271322 Uitgangspunten aanpak transitie Omgevingsplan bijlage 1 Notitie keuze raadsbesluiten bij omgevingsplanactiviteiten

Notitie keuze raadsbesluiten bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Inleiding De komst van de Omgevingswet brengt een groot aantal veranderingen met zich mee. Ten behoeve van het inwerking treden van het nieuwe stelsel moet de gemeenteraad verschillende (kaderstellende) besluiten nemen. Een aantal besluiten hebben betrekking tot buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die in strijd is met de regels van het omgevingsplan. Wanneer deze besluiten niet worden genomen is er geen sturend kader voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, en wordt het college of de raad onnodig belast. Daarnaast dragen de besluiten bij aan de verbeterdoelen van de Omgevingswet, zoals het vergroten van de voorspelbaarheid van de regels en de proceduresnelheid. In deze notitie worden de volgende drie te nemen besluiten – vanwege de onderlinge samenhang tussen de besluiten – gezamenlijk behandeld: 1. Besluit aanwijzen participatieplicht buitenplanse activiteiten 2. Besluit gevallen toepassen uitgebreide procedure 3. Besluit advies met instemming buitenplanse initiatieven gemeenteraad Een vierde besluit, over de delegatie van delen van het omgevingsplan naar het college, wordt behandeld in een andere notitie. In deze notitie zullen de hiervoor genoemde besluiten kort worden toegelicht.

Daarnaast wordt de samenhang van de besluiten beschreven en wordt de denkrichting voor de invulling van de besluiten in de gemeente Baarn gepresenteerd. Deze denkrichting is door ambtelijke bijeenkomst tot stand gekomen. Hierbij is het kader uit het Koersdocument gehanteerd.

1

De te nemen besluiten

1. Besluit aanwijzen participatieplicht buitenplanse activiteiten Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. De gedachte is dat dit zorgt voor meer draagvlak voor initiatieven bij andere inwoners en stakeholders. In de wet zelf wordt echter niet veel geregeld met betrekking tot de exacte vorm van participatie. Participatie is volgens de wet vormvrij. Dit is een bewuste keuze van de wetgever om maatwerk mogelijk te maken. Participatie kan in verschillende vormen plaatsvinden, bijvoorbeeld als kennisgeving waarbij het bevoegd gezag beschrijft wie worden betrokken en wat hun rol is, maar ook als aanvraagvereiste bij een vergunning waardoor een initiatiefnemer aangeeft of, en zo ja hoe, hij participatie heeft vormgegeven en wat hij met het resultaat heeft gedaan. Hierbij is het van belang te beseffen dat participatie niet altijd noodzakelijk is. Elke situatie (plek, omvang, context) vraagt om maatwerk. De vorm van participatie is afhankelijk van het type kerninstrument (omgevingsvisie, omgevingsplan of omgevingsvergunning) maar ook van de keuzes die de gemeente maakt binnen de kerninstrumenten. Een van die keuzes wordt gemaakt in het besluit aanwijzen participatieplicht buitenplanse activiteiten.

blad 1 van 9

Voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsactiviteit) kan de gemeenteraad volgens artikel 16.55, lid 7 van de Omgevingswet gevallen aanwijzen waarin zij participatie wil verplichten. Een participatieplicht is (vooral) bedoeld voor de initiatieven met een zekere of bepaalde impact op de leefomgeving en die (mogelijk) tot bedenkingen uit de omgeving kunnen leiden. De gemeenteraad weegt zelf af welke soort buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht worden gesteld. De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk voor het vormgeven van het participatietraject en deze is vormvrij. Wel kan de gemeente om dit proces te begeleiden handvaten meegeven voor de verdere invulling daarvan. Dit is al nader uitgewerkt in het Koersdocument. Het enkel verplicht stellen van participatie, maakt dus nog niet duidelijk welke inspanning van de initiatiefnemer verlangd wordt. Om hierover duidelijkheid te scheppen zijn hiervoor algemene principes geformuleerd in het Koersdocument met betrekking tot de toepassing van participatie in het Omgevingswetinstrumentarium. 2.

