272987 Rekenkameronderzoek Tolweg 2 4 6 bijlage rapport

Rekenkameronderzoek

Transformatie Tolweg 2, 4, 6

Rekenkamercommissie Baarn, April 2021

1

1. Aanleiding De rekenkamercommissie heeft van de heer Mackaay, als woordvoerder van de pandeigenaren op bedrijventerrein de Drie Eiken, de CBB (= Contactgroep Baarnse Bedrijven) en de Stichting De Verenigde Bedrijven Noordeik, het verzoek ontvangen om een onderzoek in te stellen naar de gang van zaken rond de voorgenomen bestemmingsplanwijziging van Tolweg 2,4,6. Het verzoek is als bijlage toegevoegd. Het was een reactie op een oproep van de rekenkamercommissie waarin Baarnse burgers werden uitgenodigd om suggesties voor rekenkameronderzoek te doen. De partijen die hij vertegenwoordigt voelen zich volstrekt gepasseerd in het participatieproces dat tot het besluit van maart 2018 heeft geleid, waarbij de raad het principebesluit heeft genomen om tot transformatie van de panden Tolweg 2,4, en 6 over te gaan. Zij vragen zich af of de gemeente hier wel de juiste procedure heeft gevolgd en/of in strijd met de (eigen) regelgeving heeft gehandeld. Daarnaast plaatsen zij nog kanttekeningen bij de volledigheid van de Stec-rapporten en vragen zij zich af waarom de bestemming gewijzigd wordt als er al een tekort is aan bedrijfsbestemming. De rekenkamercommissie realiseert zich dat deze partijen belanghebbend zijn in deze kwestie maar vindt het onderwerp na eerste bestudering van een aantal documenten en het terugkijken van raadsvergaderingen toch zeker een rekenkameronderzoek waard.

Het feit dat het om een ‘lopend’ dossier gaat hoeft volgens ons geen belemmering te zijn. Wij denken zelfs dat een op feiten gebaseerde analyse nog behulpzaam kan zijn in de komende besluitvorming. 2. Onderzoeksaanpak De rekenkamercommissie heeft uitgebreid onderzoek gedaan door bestudering van de dossiers ‘Transformatie Tolweg 2, 4, 6’ uit 2018 en 2020 en van andere relevante rapporten zoals de Woonvisie (inclusief actualisatie) en de twee Stec-rapporten (uit 2019 en 2020) alsmede van raadsvoorstellen en relevante bijlagen bij deze rapporten. Ook zijn de raadsvergaderingen teruggekeken waar deze onderwerpen besproken zijn. Daarnaast hebben interviews plaatsgevonden met de verantwoordelijke wethouder, een drietal betrokken medewerkers en met de projectontwikkelaar. Ook is er contact geweest met de heer Zanoli als voorzitter van de CBB, de heer Mackaay en de heer Van Olst die als adviseur van de indiener van het verzoek tot rekenkameronderzoek optrad. Tenslotte is ook kort gesproken met mevrouw Van Otten als indiener van een aangenomen amendement tijdens de raadsvergadering van 14 maart 2018 en met de heer Eijbaard als indiener van een aangenomen amendement tijdens de vergadering van 23 september 2020 (bij agendapunt ‘Toekomst Werklocaties Baarn’).

Bij de beantwoording van de vraag of de gemeente de juiste procedure heeft gehanteerd hebben wij de ‘communicatieleidraad nieuwbouwplannen’ als normenkader genomen. Deze is op 5 oktober 2017 ter kennis van de gemeenteraad gebracht en als bijlage toegevoegd.

