voor gezorgd dat beide onderdelen goed op elkaar aansluiten. Verevenen inkomsten Daarnaast is nadrukkelijk gekeken naar de inkomsten van gemeenten. In de verdeling wordt de mate waarin de onroerendezaakbelasting wordt verevend verhoogd. Ten eerste door het actualiseren van 1

de rekentarieven waarmee de belastingcapaciteit wordt ingeschat naar het landelijk gemiddelde OZB-tarief (in de verdeling wordt een inschatting gemaakt van de belastingcapaciteit; de feitelijke tarieven die gemeenten gebruiken zijn niet van invloed op de verdeling). Met name het negatieve rekentarief van de niet-woningen is sterk gestegen. Ten tweede door de verschillen in WOZ-waarde zwaarder te laten meewegen in het aandeel van de belastingcapaciteit die meetelt in de verdeling. Het vereveningspercentage was 80% voor woningen en 70% voor niet-woningen, dat is beide opgetrokken naar 90%. Verder is gekeken naar de manier waarop en de mate waarin de overige eigen middelen (zgn. OEMgelden) verevend worden. We praten hierbij over de privaatrechtelijke baten (zoals renten en dividenden) en de kleine belastingen (zoals baatbelasting). Hier is vastgehouden aan de veronderstelling dat gemeenten een deel van hun kosten moeten kunnen bekostigen uit OEMgelden. Het verdelen naar rato van feitelijke inkomsten is in verband met de stabiliteit van de verdeling niet wenselijk omdat de OEM-gelden sterk fluctueren van jaar op jaar en tussen gemeenten. Vaste bedragen, zo min mogelijk uitzonderingsposities in de verdeling In de huidige verdeling hebben de G4 en de Wadden een specifiek vast bedrag. In de nieuwe verdeling worden deze vaste bedragen van de G4 – op twee na – en de Wadden afgebouwd.

Het was nadrukkelijk het doel van de nieuwe verdeling om de kosten van alle gemeenten zo goed mogelijk te benaderen met het objectieve verdeelmodel. Omdat het nieuwe verdeelmodel de kosten van de G4 en de Wadden beter benadert dan het huidige model, kunnen de specifieke vaste bedragen worden afgebouwd. Tegelijkertijd wordt het vaste bedrag dat voor alle gemeenten (onafhankelijk van hun grootte) geldt sterk verhoogd om schaalnadelen van kleine gemeenten te compenseren. Clusterindeling Een cluster is de vakterm voor een bundeling van gemeentelijke taken. In het nieuwe verdeelstelsel is deze logischer ingedeeld. Bij de start van het verdeelproces worden de taken op geld gewaardeerd. Hierna volgt een overzicht van die omvang in het huidig en nieuwe verdeelstelsel.

Gemeenten zijn dus in de loop der jaren € 1,6 miljard extra gaan uitgeven op diverse clusters. Dat is gedekt door € 1,6 miljard aan baten. Dat zijn de hogere aftrekposten voor OZB en OEM. 2

Opvallend is de forse toename van het cluster Bestuur en ondersteuning met € 2,5 miljard. Dat komt onder andere doordat de apparaatslasten van het sociaal domein aan dit cluster is toegevoegd. Daarnaast is zichtbaar de daling van het cluster WMO met € 1 miljard. Tot slot de hogere verevening van OZB met € 0,9 miljard en de OEM met € 0,7 miljard. Dat betekent onder andere dat als in het huidig en nieuw verdeelstelsel dezelfde maatstaven worden toegepast, alle gemeenten er evenred0ig evenveel op vooruit cq achteruit gaan op die clusters. Maatstafgewichten Na het bepalen van de omvang van clusters is door middel van een techniek van lineaire regressie de maatstaven gekoppeld aan die clusters, zodat de best passende verdeling op de (noodzakelijke) kosten wordt gerealiseerd. Hierna volgt een overzicht van de verdeelmaatstaven met hun relatieve aandeel in de huidige en nieuwe verdeling.

Opvallend is dat via de maatstaven inwoners en centrumfuncties meer geld wordt verdeeld. Via de maatstaven jongeren en bebouwing wordt minder geld verdeeld. De structuurkenmerken van een gemeente zorgen er dus voor minnen en plussen in de uitkomsten. Uitkomst van de verdeling, algemeen In de tabel hieronder is de voorlopige uitkomst van het integrale herverdeeleffect ten opzichte van de huidige verdeling opgenomen. Het herverdeeleffect kan worden onderverdeeld in herverdeeleffecten voor het klassiek domein (KD), het sociaal domein (SD) en de herverdeeleffecten als gevolg van de verevening van algemene eigen middelen (AEM). Deze laatste is onderverdeeld naar het effect van de verevening van onroerendezaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM).

