Bijlage 2 - Nota Grondbeleid 2023

Nota grondbeleid 2023

Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................ 3 1.

Samenvatting beleidsuitgangspunten Nota Grondbeleid 2023-2026 ....................... 4

2.

Inleiding ......................................................................................................... 7

2.1

Aanleiding ................................................................................................ 7

2.2

Omgevingswet .......................................................................................... 8

2.3

Doel van deze nota .................................................................................... 8

3 Wettelijk kader ................................................................................................... 9 3.1

Relevante wettelijke kaders ........................................................................ 9

3.1.1

Besluit begroting en verantwoording (BBV) ............................................ 9

3.1.2

BTW en overdrachtsbelasting ................................................................ 9

3.1.3

Wet op de vennootschapsbelasting ........................................................ 9

3.1.4

Staatssteun .......................................................................................10

3.1.5

Wet markt en overheid ......................................................................11

3.1.6

Aanbestedingswet ..............................................................................11

3.1.7

Wet op de ruimtelijke ordening ............................................................11

3.1.8

Omgevingswet ...................................................................................11

3.2 4

Didam-arrest ...........................................................................................12 Organisatorisch kader.......................................................................................14

4.1

Rol van de gemeenteraad ..........................................................................14

4.2

Rol van het college van burgemeester en wethouders ...................................14

4.3

Verantwoording........................................................................................14

4.4

Budgetrecht .............................................................................................15

4.5

Rol van de individuele wethouder ...............................................................15

4.6

Rol van de ambtenaar ...............................................................................15

5.

Financieel kader .............................................................................................16

5.1

Financiële kaders .....................................................................................16

5.2

Voorbereidingskrediet ...............................................................................16

5.3

Startpunt en looptijd grondexploitatie .........................................................16

5.4

(Actualisatie) grondexploitaties ..................................................................16

5.4.1

Algemene Reserve Grondbedrijf (ARG) ..................................................16

5.4.3

Complexen en grondexploitaties ...........................................................17

5.4.4

Grondexploitatie(berekening) ..............................................................17

6.

Grondbeleid ...................................................................................................19

6.1

Actief grondbeleid ....................................................................................19 Pagina 1 van 34

6.2

Faciliterend (passief) grondbeleid ...............................................................19

6.3

Samenwerkend grondbeleid .......................................................................20

6.4

Mengvormen van grondbeleid ....................................................................20

7. Instrumenten ...................................................................................................21 7.1

Strategisch verwerven van gronden ............................................................22

7.2

Minnelijke verwerving van gronden .............................................................22

7.3

Kavelruil .................................................................................................22

7.4

Voorkeursrecht ........................................................................................23

7.5

Onteigening .............................................................................................24

8.

Gronduitgifte .................................................................................................26

8.1

Diverse partijen .......................................................................................26

8.2

Wijze van uitgifte .....................................................................................26

8.2.1

Verkoop ............................................................................................26

8.2.2

Zakelijk recht ....................................................................................26

8.3

Voorwaarden ...........................................................................................27

8.3.1

Algemeen ..........................................................................................27

8.3.2

Loting projectwoningen .......................................................................27

8.3.3

Zelfbewoningsplicht ............................................................................27

8.3.4

Anti-speculatiebeding .........................................................................27

8.3.5

Doelgroep starters..............................................................................28

9.

Grondprijsbeleid .............................................................................................29

9.1

Verschillende methoden ............................................................................29

9.2

Jaarlijkse vaststelling grondprijzen .............................................................30

10.

Kostenverhaal/ ruimtelijke ontwikkelingen ......................................................31

10.1

Kostenverhaal ..........................................................................................31

10.1.1

Anterieure overeenkomst ....................................................................31

10.1.2

Exploitatieplan ...................................................................................31

10.1.3

Kostenverhaal onder de nieuwe Omgevingswet .....................................32

10.2

Groenfonds .............................................................................................33

10.3

Fonds Ruimtelijke Kwaliteit .......................................................................33

Bijlagen Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3:

Hoofdlijnen Bevoegdheden Grondbeleid en Exploitatie. Algemene Verkoopvoorwaarden gemeente Asten. Regeling vaststelling bijdrage ruimtelijke kwaliteit stedelijke ontwikkelingen.

Pagina 2 van 34

Voorwoord Voor u ligt de Nota Grondbeleid 2023 van de gemeente Asten. Deze nota vervangt de Nota Grondbeleid 2010-2013. Het doel van de Nota Grondbeleid 2023 is te komen tot een transparante en eenduidige werkwijze bij de uitvoering van het grondbeleid door de gemeente Asten. In deze Nota wordt de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente Asten beschreven. Daarbij wordt ingegaan op alle aspecten die een rol spelen bij grondbeleid, zoals grondprijzenbeleid en gebruik van beschikbare instrumenten. Tevens wordt met deze nieuwe Nota geanticipeerd op de veranderingen die de Omgevingswet met zich meebrengt op het gebied van grondbeleid. Via deze Nota stelt de gemeenteraad de kaders vast waarbinnen het college van burgemeester en wethouders de komende jaren het grondbeleid uitvoert. Uitgangspunt is dat de Nota Grondbeleid eens in de 4 jaren wordt geactualiseerd, evenals de cyclus vanwege de Woonvisie, tenzij zich omstandigheden voordoen op grond waarvan deze nota eerder moet worden geactualiseerd.

Pagina 3 van 34

1.

Samenvatting beleidsuitgangspunten Nota Grondbeleid 2023 Hoofdstuk 2: doelstellingen ▪ Het door de gemeente naar buiten toe kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid. ▪ Het door de gemeenteraad vaststellen van kaders op het terrein van grondbeleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst. ▪ Het in beeld brengen van mogelijkheden om langs de weg van grondbeleid te komen tot het realiseren of het leveren van een bijdrage aan overige beleidsvelden, zoals volkshuisvesting en ruimtelijke ontwikkeling. ▪ Het beantwoorden van de vraag hoe een specifieke ruimtelijke ontwikkeling met behulp van grondbeleid kan worden gerealiseerd. ▪ Het geven van een interne instructie en houvast aan alle betrokken medewerkers, hoe grondbeleid toe te passen.

Hoofdstuk 3: Wettelijk kader ▪ Bij het uitvoeren en verantwoorden van het grondbeleid handelt de gemeente Asten overeenkomstig wet- en regelgeving op Europees, landelijk, provinciaal en lokaal niveau, waaronder het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). ▪ Met deze grondnota geeft de gemeente Asten een nadere invulling aan wet- en regelgeving op lokaal niveau, onder meer door het vaststellen van relevante verordeningen en regelingen. ▪ In het kader van de grondexploitatie streeft de gemeente fiscale optimalisatie na. ▪ Er wordt rekening gehouden met de wijzigingen op het vlak van grondbeleid in het kader van de Omgevingswet die per 1 januari 2024 in werking treedt. ▪ De gevolgen van het Didam-arrest worden in acht genomen. Hoofdstuk 4: Organisatorisch kader ▪ In het kader van het grondbeleid worden taken en bevoegdheden door de gemeenteraad en college uitgevoerd overeenkomstig bijlage 1 van deze nota (samenvatting rollen en bevoegdheden). ▪ Ambtelijk wordt gehandeld conform verkregen mandaat en gebaseerd op een optimale afstemming met de betrokken portefeuillehouder en het college. ▪ Om adequaat te kunnen handelen op het vlak van zogenaamde strategische en gelegenheidsaankopen maakt het college gebruik van een door de gemeenteraad beschikbaar gesteld (onafgedekt) krediet van € 2 miljoen.

