Rapport Wolters Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Rapport | 28 mei 2021

Partners in verbetering

Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau Gemeente Baarle-Nassau

BMC 28 mei 2021 Classificatie

:

Definitief

Naam adviseurs

:

mr. M. (Michel) Wolters MBA S.F.D. (Shannon) Roest MSc

Projectnummer

:

PO017308

| 2 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Kernboodschap

4

H1 | Aanleiding en doel 1.1 De meest bijzondere gemeente van Brabant

6 6

1.2 Samenwerking op verschillende schalen

6

1.3 Zoektocht naar een passende bestuurlijke constructie

7

H2 | Bevindingen: wat hebben we gezien 2.1 Omgevingsbeeld

10 11

2.2 Bestuurskracht

13

2.3 Samenwerking

17

2.4. Perspectieven

18

H3| Toekomstscenario’s Baarle-Nassau 3.1 Scenario’s

22 23

3.2 Ambtelijke fusie en uitbouwen BGTS

24

3.3 Regiegemeente

27

3.4 Federatief verband

30

3.5 Centrumgemeenteconstructie

33

3.6 Is er een voorkeursscenario?

36

H4 | Advies en vervolgproces

39

Bijlage 1 - Gebruikte documenten en bronnen Aangeleverde documenten

41 41

Externe bronnen

41

Bijlage 2 - Geïnterviewden

43

Bijlage 3 - Themalijst

44

Bijlage 4 - Participatie met de samenleving

46

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 3 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Kernboodschap De gemeente Baarle-Nassau is misschien wel de meeste bijzondere gemeente van Nederland. De specifieke context met Baarle-Hertog met enclaves op elkaars grondgebied maakt nauwe samenwerking wenselijk en noodzakelijk. Daarnaast heeft de gemeente, net als andere Nederlandse gemeenten, samenwerking met andere gemeenten nodig om haar bestuurs- en uitvoeringskracht op orde te houden. Deze samenwerking vindt op verschillende schaalniveaus plaats: met het Belgische Baarle-Hertog, binnen ABG-verband (Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Gilze-Rijen), in verschillende samenwerkingsverbanden in de regio's West-Brabant en Hart van Brabant, op provinciaal, rijks - en op Europees niveau. Om ook in de toekomst de bestuurskracht van de gemeente op orde te houden, heeft de gemeente besloten te verkennen hoe de bestuurlijke constructie van Baarle-Nassau zich naar de toekomst zou moeten ontwikkelen om de rol en functie van de gemeente te borgen. De gemeente heeft daarbij nadrukkelijk als uitgangspunt meegeven dat zij ook in de toekomst bestuurlijk zelfstandig wil blijven. Dat maakt het proces om tot scenario’s te komen vooral een afweging met wie en op welke manier strategisch kan worden samengewerkt en in welke vorm.

Doordat Baarle de keuze voor zelfstandigheid maakt, ligt er een nog groter belang bij goede duurzame samenwerking en de wijze waarop dat op alle niveaus, bestuurlijk en ambtelijk vorm moet krijgen. De uitgangspositie van Baarle-Nassau is goed. Er zijn, net als de meeste Nederlandse gemeenten, zorgen over de betaalbaarheid van onder meer de zorg, maar de gemeente staat er financieel goed voor. Ook op het gebied van dienstverlening doet Baarle het prima. Met de grote opgaven die onder meer liggen op het gebied van (betaalbare) woningbouw, de energie- en warmtetransitie, en de ontwikkeling in het agrarische buitengebied is strategische samenwerking in de regio noodzakelijk. Baarle-Nassau en Baarle-Hertog zijn in proces om hun samenwerking te verstevigen in een grensoverschrijdend rechtspersoon in de vorm van een Benelux Groepering voor Territoriale Samenwerking (BGTS). De verdere ontwikkeling van de BGTS heeft in de scenario’s een plek gekregen. We hebben vier scenario’s onderscheiden waarbij de bestuurlijke zelfstandigheid behouden blijft. Er zijn een aantal realistische scenario's. In alle scenario's zijn goede samenwerkingsrelaties en goede samenwerkingsvaardigheden noodzakelijk.

De afhankelijkheid van die samenwerking voor het handhaven en versterken van bestuurskracht brengt met zich mee dat Baarle-Nassau scherp moet hebben wat haar (strategische) prioriteiten zijn en op welke punten compromissen gesloten moeten worden. Van de uitgewerkte scenario's geeft een vorm waarin er gekozen wordt voor samenwerking met de ABG-gemeenten in onze weging de beste uitkomst voor Baarle-Nassau. Het scenario van een federatief verband heeft nog geen werkend voorbeeld in Nederland, maar zou voor Baarle-Nassau het wenkend perspectief kunnen zijn. Baarle kan in dit scenario de grotere opgaven en de kern van haar dienstverlening duurzaam in federatief verband onderbrengen en besturen.

| 4 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

In de federatie worden door de deelnemende gemeenten taken ondergebracht waar op een groter schaalniveau beter maatschappelijke opgaven kunnen worden aangepakt. Voor de enclave-situatie, die vooral in en rond Baarle-centrum speelt, is er alle ruimte om die zaken die nauw met Baarle-Hertog moeten worden opgepakt onder te brengen in de BGTS en vanuit Baarle-Nassau rechtstreeks aan te sturen. Het federatieve verband is een nieuwe bestuurlijke constructie die in Nederland nog niet is toegepast. Dat betekent dat de realisatie een ontwikkelproces zal zijn en de nodige uitwerking zal vragen. Het is een innovatieve constructie die past bij de aard van Baarle-Nassau. Om stappen te kunnen zetten, zal Baarle-Nassau deze constructie verder moeten verkennen met mogelijke partners. Eerdere samenwerking leert namelijk dat er over de toekomstige constructie geen verschil van opvatting of interpretatie kan zijn, wil men tot een duurzame oplossing komen.

| 5 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

H1 | Aanleiding en doel 1.1

De meest bijzondere gemeente van Brabant

Baarle-Nassau is qua inwonertal (6.906) de kleinste gemeente van Brabant en misschien ook wel de meest bijzondere. Door de geografische situatie met de vele enclaves op Belgisch en Nederlands grondgebied is er sprake van een uitzonderlijke situatie. Baarle-Nassau en Baarle-Hertog zijn hierdoor nauw verbonden. Baarle is één gemeenschap, maar wel een gemeenschap waarop verschillende referentiekaders in maatschappelijk, cultureel en bestuurlijk opzicht van toepassing zijn. De grenssituatie maakt samenwerking even wenselijk als noodzakelijk.

1.2

Samenwerking op verschillende schalen

Voor Baarle-Nassau is de samenwerking noodzakelijk op verschillende niveaus. Naast de nauwe samenwerking met Baarle-Hertog, werkt Baarle-Nassau met veel verschillende andere gemeenten samen. Baarle-Hertog en Baarle-Nassau De enclave-situatie bestaat al eeuwen en is een onderdeel van de identiteit van Baarle. De noodzaak tot samenwerking bestaat al even lang en heeft goede en minder goede periodes gekend. Er wordt op dagelijkse basis samengewerkt in de uitvoering van gemeentelijke taken, de beleidsvorming en bestuurlijke taken. Tot op heden kende Baarle het Gemeenschappelijk Orgaan Baarle (GOB). Dit grensoverschrijdende publiekrechtelijke orgaan, waarin bindende besluiten kunnen worden genomen, stelt de gemeenten in staat om op belangrijke thema's besluiten te nemen. Gemeenten hebben nu besloten hun samenwerking verder te formaliseren met de oprichting van een BGTS. De BGTS komt tot stand met veel belangstelling en hulp van verschillende bestuursniveaus op Europees, landelijk, provinciaal en lokaal niveau en is een internationaal voorbeeld van bestuurlijke vernieuwing en ontwikkeling. ABG Naast deze grensoverschrijdende ontwikkeling heeft Baarle, om haar uitvoeringskracht op orde te houden, samen met de gemeente Gilze en Rijen en Alphen en Chaam vanaf 1 januari 2016 één ambtelijke organisatie (de ABG-gemeenten).

