270761 Voorbereidingsbesluit paraplubestemmingsplan Wonen rvs

RAADSVOORSTEL

Zaaknummer

270761

Onderwerp

Voorbereidingsbesluit paraplubestemmingsplan 'Wonen'

Besluit in raad

7 juli 2021

Portefeuillehouder(s)

Wethouder Jansma

Naam steller

Patrick Schrijver

Status / Vertrouwelijkheid

Openbaar

Voorgestelde beslispunten: 1. Een voorbereidingsbesluit te nemen voor het gehele grondgebied van Baarn zoals aangegeven op bijbehorende kaart (bijlage 1) voor het gebruik van gebouwen waarin - op grond van het bestemmingsplan - wonen is toegestaan, zodat de woonvorm niet zonder meer kan worden gewijzigd. 2. Op grond van artikel 3.7 lid 4 Wro te bepalen dat het volgende geldt: Begrippen: Gebouw: Elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Woning: Een complex van ruimten, bestemd en geschikt voor het huisvesten van niet meer dan één huishouden. Bedrijfswoning: Een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk en/of wenselijk is. Huishouden: Een groep van één of meer personen die een huishouding voert waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling en onderlinge verbondenheid. Artikel 1: Het is verboden om het gebruik van gebouwen binnen de aangewezen gronden en met een bestemming waarbinnen 'wonen' al dan niet via een functieaanduiding is toegestaan, zodanig te wijzigen dat sprake is van meer dan één huishouden per woning.

Dit verbod geldt tevens voor gronden waar op basis van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ het wonen in een bedrijfswoning is toegestaan. Onder een wijziging van gebruik van een gebouw wordt mede verstaan: a) de toename van het op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit legale bestaande aantal huishoudens per woning; b) het splitsen van een woning in meerdere zelfstandige woningen. Artikel 2: a) Het college van burgemeester en wethouders kan op aanvraag bij omgevingsvergunning afwijken van het in artikel 1 genoemde verbod indien de aanvraag niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan of indien het plan kan worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. b) Bij de beoordeling van een aanvraag als bedoeld in het eerste lid betrekken burgemeester en wethouders de vraag of door het voorgestane gebruik, dan wel door de daarvan (in)direct te verwachten gevolgen, de gronden minder geschikt worden voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming. c) Het college van burgemeester en wethouders kan aan de omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid voorschriften / beperkingen verbinden, waaronder het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bepaalde periode.

1

Artikel 3: Het verbod in artikel 1 is tevens niet van toepassing, indien een partij vóór inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit aantoonbaar een verplichting is aangegaan op basis van het op dat moment vigerende planologische regime, en het voorbereidingsbesluit in de weg staat aan gebruik conform die verplichting. 3. Dit besluit in werking te laten treden op 8 juli 2021. Samenvatting van het voorstel Door middel van een voorbereidingsbesluit verklaart de gemeente te werken aan een bestemmingsplan en in de tussentijd ongewenste wijziging van het gebruik (van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning) niet bij recht toe te staan. Door vaststelling van een voorbereidingsbesluit geldt een aanhoudingsplicht voor bouw- en aanlegactiviteiten. Dit betekent dat omgevingsvergunningen die passen binnen het van kracht zijnde bestemmingsplan toch niet mogen worden verleend. Deze aanhouding kan worden doorbroken indien het plan niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde paraplubestemmingsplan. Uitgangspunt voor de beoordeling hiervan is de bewoning in een woning door maximaal één huishouden. Hierdoor is medewerking verlenen aan gewenste ontwikkelingen geborgd. Aanleiding De gemeente Baarn is - bij de digitaliseringsslag van de bestemmingsplannen - voor de functie ‘Wonen’ aangesloten bij de landelijke standaard.

Daar waar mag worden gewoond, is in functieomschrijvingen de functie ‘Wonen’ opgenomen. ‘Wonen’ is in de begripsbepalingen niet omgeschreven. Daarnaast is bij de bouwbepalingen opgenomen welk type woning (aaneen gebouwd, vrijstaand etc.) is toegestaan. Tevens is aangegeven hoeveel woningen er per bouwvlak zijn toegestaan. Een woning is wel gedefinieerd in de begripsbepalingen: ‘Een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden’. Met deze koppeling tussen de functie ‘Wonen’ en de uitleg van het begrip ‘woning’ was naar onze mening geborgd dat er in vrijstaande, aaneen gebouwde, gestapelde etc. woningen slechts één huishouden toegestaan is. Inmiddels heeft de Raad van State concreet uitgesproken dat dit principe alleen geldt bij de nieuwbouw van een woning: dan moet er namelijk aan de bouwvoorschriften worden getoetst. Bij een wijziging van bestaande bouw mag echter alleen aan de functiebeschrijving worden getoetst. Bij inpandige wijzigingen zijn de bouwregels veelal niet beperkend om woning op te delen in kamerverhuur. En gebruiksbepalingen zijn onvoldoende om kamerverhuur tegen te gaan. In navolging van de eerste uitspraak van de Raad van State over dit onderwerp is dit standpunt in meerdere uitspraken bevestigd. Er blijkt dus concreet dat er geen koppeling meer is tussen de functie ‘Wonen’ en het begrip ‘woning’.