Hoofdstuk 5: Financieel kader ▪ De gemeente Asten handelt overeenkomstig de inhoud van de Financiële verordening gemeente Asten. ▪ In die situaties waarin niet op voorhand een grondexploitatie kan worden opgesteld, wordt aan de gemeenteraad verzocht een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen. ▪ Aanvullingen Robert!!

Pagina 4 van 34

Hoofdstuk 6: Grondbeleid ▪ De gemeente Asten kiest voor situationeel grondbeleid, waarbij per situatie, afhankelijk van factoren als wenselijkheid van de ontwikkeling, grondeigendom en risico’s, wordt afgewogen voor welke vorm van grondbeleid (actief, faciliterend of een samenwerkingsvorm) wordt gekozen.

Hoofdstuk 7: Instrumenten ▪ De gemeente Asten hanteert minnelijke verwerving als uitgangspunt. ▪ In voorkomende gevallen gaat de gemeente daarbij over tot strategische verwerving. ▪ Om grondpositie te kunnen innemen kan het minnelijke traject vooraf worden gegaan door de vestiging van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) op gronden. ▪ Indien gewenst en noodzakelijk wordt vroegtijdig het onteigeningsinstrumentarium ingezet. ▪ Daar waar mogelijk en indien gewenst hanteert de gemeente de mogelijkheden van kavelruil. ▪ In specifieke gevallen kan ervoor worden gekozen gronden juist niet actief te verwerven, maar het over te laten aan een marktpartij en desgewenst te kiezen voor een PPS-constructie. ▪ Per 1 januari 2024 handelt de gemeente voor wat betreft de toepassing van de instrumenten overeenkomstig de bepalingen op grond van de Omgevingswet. . Hoofdstuk 8: Gronduitgifte ▪ Het uitgangspunt van de gemeente Asten is om bouwgrond uit te geven door middel van verkoop en desgewenst door middel van erfpacht c.q. koopstartregeling. ▪ In geval van projectbouw van meer dan 5 woningen hanteert de projectontwikkelaar het lotingsprotocol van de gemeente Asten. ▪ In het kader van de uitgifte van bouwkavels wordt een zelfbewoningsplicht en een anti-speculatiebeding van 3 jaren opgelegd.

▪ Voor het behoud van de woningen voor de doelgroep starters worden specifieke afspraken vastgelegd in de koopovereenkomst. ▪ In voorkomende gevallen stelt het college gewijzigde prijzen vast en doet daarvan mededeling aan de gemeenteraad.

Hoofdstuk 9: Grondprijsbeleid ▪ De gemeente Asten voert een functioneel en marktconform grondprijsbeleid. ▪ De grondprijzen voor de diverse types onroerende zaken worden door het college van burgemeester en wethouders jaarlijks, per complex en (eventueel) gedifferentieerd, vastgesteld.

Pagina 5 van 34

Hoofdstuk 10: Kostenverhaal ▪ De gemeente Asten hanteert als uitgangspunt dat met initiatiefnemers (marktpartijen of particulieren) over kostenverhaal in eerste instantie een anterieure overeenkomst wordt gesloten. ▪ Indien nodig wordt gebruik gemaakt van de publiekrechtelijke mogelijkheden van kostenverhaal op grond van de Wro en per 1 januari 2024 op grond van de Omgevingswet. ▪ Voor het berekenen van de kosten maakt de gemeente gebruik van de plankostenscan. ▪ Op grond van de rood-met-groenregeling wordt per m2 uit te geven bouwgrond een bedrag van € 2,00 afgedragen aan de algemene dienst. ▪ In het kader van ruimtelijke initiatieven wordt gebruik gemaakt van de ‘Regeling bijdrage Ruimtelijke Kwaliteit woningbouwinitiatieven binnen stedelijk gebied’. ▪ Binnen de grondexploitatie vormen we de reserve ‘10%-afdracht openbare voorzieningen’.

Pagina 6 van 34

2.

Inleiding

2.1 Aanleiding De gemeente Asten staat, zoals alle Nederlandse gemeenten, voor grote opgaven waarvoor in de fysieke leefomgeving oplossingen moeten worden gevonden (beleidsdoelen). Hierbij valt te denken aan betaalbaar wonen, voldoende woningen, de energietransitie, economie, klimaatadaptatie, maar ook, water vasthouden, behoud monumenten, het voorkomen en/lof terugdringen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en landschappelijke inpassing. Deze actuele vraagstukken hebben invloed op de uitvoering van gemeentelijke ambities. Deze gemeentelijke ambities blijken uit beleidsstukken, zoals de Omgevingsvisie, Woonvisie, groenbeleidsplannen e.d. Essentieel voor deze Nota Grondbeleid is dat grondbeleid één van de middelen is om de beleidsdoelen en opgaven van de gemeente te realiseren. Grondbeleid is nooit een doel op zich. Dit betekent ook dat grondbeleid niet iets lastigs is, maar kansen biedt om doelen en opgaven te realiseren. Enkele van de bovengenoemde beleidsdoelen komen in deze nota wat explicieter aan de orde. Dat geldt vooral als met inzet van grondbeleidsinstrumenten direct invloed kan worden uitgeoefend op het beleidsdoel. Denk bijvoorbeeld aan het realiseren van voldoende betaalbare woningen. Daarnaast zijn de economische omstandigheden voor de komende jaren onzeker.

Deze onzekerheid wordt veroorzaakt door de historisch hoge inflatie met hoge energieprijzen, oplopende rente en onzekerheid over de woningmarkt. Ondanks al deze onzekerheden in de economie blijft de woningbehoefte bestaan, niet op de laatste plaats vanwege een groot tekort aan woningen in Nederland. De laatste Nota Grondbeleid is opgesteld in 2010. Er is behoefte aan een actuele Nota Grondbeleid (hierna Nota), die past bij de huidige ontwikkelingen en anticipeert op de toekomst. Deze behoefte is o.a. ontstaan door: ▪ Gewijzigde omstandigheden op de woningmarkt. ▪ De ambitie van de gemeente om te versnellen met woningbouw. ▪ Het uitvoeren van de Toekomstagenda Asten 2030 waarin doelstellingen zijn geformuleerd die vallen binnen het ruimtelijk domein en een relatie hebben met het grondbeleid. ▪ De invoering van de Omgevingswet (Ow) met ingang van 1 januari 2024. ▪ Het streven om de gemeenteraad meer uitgebreid op de hoogte te houden van de actuele stand van zaken van de diverse grondexploitaties en relevante ontwikkelingen. Deze Nota gaat in op de gemeentelijke rol in gebiedsontwikkeling en de bijbehorende spelregels.