Deze Gemeenschappelijke Regeling levert in principe alle producten en diensten voor de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen.

| 6 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Voor deze samenwerking geldt de afspraak dat er toekomstperspectief voor samenwerking wordt vastgesteld.

in

2023

een

geactualiseerd

Samenwerking regio's West-Brabant en Hart van Brabant Baarle neemt, als zelfstandige gemeente en als deelnemer in de ambtelijke fusie in ABG-verband samen, deel in een groot aantal samenwerkingsverbanden. De hoofdoriëntatie ligt hierbij (uitgaande van het aantal samenwerkingsverbanden) op West-Brabant, de centrumgemeente Breda en de samenwerking met de Baronie-gemeenten. Voor een aantal belangrijke uitvoeringstaken wordt er met de ABG-gemeenten samengewerkt in de regio Hart van Brabant en met de centrumgemeente Tilburg.

1.3

Zoektocht naar een passende bestuurlijke constructie

Met de visie ‘Baarle Bruist’ heeft de gemeente in 2017 met inwoners en belanghebben een proces doorlopen om een toekomstvisie te formuleren. Nu is het tijd voor een vertaling van deze visie naar een bestuurlijk toekomstperspectief. In mei 2020 besloot de gemeente de samenwerking met de gemeenten Alphen-Chaam en Gilze en Rijen voort te zetten tot ten minste 2026. Met het vaststellen van het bestuurlijke convenant onder de naam ‘Doorzicht’ is eveneens afgesproken dat er in het jaar 2023 een geactualiseerd toekomstperspectief wordt vastgesteld met samenwerkingsafspraken voor na 2023. In lijn met deze afspraken wil Baarle-Nassau voor de eigen gemeente een bestuurlijk toekomstperspectief ontwikkelen. In het raadsvoorstel van 8 juli 2020 is deze wens stapsgewijs toegelicht; gewerkt gaat worden aan een breedgedragen, realistisch en vastgesteld toekomstperspectief. Het beoogde effect van de aanpak: ‘de gemeenteraad stelt de kaders van het proces vast dat moet leiden tot een breedgedragen, realistisch en vastgesteld toekomstperspectief voor de gemeente Baarle-Nassau’ De verkenning van het bestuurlijke toekomstperspectief voor Baarle-Nassau vindt plaats binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders. Door middel van een aangenomen amendement sprak de gemeenteraad zich uit voor een toekomst waarin een zelfstandig Baarle-Nassau centraal staat.

Over de strategische keuzes, de exacte invulling, kansen en risico’s en het wenkende perspectief (en wat daarvoor nodig is) is aanvullende informatie nodig.

| 7 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

De vraag U hebt BMC verzocht een plan van aanpak te ontwikkelen voor het proces van verkenning naar de toekomst met de inwoners en andere stakeholders over het toekomstperspectief voor Baarle-Nassau. Hierbij hoort het ontwikkelen van scenario’s die op hoofdlijnen inzichtelijk maken welke taken de gemeente zelf uit gaat voeren, welke taken worden uitbesteed en welke taken in regioverband opgepakt kunnen worden. Het gaat in deze fase om een keuze van een scenario en de globale uitwerking van de benodigde vervolgstappen. Doel is om uiteindelijk te komen tot een breedgedragen, realistisch en vastgesteld bestuurlijk toekomstperspectief. Een gedeelde ambitie die helpt om toekomstbestendige keuzes te maken, waarbij de gemeenteraad zijn rol kan spelen, actief betrokken is en waarbij consultatie van inwoners helpt om de scenario’s op te stellen en te wegen. De toekomstverkenning vond stapsgewijs plaats en begon met deskresearch en een data-analyse, gevolgd door interne interviews, interviews met bestuurlijke partners, sessies met de gemeenteraad en groepsgesprekken met inwoners en maatschappelijke partners. Hierna zijn alle bevindingen samengebracht op basis waarvan de mogelijke scenario’s zijn gewogen. We starten met onze bevindingen, benoemen dan mogelijke scenario’s en geven tot slot een doorkijk op het vervolgproces.

| 8 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

| 9 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

H2 | Bevindingen: wat hebben we gezien Voor het maken van de analyse en het opbouwen van de scenario’s hebben we een aantal stappen doorlopen. We zijn gestart met deskresearch: het bestuderen van documenten en data-analyse. Om scenario's te ontwikkelen en criteria voor de weging van de scenario's vast te stellen, is een goed begrip van de situatie nodig. Voor de data-analyse hebben we gebruikgemaakt van openbare data en beschikbaar gestelde documenten. Na de deskresearch hebben we interviews uitgevoerd. In enkele bijeenkomsten met de gemeenteraad hebben we de opbrengst van de deskresearch en de interviews besproken. In de laatste fase van het onderzoek hebben we gesprekken met inwoners en stakeholders gevoerd. We werken de bevindingen uit langs vier hoofdonderwerpen:

| 10 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

2.1

Omgevingsbeeld

Bestuurlijke (internationale) omgeving Baarle-Nassau is een Europees georiënteerde gemeente. De unieke grenssituatie en de grensoverschrijdende samenwerking met Baarle-Hertog vormen een groot deel van de (bestuurlijke) identiteit van Baarle-Nassau. Door de situatie in Baarle, waarin op dagelijkse basis grensoverschrijdend moet worden samengewerkt, is Baarle een voorbeeld in Europa en wordt zij gezien als een internationale proeftuin voor de verdere ontwikkeling van deze vorm van samenwerking.

Op Europees, landelijk en provinciaal niveau wordt de complexiteit van de context onderkend. De noodzakelijkheid tot samenwerking wordt zowel aan Belgische als Nederlandse zijde gevoeld. Naast de noodzaak tot samenwerking, is er ook een sterk besef van afhankelijkheid. Keuzes die beide gemeenten op strategisch, tactisch en uitvoeringsniveau maken, werken op elkaar in. Keuzes die Baarle-Nassau maakt in strategische samenwerking aan Nederlandse zijde hebben impact op de samenwerking met en de positie van Baarle-Hertog. Met een recent bestuursakkoord en de afspraak om de oprichting van de BGTS door te zetten, is er een belangrijk stap gezet in de verdere samenwerking. Baarle-Nassau maakt onderdeel uit van de Baronie-gemeenten en heeft van oudsher een oriëntatie op de regio West-Brabant en de centrumgemeente Breda. Op een aantal belangrijke punten zijn de regio Hart van Brabant en de centrumgemeente Tilburg de partners waarmee beleid en uitvoering worden vormgegeven. Die verbindingen zijn versterkt doordat een aantal belangrijke opgaven worden opgepakt in de ABG-samenwerking met Alphen-Chaam en/of Gilze en Rijen en in de regio Hart van Brabant. De samenwerking in de regio is echter, zeker voor Baarle-Nassau, een lappendeken. Actief zijn in twee regio’s kost Baarle-Nassau en de ABG-organisatie de nodige tijd en energie.