Besluit gevallen toepassen uitgebreide procedure De Omgevingswet bepaalt in artikel 16.65, lid 4 dat het bevoegd gezag afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing kan verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Deze uitgebreide procedure geldt al als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen van activiteiten, maar kan ook op verzoek van initiatiefnemer worden toegepast. Het bevoegd gezag is in deze het college van B&W. Het toepassen van het vierde lid kan wanneer het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Als het bevoegd gezag de uitgebreide procedure van toepassing verklaart, dan dient het bevoegd gezag de initiatiefnemer hierover te informeren voordat het besluit tot toepassing van de uitgebreide procedure genomen wordt en hem de gelegenheid te bieden hierop een zienswijze in te dienen. Hiermee neemt de gemeente Baarn haar verantwoordelijkheid om te zorgen te voor het maatschappelijk draagvlak bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met zekere impact. 3.

Besluit advies met instemming buitenplanse initiatieven gemeenteraad Onder het huidige omgevingsrecht is voor activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan een verklaring van geen bedenkingen nodig van de gemeenteraad. Onder huidig recht kan de gemeenteraad (op voorhand) besluiten dat er categorieën van initiatieven of specifieke initiatieven zijn waartegen zij geen bedenkingen heeft. De gemeenteraad van Baarn heeft hier invulling aan gegeven in het verleden. Onder de Omgevingswet wordt dit uitgangspunt omgekeerd. De gemeenteraad heeft in beginsel geen rol in de besluitvorming van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, tenzij van te voren is aangegeven dat zij haar advies wil geven. Dit adviesrecht is uitsluitend aan de orde bij activiteiten die niet in overeenstemming zijn met het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Het toepassingsbereik van dit besluit hangt nauw samen met de inhoud van het omgevingsplan. Bij een meer open en flexibel omgevingsplan is minder snel sprake van strijdigheid en zal het adviesrecht minder snel van toepassing zijn. Een open en flexibel plan geeft meer snelheid en gaat uit van vertrouwen op de sturing via randvoorwaarden en kaders in plaats van gedetailleerd vastleggen. Bij de vaststelling van het omgevingsplan heeft de gemeenteraad invloed op de mate van sturing en flexibiliteit.

Het is een verzwaard adviesrecht, wat inhoudt dat het college verplicht is te beslissen met blad 2 van 9

inachtneming van het advies van de gemeenteraad, zie ook artikel 16.15 van de Omgevingswet. Bij een negatief advies kan de vergunning niet worden verleend.

2

Samenhang tussen de besluiten

Bovenstaande besluiten gaan allemaal over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten die impact hebben op de fysieke leefomgeving en betrokken stakeholders. Dit betekent dat het gaat om activiteiten die niet passen binnen het gemeentebrede omgevingsplan. Het ligt voor de hand dat initiatieven waarvoor advies met instemming van de gemeenteraad benodigd is, er een uitgebreide procedure van toepassing is en er ook een participatieplicht geldt voor de initiatiefnemer. Er zal in dat geval namelijk sprake zijn van een initiatief met mogelijk politieke gevoeligheid door de schaal of impact op de fysieke leefomgeving, waardoor een uitgebreide procedure altijd nodig is en participatie eveneens altijd wenselijk is. Ook bij de complexe initiatieven waarbij wel meer tijd nodig is om tot een goed besluit te komen (door het toepassen van een uitgebreide procedure), maar waarbij geen advies met instemming nodig is, is een participatieplicht een logische keuze. Dit omdat dan te verwachten is dat verschillende belanghebbenden bedenkingen kunnen hebben. Dit is ook een toetsingscriterium voor het toepassen van de uitgebreide procedure in deze situatie. Maar niet voor alle participatie-plichtige projecten is een advies vanuit de gemeenteraad nodig, en soms kan het wenselijk zijn voor initiatieven participatie te verplichten, terwijl de reguliere procedure gevolgd kan worden.

Om concreet te kunnen bepalen welk soort activiteiten onder welk besluit vallen moeten een aantal factoren worden meegewogen. De twee voorwaarden die gekoppeld zijn aan het van toepassing verklaren van de uitgebreide procedure geven hiertoe een goede aanzet. Zoals hiervoor genoemd kan een uitgebreide procedure enkel van toepassing worden verklaard indien het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Maar wat zijn aanzienlijke gevolgen? En wanneer kan verwacht worden dat verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben? Bepalen impact op de fysieke leefomgeving. Hoe groter de gevolgen zijn voor de fysieke leefomgeving bij een initiatief, hoe groter de kans is dat participatie wenselijk is, hoe meer het nodig is om langer de tijd te nemen over een besluit en hoe belangrijker het is om de raad te betrekken in de besluitvorming. Om de impact te kwantificeren wordt gekeken naar drie aspecten waarop een omgevingsplanactiviteit gevolgen kan hebben: veiligheid, gezondheid en omgevingskwaliteit.