Het afwegingskader wordt bepaald, wanneer kiezen we voor welke vorm van grondbeleid, welke instrumenten hebben we hierbij tot onze beschikking en hoe zetten we die instrumenten in om onze doelen te behalen? Daarmee wordt zowel de interne als externe transparantie vergroot en wordt meer duidelijk welke rol we als gemeente hebben bij het realiseren van ruimtelijke opgaven. Relevante beleidsdocumenten in het kader van het voeren van grondbeleid zijn – onder andere – de Toekomstagenda Asten 2030, de Omgevingsvisie, de Woonvisie en recent de Woondeal en de Regionale Ontwikkelstrategie 2040. Pagina 7 van 34

2.2 Omgevingswet In deze Nota wordt op onderdelen ingegaan op de gevolgen van de Omgevingswet. Deze wet vormt één van de kaders voor het gemeentelijk grondbeleid. De Omgevingswet treedt per 1 januari 2024 in werking. In deze Nota wordt – vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze wet – verwezen naar de instrumenten van grondbeleid uit de Omgevingswet. Desondanks geldt dat tot 1 januari 2024 nog de huidige wetgeving van kracht is, waarbij in sommige gevallen het overgangsrecht van toepassing is. Over het algemeen zal de reikwijdte van de grondbeleidsinstrumenten uit de Wet op de ruimtelijke ordening in de Omgevingswet in beperkte mate veranderen. Relevante verschillen tussen de grondbeleidsinstrumenten, zoals verandering van procedures of regels op het gebied van kostenverhaal, uit het oude en nieuwe stelsel worden in deze Nota nader benoemd. 2.3 Doel van deze nota De Nota Grondbeleid geeft ‘sturing’, ‘faciliteert’ en ‘informeert’. Grondbeleid is geen doel op zich maar een middel om diverse beleidsdoelen te realiseren. Beleidsuitgangspunt 1 | doelstellingen ▪ Het door de gemeente naar buiten toe kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid. ▪ Het door de gemeenteraad vaststellen van kaders op het terrein van grondbeleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst.

▪ Het in beeld brengen van mogelijkheden om langs de weg van grondbeleid te komen tot het realiseren of het leveren van een bijdrage aan overige beleidsvelden, zoals volkshuisvesting en ruimtelijke ontwikkeling. ▪ Het beantwoorden van de vraag hoe een specifieke ruimtelijke ontwikkeling met behulp van grondbeleid kan worden gerealiseerd. ▪ Het geven van een interne instructie en houvast aan alle betrokken medewerkers, hoe grondbeleid toe te passen.

Pagina 8 van 34

3.

Wettelijk kader

Het gemeentelijk grondbeleid wordt vormgegeven binnen een wettelijk kader op EuropeesRijks- en Provinciaal niveau. Daarnaast moet worden voldaan aan de gemeentelijke verordeningen. De belangrijkste wettelijke kaders worden hieronder toegelicht. 3.1 Relevante wettelijke kaders 3.1.1 Besluit begroting en verantwoording (BBV) Op basis van dit besluit is in het kader van de grondexploitatie het volgende relevant: ▪ Jaarlijks moet een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. ▪ Een grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met substantiële financiële gevolgen, moet opnieuw door de raad worden vastgesteld. ▪ Een grondexploitatie mag een maximale looptijd hebben van 10 jaar. ▪ Een grondexploitatie mag alleen een langere looptijd hebben indien voldoenderisicobeperkende maatregelen worden genomen. ▪ Gemeenten moeten op hun grondexploitaties tussentijds winst- en verlies nemen. 3.1.2 BTW en overdrachtsbelasting Voor iedere grondtransactie en grondexploitatie moeten de gevolgen voor de BTW of overdrachtsbelasting zorgvuldig worden afgewogen. Elke fiscale situatie is anders en het kan zomaar zijn dat er sprake is van een vrijstelling of een belaste activiteit in de BTW of overdrachtsbelasting. De verantwoordelijkheid om dit goed te doen ligt zowel bij de gemeente als bij de transactie betrokken partijen.

De definitieve toets ligt bij de notaris. De eindverantwoordelijk ligt bij de gemeente. In het algemeen geldt dat onroerende zaken die door de gemeenten worden gekocht, zonder dat er een bouwplan aan ten grondslag ligt, onder de overdrachtsbelasting en niet in de BTW sfeer vallen. De gemeente is bij de aanschaf daarvan vrijgesteld van overdrachtsbelasting. Bouwterreinen, oftewel onbebouwde grond, die kennelijk bestemd zijn om te worden bebouwd met één of meer gebouwen zijn belast met BTW. Daarbij is het onvoldoende dat alleen de bestemming is gewijzigd. Het gaat er daarbij ook om dat de koper (objectief aantoonbaar) van plan is de bestemming te realiseren en het voornemen heeft om te gaan bouwen. Over het algemeen wordt ervan uitgegaan dat een bouwterrein inclusief de grond in de BTW valt als er werkelijk voorbereidende werkzaamheden aan de grond hebben plaatsgevonden of een bouwvergunning is afgegeven. Nieuw is dat wanneer het voornemen bestaat om te gaan bouwen al sprake is van een bouwterrein. De verkoop van de gemeentelijke bouwkavels vallen vanwege hetgeen hiervoor is vermeld in de BTW sfeer en niet in de overdrachtsbelasting. 3.1.3 Wet op de vennootschapsbelasting Overheidsondernemingen zijn per 1 januari 2016 belastingplichtig geworden voor Vennootschapsbelasting (Vpb).

Dit is het gevolg van een verzoek van de Europese Commissie aan het Rijk om de fiscale positie van overheden te herzien om daarmee een gelijk speelveld te creëren tussen private partijen en overheden op de grondmarkt. Concreet betekent dit dat de gemeente Vpb moet betalen over haar ‘grondbedrijf’, voor zover zij daarmee een onderneming drijft.

Pagina 9 van 34

De gemeentelijke grondexploitatie wordt aangemerkt als onderneming als cumulatief wordt voldaan aan de volgende criteria: ▪ Sprake moet zijn van een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid. ▪ Die deelneemt aan het economisch verkeer. ▪ Met het oogmerk daarmee winst te behalen en welke winst ook redelijkerwijze te verwachten is. De gemeente toetst jaarlijks of zij met haar grondexploitatie naar bovenstaande definitie een onderneming drijft. Uit de invoering van deze wet vloeien verder geen specifieke kaders voor het grondbeleid van de gemeente Asten voort. Uiteraard streeft de gemeente fiscale optimalisatie na. Een eventuele samenwerking tussen gemeente en marktpartijen bij gebiedsontwikkelingen valt onder de Europese regels op het gebied van aanbesteding en staatssteun. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het aangaan van een Publiek Private Samenwerking (PPS) of bij het verlenen van financiële bijdragen aan projecten. 3.1.4 Staatssteun Op 19 mei 2016 is een nieuwe mededeling van de Europese Commissie over staatssteun in werking getreden. Ook in de gebiedsontwikkeling en bij aan- of verkoop van gronden kan sprake zijn van staatsteun, waarmee deze mededeling ook van invloed is op het gemeentelijk grondbeleid. De nieuwe mededeling houdt in dat de overheid dient te handelen volgens het ‘Market Economy Investors’ (MEI) principe.

Een overheid moet zich afvragen of een particuliere investeerder een vergelijkbare investering zou doen onder normale marktcondities. Dit kan gecontroleerd worden door te kijken naar soortgelijke transacties of door een marktconforme methode van waardebepaling te gebruiken. De commissie geeft aan, dat er sprake is van staatssteun als cumulatief wordt voldaan aan de volgende criteria: ▪ De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht. ▪ De steun wordt door staatsmiddelen bekostigd. ▪ Deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit). ▪ De maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio. ▪ De maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU. Er is sprake van staatssteun als alle bovengenoemde criteria van toepassing zijn. Het is echter niet zo dat dit direct ongeoorloofde staatssteun betreft. Er zijn vrijstellingen of uitzonderingen mogelijk. Zo bestaat er de-minimisvrijstellingsverordening. Decentrale overheden kunnen hierbij – conform het recht zoals dat geldt bij vaststelling van een dergelijke verordening – een onderneming over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000,00 steunen.