Het zorgt ervoor dat maar in beperkte mate heel actief gestuurd kan worden op doelen die de gemeente Baarle Nassau wil bereiken binnen de samenwerking.

| 11 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

De bestuurlijke aandacht gaat sterk uit naar de samenwerking met Baarle-Hertog waardoor de focus op wat er in de regio op de grote opgaven bereikt moet worden onder druk staat. De zichtbaarheid van Baarle-Nassau voor partners in de regio wordt gering gevonden als het gaat om inhoudelijke thema’s. Meerdere malen is in gesprekken aangegeven dat het goed zou zijn als Baarle-Nassau, als kleine gemeente, een beperkt aantal thema’s kiest die belangrijk zijn voor de gemeente. Baarle-Nassau zou moeten inzetten op die thema’s om het verschil te maken en mede richtinggevend te zijn op die onderdelen. Met name de specifieke situatie met Baarle-Hertog, het Europese karakter van de gemeente en de kansen die dat met zich meebrengt op het gebied van landschap en toerisme zouden nadrukkelijker kunnen worden gebruikt in de positionering en profilering van de grensstreek. De regio’s West-Brabant en Hart van Brabant werken op steeds meer terreinen samen. Grote thema's zoals wonen, mobiliteit, economie en energie worden meer in gezamenlijkheid opgepakt. In die zin lijkt de keuze voor het actief zijn in twee regio's steeds minder relevant te zijn. Echter, deze samenwerking is vooral nog strategisch van aard. Op veel terreinen van de gemeentelijke taakuitoefening zijn het vooral nog de afzonderlijke regio's die actief zijn.

Maatschappelijke ontwikkelingen Op nationaal en regionaal niveau spelen er verschillende grote ontwikkelingen die zonder meer van invloed zijn op de (bestuurlijke) toekomst van Baarle-Nassau. Hierbij kan gedacht worden aan verregaande decentralisaties en regionalisering, de toename in taken voor de lokale overheden en toenemende eisen aan kennis en competenties (compliance, privacy, de invoering van het in control statement (ICS)). Daarnaast zijn er de grote strategische opgaven zoals het klimaatakkoord (onder meer de energieen warmtetransitie), de woningbouwopgave, water en natuurbeheer, de Omgevingswet, de transitie en veiligheid in het landelijk gebied en natuurlijk de verdere transitie in het Sociaal Domein. Deze diversiteit en hoeveelheid aan maatschappelijke ontwikkelingen maken dat de uitvoeringskracht van, voornamelijk kleine zelfstandige gemeenten, onder druk staat. De algemene tendens van decentralisatie gaat voor gemeenten, en vooral voor kleine gemeenten, gepaard met de vraag hoe zij zich positioneren in de regionale samenwerking. Grotere opgaven vragen strategische en tactische oriëntatie. Veel taken kunnen alleen in regionaal verband worden opgepakt. Ze zijn daardoor voor de bestuurders van gemeenten afzonderlijk minder direct te beïnvloeden.

Echter, de verantwoordelijkheid voor die uitvoering, inhoudelijk en financieel, ligt wel bij het college en de gemeenteraad.

| 12 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Figuur 2: visuele weergave uitvoeringskracht

De complexiteit van de grote opgaven (sociaal domein, energie, Omgevingswet, digitalisering) is hoog. De uitvoeringskracht van gemeenten komt daarmee onder druk te staan. Voor de inwoners van Baarle-Nassau springen twee thema’s er nadrukkelijk uit: wonen en de energietransitie. Het gaat om betaalbare woonruimte voor jongeren en voor ouderen. De warmte- en energietransitie en de keuzes die dat met zich meebrengt houden inwoners bezig en zij hebben hierover expliciete opvattingen. Het voorzieningenniveau in de gemeente, vooral ook in samenhang met wat Baarle-Hertog te bieden heeft, maakt inwoners tevreden over een leef- en woonomgeving.

2.2 Bestuurskracht Bestuurskracht is het vermogen van een gemeente om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren - en om dat te bereiken - in de eigen maatschappelijke context van de gemeente de benodigde samenwerking en verbinding aan te gaan. Bestuurskracht bepaalt in sterke mate de prestaties van een gemeente. Bestuurskracht is geen enkelvoudig begrip. Maatschappelijk effecten realiseren is complex en vraagt een veelvoud aan interventies waarvan de uitkomst niet zeker is. Besturen vraagt om een meervoudige blik en kunnen schakelen op meerdere niveaus. Bestuurskracht komt tot stand langs drie lijnen: uitvoerings-, beslis- en verantwoordingscapaciteit. Deze indeling is ontleend aan een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) naar gemeentelijke bestuurskracht en de energietransitie (2019). Verondersteld wordt dat deze capaciteiten worden bepaald door een aantal condities voor bestuurskracht: omvang van de gemeente, bestuurscultuur, motivatie, hulpbronnen en samenwerking (regionale samenwerking en samenwerking met inwoners (burgerparticipatie)). De bestuurskracht van een gemeente vertaalt zich uiteindelijk in beleidsprestaties, in concrete output (beleid en interventies) en uiteindelijk in de maatschappelijke outcome.

De bestuurskracht van de gemeente Baarle-Nassau is voor een belangrijk deel afhankelijk van een goede samenwerking met Baarle-Hertog en dat wordt ook breed erkend.

| 13 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

De grenssituatie, de bijbehorende dynamiek en de complexiteit om dit goed te besturen is door de jaren heen al meerdere malen in kaart gebracht. De situatie is de afgelopen jaren wel veranderd door: ● de decentralisatie van overheidstaken; ● (inter)regionalisering van vraagstukken; ● veranderende randvoorwaarden en mogelijkheid (juridisch, bestuurlijk en financieel); ● meer complexiteit en afhankelijkheid tussen overheid en partners onderling. Het gaat zowel aan Belgische als Nederlandse zijde om kleine gemeenten die naast de samenwerking ook afhankelijk zijn van de samenwerking met anderen. Toen in de jaren negentig van de vorige eeuw herindeling aan de orde leek, is Baarle-Nassau buiten schot gebleven. Het richtte toen met Baarle-Hertog het GOB op. Naar aanleiding van het programma ‘Veerkrachtig Bestuur’ van de provincie Noord-Brabant heeft Baarle-Nassau gekozen om door middel van een ambtelijke fusie haar uitvoeringskracht te versterken. Deze keuze wortelde in de behoefte om bestuurlijke zelfstandigheid, mede in relatie tot de samenwerking met Baarle-Hertog, te behouden. De ABG-samenwerking stelde Baarle-Nassau in staat zelfstandig te blijven en haar uitvoeringskracht te versterken. De ABG-samenwerking is recent geëvalueerd en leidde onder meer tot het bestuurlijke convenant onder de naam ‘Doorzicht’.

Met het convenant is afgesproken dat de samenwerking wordt doorgezet tot 2026 en is afgesproken dat er in het jaar 2023 een geactualiseerd toekomstperspectief wordt vastgesteld met samenwerkingsafspraken voor na 2023. Strategisch bewustzijn De bestuurlijke aandacht in Baarle-Nassau ligt voornamelijk bij de samenwerking met Baarle-Hertog. Daarnaast is er veel aandacht voor ontwikkeling van grensoverschrijdende samenwerking in Europees verband en de profilering van Baarle als Europese proeftuin. Deze profilering is sterk, geeft Baarle positie en zou nog verder kunnen worden uitgebouwd. De keerzijde van het profiel van Baarle-Nassau is ook waarneembaar. Wat opvalt is weinig oriëntatie op de bredere strategische opgaven. De zichtbaarheid van Baarle in de regio is beperkt waardoor partners onvoldoende weten wat belangrijk is voor Baarle, wat zij wil bereiken op inhoudelijke dossiers en wat speerpunten zijn. Waar het gaat om de noodzakelijke en onvermijdelijke samenwerking met Baarle-Hertog zijn de vraagstukken die spelen scherp in beeld. Door de jaren heen is de gezamenlijke agenda van Baarle-Nassau en Baarle-Hertog vooral gericht op uitvoeringsvraagstukken. Met het bestuurlijke convenant zijn op belangrijke onderwerpen afspraken gemaakt.