Deze drie aspecten volgen uit artikel 1.3 van de Omgevingswet, waarin het maatschappelijke doel van de Omgevingswet wordt beschreven: Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

blad 3 van 9

Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit met impact op de fysieke leefomgeving, met name op het gebied van veiligheid, gezondheid en de omgevingskwaliteit, kan het wenselijk zijn te kiezen voor één of meer van de maatregelen. Om te bepalen welk(e) besluit(en) passend is/zijn wordt gekeken naar de schaal van de impact, en hoe groot de negatieve impact is. Om hier een gradatie in aan te brengen is gekozen voor een vijftal niveaus: 1. Activiteiten met beperkte dimensie en/of zeer kleine impact → De impact op de fysieke leefomgeving is beperkt. Activiteiten kunnen worden vergund door het college van B&W, zonder toepassing van één van de drie besluiten. 2. Activiteiten met beperkte dimensie en/of kleine impact → Het is vanwege de impact op fysieke leefomgeving nodig om de initiatiefnemer te verplichten om participatie te organiseren. 3. Activiteiten met lokale dimensie en/of grote impact → Door de grotere dimensie en grotere impact op de fysieke leefomgeving is het nodig meer tijd te nemen voor de afweging. De uitgebreide procedure is hier van toepassing. Ook een participatieplicht is hier nodig. 4. Activiteiten met lokale dimensie en/of zeer grote impact → Door de mogelijke politieke gevoeligheid is naast een uitgebreide procedure en verplichte participatie hier ook een advies van de gemeenteraad nodig. 5.

Activiteiten met bovenlokale dimensie en/of zeer grote impact → Door de mogelijke politieke gevoeligheid is naast een uitgebreide procedure en verplichte participatie hier ook een advies van de gemeenteraad nodig. Bepalen impact op betrokkenen Hoe meer stakeholders een initiatief heeft, hoe meer belangen afgewogen moeten worden. De complexiteit van een project – en daarmee de keuze voor welke besluiten wel of niet van toepassing zijn – hangt daarom samen met de impact dat een omgevingsplanactiviteit heeft op betrokkenen. Ook hierin is gekozen voor vijf niveaus: 1. Perceelniveau → De impact op betrokkenen is beperkt en raakt hooguit het aangrenzende perceel. Activiteiten kunnen worden vergund door het college van B&W, zonder toepassing van één van de drie besluiten. 2. Straatniveau → Een hele straat wordt geraakt door een initiatief. Daarom is een initiatiefnemer verplicht participatie te organiseren. 3. Wijkniveau → Het initiatief raakt meerdere belanghebbenden in meerdere straten, het is nodig meer tijd te nemen voor de afweging en belanghebbenden de mogelijkheid tot zienswijzen te geven. De uitgebreide procedure is hier van toepassing. Ook een participatieplicht is hier nodig. 4. Gebiedsniveau (stedelijk- of landelijk gebied) → De omgevingsplanactiviteit raakt een grote groep belanghebbenden. Een advies van de gemeenteraad over de afweging van de belangen is noodzakelijk.

Ook geldt hier een uitgebreide procedure en een participatieplicht voor de initiatiefnemer. 5. Gemeenteniveau → De omgevingsplanactiviteit raakt een grote groep belanghebbenden. Een advies van de gemeenteraad over de afweging van de belangen is noodzakelijk. Ook geldt hier een uitgebreide procedure en een participatieplicht voor de initiatiefnemer. Rol omgevingsvisie Naast de verwachte impact op de fysieke leefomgeving en betrokkenen is ook het kader vanuit de omgevingsvisie belangrijk in het bepalen welk besluit op een omgevingsplanactiviteit van toepassing wordt verklaard. De omgevingsvisie is het ontwikkelkader van de gemeente, die door de gemeenteraad is vastgesteld. Daarom is het wenselijk om als gemeenteraad advies te geven op het blad 4 van 9

moment dat een buitenplanse omgevingsplanactiviteit niet bijdraagt aan de doelen en ambities die zijn gesteld in de omgevingsvisie of zelfs strijdig is met het kader dat wordt geschetst in de omgevingsvisie. Overzicht besluiten van toepassing Wanneer bovenstaande informatie gebundeld wordt levert dat het volgende afwegingskader op: Categorie Impact op fysieke leefomgeving 1 Activiteiten met beperkte dimensie en/of zeer kleine impact

Impact op betrokkenen Perceelniveau

2

Activiteiten met beperkte dimensie en kleine impact Activiteiten met lokale dimensie en impact