Met dergelijke vrijstellingen moet behoudend worden omgegaan.

Pagina 10 van 34

3.1.5 Wet markt en overheid Indien geen sprake is van staatssteun, is de Wet Markt & Overheid van toepassing bij grondverkoop door de overheid. Dat betekent dat ook in het geval van De-minimissteun aan de Wet Markt & Overheid moet worden getoetst. Bij elke grondtransactie moet worden gekeken of op grond van de Wet Markt en Overheid aanvullende eisen gelden. De wet Markt en Overheid stelt voor een aantal economische activiteiten gedragsregels, die een gelijk speelveld tussen overheden en ondernemingen beogen te creëren, namelijk: ▪ ▪ ▪

▪

Integrale kostendoorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Bevoordelingverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven. Gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van de publieke taak. Dit verbod geldt niet als andere overheidsorganisaties of bedrijven ook over de gegevens kunnen beschikken. Functiescheiding: als een overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke (bijvoorbeeld toetsende) rol heeft voor bepaalde economische activiteiten en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de uitoefening van de bestuurlijke rol.

3.1.6 Aanbestedingswet De voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid meest relevante wet- en regelgeving is nader uitgewerkt in het gemeentelijk aanbestedingsbeleid. Indien nodig wordt daar uitvoering aan gegeven in het kader van het grondbeleid en waar van toepassing wordt dit ook opgelegd aan private ontwikkelende partijen. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid formuleert onder meer regels over wanneer en op welke wijze zogeheten overheidsopdrachten aanbesteed moeten worden. Het aanbestedingsbeleid formuleert dit voor alle soorten overheidsopdrachten die de gemeente kent. Binnen gebiedsontwikkeling is hiervan sprake als bijvoorbeeld werken worden gerealiseerd of diensten worden verricht in opdracht van de gemeente. Van overheidsopdrachten kan ook sprake zijn als de werken niet op gemeentelijk eigendom worden gerealiseerd en ook niet direct in opdracht van de gemeente, maar de gemeente bijvoorbeeld wel het gerealiseerde openbaar gebied binnen een gebiedsontwikkeling geleverd krijgt. Ook dan is het gemeentelijk aanbestedingsbeleid van toepassing. 3.1.7 Wet op de ruimtelijke ordening Bij actief grondbeleid spelen instrumenten als minnelijke verwerving, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de bevoegdheid tot onteigening een grote rol.

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) speelt in dat geval met name een publiekrechtelijke rol om de bestemming van een ontwikkelingslocatie in planologische zin te wijzigen. Op het moment dat er faciliterend grondbeleid wordt toegepast, heeft de Wro echter een bredere werking, met name gericht op het borgen van de (financiële) kaders. 3.1.8 Omgevingswet Invoering van de Omgevingswet is een van de grootste geplande wettelijke veranderingen in Nederland. Alle wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving worden geïntegreerd in één nieuw stelsel. De Omgevingswet treedt per 1 januari 2024 in werking Pagina 11 van 34

met als doel het omgevingsrecht en de dienstverlening voor de fysieke leefomgeving beter te laten aansluiten op de wensen vanuit de samenleving. De Omgevingswet biedt een basis voor meer participatie en maatwerk en ruimte om meer gebiedsgericht te werken. Een van de onderdelen van de Omgevingswet is de Omgevingsvisie, waarover de gemeente Asten reeds beschikt. Deze visie vormt de basis om onderdelen van het gewenste grondbeleid te kunnen uitvoeren, zoals het vestigen c.q. bestendigen van de Wet voorkeursrecht gemeenten en een deel van het kostenverhaal. Hierna wordt in deze nota nader ingegaan op diverse relevante onderwerpen. Momenteel wordt gewerkt aan het opstellen van een Omgevingsplan. 3.2 Didam-arrest Tot voor kort ging men ervan uit dat gemeenten vrij waren om gronden en opstallen éénop-één te verkopen, te verhuren of te verpachten aan een partij naar keuze. In dat kader handelt de gemeente immers als een private partij. In het Didam-arrest (26 november 2021) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheidslichamen op grond van het gelijkheidsbeginsel in principe mededingingsruimte moeten bieden aan potentiële gegadigden, ook bij privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals gronduitgifte. Met het arrest worden aan het één-op-één uitgeven van grond voorwaarden gesteld, maar niet uitgesloten.

Op basis van deze uitspraak kunnen overheden niet langer onroerende zaken exclusief aan één partij aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken en zonder andere geïnteresseerde partijen de mogelijkheid te bieden mee te dingen. Deze hoofdregel houdt in dat overheden de koper moeten selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Zo worden op basis van het gelijkheidsbeginsel gelijke kansen geboden. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook met zich mee dat de overheid een passende mate van openbaarheid moet geven met de betrekking tot zaken als: ▪ De beschikbaarheid van de onroerende zaak. ▪ De selectieprocedure. ▪ Het tijdschema. ▪ De toe te passen selectiecriteria. De gemeente moet hierover tijdig en voorafgaand aan de selectieprocedure informatie verschaffen op een zodanige wijze dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. In het Didam-arrest werd een duidelijke uitzondering op de hoofdregel geformuleerd: de gemeente mag afzien van een selectieprocedure als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. Voorbeelden hiervan kunnen zijn, mits per concreet geval te onderbouwen met objectieve criteria: ▪ Woningcorporaties die in de gemeente actief zijn; gronden ten behoeve van sociale woningbouw mogen één-op-één worden verkocht.

▪ Marktpartijen met een bestaande grondpositie grenzend aan de te verkopen grond (in relatie tot urgentie van de ontwikkeling). ▪ Partijen die een bouwclaim hebben op de te verkopen grond. ▪ De realisatie van plannen conform Particulier Opdrachtgeverschap (CPO). Pagina 12 van 34

In deze gevallen is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel en is één-op-één verkoop wel toegestaan. Dan geldt wel de verplichting om het voornemen tot verkoop bekend te maken middels een openbare publicatie en daarin te motiveren waarom er naar oordeel van de gemeente slechts één gegadigde in aanmerking komt. In deze publicatie moet de gelegenheid worden geboden om te reageren op het voornemen van de gemeente om éénop-één aan een bepaalde partij te verkopen/gunnen. Gelet op de formulering van het arrest moet er rekening mee worden gehouden dat dit ook relevant is voor andere vormen van gronduitgifte, zoals erfpacht- en opstalrechten, huur, ruil, pacht en andere vastgoed gerelateerde overeenkomsten zoals publiek-private samenwerkingsovereenkomsten waarin dergelijke rechten worden vergeven. De precieze reikwijdte van het arrest zal zich de komende tijd verder uitkristalliseren in de jurisprudentie. De gemeente zal zich bij iedere voorgenomen uitgifte van gemeentegrond moeten afvragen of er meerdere gegadigden kunnen zijn. Onderstaand worden te doorlopen stappen schematisch weergegeven.