Van een strategische agenda kan nog niet worden gesproken, maar met afspraken over een aantal belangrijke dossiers en over de oprichting van de BGTS is er een start van gezamenlijke richting. De samenwerking met Baarle-Hertog is een continu proces wat voortdurend in beweging is. Het vraagt investering in inhoud, proces, nabijheid en het doorleven van de specifieke context. De nadrukkelijke wens om zelfstandig te blijven is dominant in het denken over de strategische positie. Wat er gebeurt in de onderlinge verbinding met Baarle-Hertog speelt echter vooral voor Baarle-Nassau een belangrijke rol.

| 14 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Gemeenten, partijen in de omgeving (niet direct uit Baarle zelf) zien de samenwerking met Baarle-Hertog vooral als iets wat je goed moet regelen maar wat niet continu zoveel aandacht zou moeten vragen. Men heeft de veronderstelling dat veel zaken die nu veel discussie oproepen onderwerp zouden kunnen zijn van vaste afspraken die met Baarle-Hertog worden gemaakt. Voor hen is een zelfstandig Baarle-Nassau niet per se een logisch uitgangspunt als het gaat om de bestuurlijke toekomst van Baarle-Nassau. De complexiteit van de opgaven aan Nederlandse zijde - financieel, inhoudelijk en bestuurlijk vragen om krachtig bestuur en voldoende focus op de grote opgaven. Doordat Baarle echter de keus voor zelfstandigheid maakt, ligt er een nog groter belang bij goede duurzame samenwerking en de wijze waarop dat op alle niveaus, bestuurlijk en ambtelijk vorm moet krijgen. Het gaat niet alleen om nadenken over vormen van samenwerking, maar ook op het plegen van reflectie op de eigen positie en houding hierin. Baarle wordt hierin niet altijd door partners als consistent ervaren. Dat lijkt ook te stroken met de opvattingen van het bestuur als het aankomt op samenwerking. Zij zijn toch vaak op zoek naar de beste uitkomst voor Baarle-Nassau waarbij bredere belangen ondergeschikt lijken te zijn.

Partners in de regio zijn uitermate bereid om collega-gemeenten te helpen maar zijn steeds meer avers van 'cherry picking'. Wil Baarle-Nassau haar bestuurskracht op orde hebben en houden, dan zal zij steeds meer moeten gaan denken in strategische relaties. In deze relaties is er wellicht in juridische zin sprake van inkoop maar willen partijen elkaar vooral zien als partners met gemeenschappelijke maatschappelijke doelen die alleen in duurzaam verband tot resultaat kunnen worden gebracht. Scenariodenken als basis Bij de uitwerking van mogelijke scenario's voor de toekomst zijn er elementen die al in sterke mate sturing geven aan de uitwerking: het gaat dan om de keuze voor zelfstandigheid, de benodigde nauwe samenwerking met Baarle-Hertog en de vorming van een BGTS. De impact van de ontwikkeling van de ABG-samenwerking is sterk afhankelijk van de keuzes die individuele gemeenten maken. De deelnemende gemeenten doorlopen hierin, net als Baarle-Nassau, hun eigen proces van afweging. Waar Baarle-Nassau scherp kiest voor een zelfstandig bestuur, ligt dat bij de andere gemeenten naar de toekomst meer open. Wil een voortzetting op lange termijn van deze samenwerking succesvol zijn, dan is een gedeeld beeld van doelstelling en vorm naar de toekomst noodzakelijk.

Voor de uitwerking van de scenario's gaan we uit van de zelfstandigheid van Baarle-Nassau en de komst en oprichting van de BGTS. Hoe staat Baarle ervoor De ervaren dienstverlening, de kwaliteit van de beleidsuitvoering en de financiële situatie van een gemeente bepalen in sterke mate de ervaren bestuurskracht. Recent is een burgerpeiling uitgevoerd. Die laat een gemiddelde score zien voor Baarle.

| 15 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Op enkele punten scoort Baarle onder het gemiddelde van vergelijkbare Nederlandse gemeenten en op andere punten net boven het gemiddelde. Op de indicator met betrekking tot de relatie inwoner-gemeente (participatie) scoort Baarle bovengemiddeld. De gemeente staat er financieel goed voor, al zijn er ook zorgen. Niet voor niets liet de gemeente al eerder naar de kerntaken kijken. Ook voor Baarle-Nassau zijn de hoogte van de kosten in het sociaal domein een zorg. De gemeente heeft een hoge solvabiliteit, een lage schuldquote en een ruime onbenutte belastingruimte. De begroting is in 2021 sluitend, voor de jaren daarna niet door onder meer tekorten in het sociaal domein en toekomstige kapitaallasten sport- en culturele voorzieningen + openbare ruimte). Hoewel keuzes aan de orde zijn, is er zeker geen sprake van een onbeheersbare situatie.

| 16 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

2.3 Samenwerking Strategische samenwerking Baarle-Nassau werkt met een veelheid aan partners samen. De gemeente heeft goede contacten in Europa, de Benelux, de Vlaamse regering, het Rijk en de provincie Noord-Brabant. Dit zijn belangrijke partners voor de kenmerkende grensoverschrijdende samenwerking;. een onderwerp wat voor Baarle-Nassau van strategische belang is en waar Baarle door middel van samenwerking en lobby actief op stuurt. Deze samenwerking is goed en kent voldoende continuïteit. Strategische samenwerking vindt daarnaast plaats in de twee regio's waarin Baarle-Nassau actief is. Naast de intergemeentelijke regionale samenwerking gaat het ook over die samenwerkingsverbanden die zich bezighouden met andere belangrijke thema's zoals milieu, energie, wonen, mobiliteit, economische ontwikkeling en zorg. Deze samenwerkingen helpen Baarle-Nassau in de uitvoering van alle bestuurlijke opdrachten, maar vragen ook eigenaarschap van de deelnemende gemeenten zelf. Het vraagt ook veel van het college, de gemeenteraad en de gemeentelijke organisatie om dit allemaal te managen en in de context van de gemeente en de uitdagingen waarvoor zij staat productief te maken. Het profiel en zichtbaarheid van Baarle in deze samenwerkingen is beperkt. Er is een te weinig inhoudelijke agenda en die mist continuïteit en consistentie.

Voor Baarle-Nassau is er veel te winnen als wordt ingezet op een heldere agenda, met de focus op belangrijke onderwerpen en duidelijkheid naar partners of er vanuit ABG-verband of vanuit Baarle-Nassau een bijdrage wordt geleverd. Gezien de omvang van Baarle-Nassau beseffen partners dat Baarle niet overal actief aan kan meedoen, maar actieve inzet en/of eigenaarschap op enkele inhoudelijke dossiers zouden verschil kunnen maken. Tactische samenwerking Baarle werkt in verschillende samenwerkingsverbanden op tactisch niveau samen. Het gaat dan om onderwerpen waar gezamenlijk beleid wordt ontwikkeld en diensten gezamenlijk worden georganiseerd. De samenwerking in ABG-verband is cruciaal voor Baarle. Er is tevredenheid maar er zijn ook kritische geluiden. Er is bij het bestuur van Baarle-Nassau een sterke behoefte om als zelfstandige gemeente te worden bediend. Het vormen van een gezamenlijke organisatie van meerdere gemeenten leidt op termijn altijd tot steeds meer harmonisatie in beleid en uitvoering. Dit is de dynamiek die kan worden verwacht bij het samenvoegen van ambtelijke organisaties en laat zich ook zien in ABG-verband. Voor de grotere vraagstukken, bijvoorbeeld de inkoop van zorg in het kader van Wmo en Jeugd, is de regionale schaal bepalend. Het proces rondom de vorming van het ABG-verband is als intensief ervaren.

