RU21.11.08AA Kaders aanpak vitalisering recreatieve locaties.docx
Tekst van het document
Kaders aanpak vitalisering recreatieve locaties GEMEENTE ASTEN
Inhoudsopgave Inleiding ....................................................................................................1 Kader 1 – strategie ..................................................................................1 1.1.
Integrale aanpak ............................................................................1
1.2.
Maatwerk ......................................................................................1
1.3.
Informatiepositie ............................................................................1
1.4.
Communicatiestrategie ....................................................................1
1.5.
Verantwoordelijkheid ondernemer .....................................................1
Kader 2 – Inrichting van het proces .........................................................1 2.1.
Stuurgroep ....................................................................................1
2.2.
Projectgroep ..................................................................................1
2.3.
Financiën.......................................................................................1
Kader 3 – Vitalisering ..............................................................................1 3.1.
Algemeen ......................................................................................1
3.2.
Analyse recreatieve sector ...............................................................1
3.3.
Pilot: recreatieve locaties .................................................................1
3.4.
Hoe ..............................................................................................1
3.5.
Uitkomst .......................................................................................1
3.6.
Ontwikkelen...................................................................................1
3.7.
Transformeren ...............................................................................1
3.8.
Eindbeeld ......................................................................................1
Kader 4 – Tegengaan van niet-recreatief gebruik.....................................1 4.1.
Definitie permanente bewoning ........................................................1
4.2.
Woonplaatsbeginsel ........................................................................1
4.3.
Handhaving overtreder(s) ................................................................1
4.4.
Nieuwe gevallen van permanente bewoning .......................................1
4.5.
Tijdelijke gedoogverklaring ..............................................................1
4.6.
Handhaving en COVID-19 ................................................................1
Kader 5 – Spanningsveld tussen verschillende domeinen.........................1 5.1.
Handhaving en Burgerzaken.............................................................1
5.2.
Burgerzaken en de BAG ...................................................................1
5.3.
Burgerzaken en sociaal domein.........................................................1
5.4.
Handhaving en sociaal domein..........................................................1
5.5.
Handhaving en ruimtelijke ordening ..................................................1
Bijlage 1 – Gegevens voor de informatiepositie ...............................................1 Bijlage 2 – Informatie bewijslast permanente bewoning ...................................1 Bijlage 3 – Preventieve handhaving van ‘nieuwkomers’ ....................................1 Bijlage 4 – BAG-registratie en recreatie-verblijfsobjecten .................................1 Bijlage 5 – Overzicht zorgkosten sociaal domein .............................................1 Bijlage 6 - Overige documenten ....................................................................1
Pagina | 2
Inleiding De recreatieve sector van de gemeente Asten trekt jaarlijks vele toeristen/recreanten naar ons buitengebied. Het buitengebied kent dan ook vele recreatieve voorzieningen zoals wandelpaden, ruiterpaden, mountainbikeroutes en diverse horecagelegenheden. Het buitengebied maakt ook deel uit van het natuurgebied “de Grote Peel”. Wandelaars, fietsers, natuurliefhebbers en vogelspotters maken daar dan ook dankbaar gebruik van. Naast het divers aanbod van recreatieve voorzieningen in het buitengebied, kunnen recreanten ook genieten van alles wat het centrum van Asten biedt; horecagelegenheden, een divers aanbod van winkels, het museum Klok & Peel, het kasteel in Heusden, een sterrenwacht en nog vele andere toeristische attracties. Onze recreatieve locaties, waaronder vakantieparken, (mini) campings, locaties met aangewezen kampeerplaatsen, hotels en Bed en Breakfast, bieden de recreant/toerist in onze gemeente nachtverblijf. Dit willen we graag zo behouden. We willen er dan ook voor zorgen dat de toerist/recreant in ons buitengebied kan en in de toekomst zal blijven recreëren. De vitaliteit van de verblijfsrecreatiesector staat echter onder druk, blijkt uit een vitaliteitsscan van de provincie Noord-Brabant (ZKA, 2018). Aan dit onderzoek hebben 199 verblijfs-recreatieve locaties in Noord Brabant meegedaan.
Daaruit blijkt dat 35% van de locaties te weinig perspectief en kwaliteit heeft. Hiervan is de oorzaak dat de ligging niet gunstig is en dat er te weinig wordt geïnvesteerd. Op deze locaties is ook sprake van strijdig gebruik (permanente bewoning of huisvesting van arbeidsmigranten) en bij enkele parken zijn vermoedens van ondermijnende criminaliteit. Ook de recreatieve locaties in Asten zijn benaderd voor dit onderzoek. Het is niet bekend of ze aan dit onderzoek hebben meegedaan. Om de vitaliteit van de recreatieve locaties in Asten te bepalen, is het belangrijk om per recreatieve locatie in Asten een dergelijke analyse te maken en waar mogelijk een uitgestoken hand te bieden. Door met ondernemers in gesprek te gaan krijgt de gemeente een beter inzicht in de actuele stand van zaken van deze sector en in de mogelijke knelpunten. Wel is gebleken dat op diverse recreatieve locaties binnen de gemeente Asten sprake is van niet-recreatief gebruik in de vorm van wonen (permanente bewoning en huisvesting van arbeidsmigranten). Dit heeft een (negatieve) invloed op de aantrekkelijkheid van de recreatiesector en is in strijd met de recreatieve bestemming van de gronden. In 2004 is de beleidsnotitie “permanente bewoning op recreatieverblijven” vastgesteld door de gemeenteraad.
Om uitvoering te geven aan dit beleid is er ook een plan van aanpak opgesteld om actief te handhaven op permanente bewoning. Het enkel inzetten op handhaving leidt echter niet tot het gewenste resultaat om ondernemers te bewegen vooral te investeren in hun recreatiebedrijf en het aanbieden of toelaten van niet-recreatief gebruik te staken. De problematiek op recreatieve locaties is complexer dan het lijkt en raakt verschillende domeinen binnen de gemeente. We willen dit beleidsvraagstuk dan ook vanuit een integrale wijze benaderen, om zodoende te bezien of er meerdere passende mogelijkheden zijn om de recreatiesector van de gemeente Asten te faciliteren, niet-recreatief gebruik tegen te gaan en andere ongewenste nevenactiviteiten te beëindigen of te voorkomen. Onze doelstelling is om een duurzaam, veilig, leefbaar en kwalitatief recreatief aanbod in de gemeente Asten te realiseren en te behouden. Deze doelstelling past binnen onze Toekomstagenda Asten 2030, waarin de transformatie van het Pagina | 3
buitengebied als opgave is gesteld. Ons streven is om samen met de recreatieondernemers en andere betrokkenen te werken aan innovatie, herstructurering en veiligheid en leefbaarheid. Onze focus ligt op het in beeld brengen van de vitaliteit van de recreatieve locaties binnen de gemeente Asten. Op de recreatieve locaties waar het recreatief karakter laag is of daalt willen we dit laten herstellen en niet-recreatief gebruik beëindigen en tegengaan. In dit document worden de kaders beschreven voor de aanpak van de vitalisering van recreatieve locaties1 binnen de gemeente Asten. In deze kaders wordt ingegaan op onze strategie, de inrichting van het proces, vitalisering, het tegengaan van niet-recreatief gebruik en de spanningsvelden tussen de verschillende domeinen.
1 Vakantieparken, (mini) campings, locaties met aangewezen kampeerplaatsen,
hotels en Bed en Breakfast en vergelijkbare locaties waar recreatief nachtverblijf wordt aangeboden. Pagina | 4
Kader 1 – strategie In de inleiding is beschreven welke doelstelling wij voor ogen hebben. Om dit doel te kunnen bereiken beschrijft dit kader de uitgangspunten voor onze strategie. Deze uitgangspunten zijn als volgt: een integrale aanpak, maatwerk, een gedegen informatiepositie, een deugdelijke communicatiestrategie en de ondernemer is verantwoordelijk. Deze uitgangspunten worden in dit kader nader toegelicht en vormen ook de basis vormen voor de andere kaders in dit document.