3

Tabel: totale herverdeeleffect per grootteklasse inwonerklasse SD KD AEM totaal 0-20.000 -109 190 -73 8 20-50.000 -87 166 -81 -1 50-100.000 -74 175 -94 8 100-250.000 -52 184 -103 29 >250.000 10 45 -115 -61 In totaal gaan er 159 gemeenten op achteruit, 195 op vooruit. Sociaal domein Het globale beeld voor het sociaal domein laat een verschuiving van kleine naar grote gemeenten zien. Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten in het sociaal domein gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten, waar de huidige verdeling niet voldoende rekening mee houdt. Herverdeeleffecten (het verschil tussen de huidige en de nieuwe verdeling) in het sociaal domein hangen vooral samen met de clusters Wmo en Jeugd. Wat betreft het taakveld WMO kregen sommige gemeenten te veel geld, de relatieve omvang van dit cluster is in de huidige verdeling landelijk gezien € 1 miljard te groot. Wat betreft het taakveld jeugdzorg is de relatieve omvang van het cluster in de huidige verdeling landelijk gezien € 250 miljoen te klein. Toch zullen lang niet alle gemeenten daarvan meeprofiteren als hun aandeel jongeren relatief gezien laag is. Klassiek domein Voor het klassiek domein geldt dat de herverdeeleffecten vooral samenhangen met het afgenomen belang in de verdeling van de maatstaven bebouwingsdichtheid, het aantal woonruimten en de oppervlakte land.

Dit heeft een nadelig effect voor sommige kustgemeenten die vaak een hoge bebouwingsdichtheid kennen en waar relatief veel recreatiewoningen staan. Bij kleine gemeenten wordt het kleinere aandeel van de oppervlakte land deels gecompenseerd via het hogere vaste bedrag dat voor alle gemeenten geldt. Daarnaast is bij de herverdeeleffecten sprake van een verschuiving van lokale naar regionale en landelijke centrumfuncties van gemeenten. Inkomsten Vergeleken met de huidige verdeling zijn er gemeenten die fors nadeel ondervinden van de nieuwe verdeling door de aanwezigheid van grote bedrijfscomplexen. Het percentage van verevening is verhoogd van 70% naar 90% en daarnaast is negatieve rekentarief sterk gestegen. Als compensatie is er voor gekozen om de mate waarin de belastingcapaciteit die samenhangt met deze complexen wordt verevend, te maximeren op € 35.000 per inwoner. Dit is gedaan omdat ook de kosten die samenhangen met deze complexen globaler in de verdeling zijn meegenomen. Uitkomst van de verdeling, Baarn Baarn is een gemeente met ± 24.000 inwoners en kent een nadelig herverdeeleffect van € 125 per inwoner.

4

De herverdelingsoperatie verloopt voor de rijksoverheid budgettair neutraal. Dat is dus het landelijk gemiddelde. Ten opzichte van het landelijk gemiddelde gaat Baarn er in het sociaal domein € 118 per inwoner op achteruit. In het klassiek domein is dat € 40 per inwoner. Het voordeel voor Baarn zit in de inkomstenclusters, de daling is € 17 per inwoner minder groot. Inzoomend op de clusters binnen de domeinen ontvouwd zich het volgende beeld. Daarbij moet nadrukkelijk in ogenschouw genomen worden dat de analyse aangeeft waar de mutaties ten opzichte van het landelijk gemiddelde ontstaat. Maar dat wil geenszins zeggen dat die mutaties ook met die clusters ( = taakvelden ) verrekend moeten worden. Het gemeentefonds blijft onder alle omstandigheden een algemeen dekkingsmiddel. Het is aan de raad om met eigen prioriteiten de middelen te alloceren. Dat geldt ook voor de vaststelling van de eigen belastingtarieven.

Sociaal domein

Het probleem voor Baarn zit dus vooral bij de WMO en jeugdzorg. Wat betreft WMO is al opgemerkt dat het cluster met € 1 miljard daalt, wat landelijk gemiddeld leidt tot een daling. Dat geschiedt onder andere via de maatstaf inwoners boven 65 jaar. Omdat Baarn daar een bovengemiddeld aantal van heeft, is de korting ook bovengemiddeld. Wat betreft jeugdzorg is al opgemerkt dat het cluster met € 250 miljoen stijgt. Baarn kan hier onvoldoende van profiteren. Dat komt vooral omdat Baarn sterk achterblijft op de maatstaven ‘jongeren met een armoederisico’ en ‘Laag inkomen met drempel’. Kennelijk is de gemiddelde inkomenspositie in Baarn ‘te goed’. Klassiek domein

Het probleem zit vooral in het taakveld sport, cultuur en recreatie. Landelijk wordt extra gecompenseerd, vooral voor musea/oudheid/monumentenbeleid. Baarn kan onvoldoende meeprofiteren als gemeente met relatief weinig inwoners en gebrek aan een historische kern. Daarnaast werkt de nieuwe definitie van maatstaven over klantenpotentiëlen nadelig, wel tot € 45 per inwoner. Deze maatstaven geven weer de compensatie voor het in stand houden van het voorzieningenniveau. In het huidig verdeelstelsel zijn er twee van, namelijk de voorzieningen voor de 5

eigen inwoners en die van de regio (centrumfunctie). In het nieuwe verdeelstelsel zijn er drie van, er is een landelijke centrumfunctie aan toegevoegd. Baarn scoort slecht op die maatstaven voor de centrumfunctie door de ligging tussen grote gemeenten als Utrecht en Amersfoort in. De aanname is dat inwoners van Baarn voor gebruik van grootschalige voorzieningen naar die steden gaan. Passend binnen dit cluster cultuur kun je dan denken aan bezoek aan theater en musea. Vast bedrag en Algemene Eigen Middelen, totaal