2

In dit onderzoek, waarbij in korte tijd veel moest gebeuren, hebben de betrokken medewerkers van de gemeente Baarn ons goed en snel geïnformeerd. Daar willen we hen op deze plaats graag voor bedanken. 3. Het object van onderzoek. Naar de mening van de rekenkamercommissie is er in het dossier Tolweg 2, 4, 6 sprake van twee soorten vraagstellingen: • De eerste is: Is het een goed idee om deze locatie te transformeren tot woningbouwlocatie vanuit de problemen die op gebiedsniveau kunnen ontstaan: (Toekomstige) bewoners die hinder kunnen gaan ondervinden van het feit dat er bedrijven in hun directe omgeving actief zijn. Maar ook: Bestaande bedrijven die gehinderd kunnen gaan worden in hun functioneren omdat er in hun directe omgeving gewoond gaat worden en die als gevolg daarvan ook waardedaling van hun panden zien optreden. Hoe wordt dit afgewogen tegen de wens om tijdig over voldoende bouwmogelijkheden (met name voor sociale huur) te kunnen beschikken, gelet op de taakstelling uit de woonvisie? • De tweede ligt meer op macroniveau en betreft de afweging tussen hoeveel ruimte nu en op termijn nodig is voor bedrijvigheid en hoeveel voor wonen en wat betekent dit voor dit onderhavige dossier. Dit vanuit de gedachte dat de ruimte in Baarn schaars is en er voor beide sectoren voor nu en de toekomst toch voldoende ruimte moet zijn.

Omdat de vraagstelling voor ons onderzoek vanuit de collectiviteit van ondernemers komt en hun belang gelegen is in het behoud van deze locatie als bedrijventerrein, gaan wij (bijna) uitsluitend in op deze tweede vraagstelling en dan met name of het participatieproces voorafgaande aan de vergadering van 14 maart voldoende ingericht is geweest om de informatie die noodzakelijk is voor een goede afweging boven tafel te krijgen. 4. De conclusies van de rekenkamercommissie. Wij presenteren hier onze conclusies. In een volgende paragraaf worden ze herhaald en van een toelichting/onderbouwing voorzien. A: Over de vraag of er in de aanloop naar maart 2018 gehandeld is binnen (eigen) wet- en regelgeving. Conclusie 1:

Conclusie 2: Conclusie 3: Conclusie 4:

Het participatieproces zoals dat in de aanloop naar de vergadering van 14 maart 2018 heeft plaatsgevonden is, gelet op de ‘communicatieleidraad bij nieuwbouwprojecten’ onvoldoende geweest. Het georganiseerde bedrijfsleven is belanghebbend en is ten onrechte niet benaderd in het participatieproces in de aanloop naar 14 maart 2018. Het effect van het tekortschietende participatieproces kan niet meer worden vastgesteld. De consultatie na 14 maart 2018 was niet meer open; de afweging ruimte voor wonen versus ruimte voor werken/bedrijven was niet meer aan de orde. Daarmee was er geen ‘inhaalsituatie’ meer ten opzichte van de periode vóór maart 2018.

3

Conclusie 5:

De overwegingen en argumenten van het georganiseerde bedrijfsleven zijn inmiddels wel goed bij de raad bekend. (via inspreeksituaties op de Stecrapporten en het ontwerpbestemmingsplan in 2019 en 2020)

B: Over de vraag naar de volledigheid van de Stec-rapporten. Conclusie 6:

Het antwoord op de vraag of de Stec-rapporten volledig zijn, moet komen uit het nadere onderzoek waartoe de raad besloot door aanname van amendement A1 tijdens de behandeling van het agendapunt ‘Toekomst Werklocaties Baarn’ in september 2020. Afgesproken is dat deze rapportage in september 2021 verschijnt.

C: Over de vraag ’Waarom een bestemmingsplan wijzigen als er een tekort is van de huidige bestemming?’ Conclusie 7:

De rekenkamercommissie vindt het niet op haar weg liggen om deze vraag te beantwoorden. Zowel de beschikbare ruimte voor wonen als voor werken is schaars en al dan niet wijzigen van de bestemming is uiteindelijk een politiekbestuurlijke afweging. Wel plaatsen wij in de toelichting nog enkele kanttekeningen bij deze onderzoeksvraag.