Op basis van een convenant zijn heldere afspraken gemaakt en in de tijd weggezet. Desondanks zijn er, op basis van verschillende inzichten en onderliggende belangen, vrij snel weer politieke discussies ontstaan. Het vraagstuk rondom de (centralisatie van de) huisvesting is hier het meest genoemde voorbeeld.

| 17 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Binnen de grensoverschrijdende samenwerking met Baarle-Hertog is er op tactisch niveau weinig sprake van gedeeld beleid. Met twee gemeenten in verschillende landen is het vraagstuk rondom (strategische) visievorming, continuïteit en het minder ad-hocsamenwerking een blijvende uitdaging. De verschillen in bestuurscultuur aan Nederlandse en Belgische zijde maken het essentieel dat er veelvuldig overleg is op verschillende niveaus waarbij verschillen in (bestuurlijke) cultuur worden begrepen. Veel kwesties leiden tot steeds meer en opnieuw onderhandelen over het uitwerken en geld; onder meer welke verdeelsleutels worden gehanteerd. Meer beleidsmatige samenwerking zou niet alleen helpen in de grensoverschrijdende samenwerking, maar ook in de inhoudelijk agenda naar andere samenwerkingsverbanden. Uitvoering De uitvoering is grotendeels belegd binnen de ABG-organisatie. Het gaat in beginsel over alle gemeentelijke taken en dienstverlening. Er wordt voor de uitvoering van taken samengewerkt in twee regio's. De taken in het sociaal domein en verbonden taken in het veiligheidsdomein worden met ingang van 2022 uitgevoerd met partners in Hart van Brabant. De overige taken worden uitgevoerd met partners in de regio West-Brabant. De ABG-organisatie is de afgelopen jaren, mede door nieuwe taken, gegroeid en heeft zich geprofessionaliseerd. De invloed die het bestuur ervaart is afgenomen.

De kracht van beleid en uitvoering zijn toegenomen. Een toename van kwaliteit was een van de doelen van de fusieorganisatie. Met Baarle-Hertog (praktisch bestuur/ambtelijk) wordt er veel samengewerkt op uitvoeringsonderwerpen zoals riool, boven- en ondergrondse infrastructuur, verkeer. Er zijn weinig vaste afspraken waardoor er over veel zaken opnieuw moeten worden onderhandeld. Door de geografische verwevenheid is het niet de vraag of er wordt samengewerkt maar hoe dit wordt geconcretiseerd. De verschillen in (bestuurs-)cultuur en wet- en regelgeving zijn daarbij een complicerende factor. Dit maakt de uitvoering door de ABG-organisatie voor Baarle-Nassau extra uitdagend.

2.4. Perspectieven De bestuurlijke toekomst van de gemeente heeft invloed op zowel het bestuur van Baarle-Nassau als op inwoners en maatschappelijk partners (stakeholders). Om die reden hebben wij in dit onderzoek de perspectieven van deze drie doelgroepen in kaart gebracht. Door middel van interviews met de raadsleden en digitale bijeenkomsten met de raad als geheel, zijn de bestuurlijke perspectieven geschetst. Daarnaast zijn er twee participatieavonden georganiseerd waarin enerzijds de inwoners en anderzijds de maatschappelijke partners hun visie op de toekomst van Baarle-Nassau konden delen. De opbrengsten van deze sessies zijn hieronder samengevat en vormen de input voor de keuzerichting in de scenario’s. Voor de uitwerking van de scenario's hebben we gekozen om te werken met vier criteria: 1. het niveau van dienstverlening; 2. bestuur en identiteit; 3. slagkracht op grote opgaven; 4. kosten voor inwoners.

| 18 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Met deze criteria sluiten we aan bij de randvoorwaarden voor bestuurskracht en vertalen we die naar voor alle betrokkenen begrijpelijke termen. Deze zijn gebaseerd op eerdere BMC-onderzoeken naar de ontwikkeling van toekomstscenario's. De criteria zijn gebaseerd op wat in de kern voor het bestuur, de inwoners en de stakeholders belangrijk is. Bestuur Er is met alle fracties en het college gesproken. Daarnaast heeft de raad gekeken naar de criteria die wij hebben voorgesteld. De fracties, het college en de raad hebben eerst afzonderlijk en daarna samen de criteria besproken. De dienstverlening aan inwoners staat nadrukkelijk voor de raad op plaats één. De andere drie criteria scoorden erg gelijkwaardig waarbij de raad nadrukkelijk aangeeft dat alle onderdelen belangrijk zijn. Overwegend is het beeld dat scenario’s voor de bestuurlijke toekomst van Baarle goed dienen te scoren op alle onderdelen. Omdat er toch soms concessies moeten worden gedaan, is het van belang om te weten waar de concessie kan worden gedaan. Op basis van deze weging zou die concessie het meest voor de hand liggen met betrekking tot kosten. Dat wil zeggen: kosten moeten acceptabel zijn. Mocht een scenario tot hogere kosten leiden maar uitlegbaar zijn, dan is dit aanvaardbaar.

Maatschappelijke partners Door middel van themagesprekken met maatschappelijke partners hebben wij in kaart gebracht wat hun ervaringen zijn met de gemeente en de samenwerkingsverbanden, wat hun wensen en behoeften zijn ten aanzien van de gemeenten en wat zij belangrijk vinden. De opzet van de themagesprekken is terug te vinden in bijlage 4. Uit de sessies blijkt dat het directe contact met het bestuur (het college) wordt gewaardeerd. De raad daarentegen is minder in beeld bij de maatschappelijke partners.

| 19 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Over het algemeen kan men ook makkelijk en snel schakelen met de gemeente, al wordt wel aangegeven dat - sinds de ambtenaren in Gilze-Rijen zitten - men een zekere afstand ervaart. Die afstand wordt vooral geduid als het niet volledig begrijpen wat de specifieke context van Baarle is. De fysieke afstand wordt niet als probleem gezien, het gaat hierbij vooral om de houding en connectie met de ambtenaren zelf; ‘ambtenaren weten niet hoe het hier reilt en zeilt’. Ten aanzien van de samenwerking met Baarle-Hertog zijn de partners erg positief, vooral met betrekking tot de gezamenlijke voorzieningen. Inwoners geven aan duidelijke verschillen te ervaren in de omgang en contacten met Baarle-Nassau en Baarle-Hertog. Deze verschillen zijn begrijpelijk, maar in een gemeenschap die zich zo duidelijk één voelt, soms lastig te accepteren. De maatschappelijke partners denken zelf actief na over de samenwerkingsverbanden en worden hier ook graag bij betrokken. Wanneer het de organisatie direct raakt zijn zij graag aan de voorkant betrokken. Een gezamenlijke visie voor beide gemeenten zou randvoorwaardelijk zijn. Wat er nu aan samenwerking op kleine schaal al gebeurt kan groter. De gemeente staat ook voor een aantal grote opgaven, ook dat realiseren de maatschappelijke partners zich. De (landelijke) woningbouw- en verduurzamingsopgaven worden vooral genoemd.

Op deze thema’s wordt het belangrijk geacht om regionale samenwerking op te zoeken en hiervan een lokale vertaling te maken. Ook lokaal worden er thema’s aangekaart, zoals het geven van een nieuwe invulling aan leegstaande boerenbedrijven (bijvoorbeeld door middel van streekplannen) en de leegstand in de winkelstraten. Tot slot geeft men aan zekerheid te ervaren ten aanzien van de subsidies vanuit Baarle-Nassau. Op landelijk niveau heeft de coronacrisis een stempel gedrukt op maatschappelijke partners, zo ook in Baarle-Nassau. Men geeft aan behoefte te hebben aan financiële steun om lokale initiatieven meer op de kaart te zetten en weer meer in te spelen op onder andere toerisme. De vaste lasten, zoals huurkosten, worden als redelijk ervaren, Nederlandse vergunningen daarentegen worden wel als duur ervaren. Inwoners Door middel van zogenoemde generatiegesprekken hebben de inwoners van Baarle-Nassau de kans gekregen om hun visie op hun gemeente te delen. De deelnemers zijn gerandomiseerd geselecteerd uit het Basisregistratie Personen (BRP) en onderverdeeld op basis van leeftijd. Meer over de aanpak de generatiegesprekken is terug te vinden in bijlage 4. De inwoners zijn over het algemeen positief over de zichtbaarheid en toegankelijkheid van de huidige burgemeester. De raad en vooral de wethouders staan wat verder van hen af.