Figuur 1: procedure Didam-arrest

Beleidsuitgangspunt 2 | Wettelijk kader ▪ Bij het uitvoeren en verantwoorden van het grondbeleid handelt de gemeente Asten overeenkomstig wet- en regelgeving op Europees, landelijk, provinciaal en lokaal niveau, waaronder het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). ▪ Met deze grondnota geeft de gemeente Asten een nadere invulling aan wet- en regelgeving op lokaal niveau, onder meer door het vaststellen van relevante verordeningen en regelingen. ▪ In het kader van de grondexploitatie streeft de gemeente fiscale optimalisatie na. ▪ Er wordt rekening gehouden met de wijzigingen op het vlak van grondbeleid in het kader van de Omgevingswet die per 1 januari 2024 in werking treedt. ▪ De gevolgen van het Didam-arrest worden in acht genomen.

Pagina 13 van 34

4.

Organisatorisch kader

Het voeren van een verantwoord en transparant grondbeleid vereist duidelijke afspraken over rollen en verantwoordelijkheden om daarmee ongewenste situaties te voorkomen. Zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. 4.1 Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende, vertegenwoordigende en controlerende functie. Ook het budgetrecht ligt bij de gemeenteraad. In geval van de uitvoering van zowel actief als faciliterend grondbeleid binnen de vooraf door de gemeenteraad vastgelegde kaders, ligt het zwaartepunt bij het college. De gemeenteraad stelt voor het optreden van het college vooraf de kaders (in financiële en inhoudelijke zin) en toetst desgewenst achteraf het optreden van het college. Tevens beoordeelt de gemeenteraad de rechtmatigheid van de uitgaven op basis van een nadere verantwoording daarover door het college. Instrumenten voor de gemeenteraad op het vlak van grondbeleid zijn met name de begroting, de jaarrekening en de door het college ter vaststelling aangeboden grondexploitaties in het Meerjarenperspectief Grondbedrijf. 4.2 Rol van het college van burgemeester en wethouders Het zwaartepunt van de uitvoering van het grondbeleid ligt bij het college. Het college is immers, sinds inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur, bevoegd om privaatrechtelijke overeenkomsten aan te gaan.

Dit gaat van de aankoop van grond, de verkoop van kavels tot en met het aangaan publiek-private samenwerkingen. In het kader van de uitvoering van het grondbeleid, stelt het college de gemeenteraad, overeenkomstig artikel 160 van de Gemeentewet, in de gelegenheid om desgewenst ‘wensen en bedenkingen’ kenbaar te maken. Daarbij zijn het bestuurlijke en financiële aspecten die van geval tot geval bepalen of een voorgenomen collegebesluit aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. Voor een meer gedetailleerd overzicht van de rollen en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college wordt verwezen naar bijlage 1. 4.3 Verantwoording Verantwoording van het college aan de gemeenteraad over het gevoerde grondbeleid vindt plaats in de jaarrekening. Daarbij is sprake van (enig) spanningsveld tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid. Op het vlak van de grondexploitatie is de gemeente immers actor op de grond- en vastgoedmarkt, waarbij het onder omstandigheden noodzakelijk kan zijn om bijvoorbeeld bedrijfsstrategie of financiële aspecten niet naar buiten te brengen. Als (juridisch) kader gelden hierbij de belangen zoals genoemd in de Wet open overheid. Op grond van de Gemeentewet kan, om deze belangen te beschermen, in voorkomende gevallen geheimhouding worden opgelegd. De jaarrekening van het grondbedrijf is met name financieel gericht.

Het streven is om de gemeenteraad meer (inhoudelijk) inzicht te geven in de projecten, de voortgang hiervan en de tendensen die worden waargenomen zoals marktontwikkelingen en dergelijke. Pagina 14 van 34

4.4 Budgetrecht In de praktijk kunnen zich situaties voordoen waarbij snel handelen door het college op de grondmarkt geboden is. Daarbij kan worden gedacht aan objecten die de gemeente kan verwerven op plekken waar zich op termijn ontwikkelingen kunnen voordoen op het vlak van woningbouw. Of aan zogenaamde gelegenheidsaankopen, zoals bosgrond, een strook grond voor een fietspad enz. In dergelijke situaties kan de situatie zich voordoen, dat de gemeenteraad nog geen financiële middelen beschikbaar heeft gesteld, terwijl het wel gewenst is om snel te handelen. In dergelijke situaties wordt het budgetrecht van de gemeenteraad onder mandaat overgedragen aan het college. Om slagvaardig te kunnen handelen bij dergelijke transacties wordt met deze Nota voorgesteld een onafgedekt krediet beschikbaar te stellen van € 2 miljoen. 4.5 Rol van de individuele wethouder In het kader van onderhandelingen moet duidelijk zijn, dat de portefeuillehouder uitsluitend handelt in mandaat van het college en dat besluitvorming plaatsvindt door het voltallige college en dat de gemeenteraad de financiële kaders bepaalt. 4.6 Rol van de ambtenaar Wat hiervoor is gezegd over de wethouder geldt ook voor de ambtenaren die in hun taakuitoefening onderhandelingen voeren. Onderhandelingsgesprekken worden gevoerd door meerdere personen, waaronder de projectleider, contractjurist en planeconoom.

De uitkomst van een gesprek is altijd onder voorbehoud van goedkeuring door het college. Waar bevoegdheden zijn gemandateerd (bijvoorbeeld ten aanzien van standaardovereenkomsten) dienen betrokkenen zich rekenschap te geven van de reikwijdte van hun bevoegdheid en dienen zij deze reikwijdte naar de externe partij helder te communiceren. Waar ambtelijk grondaanbiedingen worden gedaan, gebeurt dit onder voorbehoud van besluitvorming door het college. Beleidsuitgangspunt 3 | Organisatorisch kader ▪ In het kader van het grondbeleid worden taken en bevoegdheden door de gemeenteraad en college uitgevoerd overeenkomstig bijlage 1 van deze nota (samenvatting rollen en bevoegdheden). ▪ Ambtelijk wordt gehandeld conform verkregen mandaat en gebaseerd op een optimale afstemming met de betrokken portefeuillehouder en het college. ▪ Om adequaat te kunnen handelen op het vlak van zogenaamde strategische en gelegenheidsaankopen maakt het college gebruik van een door de gemeenteraad beschikbaar gesteld (onafgedekt) krediet van € 2 miljoen.

Pagina 15 van 34

5.

Financieel kader

5.1 Financiële kaders De financiële kaders worden hoofdzakelijk bepaald door wat is voorgeschreven in de ‘Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ van de Commissie BBV en de Financiële verordening gemeente Asten. Indien genoemde stukken worden geactualiseerd of herzien dan zal de opvolger leidend zijn. De notitie van de Commissie BBV geeft nadere uitleg bij de regels waaraan gemeentelijke grondbedrijven zijn gebonden. 5.2 Voorbereidingskrediet Voordat sprake is van een vastgestelde grondexploitatie, wordt voor projecten in de initiatieffase (en soms ook nog in de projectdefinitiefase) een voorbereidingskrediet aangevraagd bij de gemeenteraad. Dit krediet is bedoeld om kosten in de voorbereiding te kunnen dekken totdat sprake is van een vastgestelde grondexploitatie of een anterieure overeenkomst. Het krediet wordt door de gemeenteraad gevoteerd op basis van een globale kostenindicatie. Bij voorbereidingskosten valt onder meer te denken aan inzet van het ambtelijk apparaat (apparaatskosten), het inhuren van externe projectmedewerkers of extern advies en het laten uitvoeren van diverse onderzoeken (bijvoorbeeld ecologisch onderzoek, bodemonderzoek etc.). Ook de ambtelijke inzet voor de aanvraag van het voorbereidingskrediet valt hieronder.

