Schriftelijke inbreng M. Jonker - Zienswijze over Startnotitie Duurzaam Mobiliteitsplan

Aan: Van: Datum: Onderwerp:

Gemeenteraad van Arnhem Michiel Jonker (inwoner van Arnhem) 25 maart 2023 Zienswijze over Startnotitie participatie Duurzaam Mobiliteitsplan en parkeerbeleid

Burgerparticipatie of cliëntelisme? Geachte raadsleden, Met deze zienswijze wil ik u verzoeken om in uw komende besluitvormende vergadering over de Startnotitie participatie Duurzaam Mobiliteitsplan en Parkeerbeleid, deze notitie niet vast te stellen, maar van het College van B&W te verlangen dat die de notitie op verschillende punten aanpast. De gemeente berichtte mij op 15 maart 2023 dat de besluitvorming hoogstwaarschijnlijk in uw vergadering van 29 maart 2022 zou plaatsvinden en dat de agenda van die vergadering op 24 maart 2023 zou worden gepubliceerd op de gemeentelijke website. Ik stuurde, ondanks tijdnood van mijn kant, de eerste versie van deze zienswijze op 23 maart 2023 in. De volgende dag, op 24 maart bleek dit onderwerp echter niet op de gepubliceerde agenda te staan. Daarom stuur ik nu, op 25 maart, een gecompleteerde versie in. Deze bevat geen inhoudelijke wijzigingen, maar wel enkele verbeteringen van typefouten en enkele aanvullingen, met name paragraaf 2.4 ("Sociale drukmiddelen in het participatieproces"). Ook heb ik als bijlage mijn inspraaknotitie van 4 december 2017 toegevoegd, over het door de gemeente onmogelijk maken van participatie m.b.t. het toenmalige parkeerbeleid in de wijk Spijkerkwartier.

Uit de thans voorliggende "Startnotitie participatie Duurzaam Mobiliteitsplan en parkeerbeleid" blijkt dat de gemeente in de tussenliggende vijf jaar helaas weinig heeft geleerd. Voorzorgshalve stuur ik deze nieuwe versie van mijn zienswijze zowel naar de medewerker die uw betreffende raadsvergadering voorbereidt, als rechtstreeks naar uzelf en uw fractievolgers, met cc. aan de griffie. Inhoudsopgave van deze zienswijze: 1 2

3 4

Inleiding De Startnotitie participatie Duurzame Mobiliteit en Parkeerbeleid 2.1 Doelen van het beoogde participatieproces - een top-down-benadering 2.2 Procesbeschrijving - ingewikkeldheid gaat ten koste van transparantie 2.3 Het belang van gemeentelijke attitudes en micro-keuzes 2.4 Sociale drukmiddelen in het participatieproces Conclusie Overzicht wijzigingsvoorstellen voor de Startnotitie

Bijlage : Inspraak 4 december 2017: Wat te doen met parkeervoorstel zonder participatie?

1

Pag. 2 3 4 8 22 28 31 32 35

1

Inleiding

Binnenkort staat uw besluitvormende vergadering gepland over de Startnotitie participatie Duurzaam Mobiliteitsplan en Parkeerbeleid. Hierover wil ik graag mijn zienswijze naar voren brengen - in het besef dat dit aan uw besluitvorming hoogstwaarschijnlijk niets gaat veranderen. "Informatieve" en "meningsvormende" rondes van uw raad hebben al eerder plaatsgevonden, onder andere op 25 januari 2023 (inspreekmogelijkheid voor burgers) en daarna. Ik raakte als burger pas op 14 en 15 maart stapsgewijs op de hoogte van uw naderende besluitvorming over dit onderwerp. Dit ondanks het feit dat ik in de periode september 2022 t/m februari 2023 maar liefst zes gesprekken had met de wethouder Burgerparticipatie, Bob Roelofs, over participatie en parkeerbeleid in mijn eigen wijk. In al deze gesprekken, en in de daaromheen plaatsvindende schriftelijke communicatie, heeft de heer Roelofs kennelijk geen aanleiding gezien mij op de hoogte te stellen van deze komende startnotitie, ondanks de grote relevantie daarvan voor de onderwerpen waar wij over spraken. Ik betreur dat. Op deze wijze voel ik mij als burger door de wethouder "burgerparticipatie" onvoldoende serieus genomen.