1.1.
Integrale aanpak
1.2.
Maatwerk
Onze integrale gedachte betekent dat we het beleidsvraagstuk rondom de recreatieve locaties benaderen vanuit onze kerntaken rondom economie, ruimte, openbare orde en veiligheid, sociaal domein, en volkshuisvesting. Deze domeinen bieden ons de mogelijkheden om de meervoudige problematiek op recreatieve locaties aan te pakken en te voorkomen.
Indien is geconstateerd dat het recreatief gehalte laag is op een locatie die bestemd is voor recreatieve doeleinden, wordt bezien welke aanpak wenselijk is. Er is namelijk geen standaard-aanpak te benoemen. Dit is afhankelijk van verschillende factoren, waaronder de omvang van de recreatieve locatie, de hoeveelheid overtredingen, de eigendomsconstructie en de actieve medewerking van de overtreder om de overtreding te beëindigen. Maatwerk is dus wenselijk. De inhoud en omvang van het plan is afhankelijk van de problematiek die heerst op de recreatieve locatie. Het plan van aanpak bevat ten minste de volgende punten: • Toekomstperspectief – recreatief of andere economische pijler; • Gebruik: recreatief of niet-recreatief gebruik; • Bebouwing: stacaravans, bungalows of plaatsen voor toeristisch; kamperen, maatvoering bebouwing; • Ruimtelijke kwaliteit: verzorgd of verpauperd; • Exploitatie: kampeerplaatsen of verblijfsobjecten kortdurend of per jaar verhuurd; • Eigendomssituatie: terreinen in eigendom/pacht bij een ondernemer of een vve; • Voorzieningen: het al dan niet aanwezig zijn van recreatieve voorzieningen; • Ontwikkelingsstrategie bij recreatieve pijler; • Communicatiestrategie; • Handhavingsstrategie en termijnen bij andere economische pijler; • Integrale samenwerking.
1.3.
Informatiepositie
Een gedegen aanpak van de problematiek op de recreatieve locaties vergt een goede en duidelijke informatiepositie. Dit betekent dat actief informatie moet worden verzameld en signalen tijdig gesignaleerd moeten worden. Dit dient te gebeuren door de afdelingen die de benodigde informatie tot hun beschikking hebben. Daarnaast kunnen ook gegevens worden opgevraagd bij externe partijen/instanties indien dit noodzakelijk is voor het doel. Voor ieder plan van aanpak is het dus noodzakelijk dat de informatiepositie op orde is en dat eventuele signalen tijdig gesignaleerd worden. Zodoende kan deze informatie gebundeld worden in het plan van aanpak en kan de strategie worden bepaald.
Pagina | 5
In bijlage 1 is een lijst opgenomen van benodigde informatie om een geschikt plan van aanpak te kunnen schrijven. Afhankelijk van de problematiek op de recreatieve locatie kan het zijn dat er meer of minder informatie benodigd is. Borgen informatiepositie Om een sterke informatiepositie te waarborgen dienen er afspraken te worden gemaakt, die zien op verzamelen en delen van informatie. Op de uitwisseling en verwerking van persoonsgegevens is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de Uitvoeringswet AVG (UAVG) en verschillende sectorale wetten van toepassing. Informatie-uitwisseling vindt plaats binnen de geldende wettelijke kaders. Aanwending van deze gegevens vindt uitsluitend plaats ten behoeve van een goede vervulling van de publieke taak, te weten het houden van toezicht op naleving van regelgeving en het handhaven van de openbare orde en veiligheid in de gemeente. Informatie verzamelen en delen In het schema hieronder wordt weergegeven welke afdeling of (externe) partij voor welke informatievergaring verantwoordelijk is, dan wel deze informatie tot zijn beschikking heeft. Eigendomsconstructies Informatie over Bestemmingsplan Brandveiligheid BRP Nachtregister Sociaal domein Veiligheid
naleving
Lopende handhavingsprocedures Toeristenbelasting BAG-registratie Economische ontwikkeling Te ontwikkelen initiatieven
Jurist LHV Toezichthouders Veiligheidsregio Zuid-Oost-Brabant Medewerker burgerzaken Toezichthouders/politie Medewerker sociaal domein Medewerker LHV/ondermijning Medewerker OOV Jurist LHV Medewerker financiën Medewerker BAG Medewerker toerisme en recreatie Medewerker ruimtelijke ordening
Om het doel van een gedegen aanpak te bereiken, is het noodzakelijk dat deze informatie binnen de organisatie wordt gedeeld en waar nodig en mogelijk ook buiten de organisatie. Dit heeft ook als doel de integrale samenwerking te bevorderen en een totaalbeeld te creëren over de aanwezige problematiek op de recreatieve locaties. Zodoende blijft iedereen op de hoogte van de ontwikkelingen en kan worden bezien of een bepaalde aanpak recht doet aan het doel dat we voor ogen hebben. Iedere afdeling en partner zal de informatie verstrekken die nodig is om de samenwerking effectief en efficiënt te laten verlopen, met inachtneming van de wettelijke bepalingen en verplichtingen. Daarbij is sprake van maatwerk; per casus wordt bekeken welke gegevens gedeeld kunnen en moeten worden om het doel te bereiken. We zullen verder ook gebruik maken van de bestaande samenwerkingsverbanden om informatie op te halen en te delen. Dossiervorming Voor een goede informatiepositie is goede dossiervorming cruciaal. De gegevens die worden verzameld moeten worden vastgelegd. Ook voor de documentatie van de gegevens geldt dat de geldende wet- en regelgeving omtrent de verwerking van persoonsgegevens in acht moet worden genomen. Dit betekent onder meer dat enkel de gegevens die noodzakelijk en relevant zijn voor de aanpak en het omschreven doel worden opgeslagen, en dat Pagina | 6
deze niet langer bewaard worden dan strikt noodzakelijk. Daarnaast wordt de toegang tot de gegevens beperkt tot degenen die noodzakelijkerwijs kennis moeten nemen van de informatie. Op deze wijze wordt ook de veiligheid van de gegevens gewaarborgd.
1.4.
Communicatiestrategie
Indien in beeld is gebracht welke problematiek (lees ook: overtredingen) er op de recreatieve locatie aanwezig is, dient een plan van aanpak te worden opgesteld. Hierbij is het onder andere belangrijk dat wordt bekeken welke communicatiestrategie gehanteerd wordt. Eén gemeente, één boodschap Veelal zijn er verschillende personen betrokken bij de aanpak van de problematiek op de recreatieve locaties. Het is daarbij belangrijk dat we vanuit de verschillende taakvelden eenduidig communiceren richting de parkeigenaar en eigenaar en/of gebruikers van de recreatieverblijven over de volgende punten: • • •
•
Het toekomstperspectief en het beoogde doel; Bij constateringen van overtredingen is het uitgangspunt dat er wordt gehandhaafd. De verantwoordelijkheid voor het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding ligt bij de overtreders zelf. Dit zijn veelal de parkeigenaar en de gebruikers van verblijfsobjecten. Dit dient dan ook duidelijk naar de betreffende personen te worden gecommuniceerd. De gemeente is niet verantwoordelijk in het voorzien van nieuwe huisvesting voor permanente bewoners. We kunnen daarin hooguit een begeleidende rol spelen.