5.3 Startpunt en looptijd grondexploitatie Het startpunt van een grondexploitatie, formeel ’bouwgrond in exploitatie (BIE)’ genoemd, is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment is de grondexploitatie geopend en kunnen reeds geactiveerde kosten worden bijgeschreven onder IMVA op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Dit houdt in, dat indien er sprake is van voorbereidingskosten, deze bij opening van de grondexploitatie onderdeel zullen uitmaken van de desbetreffende grondexploitatie als gemaakte kosten. Om de risico’s die samenhangen met lang lopende projecten te beperken, is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt. Een langere looptijd is mogelijk, maar hiervoor moet een goede motivering zijn. Bij een langere looptijd zijn aanvullende beheersmaatregelen nodig. 5.4 (Actualisatie) grondexploitaties Het BBV schrijft voor dat de grondexploitaties jaarlijks geactualiseerd dienen te worden. Momenteel gebeurt dat door middel van een afzonderlijke paragraaf in de begroting en de jaarrekening.

Het streven is om te gaan werken met een zogenaamde grondnota waarin jaarlijks, naast de financiële verantwoording, tevens wordt ingegaan op de stand van zaken van diverse plannen, projecten, marktontwikkelingen, risico’s en diverse relevante ontwikkelingen. 5.4.1 Algemene Reserve Grondbedrijf (ARG) Naast de algemene middelen van de gemeente, de Algemene Reserve, heeft de gemeenteraad de Algemene Reserve Grondbedrijf (ARG) ingesteld. Door het instellen van deze separate reserve worden de financiële resultaten en risico’s van het ‘grondbedrijf ‘gescheiden van de financiële huishouding voor de overige gemeentelijke taken. De ARG is een buffer (weerstandscapaciteit) om te voorkomen dat de begroting van de gemeente Pagina 16 van 34

wordt geconfronteerd grondexploitaties.

met

de

nadelige

effecten/omstandigheden

vanuit

de

Het doel van de ARG is meervoudig: ▪ Het afdekken van tekorten bij negatieve grondexploitaties. ▪ Het afwaarderen van gronden en strategisch vastgoed indien de boekwaarde hoger is dan de verwachte afdekken marktwaarde. ▪ Het (aan)vullen van specifieke reserves. ▪ Het afdekken van projectrisico’s. 5.4.2 Complexen en grondexploitaties In financiële zin omvat het ‘grondbedrijf de baten en lasten (en vooruitzichten) van het geheel van de gemeentelijke activiteiten bij de (her)ontwikkeling van grond. Deze (her)ontwikkelingsactiviteiten worden financieel geadministreerd, inhoudelijk vormgegeven en verantwoord in exploitatiegebieden, ook wel ’grondexploitatiecomplexen’ genoemd. Grondexploitatiecomplexen worden (door een raadsbesluit) geopend in de aanloop naar een ontwikkeling. Wanneer het grondexploitatiecomplex is gerealiseerd, worden de gronden en eventuele gebouwen overgedragen ten behoeve van beheer en onderhoud. Hiermee wordt een grondexploitatiecomplex afgesloten.

Vaak is het een mix van overwegingen die maakt dat (her)ontwikkelingsactiviteiten in een apart complex worden ondergebracht: ▪ De wens om (her)ontwikkelingen die geografisch in een begrensd gebied plaatsvinden beleidsmatig, financieel en bestuurlijk te integreren en om eventuele opbrengsten te oormerken voor uitgaven in dat gebied; ▪ De wens om (her)ontwikkelingen van een specifieke categorie vastgoed die geografisch verspreid zijn beleidsmatig, financieel en bestuurlijk wel te integreren; ▪ De wens om de financiële resultaten van meerdere (her)ontwikkelingen met elkaar te verevenen; ▪ De wens om al gemaakte kosten te activeren. Kenmerk van (her)ontwikkelingsactiviteiten is verder, dat het vaak gaat om relatief grootschalige (her)ontwikkeling(en) met relatief omvangrijke financiële belangen en een meerjarige voorbereidings- en uitvoeringstermijn. Overigens wordt er vanuit beheersmatige overwegingen voor gekozen om het aantal complexen te beperken. 5.4.3 Grondexploitatie(berekening) Voor elk grondexploitatiecomplex waar sprake is van feitelijke activiteiten wordt een meerjarige berekening gemaakt van de te verwachten lasten en baten: de grondexploitatieberekening in de vorm van een (dynamische) eindwaardeberekening. Eindwaarde refereert naar de invloeden van kosten- en opbrengstenstijgingen en rentekosten gedurende de gehele loop van de ontwikkeling.

Deze exploitatieberekening sluit voor wat betreft de gemaakte kosten en de gerealiseerde opbrengsten aan bij de gemeentelijke jaarrekening en wordt jaarlijks geactualiseerd door nieuwe inschattingen van de nog te verrichten werkzaamheden en van de nog te realiseren opbrengsten. De exploitatieberekeningen worden ter vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad. Bij de Pagina 17 van 34

vaststelling wordt een onderscheid gemaakt naar de hoofdlijnen en de financiële uitwerking. Voor wat betreft de financiële uitwerkingen van projecten wordt geheimhouding opgelegd op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Uitgangspunt is dat de grondexploitatie van een complex minimaal sluitend is c.q. in beperkte mate negatief kan zijn. Een en ander afhankelijk van het te realiseren ‘maatschappelijke doel’. Dit kan doordat de kosten lager zijn dan de opbrengsten, of, indien de kosten de opbrengsten overstijgen, een voorziening is gevormd om het verlies op te vangen. Buiten de jaarlijkse herziening van de grondexploitaties, vindt ook gedurende het jaar bewaking van de grondexploitatiebudgetten plaats. Dit is een onderdeel van het intern financieel beheer van projecten. Bij excessen kan er geëscaleerd worden naar het college of de gemeenteraad. Ook in de periode tot aan de vaststelling van een exploitatieberekening worden de kosten en baten van een (her)ontwikkeling inzichtelijk gemaakt. Dan wordt gesproken over een haalbaarheidsanalyse of een grondexploitatie in voorbereiding (voorbereidingskosten).

Beleidsuitgangspunt 4 |financieel kader ▪ De gemeente Asten handelt overeenkomstig de inhoud van de Financiële verordening gemeente Asten. ▪ In die situaties waarin niet op voorhand een grondexploitatie kan worden opgesteld, wordt aan de gemeenteraad verzocht een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen.

Pagina 18 van 34

6.

Grondbeleid

Grondbeleid is een middel om ‘maatschappelijke doelen’ op het vlak van volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te realiseren. Hierbij kan een gemeente verschillende rollen innemen, zowel als het gaat om het voeren van regie als over de uitgifte van bouwgrond. 6.1 Actief grondbeleid Bij gebiedsontwikkelingen spelen gemeenten een belangrijke rol. Nederland kent een lange traditie waarin gemeenten zelf grondposities innemen, grond bouwrijp maken en deze vervolgens als bouwgrond verkopen aan derden. Doordat gemeenten niet zelf bouwen, zijn zij ook bij actief grondbeleid afhankelijk van bouwers, investeerders en ontwikkelaars. Naast de voordelen van meer controle en regie kan deze vorm van grondbeleid gemeenten financieel voordeel opleveren. Dit is echter niet altijd het geval. Aan gebiedsontwikkeling zijn namelijk ook (financiële) risico’s verbonden. Sinds de economische crisis van 2008-2014 zijn grond- en vastgoedprijzen in eerste instantie sterk gedaald en kenden nagenoeg alle woningbouwontwikkelingen vertraging. Hierdoor hebben veel gemeenten te maken gekregen met financiële tegenvallers die resulteerden in grote afboekingen op het grondbedrijf in die periode. Dit leidde tot kritiek op de omvang van het grondbeleid en de financiële risico’s die ermee gemoeid zijn.