Ook andere wijkbewoners die probeerden te participeren in de totstandkoming van het parkeerbeleid van de gemeente met betrekking tot onze wijk, en die in dat kader ook contact hadden met de werkgroep Burgerparticipatie van uw gemeenteraad, waren niet op de hoogte dat er ondertussen een traject liep met betrekking tot deze startnotitie. Een en ander wekt bij mij de indruk dat relevante gemeentelijke actoren (in het College en wellicht in delen van de gemeenteraad en het gemeentelijke ambtenarenapparaat): -ofwel de totstandkoming van de Startnotitie participatie Duurzaam Mobiliteitsplan en parkeerbeleid het liefst wilden laten plaatsvinden zonder onze participatie, omdat wij als te kritisch en daarom als verstorend werden beschouwd voor het door College en raad gewenste inspraakproces (m.a.w: een ontbrekende wil tot bevordering van participatie); -ofwel niet zelf op de gedachte kwamen dat de intensieve communicatie en pogingen tot participatie van wijkbewoners over parkeerbeleid in onze wijk iets te maken zouden kunnen hebben met... gemeentelijk parkeerbeleid en participatie (m.a.w: een ontbrekende competentie m.b.t. het bevorderen van participatie). -ofwel een combinatie van beide factoren (m.a.w. ontbrekende wil èn ontbrekende competentie).

Dit belooft natuurlijk weinig goeds voor de toekomstige, beoogde "participatie" die het onderwerp vormt van de Startnotitie waarover u op 29 maart gaat beslissen, die op haar beurt het onderwerp vormt van deze zienswijze. Mijn zienswijze kan daarom beschouwd worden als een attendering dat de gemeente bezig lijkt te zijn met het optuigen van (opnieuw) een proces van schijnparticipatie. Ik heb zulke processen van schijnparticipatie beschreven en geanalyseerd in mijn notitie Schijnparticipatie in Arnhem (27 februari 2023), aan de hand van drie recente casussen in en rond de wijk Spijkerkwartier. De betreffende notitie is door een andere Arnhemse burger reeds voorgelegd aan uw raadswerkgroep Burgerparticipatie, in het kader van haar inspraak bij die 2

werkgroep op 8 maart jl. U kunt de notitie dus opvragen bij uw collega-raadsleden die hebben deelgenomen of nog steeds deelnemen aan die werkgroep. Ik twijfel er niet aan dat ook de wethouder Burgerparticipatie (de heer Roelofs) al bekend is met de inhoud van die notitie, die deels bestaat uit door mij aan hem toegestuurde verslaglegging en met hem gevoerde correspondentie. In de thans voorliggende zienswijze hoop ik voor u inzichtelijk te kunnen maken waarom de aan de gemeenteraad voorgelegde Startnotitie: -een groot risico met zich meebrengt dat zij misbruikt zal worden voor het organiseren van schijnparticipatie en cliëntelisme ten aanzien van duurzame mobiliteit en parkeerbeleid; -geen waarborgen of zelfs maar adequate handvatten bevat om schijnparticipatie en cliëntelisme tegen te gaan. Als de gemeenteraad instemt met deze Startnotitie, geeft de raad daarmee eigenlijk groen licht voor een uitgebreid en daardoor ook kostbaar proces van schijnparticipatie. Ik wil de gemeente verzoeken om ofwel echte participatie te organiseren en te waarborgen, ofwel af te zien van een hoogstwaarschijnlijk disfunctioneel, geldverspillend traject dat vooral voor politici substantiële toegevoegde waarde heeft, namelijk kosmetische waarde, maar nauwelijks voor Arnhemse burgers zonder speciale connecties.

Het gaat dan om zogeheten "participatie-washing" (analoog aan termen als "greenwashing"), m.a.w. schijnparticipatie. In mijn bespreking van de Startnotitie zal ik ook (deels impliciet) een eerdere gemeentelijke notitie betrekken, namelijk het Arnhems Stappenplan Participatie - leidraad voor het inrichten van burgerparticipatieprocessen bij beleid, plannen en projecten (april 2022).