5. De aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Aanbevelingen aan het college: • Benut deze analyse van de rekenkamercommissie bij volgende nieuwbouwprojecten en/of bestemmingsplanwijzigingen en neem uw eigen leidraad meer serieus dan in deze casus het geval is geweest. • Maak voorafgaand aan de raadsbehandeling in mei duidelijk waarom u van mening bent dat met de behandeling van het ontwerp-bestemmingsplan niet op het rapport over de uitplaatsingsbehoefte van bedrijven uit de kern gewacht hoeft te worden en geef daarbij aan welk proces u voorstaat als daar een grotere ruimtebehoefte uit voorkomt dan in de huidige behoefteraming is voorzien. Aanbeveling aan de raad: • Betrek onze conclusies en aanbevelingen alsmede de bestuurlijke reactie van het college (inclusief ons nawoord) bij uw finale afweging over de transformatie van Tolweg 2, 4, 6.

6. Nogmaals de conclusies maar nu met toelichting/onderbouwing. A: Over de vraag of er in de aanloop naar maart 2018 gehandeld is binnen (eigen) wet- en regelgeving Conclusie 1:

Het participatieproces zoals dat in de aanloop naar de vergadering van 14 maart 2018 heeft plaatsgevonden is, gelet op de ‘communicatieleidraad bij nieuwbouwprojecten’ onvoldoende geweest.

4

In de ‘communicatieleidraad nieuwbouwprojecten’ wordt een kader gepresenteerd waar de communicatie aan moet voldoen. Naar de mening van de commissie is deze leidraad hier zeker van toepassing, het gaat immers om een zeer ingrijpend plan. Zo staat er dat de initiatiefnemer een communicatieplan in moet dienen, dat hij verantwoordelijk is voor het ‘uiterlijk in de oriëntatiefase (eerder is wenselijk)’ goed informeren en betrekken van omwonenden en andere belanghebbenden en voor de verslaglegging daarvan’. Er staat ook dat gemeente er op toe moet zien dat dit op een goede manier gebeurt. Wij denken dat de communicatieleidraad zo goed als zeker niet aan de initiatiefnemer ter hand is gesteld (zo zegt hij in elk geval zelf; de gemeente kan het zich niet meer herinneren). Er is wel door de gemeente eind 2017 gezegd dat er communicatie plaats moest vinden (zeggen beiden) maar dit is niet verder gespecificeerd. Er is dan ook geen communicatieplan opgesteld. Op 22 februari 2018 zijn aan de hand van een grote adressenlijst uitnodigingen verstuurd door de griffie om omwonenden (en bedrijven die op deze adressen gevestigd zijn) te wijzen op de mogelijkheid tot inspraak op 7 maart in de raad. De initiatiefnemer heeft deze lijst ook gebruikt om uit te nodigen voor de informatieavond van 6 maart.

Zo één dag voor de eerste bespreking in de raad vindt de rekenkamercommissie erg aan de late kant. Bovendien is er geen verslag opgemaakt zodat de raad niet op gestructureerde wijze geïnformeerd is over wat daar gezegd is (ook al was er, zo is ons verteld, een aantal raadsleden op die avond aanwezig.) Zowel de wethouder als de ambtelijke projectleider kunnen in de interviews niet duidelijk aangeven waarom de leidraad niet c.q. zo minimaal is gehanteerd. Conclusie 2:

Het georganiseerde bedrijfsleven is belanghebbend en is ten onrechte niet benaderd in het participatieproces in de aanloop naar 14 maart 2018

Omdat de gemeente zoals te doen gebruikelijk werkt met alleen de adressen van omwonenden is er geen uitnodiging aan het georganiseerde bedrijfsleven gezonden. Het georganiseerde bedrijfsleven dient naar de mening van de rekenkamercommissie echter wel degelijk als belanghebbende te worden beschouwd, gegeven dat ook de afweging over ruimte voor wonen versus ruimte voor bedrijvigheid in dit dossier aan de orde was. En naast omwonenden worden ook belanghebbenden in de communicatieleidraad genoemd als personen of instanties met wie gecommuniceerd moet worden. Ook in het reguliere overleg dat de gemeente met de (gezamenlijke) ondernemersverenigingen voert, is het plan niet aan de orde geweest. De initiatiefnemer geeft aan in de aanloop naar 14 maart wel met individuele bedrijven in de buurt gecommuniceerd te hebben. De gemeente geeft aan zich niet voor te kunnen stellen dat het georganiseerde bedrijfsleven er niet van op de hoogte was dat de locatie Tolweg in beeld was. In de discussies in 2016 over de Visie Wonen en over sociale woningbouw in Baarn is de Tolweg (toen nog 2, 4) duidelijk in beeld gekomen als mogelijke en te onderzoeken woningbouwlocatie.