Uitgangspunt: open communicatie We willen inzetten op open communicatie richting de eigenaar van de recreatieve locatie, om een goede samenwerking te bewerkstellingen. Zodoende kan ook de communicatie richting de andere overtreders (de gebruikers van de recreatieverblijven) via de eigenaar geschieden. De gemeente bepaalt het handhavingstraject en de verantwoordelijkheid om de overtredingen te beëindigen ligt bij de parkeigenaar, die ook overtreder is. Om de parkeigenaar te bewegen zijn verantwoordelijkheid te nemen is het belangrijk dat wordt nagedacht over een gepaste communicatiestrategie. Onderstaand worden twee communicatiestrategieën beschreven, die het uiterste zijn van elkaar. Daarbinnen is er bewegingsruimte om een andere strategie te kiezen. Dit is natuurlijk ook afhankelijk van de opstelling van de overtreder. Hierbij passen we de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) toe. Een overtreder die moedwillig is om de overtreding te beëindigen en dit ook effectief laat zien in de praktijk, wordt anders behandeld dan de overtreder die de overtreding blijft begaan.
Strategie 1 – transparantie richting eigenaar (in gesprek gaan) Het opbouwen van een goede relatie met de eigenaar van de recreatieve locatie en beheerders kan een onderdeel zijn van een effectieve strategie.2 Hoewel de eigenaar veelal ook zelf de overtreder is, kan het wel wenselijk zijn om eerst in gesprek te gaan met de parkeigenaar over de geconstateerde overtredingen, alvorens een handhavingstraject wordt opgestart. Zodoende wordt er transparant en duidelijk in de eerste fase gecommuniceerd over de constateringen op zijn park 2 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking voor gemeenten; meer
grip op vakantieparken, 2019, p. 9. Pagina | 7
en wat de gemeente daartegen van plan is. Ook kan in dit gesprek met de eigenaar het toekomstperspectief voor het park worden besproken, voor als de handhavingstrajecten klaar zijn. Dit kan bijvoorbeeld ook een andere vorm zijn van recreatie, die past binnen de Toekomstvisie Asten 2030. Een dergelijk voorstel kan dan met het bestuur worden besproken. Kanttekening daarbij is wel dat op de locatie de overtredingen worden beëindigd en beëindigd blijven. Strategie 2 – eenzijdig optreden (direct optreden) In deze strategie staat het eenzijdig optreden door de gemeente centraal. Hierbij wordt dus direct ingezet op handhaving van de overtredingen. Deze strategie wordt ingezet wanneer op de recreatieve locatie verschillende vormen van overtredingen worden geconstateerd en het vermoeden bestaat dat op het park sprake is van ondermijnende criminaliteit. Er is dus sprake van een zodanige aantasting van de veiligheid en leefbaarheid van inwoners/recreanten dat direct handhavend optreden noodzakelijk is. De overtredingen op de locatie dienen dus eerst te worden beëindigd, alvorens in gesprek wordt gegaan met de eigenaar over het eventuele toekomstperspectief voor het park. Dit heeft dan immers niet direct de prioriteit. In deze strategie wordt hooguit vooraf of achteraf, afhankelijk van de geconstateerde overtredingen, gecommuniceerd over het handhavingstraject.
Andere communicatiestrategieën • Informatief stuk publiceren in het Peelbelang; • Informatief stuk op website van de recreatieve locatie; • Organiseren van een informatieavond; • Uitnodigen voor een gesprek op het gemeentekantoor; • Algemene informatieve brief schrijven voor gebruikers; In het plan van aanpak moet dus worden beschreven welke communicatiestrategie(en) gehanteerd worden. Ook dit kan per recreatieve locatie verschillend zijn.
1.5.
Verantwoordelijkheid ondernemer
Het uitgangspunt is dat we samen met de ondernemer de problematiek op de recreatieve locaties willen oppakken. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het recreatiebedrijf en het realiseren van een toeristisch recreatief product ligt echter bij de ondernemer. Daarbij dient hij zich te houden aan de geldende weten regelgeving. Indien de gemeente constateert dat dit niet het geval is, draagt de ondernemer de verantwoordelijkheid om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Indien de ondernemer zijn recreatiebedrijf wil omvormen of wil innoveren om een aantrekkelijk toeristisch product te kunnen behouden, dat voldoet aan de huidige vraag in de markt, dan kan met de gemeente worden bekeken wat mogelijk is. Waar mogelijk willen we met de recreatieondernemers nadenken over mogelijkheden om een vitale recreatieve sector in Asten te creëren en te behouden. In kader 3 wordt dit nader uitgewerkt.
Pagina | 8
Kader 2 – Inrichting van het proces In het eerste kader is opgenomen dat een integrale aanpak het uitgangspunt vormt voor onze strategie. Om deze integrale aanpak te bewerkstelligen en in het proces te borgen wordt intern een stuurgroep en een projectgroep opgericht. In dit kader wordt uitgewerkt welke afdelingen en medewerkers van de gemeente betrokken zijn bij onze beoogde integrale aanpak en wordt de rol van de stuurgroep en de projectgroep nader toegelicht.
2.1.
Stuurgroep
2.2.
Projectgroep
Er wordt een stuurgroep opgericht voor de aanpak van de recreatieve locaties in de gemeente Asten. Deze stuurgroep beslist over de keuzes die worden gemaakt voor elk plan van aanpak afzonderlijk, zoals bijvoorbeeld de communicatiestrategie en de handhavingsstrategie. Deze beslissingen worden door de stuurgroep afgestemd met het bestuur. De stuurgroep evalueert ook de voortgang van het algehele project, zowel op inhoud als proces.
Naast de stuurgroep wordt er een projectgroep opgericht. De samenstelling is afhankelijk van de problematiek op de recreatieve locatie. Het is namelijk niet voor elke locatie nodig om alle afdelingen te betrekken. Hierin worden keuzes gemaakt. Met de oprichting van een projectgroep wordt beoogd de integrale samenwerking te bevorderen. Het is wel belangrijk om vooraf in beeld te hebben welke afdelingen, gelet op hun takenpakket, betrokken zijn bij de aanpak van de recreatieve locaties. Dit betreft de volgende afdelingen: • • • • • •
Team Leefbaarheid, Veiligheid en Handhaving Team Sociaal domein (inclusief het sociaal team) Team Dienstverlening Team Ruimtelijke ordening Team Vergunningen Team Financiën
Elke afdeling dient dus ten minste één medewerker beschikbaar te stellen die aan de slag gaat met de aanpak van de recreatieve locaties en contactpersoon wordt voor de coördinator van de projectgroep. Rol projectgroep: • delen van informatie/signalen en kennis; • bespreken van individuele casussen en de integrale aanpak; • onderling uitvoering afstemmen en afspraken maken; • inhoud van individuele plannen van aanpak bespreken; • De gekozen aanpak evalueren.
2.3.
Financiën
Voor de aanpak van de problematiek op de recreatieve locaties is voor drie jaar budget vrij gemaakt. De inzet van extra mensen is ook geborgd in het budget. Voor dit project wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de inzet van interne medewerkers.
Pagina | 9
Kader 3 – Vitalisering Asten is als recreatiegemeente erg aantrekkelijk voor verblijfsrecreanten en onze inwoners, o.a. vanwege het landelijke gebied met mooie natuurgebieden als het Nationaal Park De Groote Peel, het Museum Klok & Peel, hotels, vakantieparken, kleinschalige campings, mooie fiets- en wandelroutes, de vele evenementen en een gezellig centrum. Recreatie en toerisme is daarmee een belangrijke pijler in onze Toekomstagenda Asten 2030 en van groot belang voor de gemeente Asten.
3.1.
Algemeen
3.2.