2 De Startnotitie participatie Duurzame Mobiliteit en Parkeerbeleid De Startnotitie, gezien in samenhang met het Arnhems Stappenplan Participatie, behelst in de kern drie zaken: -Een beschrijving van de doelen van het beoogde participatieproces; -Een procesbeschrijving (in essentie een stroomschema van processtappen); -Een beschrijving van de (open) houding die gemeentelijke functionarissen tijdens het proces zouden moeten aannemen - zoals verwoord in het Stappenplan van april 2022. Ik zal deze drie elementen achtereenvolgens bespreken in paragrafen 2.1 t/m 2.3. Daarna zal ik in paragraaf 2.4 bespreken hoe deze aspecten samenkomen in de problematiek van sociale drukmiddelen die door de gemeente in het participatieproces kunnen, en ook zullen worden aangewend, tenzij de gemeente bewust kiest om dat niet te doen, en voor dat laatste ook waarborgen schept.

3

2.1

Doelen van het beoogde participatieproces - een top-down-benadering

De doelen van het participatieproces worden op pag. 5 van de Startnotitie als volgt omschreven: -------------3.1 Doel van de participatie Het realiseren van de mobiliteitstransitie is een flinke opgave die veel van de stad vraagt. De transitie kan dan ook alleen worden gemaakt als het plan om er te komen met inbreng van alle betrokkenen tot stand komt. Met de participatie hebben we een aantal doelen voor ogen: • Inzicht • Bewustwording • Kwaliteit • Begrip Inzicht We willen graag inzicht in de belangen en wensen van betrokkenen; wat zijn de zaken waar we bij het opstellen van ons beleid rekening mee moeten houden? Bewustwording Door te communiceren en in gesprek te gaan worden bewoners, ondernemers en andere belanghebbenden zich bewust van de wijziging in het duurzaam mobiliteitsplan en parkeerbeleid en de afwegingen die daarbij een rol spelen. Kwaliteit Met de inbreng van belanghebbenden wordt het duurzaam mobiliteitsplan en parkeerbeleid beter. Begrip Door samen in gesprek te gaan krijgen diverse groepen begrip voor elkaars belangen en voor de keuzes die gemaakt worden. Dat zorgt voor legitimiteit bij besluitvorming.

--------------Wat hier opvalt, is dat in de doelbepaling van de participatie volledig is geredeneerd vanuit het perspectief van het Arnhemse gemeentebestuur zelf (het College van B&W), en niet vanuit het perspectief van Arnhemse burgers. Het gaat hier om: -Het vergroten van het "inzicht" van het Arnhemse gemeentebestuur (ophalen van info); -"Bewustwording" (lees: "bewustmaking" of indoctrinatie) van burgers over een reeds door het gemeentebestuur besloten "wijziging", over de wensen en afwegingen van het Arnhemse gemeentebestuur en over welke afwegingen het Arnhemse gemeentebestuur daarbij als relevant wenst te beschouwen; -Kwaliteitsverbetering, d.w.z. zoals beoordeeld door het Arnhemse gemeentebestuur; -Legitimiteit bij besluitvorming door het kweken van "begrip" bij verschillende, soms cliëntelistische belangengroepen voor de keuzes van het Arnhemse gemeentebestuur. Dit is een zeer patriarchale benadering van een participatieproces. Dat is des te opmerkelijker omdat een grote meerderheid van Arnhemse politieke partijen zegt genderdiversiteit belangrijk te vinden. Gaat het dan misschien om genderdiversiteit onder een patriarchaal opgestoken paraplu?

4

Relatie tussen participatiedoelen en bestuurscultuur De cultuurverandering die de partij GroenLinks in recente jaren heeft doorgemaakt, wordt hier ook zichtbaar. Ooit begonnen als een partij van idealistische, milieubewuste, op gelijkwaardigheid, "samen delen" en "vrijzinnigheid" gerichte mensen, heeft deze partij zich inmiddels, iets maar niet veel later dan D66, ontwikkeld tot een machtspartij die bepaalde milieu-oplossingen van bovenaf probeert op te leggen aan de bevolking. Maar voor wie zijn het "oplossingen"? De manier waarop de doelen van het beoogde participatieproces in de Startnotitie zijn geformuleerd, doet vermoeden dat het gemeentebestuur het participatieproces vooral wil inzetten als een instrument om de meningsvorming van Arnhemse burgers te beïnvloeden, en niet als een manier om zich door Arnhemse burgers te laten beïnvloeden. De tekst onder het vierde genoemde doel, "begrip", doet vermoeden dat het Arnhemse gemeentebestuur het participatieproces mede wil gebruiken om verschillende Arnhemse belangengroepen tegen elkaar uit te spelen, en wel voorafgaand aan de fase dat het Duurzame Mobiliteitsplan en het parkeerbeleid aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Dat zou de democratische functie van de gemeenteraad verzwakken.