Straatniveau

Passend in Welk besluit past bij omgevingsvisie de categorie? Ja Besluiten niet van toepassing, participatie kan facultatief worden aangeraden Ja Verplichte participatie

Wijkniveau

Ja

4

Activiteiten met lokale dimensie en aanzienlijke impact

Gebiedsniveau (stedelijk- of landelijk)

Ja

5

Activiteiten met bovenlokale dimensie en aanzienlijke impact

Gemeenteniveau

Nee

3

Verplichte participatie + Uitgebreide procedure Verplichte participatie + Uitgebreide procedure + Advies met instemming Verplichte participatie + Uitgebreide procedure + Advies met instemming

Hierbij wordt opgemerkt dat altijd de hoogste categorie op een initiatief/omgevingsplanactiviteit van toepassing is. Bijvoorbeeld een initiatief dat strijdig is met de omgevingsvisie wordt altijd voorgelegd aan de gemeenteraad voor advies met instemming , ook als het een beperkte impact heeft op de fysieke leefomgeving. En bij complexe activiteiten met negatieve gevolgen, die nauwelijks impact hebben op betrokkenen wordt toch gekozen voor een uitgebreide procedure.

blad 5 van 9

Het afwegingskader is hieronder ook visueel weergegeven:

Van de toepassing van dit afwegingskader kan in bijzondere omstandigheden gemotiveerd worden afgeweken.

blad 6 van 9

3

Activiteiten in afwegingskader

Bovengenoemd afwegingskader biedt de basis om de besluiten vorm te kunnen geven en activiteiten te benoemen die in de verschillende categorieën vallen. In de tabel op de volgende pagina’s is hiertoe een eerste aanzet met richtinggevende voorbeelden gedaan. De basis voor deze aanzet is de huidige lijst met categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig is, die geactualiseerd en veralgemeniseerd is. Na één jaar wordt geëvalueerd of dit afwegingskader aangepast moet worden.

blad 7 van 9

Impact

Categorie 2: Verplichte participatie

Categorie 3: Verplichte participatie + Uitgebreide procedure +

Categorie 4: Verplichte participatie + Uitgebreide procedure + Advies met instemming

Categorie 5: Verplichte participatie + Uitgebreide procedure + Advies met instemming

Uitbreiden woning, tast straatbeeld wel aan of functiewijziging naar 1 woning Max 50m2 en max 10m hoog

Nieuwbouw van 1 tot 7 woningen of functiewijziging naar 2 tot 7 woningen

Nieuwbouw van 7 of meer woningen

n.v.t.

Uitbreiding binnen kernwinkelgebied

Uitbreiding buiten kernwinkelgebied tot 50m2

Nieuwvestiging tot 500m2 of uitbreiding van 50 tot 500m2

n.v.t.

Tast straatbeeld aan

Sportvoorziening Licht Geluid Verkeer Bedrijven / kantoren

Op sportcomplex buiten bebouwde kom

Op sportcomplex binnen bebouwde kom

Nieuwvestiging of uitbreiding Nieuwvestiging, bijv Cruijff court Intensivering

n.v.t.

Uitbreiding of bijgebouw

Wijzigen gebruik onbebouwde gronden

Snippergroen tot 20m2

Snippergroen tot 50m2

Functie Woningbouw

Bouwwerk, geen gebouw zijnde Tijdelijk bouwwerk en/of gebruik van gronden? Detailhandel - nieuwvestiging - uitbreiding - locatie Horeca incl. terrassen

Categorie 1: Besluiten niet van toepassing, participatie kan facultatief worden aangeraden Uitbreiden woning of bijgebouw, tast straatbeeld niet aan ? binnenplanse afwijking in bestemmingsplannen opzoeken

Energievoorziening/nuts

Uitbreiding agrarisch bedrijf

Binnen bouwvlak

Gemeentegrensoverschrijdend, bijv. viaduct

Nieuwvestiging max. 500m2 (aansluitend op prov. beleid) Niet-ingrijpende herinrichting openbaar gebied lokaal

Nieuwvestiging of uitbreiding 500m2 of meer

n.v.t.

Nieuwvestiging groter dan 500m2

n.v.t.

Ingrijpende herinrichting openbaar gebied lokaal, op particulier terrein buiten bebouwde kom Zonneweide, gasontvangstation

Herinrichting openbaar gebied bovenlokaal

Windturbines <40m

Recreatieve en/of culturele voorzieningen, niet zijnde eigendom gemeente Natuur

Onvoorzien

blad 9 van 9

Ter beoordeling aan de hand van schema.