Analyse recreatieve sector
De recreatiesector van Asten kent een aantal hele goede recreatievoorzieningen. Deze zijn belangrijk voor de toekomst van de verblijfsrecreatie in de gemeente en in de regio. Deze sector levert een belangrijke bijdrage in de economie en werkgelegenheid. Daarnaast biedt het toeristisch-recreatief voorzieningenniveau een bijdrage aan de leefbaarheid en de vrijetijdsmogelijkheden van onze inwoners. Tenslotte is recreatie en toerisme belangrijk voor het imago van onze gemeente en is een goed voorzieningenniveau een belangrijke vestigingsvoorwaarde voor nieuwe inwoners en bedrijven. Duidelijk dus dat deze sector heel belangrijk is voor de welvaart en het welzijn van de gemeente. Maar het is ook een sector die onder druk staat. Niet alleen door de huidige corona-maatregelen, maar ook doordat uit onderzoek is gebleken dat het huidige aanbod aan recreatievoorzieningen niet altijd correspondeert met de vraag uit de markt. Sommige recreatieve locaties staan er minder gunstig voor dan andere bedrijven waardoor de vitaliteit van de hele sector onder druk kan komen te staan. Daar willen we, samen met recreatieondernemers, mee aan de slag.
Maar waar letten we dan op? Wanneer is een park vitaal? Wanneer is de kwaliteit voldoende, goed of juist slecht? Wanneer zijn er zorgen over het toekomstperspectief? Met een analyse van de recreatieve sector, zowel in de verblijfsrecreatie als in de dagrecreatie, brengen we in kaart hoe de sector er voor staat en wat de belangrijkste opgaven zijn.
We maken een analyse van de totale recreatieve sector. Dit begint bij het in beeld brengen van het recreatieve aanbod in Asten. Van daaruit voeren we gesprekken met recreatieondernemers. De analyse biedt inzichten in de vitaliteit van de sector en vormt daarmee belangrijke input voor het actualiseren van de vigerende beleidsnotitie “Uitvoeringsprogramma recreatie en toerisme 2007 – 2010 gemeente Asten”. Bij deze actualisatie gaan we ons richten op een stimulerende aanpak om samen met recreatieondernemers in te spelen op ontwikkelkansen voor de sector. Dit betekent dat wij, in overleg met de sector, willen stimuleren dat er geïnvesteerd wordt in de kwaliteitsverbetering en verbreding van het toeristisch aanbod. Dit kan door ruimte en duidelijkheid te bieden aan de sector door een helder beleid neer te zetten, door actuele bestemmingsplannen, door een stimulerende houding, servicegerichtheid en stimulering van initiatieven en samenwerkingsinitiatieven en door als gemeente projecten aan te jagen in samenwerking met de sector. De actualisatie van het toeristisch-recreatief beleid willen we uitvoeren in 2022. Om in 2021 al een start te kunnen maken met de voorliggende aanpak, willen we een pilot starten met recreatieve locaties van enige omvang.
3.3.
Pilot: recreatieve locaties
Bij de analyse van de recreatieve locaties is het belangrijk om niet alleen te kijken naar de planologische situatie, maar ook naar de economische situatie. Hieronder lichten wij een aantal vragen toe die beantwoord moeten worden in de analyse.
Pagina | 10
In hoeverre sluit het aanbod en de voorzieningen op een recreatieve locatie aan bij de huidige of de te verwachten vraag uit de markt. Als uit de analyse blijkt dat het aanbod niet (meer) aansluit bij de vraag, dan kan er een toekomstgesprek plaatsvinden met de ondernemer. In dat gesprek verkennen we het toekomstbeeld van de ondernemer. Uiteindelijk bepaalt de ondernemer. Wil ik investeren? Ga ik investeren? Ga ik zo door of wil ik transformeren? Die beslissing ligt volledig bij de ondernemer. Een andere vraag is of het recreatief perspectief aansluit bij een goede ruimtelijke ordening. De ene recreatieve locatie heeft zelfstandig een aantrekkende werking, terwijl een andere locatie hoofdzakelijk overnachtingen geboekt krijgt omwille van het gebied waarin het gelegen is. Een recreatieve locatie, omringd door publiekstrekkers zoals een pretpark of een recreatiegebied, heeft meer aantrekkende werking dan een recreatieve locatie die in de buurt geen publiekstrekkers heeft. Dit staat nog los van de concurrentiepositie die een recreatieve locatie kan hebben in een bepaalde regio.
3.4.
Hoe
3.5.
Uitkomst
Een analyse van de totale recreatieve sector kunnen we niet alleen. Natuurlijk gaat dit in samenspraak met de betreffende recreatieondernemer. In meerdere gesprekken halen we het ontwikkelperspectief naar boven. Mede op grond van de landelijke, regionale en lokale recreatieve kansen en ontwikkelingen, kan de ondernemer in overleg met de gemeente, tot een ontwikkelingsperspectief komen. Hierbij kan tevens gebruik worden gemaakt van de deskundigheid van marktpartijen, brancheorganisaties en overige deskundigen.
De uitkomst van de analyse is inzicht in de vitaliteit van de recreatieve voorzieningen in Asten. Met dit inzicht kunnen onze recreatieve voorzieningen in 3 categorieën worden ingedeeld: Categorie 1: vitale recreatieve voorzieningen, met een hoge kwaliteit en veel toekomstperspectief; Categorie 2: recreatieve voorzieningen in de middenmoot, waar de kwaliteit en toekomstperspectief onder druk staan; Categorie 3: niet-vitale recreatieve toekomstperspectief ontbreekt.
voorzieningen,
waar
kwaliteit
en
De recreatieve voorzieningen in categorie 1 leveren een belangrijke bijdrage aan de economische vitaliteit van de sector en hebben voldoende toekomstperspectief. Van de recreatievoorzieningen in categorie 2 waar de recreatiefunctie onder druk staat, kijken we met de ondernemer welke ontwikkelperspectieven hij ziet en wat hij wil doen naar de toekomst toe. Bij de niet-vitale recreatievoorzieningen in categorie 3 die geen recreatieve functie meer hebben en hiertoe ook geen ontwikkelperspectief zien, kijken we met de ondernemer naar andere mogelijke functies. Wil de ondernemer doorgaan met de recreatiefunctie of transformeren? Deze aanpak biedt ondernemers perspectief in twee richtingen: - Het perspectief om te ontwikkelen: ruimte voor groei; - Het perspectief om te transformeren: ruimte voor functiewijziging.
Pagina | 11
3.6.
Ontwikkelen
3.7.
Transformeren
3.8.
Eindbeeld
Ondernemers die willen vernieuwen en investeren in de recreatieve functie, krijgen kansen en ruimte om dit mogelijk te maken. Natuurlijk wel onder voorwaarden die we samen met de sector bepalen. Vernieuwing en uitbreiding gaan vaak hand in hand omdat consumenten tegenwoordig meer ruimte, gemak en privacy wensen en omdat uitbreiding vaak nodig is om de omzet en het investeringsvermogen op peil te houden.
Dit betekent het omvormen van een recreatieve voorziening naar een andere bestemming en/of het stoppen van de recreatiefunctie. Samen met de ondernemer gaan we kijken welke andere functies op de locatie passend zijn.
Uiteindelijk gaat het erom dat bewoners en toeristen kunnen genieten van een hoogwaardig toeristisch-recreatief product in Asten en door hun bestedingen een economische impuls geven aan de sector. Minder kwalitatieve recreatieve locaties bedreigen de aantrekkelijkheid van de recreatieve sector en staan steeds vaker onder druk. Op die locaties vindt veel gebruik plaats in strijd met het bestemmingsplan (permanente bewoning). Uit de praktijk is ook gebleken dat verloederde parken criminaliteit en andere ondermijnende praktijken in de hand werken. Om het verder ‘afglijden’ van die recreatieve voorzieningen te voorkomen, treden we waar nodig handhavend op tegen dergelijke situaties.