Dat wordt niet als iets negatiefs ervaren, het uitgangspunt is vooral dat men goed geholpen wil worden en dan maakt het niet uit door wie. De ervaringen met de gemeente zijn doorgaans positief. De gemeente is zowel off- als online toegankelijk en gestandaardiseerde processen (zoals het aanvragen van een rijbewijs) verlopen soepel. De doorlooptijd van niet-gestandaardiseerde processen (bijvoorbeeld rondom vergunningen) is sinds de ABG-samenwerking langer geworden.

| 20 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Bij grote opgaven willen de inwoners graag laagdrempelig worden betrokken en er moet ruimte zijn voor inspraak. Ook zien zij graag dat specifiek jongeren wat meer worden betrokken. Landelijke thema’s als duurzaamheid en de woningmarkt worden hier genoemd. Ook denken de inwoners op lokaal niveau na over de zorg in omliggende dorpen en over de rondweg in Baarle-Nassau. Over de kosten is men neutraal tot positief. Transparantie over de kosten en wat de inwoners ervoor terug krijgen is het belangrijkste. Wanneer een toename in kosten ook een toename in kwaliteit oplevert, dan staat men daar positief tegenover.

| 21 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

H3| Toekomstscenario’s Baarle-Nassau Op basis van het voorliggend onderzoek en met het oog op het verkennen van het toekomstperspectief voor Baarle-Nassau zijn vier mogelijke toekomstscenario's ontwikkeld. Bij het ontwikkelen van scenario’s gebruiken wij als denkraam de ‘ZUS-methodiek’:

Zelf doen

Uitbesteden

Samenwerken

ZUS-methode: ● Zelf doen ● Uitbesteden ● Samenwerken Gemeenten laten bij hun hoofdopdrachten altijd een mix zien van de ‘ZUS’-elementen. Dit geldt voor alle gemeenten in Nederland. De mix is echter per gemeente steeds anders. Het gaat om de drie hoofdopdrachten van gemeenten: Hoofdopdrachten gemeenten ● Kaderstelling en besluitvorming (strategisch) ● Beleidsvorming en voorbereiding (strategisch/tactisch) ● Beleidsuitvoering en dienstverlening (tactisch/operationeel) Het gaat dus om duiding binnen de scenario's: Wat blijft Baarle-Nassau zelf doen? Wat wordt uitbesteed en waarin wordt samengewerkt? Wat betekent dat voor sturing en zeggenschap ten aanzien van strategie, beleid en uitvoering? Voor de samenwerking maken we onderscheid op diverse niveaus (en logica’s):

Strategische samenwerking Domeinoverstijgend, lange termijn (<4 jaar), richtinggevend. Tactische samenwerking Beleidsmatig, meerjarig, kennisdeling. Operationele samenwerking Bedrijfsvoering, uitvoering, schaalvoordelen.

| 22 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

3.1 Scenario’s Scenariodenken is naar de toekomst kijken vanuit verschillende kijkvensters. Scenariodenken helpt om gefundeerd strategische beleidsbeslissingen te nemen. Het structureert de informatie en maakt onzekerheid zichtbaar. Hierdoor ontstaat er een gewogen inschatting van de toekomst. Op basis van die inschatting kunnen keuzes worden gemaakt. Wij onderscheiden voor de bestuurlijke toekomst van Baarle-Nassau de volgende vier scenario’s: ● ● ● ●

ambtelijke fusie en uitbouwen BGTS (huidige situatie); regiegemeente; (vorm van) federatief verband; strategische samenwerking centrumgemeente.

We hebben bij alle scenario’s de komst van de BGTS als uitgangspunt genomen. Met de BGTS bouwen Baarle-Nassau en Baarle-Hertog aan een toekomstbestendige oplossing voor problemen waarmee grensregio's te maken kunnen krijgen. Zeker in de enclave-situatie van Baarle speelt dit in sterke mate een rol. Onderstaande figuren laten beeldend zien waar de problemen met grensoverschrijdende samenwerking kunnen ontstaan. Op dit moeten Baarle-Nassau en Baarle-Hertog op talloze onderwerpen door middel van overleg en afstemming compenseren, wat vaak binnen de landsgrenzen is geregeld. De BGTS kan helpen om voor een aantal taken te regelen waarin nu niet is voorzien.

Steden en regio’s in binnenland

Steden en regio’s bij de grens

bron: Marlet et al. (2014)

Bij de uitwerking van de scenario's benoemen we eerst de kenmerken en typeren we het scenario met gebruik van de ‘ZUS’-methode. We benoemen de randvoorwaarden, kansen en risico's. Het betreft steeds generieke kenmerken. Als er een specifiek argument voor Baarle-Nassau afzonderlijk geldt, benoemen we dit expliciet. In de weging beoordelen wij het desbetreffende scenario voor Baarle-Nassau.

| 23 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

3.2

Ambtelijke fusie en uitbouwen BGTS

Kenmerken Bij een ambtelijke fusie blijven de gemeenten en gemeentebesturen in tact. Dat betekent dat iedere gemeente een eigen gemeenteraad, griffier, college van B en W en gemeentesecretaris behoudt. Iedere gemeente behoudt haar eigen P&C-cyclus. Er is één ambtelijke organisatie die deelnemende gemeenten faciliteert. In dit scenario gaan we uit van handhaving van de huidige situatie en een verdere uitbouw van de samenwerking met Baarle-Hertog. De bestuurlijke constructie blijft in tact. Er zijn bij een ambtelijke fusie twee opties. ● een aparte juridische entiteit; ● het gastheermodel; de ene gemeente voert alle taken voor de andere uit. De mix op de hoofdtaken van de gemeente1 voor de ambtelijke fusie

De beleidsvorming en voorbereiding wordt deels zelf gedaan, maar ligt grotendeels bij de fusieorganisatie en samenwerkingsverbanden. Zeker in relatie tot de grote opgaven gebeurt dit met andere gemeenten en publieke organen. De kaderstelling ligt als primaat bij de gemeenteraad. Op door gemeenten gezamenlijk uitgevoerde taken (bijvoorbeeld binnen een GR) is er ook in de kaderstelling veel onderlinge afhankelijkheid. De beleidsuitvoering ligt helemaal bij de fusieorganisatie. De uitvoeringstaken worden door de fusieorganisatie gedaan, maar er vindt uiteraard inkoop op onderdelen plaats.

1

We rangschikken in welke mate er sprake is van zelf doen, uitbesteden of samenwerken vanuit het bestuurlijke deel van de gemeente en dat deel van de ambtelijke organisatie dat alleen voor de kerngemeente (de beslisorganen college, gemeenteraad) zelf werkt. De plussen en minnen zijn geen beoordeling, maar zijn een typering van welke taken waar worden uitgevoerd.

| 24 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Randvoorwaarden ● De deelnemende gemeenten moeten dezelfde intentie hebben bij de samenwerking. ● De horizon van de samenwerking, de wil om dit voor een lange(re) periode te doen moet aanwezig zijn (stabiliteit, investering, werkgeverschap, etc.). ● Het is van belang elkaars context en belangen te kennen en te erkennen. Specifiek voor partners die met Baarle-Nassau samenwerken is een begrip van enclave-situatie en bijbehorende uitdagingen essentieel. ● De realisatie van een goed samenwerkingsverband is sterk afhankelijk van de bereidheid van gemeenten in de regio (bestaande samenwerkingspartners of een nieuwe alliantie). Het is dus nooit een enkelvoudig te maken keuze. Risico’s ● Gemeentelijke kleur/beleidsvrijheid kan op beleidsrijke taken onder druk komen. ● Een gemeente kan niet meer zelfstandig ingrijpen op bedrijfsvoering in de (gezamenlijke) ambtelijke organisatie, wat vraagt om heldere afspraken. ● Veranderende politieke kleur en wisseling van sleutelfiguren zet model onder druk. ● Verschillende motieven/doelen bij start, zorgen voor spanningsveld. ● De invloed van de inrichting van de ambtelijke fusieorganisatie, keuzes in bestuurlijke en ambtelijke aansturing en de zakelijke verhoudingen op gevoel van ‘nabijheid’. Kansen van een ambtelijke fusie: ● Het versterkt de uitvoeringskracht in de breedte. ● Het biedt een stevig antwoord op toekomstige ontwikkelingen.