Dit moge zo zijn maar het doet volgens de rekenkamercommissie niet toe of af aan de conclusie dat het georganiseerde bedrijfsleven (bijvoorbeeld via de CBB) ook in het participatieproces voorafgaand aan 14 maart 2018 betrokken had moeten worden. Conclusie 3: vastgesteld.

Het effect van het tekortschietende participatieproces kan niet meer worden

5

Zou de raad, als het participatieproces meer volgens de leidraad had plaatsgevonden en als het georganiseerde bedrijfsleven daarin ook een stem gehad zou hebben, een ander besluit genomen hebben? Deze vraag kan door de rekenkamercommissie niet beantwoord worden. Het valt ons wel op dat in de twee raadsvergaderingen van 14 maart 2018 de afweging ‘ruimte voor wonen versus ruimte voor werken’ (veel) minder aandacht kreeg dan de afweging ‘is het wel of zo’n goed idee om een woningbouwlocatie te ontwikkelen zo dicht bij bestaande bedrijven?’. Ook valt op dat er in de vergaderingen van maart 2018 door geen van de deelnemers concreet aan deze communicatieleidraad gerefereerd is (ook al zijn er wel opmerkingen gemaakt over de beperkte participatie vooraf). Wij zijn van mening dat de raad er beter aan gedaan zou hebben om op die dag geen besluit te nemen en in plaats daarvan het college opgedragen zou hebben om eerst en dan liefst volgens de eigen leidraad een goed participatieproces te organiseren. Het amendement van Groen Links dat die dag is aangenomen, gaat een beetje in die richting maar eigenlijk ook weer niet omdat het niet voorwaardelijk gesteld is: het principebesluit blijft het principebesluit maar draagt alleen het college op om een beter participatieproces te organiseren en niet om daarna het principebesluit opnieuw aan de orde te stellen.

Conclusie 4: De consultatie na 14 maart 2018 was niet meer open; de afweging ruimte voor wonen versus ruimte voor werken was niet meer aan de orde. In de consultaties die na 14 maart 2018 plaatsvinden wordt het principebesluit naar de mening van de rekenkamercommissie wel heel stellig als uitgangspunt genomen. Dat is in letterlijke zin ook wel begrijpelijk maar het gevolg is dat in de daaropvolgende consultatieronde woningbouw als vertrekpunt is genomen en dat de vraag of de locatie beschikbaar zou moeten blijven als bedrijvenlocatie niet meer aan de orde is. Dit is ook zo aangegeven in het eindverslag van de consultatieronde. Dat is extra zuur geweest voor het georganiseerde bedrijfsleven gelet op de tekortkomingen in de fase vóór 14 maart. Dat was ook de reden dat de ondernemers teleurgesteld afhaakten. De expertmeetings die in 2019 nog op initiatief van de gemeente georganiseerd zijn, hebben niet aan een oplossing hiervoor bijgedragen. De initiatiefnemer heeft naar ons aangegeven dat (zonder de kennis van de communicatieleidraad) in zijn beleving het zwaartepunt van de communicatie ook in de fase na de principeuitspraak zou moeten liggen: “dan ga je met omwonenden (inclusief de naburige bedrijven) en mogelijk toekomstige bewoners in gesprek om een optimaal plan te ontwikkelen”.