Pagina | 12
Kader 4 – Tegengaan van niet-recreatief gebruik De inzet van handhaving kan één van de belangrijkste succesfactoren zijn voor het project. Immers handhaving kan eigenaren/ondernemers met een recreatieve locatie waarin het huidig gebruik in strijd is met de bestemming, ‘stimuleren’ om verder in gesprek te treden en na te denken over de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden. In die zin zetten we handhaving dus in als middel en niet als doel. Handhavingstrajecten zullen dan ook zorgvuldig en strategisch worden ingezet. Bij constateringen van overtredingen wordt door de gemeente Asten voor alle toezicht- en handhavingstaken met betrekking tot de omgevingstaken de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) toegepast. Dit is vastgesteld door het college. Permanente bewoning is een veelvoorkomende overtreding op onze recreatieve locaties. Hierdoor daalt het recreatief gehalte op de betreffende locaties. We willen dan ook dit niet-recreatief gebruik tegengaan. In dit kader worden een aantal uitgangspunten benoemd die in acht worden genomen bij constatering van permanente bewoning.
4.1.
Definitie permanente bewoning
Wat wordt nu feitelijk bedoeld met de term permanente bewoning? De term wekt vaak verwarring bij gemeenteambtenaren, bestuurders, maar ook zeker bij gebruikers van recreatieverblijven. De term ‘permanente bewoning’ wekt namelijk de suggestie dat sprake moet zijn van bewoning gedurende een langere periode. Echter is de termijn waarop dit gebeurt niet relevant. Wat aangetoond moet worden, is het gebruik van een recreatieverblijf/camper/stacaravan als woonruimte/hoofdverblijf. Dat gebruik is immers in strijd met de recreatieve bestemming: het is immers geen recreatief gebruik. Aan wat voor gebruiksvormen kan men denken die niet vallen onder recreatief gebruik: • Huisvesting van arbeidsmigranten; • Gebruiken van het recreatieverblijf als hoofdwoonverblijf; • Tijdelijk bewonen in afwachting van een huurwoning of nog te bouwen koopwoning; • Tijdelijk bewonen in geval van een calamiteit; bijvoorbeeld brand in woning of relationele problemen; • Huisvesting van studenten en stagiaires. De term ‘permanente bewoning’ wordt in de handhavingspraktijk dus eigenlijk gebruikt als een verzamelterm voor alle vormen van strijdig gebruik (bewonen), die niet vallen onder recreatief gebruik van de grond.3 In bijlage 2 is opgenomen welke gegevens benodigd zijn voor de bewijslast van permanente bewoning.
4.2.
Woonplaatsbeginsel
De mogelijkheid bestaat dat een persoon op een recreatieve locatie woont, maar ingeschreven staat bij een andere gemeente. Het uitgangspunt is dat direct contact wordt gelegd met de betreffende gemeente om de verantwoordelijkheid over deze personen weer op zich te nemen.
3 P.W.M. de Laat, Permanente bewoning van recreatiewoningen, Amsterdam:
Berghauser Pont Publishing 2013, p. 6. Pagina | 13
4.3.
Handhaving overtreder(s)
Het uitgangspunt is dat de eigenaar van het verblijfsobject wordt aangeschreven, zodat wordt voorkomen dat de eigenaar opnieuw het verblijf verhuurt voor permanente bewoning. Indien de last namelijk rechtmatig is opgelegd en de eigenaar opnieuw het verblijfsobject verhuurt voor permanente bewoning, dan wordt er onmiddellijk een last onder dwangsom verbeurt. Daarnaast kan een uitzendbureau of bemiddelaar die het recreatieverblijf huurt voor de huisvesting van arbeidsmigranten ook worden aangeschreven. In bepaalde gevallen kan het daarnaast nodig en effectief zijn om de individuele gebruiker van het verblijfsobject aan te schrijven. Hier kan een keuze in worden gemaakt. Zodoende is het voor alle overtreders duidelijk dat permanente bewoning op de recreatieve locaties in de gemeente Asten niet is toegestaan en dat de overtreding binnen een redelijke termijn beëindigd moet worden. Deze manier van aanschrijving legt dus de verantwoordelijkheid om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden bij alle betrokken partijen.
4.4.
Nieuwe gevallen van permanente bewoning
4.5.
Tijdelijke gedoogverklaring
Het uitgangspunt is dat we nieuwe gevallen van permanente bewoning willen voorkomen. Dit betekent dat we bij nieuwe gevallen direct het handhavingstraject opstarten, middels het opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom. In bijlage 3 is uitgewerkt in welke situaties een preventieve last kan worden opgelegd. Voor de bestaande gevallen wordt in het plan van aanpak ingegaan op het handhavingstraject.
Naar verwachting gaan we ook personen aantreffen die wonen op een recreatieve locatie met een tijdelijke gedoogverklaring. In de beleidsnotitie “Permanente bewoning op recreatieverblijven” (2010) wordt gesproken over ‘overbruggingshuisvesting’. De beleidsnotitie geeft het college van burgemeester en wethouders de ruimte om in incidentele gevallen een tijdelijke gedoogverklaring te verlenen voor het verbod van permanente bewoning op een recreatieve locatie. De maximale duur die hieraan verbonden is bedraagt negen maanden. Daarnaast zijn er de volgende voorwaarden aan verbonden: • Er moet sprake zijn van aantoonbaar dringende omstandigheden die het noodzakelijk maken om tijdelijk in een recreatieverblijf te wonen. Als dringende omstandigheden wordt slechts beschouwd: o Echtscheidingskwesties waarbij het noodzakelijk is dat een van beide personen (tijdelijk) een andere woonruimte betrekt; o Situaties waarbij een woning door een calamiteit tijdelijk niet bewoond kan worden (brand-, water of stormschade); o Situaties van overbruggingshuisvesting; aanvrager moet aantonen dat hij binnen 9 maanden in aanmerking komt voor een reguliere woning. • Het recreatieverblijf moet voldoen aan de eisen van (brand-)veiligheid voor de functie wonen. • Aanvrager moet aantonen dat de verhuurder instemt met het tijdelijk bewonen van het recreatieverblijf.
De beoordeling van aanvragen om een tijdelijke ontheffing van het verbod op permanente bewoning is voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders.
Pagina | 14
Wijziging beleidsnotitie Een recreatieve locatie is echter bedoeld voor recreatie. We willen dan ook de voorwaarden aanscherpen. De aanvrager dient namelijk aan te tonen dat hij alle opties heeft verkend die er zijn, alvorens hij een gedoogverklaring aanvraagt. De eerste toets dient dus te zijn dat de aanvrager dient aan te tonen dat er is gekeken naar andere woonoplossingen en dat deze er niet zijn. Indien deze eerste verkenning door de aanvrager niet heeft plaatsgevonden, dient een gedoogverklaring te worden afgewezen. Zodoende willen we bereiken dat enkel in overmacht-situaties de recreatieve locaties worden gebruikt voor tijdelijke woonoplossingen. Daarnaast is de huidige duur van een tijdelijke ontheffing ook onredelijk lang. Gelet op het feit dat permanente bewoning op vakantieparken onwenselijk is moet de termijn dat personen op het park verblijven in zogenaamde pauzewoningen zo kort mogelijk zijn. We willen de termijn van een tijdelijke ontheffing terugdringen naar vier maanden. Zodoende worden mensen ook gedwongen om actief een andere woning te zoeken. Omdat in bepaalde situaties het kan voorkomen dat vier maanden niet toereikend is, wordt er een verlengingsmogelijkheid aan toegevoegd van maximaal 6 maanden.