● Het versterkt de (strategische) bestuurlijke positie in de regio. ● Het draagt bij aan krachtiger ‘afschalen’ naar inwoners en ondernemer. Weging van de ambtelijke fusie voor Baarle-Nassau

| 25 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Toelichting We hebben de vier criteria gewogen en in het figuur opgenomen. Als er in sterkere mate tegemoetgekomen wordt aan bijvoorbeeld de slagkracht op grote opgaven, dan scoort dit hoger in het spinnenweb. Alleen bij kosten voor inwoner en ondernemer werkt dit andersom: lage kosten geven een hoge score in het spinnenweb en andersom. De wens tot bestuurlijke zelfstandigheid komt in dit model in voldoende mate uit de verf. De bestuurlijke identiteit komt vaak wat onder druk te staan. Ambtelijke fusies leiden op termijn altijd tot meer harmonisatie en het afnemen van maatwerk door de deelnemende gemeenten. Dit is ook niet helemaal te voorkomen en inherent aan deze samenwerkingsvorm. Omdat een groot deel van de beleidsvoorbereiding en vorming collectief is, is er wel sprake van zelfstandigheid in de keuzes die de gemeenten zelf maken, maar houden zij noodgedwongen rekening met elkaars standpunten en belangen. Voor deelnemende gemeenten is het daarom erg belangrijk om scherp te maken waar ze hun focus leggen. Gemeenten moeten met elkaar de vraag beantwoorden waar zij de algemene deler accepteren en waar zij echt profiel op willen maken, passend bij de bestuurlijke ambitie en de strategische opgaven. Grote opgaven zijn in groter verband beter op te pakken, zeker als er sprake is van niet te veel afwijkingen op belangrijke hoofdrichtingen.

Dit is ook waar spanning op kan treden en waar dus actief op moeten worden ingezet. De dienstverlening is in dit model na verloop van tijd op orde. Soms wordt er meer afstand ervaren omdat medewerkers niet altijd directe binding hebben met de losse gemeenten, maar over het algemeen zorgt het voor een stabiel niveau van dienstverlening en zijn kwaliteit en consistentie geregeld. Ook kan een grotere omvang leiden tot bredere openstelling. De kosten blijven in dit model op een acceptabel niveau en het biedt de meeste kans op efficiency. Indien deze constructie niet kan worden voortgezet in ABG-verband (wat afhangt van de keuze van Baarle-Nassau en afhangt van de andere deelnemers in ABG-verband, kan wellicht worden gekeken naar andere gemeenten in Hart van Brabant of de Baronie-gemeenten. Echter, geografisch liggen andere samenwerkingspartners niet direct voor de hand. Daarentegen: moeilijkheden die samenhangen met een gezamenlijke organisatie zullen ook in een ander verband aan de orde zijn. De dynamiek zal niet per se anders worden. Het is niet zeker dat in de regio voor een andere constellatie voldoende draagvlak is. Hoewel er soms kritische punten worden geuit over de ambtelijke organisatie, is de dienstverlening verbeterd en is de ABG-organisatie in staat geweest uitvoering te geven aan de bestuurlijke opdrachten die zij gekregen heeft.

Voordelen - Schaalvoordelen (bijvoorbeeld werkgeverschap, inkoop, verminderen kwetsbaarheid). - Alles is nog in huis waardoor de samenwerking met Baarle-Hertog goed te faciliteren is. - Slagkracht op grote opgaven, mits er de bereidheid is om gezamenlijke koers te varen. - Als voor ABG-verband wordt gekozen: bestendigen van samenwerking, relatieve rust

| 26 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Nadelen - Invloed bestuur op ambtelijke organisatie neemt na verloop van tijd af. - Dynamiek van één ambtelijke organisatie: neiging tot harmonisatie. - Synergievoordelen blijven beperkt (nog beperkte slag op efficiency en innovatievermogen)

3.3 Regiegemeente Kenmerken De regiegemeente kan op verschillende manieren worden vormgegeven. De mix van zelf doen, uitbesteden en samenwerken (‘ZUS’) kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Een variant die dan genoemd wordt is de netwerkgemeente. Het uitgangspunt is echter dat de gemeente die hiervoor kiest meer regisseur wil worden en minder zelf wil doen. Vaak ontstaat die wens wanneer gemeenten zich realiseren dat bepaalde maatschappelijke vraagstukken beter opgelost kunnen worden door de relevante partijen in het desbetreffende veld. Dit standpunt kan gevoed zijn door financiële redenen alsmede door een gebrek aan capaciteit en/of kennis en kunde binnen de eigen organisatie. De gemeente wordt in dit geval opdrachtgever en trekt zich terug uit de uitvoering. De gemeente is beleidsmaker en besteedt taken uit aan een andere gemeenten (en/of aan externe partijen). De mix op de hoofdtaken van de gemeente voor de regiegemeente

De beleidsvorming en voorbereiding wordt voor een belangrijk deel zelf gedaan en deels in samenwerking. De samenwerking op verschillende schalen brengt dat met zich mee. Vanwege het ontbreken van een eigen uitvoering neemt de afhankelijkheid van anderen wel toe. De kaderstelling ligt bij de gemeenteraad. Er vind geen uitbesteding plaats. Op door gemeenten gezamenlijk uitgevoerde taken (bijvoorbeeld binnen een GR) is er ook in de kaderstelling veel onderlinge afhankelijkheid. De beleidsuitvoering is uitbesteed of wordt in een samenwerkingsverband vormgegeven, maar wel op afstand.

| 27 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Randvoorwaarden ● De gemeente dient over voldoende kennis en kunde te beschikken om andere partijen aan te sturen (sturingskwaliteiten). ● Er moet voldoende kwaliteit en kennis binnen de regieorganisatie blijven. ● Er moet beschikbaarheid en bereidheid bij andere gemeenten en markt zijn om taken uit te voeren. ● Er dient sprake te zijn van zeer goed relatiebeheer (ambtelijk en bestuurlijk). Er is een professionele inkooporganisatie nodig. ● De afhankelijkheid van anderen voor de uitvoering vraagt de acceptatie dat maatwerk niet altijd kan worden geboden of (te) duur is. Risico’s ● De afhankelijkheid van andere partijen voor de uitvoering neemt toe. ● De mate waarin de regie gemeente invloed kan uitoefenen is beperkt en indirect. ● De momenten van sturing beperken zich grotendeels tot de contractering. ● Zuiverheid in de rol- en taakverdeling, wie gaat waar over? ● Sterke afhankelijkheid van de kwaliteit van het relatiebeheer en accounthouderschap. ● Eigen kennis en kunde verwatert snel, de directe verbinding met de uitvoering treedt hierdoor in verlies (scheiding proces en inhoud/uitvoering). ● Er kan verlies ontstaan van eigenheid van de gemeenten naar de inwoners en maatschappelijke partners. ● In de huidige arbeidsmarkt is het complex om de juiste inhoudelijke deskundigheid aan je te kunnen binden. ● Er ontstaat een risico op een ongelijkwaardige informatiepositie.