Het vaste bedrag voor iedere gemeente is ruim verdubbeld. Dat is in het voordeel van relatief kleinere gemeenten. De afbouw van de specifieke vaste bedragen van de G4 en waddeneilanden is voor Baarn niet van toepassing. Wel leidt het tot een voordeel van € 15,35 per inwoner. Wat betreft de Algemene Eigen Middelen zit het voordeel ten opzichte van het landelijk gemiddelde vooral bij de zgn. OEM-gelden (Overige Eigen Middelen), namelijk € 14 per inwoner. De aftrek gaat naar rato van de verdeling over het sociaal domein, en daar komt Baarn tekort. Daarmee is de aftrek ook lager. Het resterende deel van € 3 per inwoner is te verklaren bij de WOZ-waarden. Bij de inkomstenverevening van niet-woningen geldt een sterk hogere aftrek. Dat raakt Baarn in mindere mate omdat het relatief weinig bedrijfspanden binnen de gemeentegrenzen heeft. Daar staat tegenover dat de hogere aftrek voor woningen in Baarn tot een relatief hoger nadeel leidt. Per saldo is het voordeel € 3 per inwoner hoger dan het landelijk gemiddelde. Het ingroeipad en een evaluatie Het voorstel voor de invoering van de nieuwe verdeling gaat samen met een voorstel voor een ingroeipad waarmee de herverdeeleffecten verspreid over een aantal jaren worden ingevoerd.

Met de VNG is afgesproken een generiek ingroeipad te hanteren met een herverdeeleffect van maximaal € 15 per inwoner per jaar, voor zowel gemeenten die voordeel als gemeenten die nadeel hebben van de nieuwe verdeling. Dat is vooreerst voor de jaren 2023 t/m 2026, ofwel 4 * € 15 = € 60 per inwoner. Het ingroeipad heeft geen betrekking op het onderdeel beschermd wonen, dat heeft een eigen ingroeipad. Evenmin op de effecten van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. Omdat het sociaal domein nog in beweging is, stellen de fondsbeheerders voor om de verdeling tijdig te evalueren. De evaluatie zal in 2025 starten zodat gemeenten tijdig duidelijkheid hebben over het verdeelmodel vanaf 1 januari 2027. Als de evaluatie daar aanleiding toe geeft wordt de verdeling aangepast. Het ingroeipad kan vanaf 2027 worden doorgezet. In aanloop naar de evaluatie worden de ontwikkelingen via het reguliere onderhoud van het model in de gaten gehouden. Consultatie, actualisatie en besluitvorming Hiervoor worden voorlopige uitkomsten van het voorstel van herverdeling genoemd. De bedragen zijn nog niet definitief. 1. De uitkomsten vloeien voort uit onderzoeksgegevens 2017. Die moeten nog worden omgezet naar het niveau van 2019. 6

2. De Raad voor het Openbaar Bestuur wordt geconsulteerd in de maanden februari, maart en april. Eindrapport wordt verwacht per eind. De raad heeft begin april een kritisch tussenbericht gepubliceerd op zijn website. 3. In februari en maart hebben ministerie BZK en VNG diverse on-line kennisbijeenkomsten georganiseerd. 4. In de maand mei worden tevens maatstafgegevens geactualiseerd en een geactualiseerde omvang van de clusters waaruit de verdeling is opgebouwd. Dat leidt tot verschuiving in de herverdeeleffecten. De fondsbeheerders verwerken dan tevens de taakmutaties die in de periode tussen onderzoek en invoering van de nieuwe verdeling (2017-2022) hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden. Deze mutaties dienen immers ook volgens het nieuwe verdeelmodel te worden verdeeld. 5. De VNG wordt op basis van geactualiseerde gegevens geconsulteerd vlak voor of vlak na de zomer. 6. De VNG heeft vooraf al aangegeven dat ze niet akkoord gaat de herverdelingsoperatie tenzij ‘de koek groter wordt’, ofwel dat er meer geld verdeeld gaat worden. 7. Besluitvorming vindt plaats door het volgend kabinet. Aansluitend vindt zo spoedig mogelijk de verwerking in de circulaire van het gemeentefonds plaats, doch uiterlijk in mei 2022. De herverdeeleffecten zullen op dat moment definitief worden vastgesteld. Op deze definitieve stand van de herverdeeleffecten wordt ook het ingroeipad gebaseerd.

Woerden, 19-4-2021 LIAS PAUW, DJ

7