Daarbij gelden wel als voorwaarden dat de noodzaak wederom moet worden aangetoond, dat er in de tussentijd is gekeken naar andere woonoplossingen, dat er concreet zicht is op een legale woonsituatie en dat de parkeigenaar toestemming heeft gegeven. Dit onderwerp zal apart in een voorstel worden uitgewerkt.
4.6.
Handhaving en COVID-19
Minister van Veldhoven heeft in haar kamerbrief van 3 april 2020 aandacht besteed aan handhaving op permanente bewoners in de COVID-19 periode. Hierbij roept zij gemeenten op om in deze uitzonderlijke tijd goed te kijken naar de nut en noodzaak van het ‘nu’ handhaven op permanente bewoning. De menselijke maat in handhaving is in periode belangrijker dan ooit en voorkomen moet worden dat mensen op straat belanden, aldus de Minister.4 Wij zullen per situatie bekijken of COVID-19 een reden is om niet direct het handhavingstraject op te starten bij de bestaande gevallen. Het uitgangspunt is dat we het handhavingstraject opstarten en dat we eventueel rekening houden met een ruimere begunstigingstermijn. Bij nieuwe gevallen speelt COVID-19 geen rol.
4 Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven – Van der Meer, kamerbrief
over stand van zaken actie-agenda vakantieparken, Den Haag: 3 april 2020. Pagina | 15
Kader 5 – Spanningsveld tussen verschillende domeinen De problematiek op recreatieve locaties, raakt verschillende domeinen binnen de gemeente. Daarvoor willen we intern een gedegen integrale samenwerking realiseren. We weten echter dat in de praktijk tussen die verschillende domeinen, mede gelet op de uitvoering van wet- en regelgeving, spanningsvelden bestaan. Deze spanningsvelden kunnen de integrale aanpak belemmeren. In dit kader worden de spanningsvelden toegelicht en wordt beschreven hoe we daarmee omgaan.
5.1.
Handhaving en Burgerzaken
Er bestaat in de praktijk een spanningsveld tussen de Wet basisregistratie personen en de bestemmingsplanbepalingen van de gemeente Asten voor de recreatieve locaties. Wonen op deze locaties is namelijk verboden, maar de gemeente schrijft personen wel in op deze locaties in de basisregistratie personen (hierna: de BRP). Dit brengt in de praktijk een spanningsveld met zich mee. Op grond van artikel 2.4 van de Wet basisregistratie personen is een gemeente verplicht om een persoon in de BRP in te schrijven indien de betreffende persoon rechtmatig verblijf geniet, niet in de BRP is ingeschreven en naar verwachting gedurende een half jaar ten minste twee-derde van die tijd in Nederland verblijf zal houden. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van rechtmatig verblijf wordt geen rekening gehouden met de gebruiksbepalingen uit het bestemmingsplan. Bij deze beoordeling mag de gemeente niet toetsen of er op het gegeven adres wel of niet gewoond mag worden op basis van het bestemmingsplan. Sterker nog, de gemeente is gehouden de persoon op het opgegeven adres in te schrijven, ook al is duidelijk dat er niet op dat adres gewoond mag worden volgens het bestemmingsplan. Dit spanningsveld kunnen we verklaren door te kijken naar het doel van de Wet basisregistratie personen.
Het doel van de wet is namelijk om de overheid te voorzien van adequate, juiste en volledige informatie omtrent de woon- en verblijfplaats van haar burgers. De wet basisregistratie personen heeft niet tot doel om met het bestemmingsplan strijdig gebruik tegen te gaan. De gemeente heeft daarvoor het bestemmingsplan om hiertegen te handhaven. Eigenaren zijn ook niet aan te merken als belanghebbende bij inschrijving van ‘recreanten’ op het adres van de recreatieve locatie. De inschrijvingen in de BRP versterkt wel de informatiepositie van de gemeente. We krijgen namelijk een beeld van de hoeveelheid vermoedelijke permanente bewoners op de recreatieve locaties. Zodoende kunnen de toezichthouders ook gericht op deze personen controleren. Hoe gaan we om met dit spanningsveld? Op dit moment schrijven we personen in de BRP op de recreatieve locaties, indien zij op de hoogte zijn van de consequenties van de inschrijving, namelijk dat er een handhavingsprocedure volgt. Bij het gesprek over de inschrijving in het BRP zit ook een Jurist LHV of een medewerker toezicht en handhaving. Deze persoon legt het spanningsveld uit en geeft aan dat de betreffende persoon een overtreding zal begaan indien hij/zij gaat wonen op een recreatieve locatie dan wel een overtreding begaat omdat deze persoon al woont op een recreatieve locatie. Het handhavingstraject wordt dan direct opgestart.
We willen daarmee mensen Pagina | 16
ontmoedigen zich te gaan huisvesten op een recreatieve locatie en daarmee dus in strijd handelen met het vigerende bestemmingsplan. Misbruik van het BSN Daarnaast kan een te eenvoudige inschrijving in het BRP een voordeel zijn voor criminele organisaties. Mobiele bendes zetten dan buitenlandse katvangers in om zich bij een Nederlandse gemeente in te schrijven. Nadat deze katvanger een BSN heeft verkregen, wordt de katvanger door deze bende begeleid om onder andere voertuigen op naam te zetten, bankrekeningen te openen, telefoonabonnementen af te sluiten of bedrijven in te schrijven bij de kamer van koophandel. Zodoende blijft de werkelijke eigenaar buiten het bereik van de autoriteiten. Katvangers zijn daarmee stromannen die zich voor criminele doeleinden gebruiken. Dit kan ook een vorm zijn van mensenhandel. Het centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid (CCV) heeft een stappenplan opgesteld om misbruik van het BSN door criminelen te voorkomen.
5.2.
Burgerzaken en de BAG
We geven dus uitvoering aan de Wet basisregistratie personen door personen in te schrijven op het adres van de recreatieve locatie. Echter worden deze personen niet geregistreerd in het object waarin ze verblijven, omdat aan deze recreatieve objecten geen adres is toegekend. De personen worden dus allemaal ingeschreven op hetzelfde ‘hoofdadres’ van de recreatieve locatie. We kunnen op dit moment dus de personen niet koppelen aan het object waarin zij verblijven, omdat de verblijfsobjecten geen adres toegekend hebben gekregen in de Basisregistratie Adressen en gebouwen (hierna: de BAG). De informatiepositie van de gemeente wordt hiermee verzwakt, omdat het registreerbaar en vervolgens vindbaar maken van personen die verblijven op de recreatieve locaties wordt bemoeilijkt. In het kader van de veiligheid en leefbaarheid en het aanpakken van de sociale problematiek is het wel van belang dat de personen vindbaar zijn. Door een goede koppeling te maken van de BRP met de BAG zijn bewoners/eigenaren makkelijker te volgen. Daarnaast is de gemeente wettelijk verplicht op basis van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen om aan alle objecten die voldoen aan de kwalificatie verblijfsobject als bedoeld in deze wet, een adres toe te kennen.
We zullen dus aan de slag gaan met het adresseren van de verblijfsobjecten op de recreatieve locaties in de gemeente Asten zoals de Wet BAG dit voorschrijft. In bijlage 5 wordt dit nader uitgewerkt.
5.3.