● Escalatie is complex. Sturing krijgt vorm via relatie en contract, maar directe binding ontbreekt. Kansen ● Er kan gewonnen worden op de kwaliteit van uitvoering. ● Kostenbesparing door effectiviteit en marktwerking. ● Geen extra capaciteit/expertise aantrekken voor de eigen organisatie.

| 28 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Weging van de regiegemeente voor Baarle-Nassau

Toelichting De dienstverlening voor inwoners in dit model is goed op niveau te houden. Zeker als er sprake is van standaard dienstverlening die moet worden geboden. De hele nauwe afstemming in de uitvoering die nodig is met Baarle-Hertog is in dit model moeilijker te faciliteren, tenzij het ambtelijk apparaat groot genoeg blijft. Hiermee verlies je echter wel de efficiency die behaald kan worden en die kenmerkend is voor dit model. Het model scoort daarom gemiddeld op dienstverlening en kosten. Het inkoopmodel kan ervoor zorgen dat samenhang verloren gaat in de uitvoering van beleid. Dit is tegen te gaan door te werken met slechts enkele partners. Dit zullen dan toch meestal mede-overheden zijn. Omdat de geboden dienstverlening in het verlengde ligt van hun bestaande uitvoering, is de mate waarin er gestuurd kan worden op maatwerk gering. Hierdoor ligt het verlies van gezicht naar inwoners op de loer. Het model biedt veel vrijheid in de keuze met wie gewerkt wordt. Dit kent echter de nodige beperkingen. Wat betreft de grotere opgaven moet er nog steeds worden samengewerkt met vaste partners in de regio. Dat betekent dat Baarle-Nassau blijft samenwerken met de regio’s en de gemeenten waarmee nu ook wordt samengewerkt. Waar nu die samenwerking ook wordt gekenmerkt door vaste verbanden op tactisch en operationeel niveau, valt dit deels weg.

Verwacht mag worden dat dit de strategische positie van Baarle-Nassau niet verbetert. Tactische samenwerking heeft strategische betekenis. Het kan niet los van elkaar gezien worden. Daarom scoort het model lager op slagkracht op grote opgaven. Dit is vanuit de analyse net het punt waarop versterking gezocht zou moeten worden.

| 29 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Wat betreft het bestuur en de identiteit, scoort het model gemiddeld. Weliswaar houdt Baarle-Nassau met dit model alles in eigen hand, maar de waarin er echt vanuit autonomie kan worden gehandeld, is beperkt. Omdat de dienstverlening voor een belangrijk deel bepaalt hoe de gemeente door inwoners en maatschappelijke partners wordt ervaren. Voordelen - Alles beleidsmatig en financieel in eigen hand. - Zeer korte lijnen, overzichtelijke organisatie. Nadelen - Invloed bestuur op uitvoering neemt sterk af: accepteren tucht markt. - Afhankelijk van gemeenten in regio, kans dat het onoverzichtelijk en complex wordt . - Synergievoordelen blijven uit, wellicht zelfs duurder. - Op termijn: verlies van know-how en mogelijk eigenheid. - Slagkracht grote opgave neemt niet toe.

3.4 Federatief verband Kenmerken De mogelijkheid tot vorming van een federatie staat in de begroting 2021 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Een ‘federatiegemeente’ is een organisatievorm met een democratisch gelegitimeerd orgaan op centraal en decentraal niveau. Hoewel er nog geen federatieve verbanden zijn in Nederland, heeft BZK nadrukkelijk aangegeven op zoek te zijn naar gemeenten die dit federatieve verband willen aangaan waardoor de uitwerking van de benodigde randvoorwaarden hiervan kan plaatsvinden. Vormen Hoewel de federatiegemeente geen vastomlijnd concept is, kan het worden teruggebracht naar twee hoofdvormen: ● De gemeente is het centrale niveau (‘de federatie’) en is opgebouwd uit decentrale onderdelen (gemeentelijke federatie). ● De gemeente is het decentrale niveau en vormt samen met andere gemeenten het centrale niveau (‘de federatie’) (regionale federatie). De individuele gemeenten houden hun bestuur. Daarnaast wordt een federatiegemeente opgericht met een eigen federatieraad en federatiecollege (het dagelijks bestuur). Er is dus sprake van democratische legitimatie van alle onderdelen van de federatie. De federatie heeft taken van bovenlokaal (regionaal) belang. Taken die op een grotere schaal beter kunnen worden uitgevoerd, worden van de afzonderlijke gemeenten naar de (regionale) federatie overgeheveld.

De federatie krijgt een eigen budget en budgetrecht binnen de beschikbare financiering, maar niet de bevoegdheid om belastingen te heffen. De federatie zet in op de regionale slagkracht daar waar de gemeenten focussen op lokale opgaven.

| 30 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

De mix op de hoofdtaken van de gemeente voor de federatiegemeente

Door de zelfstandige taken bij de federatie en de eigen taken scoort dit model eigenlijk op alles een +. Delen van de beleidsvorming, kaderstelling en uitvoering gaan naar de federatie waar wel door directie inspraak invloed op wordt uitgeoefend. Er is daarom een sterke mate van zelf doen voor die taken die in de gemeente zelf blijven, maar ook een sterke mate van uitbesteden en samenwerken voor die taken die naar de federatie gaan. Randvoorwaarden ● Bij het uitwerken is de betrokkenheid van verschillende bestuurslagen nodig. Ondersteuning van BZK is randvoorwaardelijk. ● De efficiencyopbrengsten van een federatie moet voldoende zijn om de toegenomen kosten voor het bestuur te dekken. ● De bereidheid van gemeenten in de regio om dit federatieve verband aan te gaan. Kansen ● Beleidsterreinen worden verdeeld over twee raden en colleges. De beleidsterreinen die dicht bij de burger georganiseerd moeten worden blijven bij de raad en het college van B en W op de schaal van de huidige gemeente. ● Er is geen hiërarchische verhouding tussen beide besturen. ● Regionale (en daarmee strategische) slagkracht wordt vergroot. Risico’s: ● Er komt een extra bestuurslaag, dit leidt wellicht tot afstemmingsproblematiek. ● De (rijks)kaders zijn onduidelijk. Er is al wel veel vooronderzoek beschikbaar in de vorm van rapporten en publicaties.

● Geen best practices (het voorgaande experiment is afgebroken). ● De gemeente kan als eerste overheid het beste maatwerk leveren dicht bij de burger. De federatiegemeente kan daarin helpen en zorgen voor democratische legitimatie. Nu is de invloed van zelfstandige gemeentebesturen op de uitvoering op bijvoorbeeld de uitvoering in een ambtelijke fusieorganisatie kleiner.

| 31 | Onderzoek naar het bestuurlijk toekomstperspectief van de gemeente Baarle-Nassau

Weging van het federatief verband voor Baarle-Nassau

Toelichting Dit model komt tegemoet aan de behoefte om zelfstandig te blijven, de samenwerking met Baarle-Hertog te verstevigen en om strategische slagkracht te organiseren en democratisch te legitimeren. Samenhang tussen de verschillende schalen kan wel complex worden en het model kan duurder uitvallen door de facilitering van verschillende bestuursonderdelen (meerdere beslisorganen, begrotingen, etc.). Daar staat tegenover dat in de vertegenwoordiging in regionale samenwerkingen met minder inzet en meer samenhangend kan plaatsvinden waardoor dit effect kan worden gematigd. De federatieve gedachte zou een mooie oplossing kunnen zijn maar vraagt ook verbeeldingsvermogen en lef om voor te gaan. De haalbaarheid is lastig in te schatten. BZK geeft aan op zoek te zijn naar gemeenten die het experiment willen aangaan, maar tegelijkertijd zijn de randvoorwaarden waaronder nog niet uitgewerkt. Grondwettelijk is het mogelijk om boven- en binnengemeentelijk organen te creëren met rechtstreekse vertegenwoordiging. Voor de grote gemeenten in de regio is een federatie op grote schaal niet aantrekkelijk. Als er wordt samenwerkt tussen gemeenten met vergelijkbare opgaven en enigszins vergelijkbare schaalgrootte geeft dat de meeste kans op succes. De verwachting is dat de slagkracht op grotere opgaven makkelijker te organiseren is.