Vanuit dit perspectief is steeds meer gepleit voor een minder risicovolle toepassing van gemeentelijk grondbeleid. Actief grondbeleid Actief grondbeleid omvat alle fasen van het exploiteren van grond: van de eerste aankoop van gronden, sloop, bouw- en woonrijp maken tot en met de uitgifte/verkoop van bouwgrond. De gemeente heeft de grond in eigendom - of verwerft deze - en is actief betrokken bij de ontwikkeling van de grond. De uitvoering van de grondexploitatie en de daaraan verbonden kosten en risico's komen voor rekening van de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. De gemeente verkoopt de gronden aan particulieren en marktpartijen die deze gronden vervolgens binnen de grenzen van het planologisch kader ontwikkelen. Tot slot wordt de openbare ruimte ingericht. Het openbaar gebied wordt daarna beheerd en onderhouden door de gemeente. Relevant is verder dat in geval van actieve grondpolitiek wordt gehandeld overeenkomstig het Didam-arrest. 6.2 Faciliterend (passief) grondbeleid Een minder risicovolle toepassing is faciliterend grondbeleid, waarbij gemeenten geen financieel risicodragende rol vervullen, maar ontwikkelingen van en door derden mogelijk maken door mee te werken aan de wijziging van het bestemmingsplan/omgevingsplan. De (apparaat)kosten worden hierbij verhaald op initiatiefnemers.

Op de wijze waarop de gemeente omgaat met het kostenverhaal wordt hierna ingegaan.

Pagina 19 van 34

Faciliterend (passief) grondbeleid Bij deze vorm van grondbeleid maakt de gemeente het mogelijk dat private partijen ruimtelijke ontwikkelingen kunnen realiseren. De aankoop, de productie en uitgifte van (bouw)grond wordt overgelaten aan private partijen. De gemeente beperkt zich hierbij voornamelijk tot haar wettelijke (publieke) bevoegdheid, zoals het vaststellen van een bestemmingsplan, het voeren van een inspraakprocedure en het (eventueel) opstellen van een exploitatieplan of een andere verzekering van het kostenverhaal. De gemeente probeert de ruimtelijk gewenste situatie te realiseren, zonder daarbij de beschikking(smacht) over de grond te hebben. Het kan eventueel nodig zijn om een grondpositie te verkopen. De gemeente schept randvoorwaarden waarbinnen de marktpartij de gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan uitvoeren. De vernieuwde Wet ruimtelijke ordening (Wro) van 2008 bevat instrumenten (zoals de anterieure overeenkomst en het exploitatieplan) die verzekeren dat gemeenten gemaakte kosten voor onder meer ambtelijke inzet en de aanleg van de openbare ruimte kunnen verhalen op ontwikkelaars. Met betrekking tot realisatie van de gewenste ruimtelijke kwaliteit hoeft de faciliterende rol van de gemeente niet per definitie beperkingen te geven.

Door in een dergelijke situatie het opstellen van een beeldkwaliteitsplan en de programmatische uitwerking in het bestemmingsplan/omgevingsplan is er geen actief grondbeleid nodig om de gewenste esthetische en programmatische kwaliteit te bereiken. In dit geval is de sturing die met het publiekrechtelijke kader kan worden toegepast voldoende effectief. 6.3 Samenwerkend grondbeleid Dit betreft een vorm die niet zo vaak voorkomt, waarbij primair moet worden gedacht aan een samenwerking tussen gemeente en private partijen in een zogenaamde PPSconstructie. Een dergelijk vorm kan met name voorkomen in geval van de ontwikkeling van een bedrijventerrein of een centrumplan. 6.4 Mengvormen van grondbeleid De gemeente kan er ook voor kiezen om de rol die zij wil gaan vervullen, te laten afhangen van een concrete situatie. In dat geval worden termen gebruikt als ‘situationeel grondbeleid’, ‘opgavegericht grondbeleid’ of ‘maatschappelijk gedreven grondbeleid’ gebruikt.

Pagina 20 van 34

Situationeel grondbeleid Per situatie wordt onderzocht welke vorm van grondbeleid het best passend is om zodoende wendbaar en flexibel om te kunnen gaan met verschillende situaties en vraagstukken die zich voordoen. De keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid wordt voor iedere ontwikkeling individueel bepaald op basis van bestaande of gewenste grondposities, beschikbare financiële en personele capaciteit, verwachte risico’s en maatschappelijke urgentie. We streven naar een zo goed mogelijk maatschappelijk en financieel resultaat.

Aanleiding ontwikkeling

Rolkeuze gemeente

Gewenste impact

Grondbeleid

Integrale afweging

Figuur 2: Model situationeel grondbeleid

Figuur 3: Invloed gemeente bij de verschillende vormen van grondbeleid

Beleidsuitgangspunt 5 | Grondbeleid De gemeente Asten kiest voor situationeel grondbeleid, waarbij per situatie, afhankelijk van factoren als wenselijkheid van de ontwikkeling, grondeigendom en 7. Instrumenten risico’s, wordt voor welke vorm van die grondbeleid (actief,hebben faciliterend of Een gemeente staatafgewogen voor verschillende uitdagingen, vaak te maken met het een samenwerkingsvorm) wordt gekozen. behalen van maatschappelijke doelen op verschillende beleidsterreinen, maar ook met

▪

NB: onder situationeel grondbeleid valt het uitvoeren van actieve grondpolitiek, echter door gewijzigde (markt)omstandigheden, kan het juist verstandig zijn daarvan af te zien en te kiezen voor een andere vorm.

Pagina 21 van 34

7.

Instrumenten

Een gemeente staat voor verschillende uitdagingen, die vaak te maken hebben met het behalen van maatschappelijke doelen op verschillende beleidsterreinen, maar ook met het realiseren van meer ‘praktische’ projecten. Om die doelen te bereiken beschikt de gemeente over verschillende instrumenten. 7.1 Strategisch verwerven van gronden Bij het bepalen van de te hanteren vorm van grondbeleid, kan blijken dat de gemeente de grond(en) bij voorkeur zelf wil ontwikkelen en dat daarvoor de aankoop van een locatie nodig is. Gezien de in het belang van toekomstige planvorming soms noodzakelijke snelheid van handelen om private partijen vóór te zijn als zich mogelijkheden voordoen, is het essentieel om handelingsruimte te hebben zodat slagvaardig op de grond- en vastgoedmarkt geopereerd kan worden. De onderstaande uitgangspunten maken (snelle) strategische aankopen mogelijk: ▪ ▪ ▪ ▪

▪

Strategische aankopen moeten passen in de (toekomst)visies en het beleid van de gemeente. Aankopen dienen de positie van de gemeente te versterken bij (potentiële) ontwikkelingen. Verantwoording wordt gegeven in de reguliere planning & control cyclus of in een raadsvoorstel. Aankopen worden opgenomen in toekomstige grondexploitaties. Ze worden daarmee onderdeel van de integrale financiële businesscase. In de verantwoording wordt aangegeven wat de verwachte dekking voor de aankoop is. De gemeente handelt conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en onder meer ook aan de regelgeving op het gebied van staatssteun.