Consequentie: allerlei woonvormen (waaronder kamerbewoning) zijn dan toegestaan. Dit is nooit de bedoeling geweest van de gekozen systematiek zoals hierboven beschreven. Er is onderzocht welke instrumenten er bestaan om deze omissie te herstellen. Voor de hand ligt het aanpassen van de bestemmingsplannen door middel van een paraplubestemmingsplan. Het blijkt echter dat sec het vaststellen van een parapluplan een planschaderisico met zich meebrengt. Een eerder. bij recht toegestane mogelijkheid wordt immers weggenomen. Om die reden is gekozen voor een tussenstap, namelijk het opnemen van een onttrekkingsstelsel in de Huisvestingsverordening vóórdat het paraplubestemmingsplan wordt vastgesteld. Om te voorkomen dat in de tussentijd een wildgroei aan (ongewenste) onzelfstandige bewoning ontstaat, is het voorstel om een voorbereidingsbesluit te nemen. Hiermee wordt door middel van de planologische voorbereidingsbescherming die bij dit instrument hoort, voor de periode van een jaar, uitgesloten dat zelfstandige woningen omgezet worden in onzelfstandige woningen.

2

Op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is de raad bevoegd om te verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit). De raad wordt verzocht een voorbereidingsbesluit te nemen voor het gebruik van gebouwen die wonen in bestemmingsplannen mogelijk maken, voor het gehele grondgebied van de gemeente Baarn. Achtergrond bij de aanleiding Van kamergewijze verhuur is volgens jurisprudentie van de Raad van State in de regel sprake van meerdere huishoudens. Met andere woorden: als er drie studenten of arbeidsmigranten wonen in een woning is in beginsel sprake van drie (onzelfstandig wonende) huishoudens. Naar nu blijkt is in onze bestemmingsplannen de huisvesting van meerdere huishoudens per woning bij recht is toegestaan. Te weten: in de bestemmingsomschrijvingen is bepaald dat de op de verbeelding voor 'wonen en/of woondoeleinden' aangewezen gronden bestemd zijn voor 'Wonen' (dit geldt overigens voor alle bestemmingen waarin het wonen als functie wordt toegestaan). In de begrippenlijst in bestemmingsplannen (artikel 1) is het begrip 'Wonen' echter niet gedefinieerd. Alleen het begrip 'woning' is gedefinieerd.

(definitie: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, waaronder begrepen eventueel gemeenschappelijk gebruik van bepaalde ruimten.) Uit jurisprudentie van de Raad van State blijkt dat als er geen relatie is gelegd tussen de bestemmingsomschrijving voor 'wonen' en de definitiebepaling voor het begrip 'woning', geen betekenis toekomt aan deze definitiebepaling. In haar uitspraken heeft de Raad van State vervolgens overwogen dat als het volgens de bestemming is toegestaan om te wonen, maar het begrip 'Wonen' niet is gedefinieerd ervan moet worden uitgegaan dat diverse woonvormen, waaronder ook de verhuur van kamers aan individuele huurders, is toegestaan. Het huisvesten van meerdere huishoudens in één woning zonder nadere toetsing of plafond kan leiden tot onwenselijke situaties. Denk hierbij aan overbewoning, geluidsoverlast, parkeerdruk etc. Dit geldt voor zowel de te huisvesten personen zelf als ook voor de omgeving. Om nu zo spoedig mogelijk verdere uitbreiding van ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan wordt uw raad voorgesteld een voorbereidingsbesluit vast te stellen. Met een voorbereidingsbesluit wordt een gebied tijdelijk 'op slot' gezet om te voorkomen dat er in dat gebied ontwikkelingen plaatsvinden die niet gewenst zijn. Effectief betreft dit dan de ontwikkelingen waar het voorbereidingsbesluit op ziet.