Burgerzaken en sociaal domein
We hebben in de praktijk ook opgemerkt dat de gemeente Asten aan aanzuigende werking heeft voor personen met sociale problematiek, die afkomstig zijn uit omliggende gemeenten. Deze personen zoeken dan hun toevlucht op de recreatieve locaties van de gemeente Asten en de kosten van deze sociale problematiek komen dan voor rekening van de gemeente Asten. Door de inschrijving in het BRP zijn het immers inwoners van de gemeente Asten. In bijlage 6 is in beeld gebracht wat de zorgkosten zijn voor het sociaal domein met betrekking tot de zorg van personen op recreatieve locaties. We willen dus in de praktijk gaan doorvragen en niet zomaar ‘klakkeloos’ personen inschrijven. Als we dit namelijk wel blijven doen dan halen we zonder pardon de sociale problemen van andere gemeenten binnen en dat werkt kostenverhogend. De gemeente die verantwoordelijk is voor de zorg van de betreffende personen dient dan ook deze verantwoordelijkheid te nemen. Deze gedachte sluit ook aan bij het woonplaatsbeginsel. Het uitgangspunt is dan ook dat het sociaal team van de gemeente Asten contact legt met het sociaal team van de gemeente, waar de
Pagina | 17
betreffende persoon vandaan komt, om de casus voor te leggen en de eventuele vervolgstappen en zorgkosten te bespreken.
5.4.
Handhaving en sociaal domein
In het handhavingstraject is de rol van het sociaal domein belangrijk, omdat er ook permanente bewoners zijn die een (latente) zorgvraag hebben. Het is belangrijk om deze mensen een luisterend oor te bieden. Het sociaal team neemt contact op met deze personen. Veelal zullen deze personen niet actief een woning gaan zoeken. Echter is het uitgangspunt dat permanente bewoning niet is toegestaan op de recreatieve locaties binnen de gemeente Asten. Naast een eventuele zorgvraag, zal deze groep ook de gemeente aankijken als het aankomt op het vinden van een andere woning. Echter blijft het vinden van een andere woonruimte de eigen verantwoordelijkheid van de inwoner. Dit dient dan ook duidelijk richting deze groep zorgbehoevenden te worden gecommuniceerd. Daarnaast is het uitgangspunt dat het sociaal team van de gemeente van herkomst, naar een andere woonruimte dient te begeleiden. We willen voorkomen dat bij deze groep onduidelijkheid bestaat over de zorg/hulp die de gemeente wel of niet kan bieden. Daarom worden er een aantal communicatie-afspraken gemaakt: • •
Ben duidelijk in de hulp die we niet kunnen bieden en dat is het voorzien in woonruimte. De gemeente is hier niet voor verantwoordelijk. Dit blijft hun eigen verantwoordelijkheid; Duidelijk zijn in de hulp die we wel kunnen bieden, afhankelijk van hun zorgvraag;
Kinderen op recreatieve locaties in beeld brengen De Kinderombudsman heeft een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van leven en de ontwikkelingsrisico’s van kinderen die langdurig op vakantieparken wonen (Rapport Kinderombudsman – als het vakantiepark je (t)huis is, juni 2019). Een van de belangrijkste bevindingen van dit onderzoek is dat zij grotendeels onder de radar lijken te leven. Tijdens het onderzoek is het niet gelukt deze kinderen te bereiken en inzicht te krijgen in hun situatie. Naar aanleiding van het onderzoek riep de Kinderombudsman door middel van een brief alle colleges van burgemeester en wethouders in Nederland op om de groep kinderen binnen de gemeente in kaart te brengen, na te gaan hoe het met ze gaat en zo nodig te zorgen voor hulp en ondersteuning. Deze informatie dient dan ook te worden vergaard en in het plan van aanpak van de betreffende recreatieve locatie te worden verwerkt. Indien de aantallen en de leefomstandigheden bekend zijn van deze kinderen, zal bekeken worden welke vervolgstappen noodzakelijk zijn.
5.5.
Handhaving en ruimtelijke ordening
Indien er een verzoek wordt gedaan om legalisatie van een bepaalde overtreding bij de beleidsmedewerker ruimtelijke ordening, betekent dit niet direct dat er in het handhavingstraject sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het handhavingstraject wordt dan ook doorgezet totdat hiervan sprake is. Dit dient dan ook duidelijk richting de aanvrager te worden gecommuniceerd, door de betreffende behandelaar. Ook dient de beleidsmedewerker ruimtelijke ordening eventuele legalisatieverzoeken voor de recreatieve locaties af te stemmen met de jurist LHV van het projectteam.
Pagina | 18
Bijlage 1 – Gegevens voor de informatiepositie Om een beeld te krijgen van de problematiek op de recreatieve locaties in Asten, dient over de volgende onderwerpen informatie te worden verzameld: -
-
-
Lopende handhavingsprocedures Welke handhavingsprocedures zijn opgestart, middels last onder dwangsom of preventieve last onder dwangsom? Tijdelijke ontheffingen en permanente gedoogverklaringen Zijn er tijdelijke ontheffingen afgegeven? Zo ja, wanneer lopen de termijn af? Wonen deze personen nog op de in de gedoogverklaring benoemde recreatieve locatie? Lijst maken met permanente gedoogverklaringen en nagaan of deze personen er nog wonen. Eigendomsconstructie Wie is de eigenaar van de grond en wie is de eigenaar van de verblijfsobjecten;
-
Hoe is de naleving van het bestemmingsplan? Is er sprake van illegale bewoning (permanente bewoning) op het park? (NB: in een andere paragraaf wordt uitgewerkt welke informatie verzameld moet worden om het vermoeden van permanente bewoning te kunnen onderbouwen) Is er sprake van illegale bebouwing op het park? Zijn er bedrijven/ondernemingen op het park aanwezig?
-
Brandveiligheid Is de brandveiligheid op het park op orde?
-
-
BRP Hoeveel personen staan er ingeschreven persoonsgegevens (BRP) op dit adres;
in
de
Basisregistratie
Nachtregister Is het nachtregister op orde? (naleving APV en WvSr) Toezien op naleving van de registratieplicht; Het niet bijhouden van het nachtregister is een strafbaar feit, tevens is het een overtreding van de Algemene Plaatselijke Verordening. Is onder andere noodzakelijk voor de heffing van toeristenbelasting en in het kader van eventuele calamiteiten op het park. Met registraties in het nachtregister wordt de anonimiteit van personen op recreatieve locaties geminimaliseerd. Kan een afschrikkende werking hebben op criminelen.
-
Toeristenbelasting Wordt de toeristenbelasting (correct) volgens de gegevens betaald? Het nachtregister kan door de gemeente worden gehanteerd voor het opleggen van aanslagen toeristenbelasting.
-
Sociaal domein Wonen er personen op het park met een sociaal probleem in de brede zin? Hoeveel kinderen wonen er op het park? Wonen er kinderen op het park, die al bekend zijn bij de gemeente (leerplichtambtenaar); Pagina | 19
-
Zijn deze personen bekend bij de sociale instanties (sociaal team, GGD) Veiligheid Vormen van ondermijnende criminaliteit (prostitutie, arbeidsuitbuiting, mensenhandel, (adres)fraude enclavevorming of vrijplaatsen voor criminele families/groepen. Informatie vanuit de politie over de recreatieve locaties. Eventuele ongeregeldheden die hebben plaatsgevonden of klachten vanuit de buurt. Document: de Tool aanpak ondermijning op Vakantieparken van Platform31; Document: ‘Recreatieparken: ondermijning, vooruitgang en nieuwe (corona)risico’s, ook in het midden- en topsegment’, E. van der Torre en J. Spoorendonk, mei 2020.