7.2 Minnelijke verwerving van gronden Bij minnelijke grondverwerving gaat de gemeente in gesprek met de eigenaar van de gronden om de mogelijkheden en voorwaarden tot aankoop daarvan door de gemeente te bespreken. Het gaat hier om een vrijwillige en ongedwongen verkoop van grond waarbij de gemeente als private partij concurrerend aan de markt deelneemt. 7.3 Kavelruil Dit betreft een vorm van minnelijke grondverwerving. In de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) is herverkaveling in het landelijk gebied geregeld. Daarbij is sprake van een herindeling van het grondgebruik. Kavelruil biedt de mogelijkheid om grond (al dan niet met compensatie) te ruilen tussen partijen en dit notarieel vast te leggen. De Omgevingswet maakt kavelruil mogelijk in stedelijk gebied. Daarmee is kavelruil in een stedelijke omgeving een nuttig instrument wanneer eigenaren hun plannen voor stedelijke gebiedsontwikkeling niet kunnen uitvoeren door een te sterke versnippering van eigendomsposities. Pagina 22 van 34

7.4 Voorkeursrecht In het kader van actieve grondpolitiek geven we er de voorkeur aan om gronden langs minnelijke weg te verwerven. Echter, parallel daaraan kan er voor worden gekozen om dit instrument in te zetten. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen. Op deze manier kan de gemeente eigendomsverhoudingen in een plangebied bevriezen. Als de gemeente een voorkeursrecht heeft gevestigd op grond, moet de grondeigenaar bij het voornemen tot eigendomsoverdracht de grond eerst aanbieden aan de gemeente. Dit instrument gaat grondspeculatie tegen. Dit is functioneel in geval van plannen om een locatie te ontwikkelen waar de gemeente zelf graag directe invloed willen uitoefenen. Het geeft de gemeente vanwege het publieke belang de kans om een betere positie in te nemen ten opzichte van private ontwikkelende partijen. Indien van dit instrument gebruik wordt gemaakt worden gronden door het college voorlopig aangewezen. Het collegebesluit treedt de dag na dagtekening van het gemeenteblad waarin het bekend is gemaakt in werking. De gemeenteraad moet het besluit binnen drie maanden bekrachtigen. Het vestigen van een voorkeursrecht moet een weloverwogen keuze zijn, hetgeen de nodige personele inzet vergt, kan leiden tot een prijsverhogend effect en in het uiterste geval zal leiden tot de inzet van het middel van onteigening.

Belangrijkste wijzigingen als gevolg van de Omgevingswet ▪ De Wvg vervalt en de regels gaan over naar de Omgevingswet. ▪

De Omgevingswet kent de volgende gewijzigde grondslagen: een zelfstandig besluit van de gemeenteraad, een omgevingsvisie, een omgevingsplan of een programma. Ondanks wijziging van de grondslagen is de reikwijdte van het voorkeursrecht gelijk gebleven.

▪

De regels over bekendmaking van een voorkeursrecht zijn gewijzigd. De beschikking wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking van de beschikking aan de in het besluit vermelde eigenaren en beperkt gerechtigden. Daarnaast wordt de voorkeursrechtbeschikking ter inzage gelegd binnen de gemeente waar de onroerende zaak ligt.

▪

De verplichting tot publicatie in de Staatscourant is vervallen. Wel is er een verplichting tot kennisgeving van de terinzagelegging in een publicatieblad.

▪

Voorkeursrechten zijn niet langer aangewezen als beperkingenbesluiten als bedoeld in de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb).

▪

De Omgevingswet verplicht inschrijving van alle voorkeursrechten in de openbare registers. De aanwijzing van voorkeursrechten in het Aanwijzingsbesluit Wkpb vervalt daarom bij inwerkingtreding van de Omgevingswet.

▪

De inwerkingtreding van voorkeursrechten is gewijzigd. Onder de Wet voorkeursrecht gemeenten trad de voorkeursrechtbeschikking in werking de dag na dagtekening van de Staatscourant. Hierin had de overheid de terinzagelegging bekendgemaakt. In de Omgevingswet is de inwerkingtreding van een voorkeursrecht gekoppeld aan het tijdstip van inschrijving in de openbare registers. Pagina 23 van 34

▪

Nieuw is dat een voorkeursrecht vervalt als het al 5 jaar is gevestigd op grond van een omgevingsplan, en de overheid afziet van aankoop.

▪

De geldingsduur van een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) is gewijzigd. Een voorkeursrecht dat zijn grondslag heeft in het omgevingsplan geldt 5 jaar. Met een mogelijkheid tot eenmalige verlenging van 5 jaar. Onder de Wvg was de geldingsduur van een voorkeursrecht met als grondslag een bestemmingsplan 10 jaar.

7.5 Onteigening Parallel aan de onderhandelingen om grond aan te kopen of eventueel in een later stadium, kan de gemeente ervoor kiezen om dit instrument in te zetten. Onteigenen is een van de zwaarste instrumenten die de gemeente kan inzetten. Het is het recht van gemeenten om grond op te kopen en op deze manier dwingend een grondpositie in te nemen. De onteigende partij ontvangt hiervoor een vergoeding op basis van volledige schadeloosstelling. Onteigenen is alleen mogelijk als dit echt noodzakelijk is. Vooraf moet worden aangetoond dat dit het algemeen belang dient en dat schadeloosstelling is verzekerd. Daarnaast moet er een bestemmingsplan voor het beoogde gebied zijn vastgesteld of een concreet bouwplan liggen. De onteigeningsprocedure start met een administratieve procedure waaruit een onteigeningsbesluit volgt. De rechter doet een uitspraak over de onteigening en over de door de gemeente te betalen schadevergoeding. Vermelding verdient wel dat inzet van dit instrument arbeidsintensief is en dat sprake is van zogenaamde volledige schadeloosstelling. Belangrijkste wijziging als gevolg van de Omgevingswet ▪ De Onteigeningswet vervalt voor het grootste deel. De regels in de Onteigeningswet gaan over naar de Omgevingswet. Een belangrijk verschil met de regels in de Onteigeningswet is onder meer dat de onteigeningscriteria wettelijk zijn vastgelegd.

En dat het bestuursorgaan de onteigeningsbeschikking neemt, en niet de Kroon. ▪

Het onderscheid in onteigeningstitels verdwijnt. Er komt één uniforme procedure ongeacht het doel van de onteigening en ongeacht het bevoegd gezag.

▪

Het onteigeningsbelang moet worden onderbouwd aan de hand van de aan de locatie toegedeelde functies. Het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en het projectbesluit kunnen de grondslag van het onteigeningsbelang zijn. Alle onteigeningen in de Omgevingswet volgen dezelfde procedure.

▪

Gemeenteraden, algemeen besturen van waterschappen, Provinciale Staten en verantwoordelijke ministers nemen de onteigeningsbeschikking. Deze bestuursorganen hoeven niet meer de Kroon te verzoeken een Koninklijk Besluit te nemen. Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan een zienswijze indienen en niet meer bij de Kroon.

▪

Nieuw is dat de onteigeningsbeschikking altijd moet worden bekrachtigd door de bestuursrechter. De rechtsbescherming door de bestuursrechter is daardoor altijd verzekerd. De bestuursrechter is bij alle onteigeningen betrokken. Er is een ambtshalve toetsing door de bestuursrechter. Er is hoger beroep mogelijk bij de Pagina 24 van 34 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.