De rekenkamercommissie kan die redenering wel volgen maar dit doet niet toe of af aan wat er vóór 14 maart 2018 had moeten gebeuren. Conclusie 5: De overwegingen en argumenten van het georganiseerde bedrijfsleven zijn inmiddels wel goed bij de raad bekend. Alles wat in een goed participatieproces al vóór 14 maart 2018 bij de raad bekend had horen te zijn, is inmiddels wel bekend bij de raadsleden. Dat is weliswaar slechts een pleister op de wonde maar toch. Uitgebreide inspraakreacties van met name de heren Van Olst, Mackaay en Zanoli bij gelegenheid van de bespreking van het eerste Stec-rapport in april 2019 en het tweede Stec-rapport en het ontwerp-bestemmingsplan in september 2020 geven duidelijk hun overwegingen en argumenten weer. De raad kan ze alsnog betrekken bij de finale afweging.

6

B: Over de vraag naar de volledigheid van de Stec-rapporten Conclusie 6:

Het antwoord op de vraag of de Stec-rapporten volledig zijn moet komen uit het nadere onderzoek waartoe de raad besloot door aanname van amendement A1 tijdens de behandeling van het agendapunt ‘Toekomst Werklocaties Baarn’ in september 2020. Afgesproken is dat deze rapportage in september 2021 verschijnt.

Er is al veel gezegd en geschreven over de volledigheid van het rapport en meer in het bijzonder over de vraag of de lijst met onderzochte locaties wel volledig is. Door de heer Van Olst is een lijst ingediend waar geen 7 maar 21 locaties genoemd zijn. Het college heeft in een reactie bij de 14 toegevoegde locaties de nodige kanttekeningen geplaatst waardoor er naar de mening van het college behoudens één of twee eigenlijk geen locatie meer overbleef die als kansrijk kon worden beschouwd. Ook speelde er een discussie of de geïnterviewden zoals opgenomen in een bijlage bij het Stec-rapport wel allemaal geïnterviewd waren. Tenslotte was er nog een discussiepunt over in het verleden al dan niet gemiste kansen om sociale woningbouw te realiseren. Naar de mening van de rekenkamercommissie zijn deze discussies ingehaald of nagenoeg ingehaald door het genoemde amendement A1 uit de raadsvergadering van 23 september 2020. Dit amendement voorziet in een onderzoek dat inzichtelijk maakt welke bedrijven zouden willen uitplaatsen dan wel waarvan het wenselijk is dat ze uitgeplaats worden. Naar onze mening kan dit beschouwd worden als een actualisatie van het rapport ‘behoefteraming bedrijventerreinen en kantoren Baarn’. Daarnaast vraagt het amendement om samen met vertegenwoordigers van de ondernemers(-verenigingen) te komen tot gedragen uitgangspunten voor de benodigde/gewenste ruimte.

Het laatste punt van het amendement luidt: ‘zonodig het huidige rapport en besluit op onderdelen te wijzigen, als nieuwe resultaten hiertoe aanleiding geven’. De rekenkamercommissie is geïnformeerd over de voortgang van dit onderzoek en de huidige stand van zaken. Hoewel over de uitkomst nog niks te zeggen valt, kan zich ( in elk geval theoretisch) een complicatie voordoen, nl als de uitplaatsingsbehoefte/-wens het getal van 0,4 ha uit de eerdere behoefteberekening te boven gaat. Dat is nl het getal waarmee in de Stec-rapportage rekening is gehouden. Dat is ook de reden waarom de CBB en de Noordeik gepleit hebben voor uitstel van behandeling van het ontwerpbestemmingsplan Tolweg 2, 4, 6 tot na het gereed komen van voornoemd onderzoek. Dit vinden wij als rekenkamercommissie nog wel een punt, wat naar onze mening bij het begin van de bespreking van dit agendapunt in de raadsvergadering aan de orde zou moeten komen. Omdat wij inmiddels weten dat in elk geval de portefeuillehouder geen voorstander is van uitstel van behandeling lijkt het ons goed als het college (bijvoorbeeld in een reactie op deze rapportage) aangeeft hoe men hier in procesmatige zin mee om wil gaan. C: Over de vraag ’Waarom een bestemmingsplan wijzigen als er een tekort is van de huidige bestemming?’ Conclusie 7:

De rekenkamercommissie vindt het niet op haar weg liggen om deze vraag te beantwoorden. Zowel de beschikbare ruimte voor wonen als voor werken is schaars en al dan niet wijzigen van de bestemming is uiteindelijk een politiek-

7

bestuurlijke afweging. Wel plaatsen wij in de toelichting nog enkele kanttekeningen bij deze onderzoeksvraag. De rekenkamercommissie bespeurt in deze vraagstelling en in de toelichting erop een zekere mate van eenzijdigheid als langdurig leegstaande kantoren als enig argument genoemd worden voor de voorgenomen transformatie. Naar onze mening is er in deze casus toch zeker sprake van ‘push and pull’. Ook de behoefte om het woningbouwprogramma te kunnen realiseren ligt aan de keuze ten grondslag. Het college heeft overigens ook toegelicht waarom deze kantoorfuncties niet gecompenseerd hoeven te worden. Het betoog van de heer Van Olst dat daarmee m2’s ‘verloren’ zouden gaan omdat op de huidige kantoorlocaties ook andere bedrijfsmatige activiteiten plaats kunnen vinden, klopt op zich wel maar dit argument verliest zijn kracht omdat in de behoefteraming voor 2,4 ha al rekening is gehouden met toekomstige groei. Voor het wel te compenseren gedeelte van de Tolweg is ook gerekend met een zekere ‘indikkingsfactor’. In een tijd waarin we schaarse ruimte steeds efficiënter willen benutten, klinkt dit plausibel maar de rekenkamercommissie ziet het niet tot haar taak om te beoordelen of deze factor ook de juiste is.

Of er daadwerkelijk een tekort aan toekomstige bedrijfslocaties is, kan zoals eerder aangegeven het beste beoordeeld worden aan de hand van het onderzoek waartoe met amendement A2 besloten is. (zie ook hierboven) Uit de beschikbare documenten blijkt dat ook de ruimte voor woningbouw schaars is. De taakstelling uit de woonvisie lijkt in absolute zin qua aantallen wel haalbaar en ook wel vóór 2030 maar in de woonvisie is ook als doelstelling opgenomen dat de netto toevoeging van 225 woningen sociale huur in 2025 gerealiseerd dient te zijn. Dat bij wegvallen van de locatie Tolweg deze doelstelling op een andere wijze behaald kan worden lijkt niet realistisch. In die zin vinden wij het betoog van de wethouder hierover in een van de raadsvergaderingen plausibel als hij aangeeft dat locaties in de kern meestal te klein en/of te duur zijn om aanzienlijke eenheden sociale huur te kunnen realiseren. In de raadsvergaderingen menen wij ook beluisterd te hebben dat er ook onduidelijkheid was over de vraag of de locatie Tolweg nu wel of niet in de geactualiseerde woonvisie was opgenomen en of deze locatie derhalve nodig was om de taakstelling te behalen.

De wethouder heeft ter vergadering aangegeven dat de locatie wel degelijk is opgenomen in de geactualiseerde woonvisie en ook nodig was maar los daarvan zijn wij ook zelf nagegaan of en hoe de locatie in de geactualiseerde woonvisie is opgenomen. Dan valt ook meteen op waardoor de onduidelijk wordt gecreëerd: De appartementen Tolweg zijn niet opgenomen in de lijst op pagina 16 maar maken onderdeel uit van de ook op die bladzijde genoemde 324 woningen die te boek staan als ‘lopende plannen (in uitvoering of vergund)’. Daar had dus beter ook bij kunnen staan : ”in procedure” of “principebesluit”. De rekenkamercommissie vindt dat wel een onhandige onnauwkeurigheid maar de appartementen Tolweg maken wel degelijk deel uit van deze 324 zo is ons aan de hand van onderliggende overzichten duidelijk geworden. Op blz 11 staan ze ook in het kadertje vermeld. De locatie Tolweg (toen nog 2 en 4) was overigens ook al in de woonvisie 2016 opgenomen als mogelijke en te onderzoeken woningbouwlocatie.

8

9