Pagina | 20
Bijlage 2 – Informatie bewijslast permanente bewoning Het bevoegd gezag moet aannemelijk maken dat sprake is van een overtreding van de planregels en moet daartoe de vereiste feiten vaststellen. Dan pas ontstaat de bevoegdheid om te handhaven. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om dat vermoeden, indien daartoe aanleiding bestaat, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient de rechter in beginsel van de juistheid van het vermoeden uit te gaan. 5 Welke informatie (feiten) hebben we nodig om te voldoen aan de bewijslast? • Feiten die de overtreding aannemelijk maken die in de planregels staat omschreven; én • De feiten die nodig zijn om de overtreding te koppelen aan de persoon die als overtreder zal worden aangeschreven (eigenaar, gebruiker of beide).6 Onderstaand een opsomming van de informatie die kan worden verzameld voor de bewijslast: 1. Inschrijving in het BRP op adres vakantiepark; 2. Inschrijving kenteken op het adres vakantiepark; 3. Gegevens nachtregister – op basis van artikel 438 Wetboek van Strafrecht is iedere ondernemer die nachtverblijf aanbiedt verplicht een zogenaamd nachtregister bij te houden; 4. Feitelijke controles door toezichthouders op het park op de aanwezigheid van personen in verblijfsobjecten; 5. Huurovereenkomsten; 6. Gas-water en licht verbruik; 7. Hypotheekrenteaftrek – opvragen bij de Belastingdienst; 8. Arbeidsovereenkomsten; 9.
Uitkeringenadministratie: is op het adres van het recreatieverblijf een uitkering aangevraagd; 10. Leerlingenvervoer en leerplichtadministratie: zijn er schoolgaande kinderen op het adres geregistreerd en is op dat adres een aanvraag gedaan voor leerlingenvervoer; 11. Wet maatschappelijke ondersteuning: zijn er in het kader van de wmo voorzieningen getroffen in de woning of wordt op een andere wijze ondersteuning geboden; 12. Inschrijvingen bij sportverenigingen. Onderstaand worden een aantal bewijsmiddelen nader toegelicht: Basisregistratie persoonsgegevens De inschrijving in het BRP levert in het algemeen reeds een aanwijzing op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is.7 Indien de betrokkene blijkens het BRP op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf heeft in de recreatiewoning. Het feit dat betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven
5 ECLI:NL:RVS:2016:1248, r.o. 3.1. en vgl. ECLI:NL:RVS2015:2994. 6 P.W.M. de Laat, Permanente bewoning van recreatiewoningen, Amsterdam:
Berghauser Pont Publishin 2013, p. 41. 7 ECLI:NL:RVS:2017:981. Pagina | 21
niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.8 RDW-gegevens Indien het kenteken van de betreffende persoon geregistreerd staat op het adres waar vermoedelijk permanent wordt gewoond, draagt dit bij aan de versterking van het vermoeden van permanente bewoning. De gegevens kunnen direct worden opgevraagd bij de RDW, dan wel door een BOA worden gecontroleerd. Ook is er een nieuwe tool van het RDW genaamd InfoRM, waar ook op elk adres kan worden bekeken welke kentekens hier geregistreerd staan. Nachtregister Ieder bedrijf in Nederland is op grond van artikel 438 Wetboek van Strafrecht verplicht om een register bij te houden van de personen aan wie hij nachtverblijf verschaft. Dit geldt ook voor vakantieparken. Te allen tijde moet worden aangetoond wie er op welk moment op het park nachtverblijf houdt. Dit is ook een indicatie voor het vermoeden dat een persoon permanent verblijft op het park.
Hypotheekaftrek Het feit dat een recreatiewoning in aanmerking is gebracht voor hypotheekaftrek, draagt bij aan het vermoeden dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt.9 De hypotheekaftrek kan worden opgevraagd bij de Belastingdienst Eigen verklaringen De eigen verklaringen van bewoners dat zij in het recreatieobject wonen, kan de Afdeling als voldoende achten om vast te stellen dat er sprake is van permanente bewoning en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. De uitspraken van 29 mei 2019 en van 14 augustus 2019 van de Afdeling zijn hiervoor illustratief.10 Gas-water en licht verbruik Indien mensen permanent verblijven op het park is het verbruik van elektra, water en gas groter dan op het moment dat zij hier slechts tijdelijk verblijven. Inzicht in dit verbruik kan dus meewegen in de afweging of er sprake is van permanente bewoning. Het is dan ook van belang dat de toezichthouder de afrekeningen van het energieverbruik opvraagt bij de gebruiker en/of eigenaar/beheerder van het park. De toezichthouder kan deze gegevens ook vorderen van het gehele park. de betreffende persoon is verplicht om deze gegevens te overleggen aan de toezichthouder zodat de toezichthouders de gegevens kan inzien en er een kopie van kan maken (artikel 5:20 Awb).
Bij het bovenstaande moet wel de kanttekening worden gemaakt, dat de bewijsmiddelen afzonderlijk niet voldoende bewijs vormen om het vermoeden dat er sprake is van permanente bewoning te bewijzen. Per casus moet worden bekeken of de verzamelde feiten voldoende bewijs opleveren om te kunnen stellen dat sprake is van een overtreding van de planvoorschriften.
8 ECLI:NL:RVS:2016:1248, r.o. 3.1. 9 ECLI:NL:RVS:2019:1748, r.o. 2.2. en ECLI:NL:RVS:2017:981, r.o. 3.1 en
ECLI:NL:RVS:2016:1248, r.o. 3.1. en ECLI:NL:RVS:2009:BJ9471. 10 ECLI:NL:RVS:2019:1748 en ECLI:NL:RVS:2019:2747; M. Mannekes, Blogreeks illegale permanente bewoning recreatiewoningen: handvaten voor de bewijslast, Pels Rijcken: 14 april 2020. Pagina | 22
Bijlage 3 – Preventieve handhaving van ‘nieuwkomers’ In artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een herstelsanctie kan worden opgelegd, zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Uit deze laatste bepaling volgt dat een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom slechts kan worden genomen als (I) zich een gevaar voordoet van een overtreding van (II) een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die (III)met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, (IIII)indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit oogpunt van rechtszekerheid is vereist. Een preventieve last onder dwangsom kan derhalve slechts worden opgelegd als het een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding betreft. Kortgezegd: ten tijde van het opleggen van de preventieve last moet er dus een klaarblijkelijk gevaar bestaat dan een overtreding (die bij of krachtens de wet is gesteld) zich op korte termijn voor de eerste keer zou gaan voordoen (met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid). Het doel Indien het doel is om te voorkomen dat de overtreding voor de eerste keer gaat plaatsvinden, dan kan je optreden met de preventieve last onder dwangsom. Mits uiteraard wordt voldaan aan de vereisten voor het opleggen van een preventieve last onder dwangsom.
Indien de overtreding namelijk al plaatsvindt of indien de overtreding al heeft plaatsgevonden dan kan geen preventieve last meer worden opgelegd. De Afdeling bepaalt ook dat preventieve lasten enkel kunnen worden opgelegd bij ‘nieuwe, nog niet gepleegde’ overtredingen.11 Stappenplan 1. Heeft de overtreding al plaatsgevonden of vindt hij nog plaats – dan wordt gestart met een voornemen last onder dwangsom – vervolgens definitief besluit; dus geen preventieve last. 2. Nieuwe overtreding en er is een klaarblijkelijk gevaar dat de overtreding plaats zal gaan vinden – dan wordt gestart met een voornemen preventieve last en vervolgens definitief besluit. 3. Het gevaar voor een overtreding dreigt klaarblijkelijk te bestaan, indien de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. En dit dient in het besluit in het kader van rechtszekerheid duidelijk te worden omschreven. Moment van verbeurte Indien een preventieve last wordt opgelegd en wordt geconstateerd dat de aangeschrevene toch de overtreding begaat bij de controles, dan verbeurt deze direct van rechtswege de dwangsom. Er wordt dus geen begunstigingstermijn genoemd in het besluit, enkel de dwangsom. De aangeschrevene moet namelijk nalaten om de overtreding te begaan.