Dit geeft college en raad de gelegenheid het bestemmingsplan te wijzigen. De gemeenteraad is bevoegd om te besluiten op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. De inwerkingtreding bevriest de situatie voor maximaal één jaar. Tegen een voorbereidingsbesluit is geen bezwaar en/ of beroep mogelijk. Bij de uiteindelijke wijziging van het bestemmingsplan bestaat uiteraard wel de mogelijkheid om in beroep te gaan. Door het begrip ‘Wonen’ te koppelen aan het begrip ‘woning’ is bij recht slechts één huishouden toegestaan in een eengezinswoning. Er ontstaat dan een vergunningsplicht voor gevallen waarbij een eigenaar van dit uitgangspunt wil afwijken. Middels specifieke regels kan worden bepaald onder welke (ruimtelijke) voorwaarden we mee willen werken. Voorafgaand aan het parapluplan wordt een onttrekkingsstelsel opgenomen in de Huisvestingsverordening. Dit betekent dat een vergunning op grond van deze verordening nodig is voor het onttrekken van een zelfstandige woning aan de woningvoorraad. Doel hiervan is tweeledig: enerzijds neemt dit het planschaderisico weg en anderzijds biedt het een instrument om te sturen op een goede (sociale) inpassing van kamerbewoning. Er kunnen met dit instrument bijvoorbeeld regels worden gesteld aan de wijze waarop contacten met de buurt worden onderhouden, woon- en leefregels worden gesteld enz.

3

Om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen in de komende periode wordt voorgesteld om een voorbereidingsbesluit te nemen. Hiermee geeft de gemeente aan te werken aan een bestemmingsplan en in de tussentijd de wijziging van het gebruik (van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning) niet toe te staan. Het voorbereidingsbesluit kent wel een afwijkingsmogelijkheid, waarmee medewerking kan worden verleend aan een initiatief dat ruimtelijk en maatschappelijk gewenst is. Relatie inwerkingtreding omgevingswet De beoogde datum van inwerkingtreding van de omgevingswet is 1 januari 2022. Een vastgesteld voorbereidingsbesluit wordt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd blijft het oude recht van toepassing op het voorbereidingsbesluit tot het bestemmingsplan van kracht is. Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen ontwerp-bestemmingsplan te inzage is gelegd, geldt het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad als een voorbereidingsbesluit volgens artikel 4.14, lid 1 Omgevingswet. De voorbeschermingsregels vervallen 1 jaar en 6 maanden na het in werking treden van de Omgevingswet, of eerder als het omgevingsplan in werking treedt of is vernietigd.

Beoogd resultaat Het voorbereidingsbesluit geeft het college en raad de gelegenheid het bestemmingsplan te wijzigen, in de tussentijd is de wijziging van het gebruik van woningen (van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning) niet toegestaan. Argumenten 1.1 Want dit voorbereidingsbesluit voorkomt verdere uitbreiding van ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen. Deze onbedoelde ruimte in de bestemmingsplannen tot huisvesting van meerdere huishoudens in één woning zonder toetsing of plafond, is op veel plekken in de gemeente (en met name in woonwijken) een onwenselijke ontwikkeling. 1.2. Want de ruimtelijke procedure tot het vaststellen van een paraplubestemmingsplan kost tijd. Een gedegen voorbereiding van een paraplubestemmingsplan en de procedure tot het vaststellen daarvan neemt de nodige tijd in beslag. Door het vaststellen van dit voorbereidingsbesluit wordt het gebied tijdelijk 'op slot' gezet voor de duur van maximaal één jaar. Door vaststelling van een voorbereidingsbesluit geldt een aanhoudingsplicht voor bouw- en aanlegactiviteiten. Dit betekent dat omgevingsvergunningen die passen binnen het van kracht zijnde bestemmingsplan toch niet mogen worden verleend. Deze aanhouding kan worden doorbroken indien het plan niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde paraplubestemmingsplan.

Uitgangspunt voor de beoordeling hiervan is de bewoning in een woning door maximaal één huishouden. Hierdoor is medewerking verlenen aan gewenste ontwikkelingen geborgd. 1.3 Want dit is een eerste stap voor reparatie van de bestemmingsplannen Met een paraplubestemmingsplan is aanpassing of aanvulling mogelijk van één of meer aspecten van de bestemmingsplannen. Voor het overige blijven de desbetreffende bestemmingsplannen van kracht. 2.1 Want door opname van het gebruiksverbod in het voorbereidingsbesluit mag gebruik van gebouwen binnen de aangewezen gronden niet worden gewijzigd. Zonder een dergelijk verbod kan gebruik worden gewijzigd als dit niet gepaard gaat met een activiteit bouwen. Voor gewenste ontwikkelingen is in het voorbereidingsbesluit een mogelijkheid opgenomen om af te kunnen wijken (artikel 2). 3.1 Want de gemeenteraad is bevoegd te besluiten wanneer het voorbereidingsbesluit in werking zal treden. Door het voorbereidingsbesluit daags na de gemeenteraad in werking te laten treden zal de planologische voorbereidingsbescherming direct in werking treden.

4