Voor oppositiepartijen is het moeilijker om met actieve burgers tijdig, vrijelijk en effectief te overleggen als die ondertussen al in beslag worden genomen door een uitgebreid en ingewikkeld (gemaakt) participatieproces, dat door het gemeentebestuur wordt georganiseerd en gekanaliseerd. Zie ook paragr. 2.4 van deze zienswijze. Begrijp me goed, ik ben me zeer bewust van de ernst van klimaatverandering en de milieusituatie, en ben ook voorstander van een snelle omschakeling naar meer duurzame mobiliteit. In die zin vind ik veel doelen van GroenLinks en andere milieubewuste politieke partijen lofwaardig. Maar dit mag in mijn ogen niet ten koste gaan van werkelijke, functionerende democratie, of ten koste van respect voor de grondrechten en daarmee ook de vrijheden van mensen, d.w.z. niet alleen grondrechten en vrijheden formeel op papier (in theorie), maar vooral ook in de praktijk. Door de overheid georganiseerde "participatieprocessen" mogen niet worden misbruikt om democratische besluitvormingsprocessen "pre-emptively" te omzeilen of minder relevant te maken.

Dialoog als onontbeerlijk onderdeel van burgerparticipatie Ik mis bij de in de Startnotitie genoemde doelstellingen enkele cruciale doelen, namelijk: -Het voeren van een dialoog tussen gemeentebestuur en bewoners op voet van gelijkwaardigheid; -Een dialoog tussen gemeentebestuur en bewoners over wat alle betrokkenen als "kwaliteit" ervaren en welke waarde zij hechten aan verschillende eigenschappen en functionaliteiten van de stad - m.a.w. een dialoog over te eerbiedigen en na te streven waarden; -Een dialoog tussen gemeentebestuur en bewoners over de met het Duurzame Mobiliteitsbeleid en het parkeerbeleid na te streven doelen, in het licht van zulke waarden. Het voeren van een dialoog is iets heel anders dan: -het ophalen van informatie; -het uitwisselen van standpunten of stellen van een kader ("alleen hierover praten wij"); of -het doen van een emotioneel (en vaak manipulatief) beroep op bewoners om meer "begrip" te tonen voor plannen of maatregelen van het gemeentebestuur.

5

Een dialoog vereist dat het gemeentebestuur en het gemeentelijke apparaat, dat wil zeggen wethouders en ambtenaren, zich daadwerkelijk openen voor de gezichtspunten van bewoners. Dit vereist een heel andere houding dan die van een "procesmanager". Het vereist een houding van intrinsieke belangstelling, niet van instrumentele belangstelling. >>> In de Startnotitie zou een doel moeten worden toegevoegd aan de genoemde, met participatie na te streven doelen, namelijk het doel van een open dialoog tussen gemeentebestuur en andere deelnemers aan het participatieproces over de voor het mobiliteitsbeleid en parkeerbeleid relevante waarden, en de vanuit die waarden na te streven doelen. Zonder open cultuur kan er geen echte dialoog zijn Zijn gemeentefunctionarissen tot zo'n houding bereid en in staat? In mijn contacten met Arnhemse wethouders (ik herinner me er zes met wie ik gesprekken heb gevoerd) en ambtenaren gedurende de afgelopen twintig jaar, is mijn ervaring telkens geweest dat zij, zo gauw er sprake is van een (al dan niet vermeende) belangentegenstelling, niet bereid of in staat zijn tot een open dialoog. Zij nemen dan telkens ofwel een manipulatieve (soms charmerende), ofwel een defensieve, ofwel (in enkele gevallen) een dreigende of chanterende houding aan. Dit lijkt diep in de Arnhemse bestuurlijke en ambtelijke cultuur te zitten.

Het rapport-Frissen (2017) over de Arnhemse bestuurscultuur heeft daarin geen merkbare verandering gebracht. Ik lees bijvoorbeeld: Bijna vier jaar na het verstrekken van de onderzoeksopdracht aan het NSOB is er weinig gedaan met de 'handreikingen' en aanbevelingen uit het rapport van Frissen. Volgens meerdere Arnhemkenners is het structureel mis in de Arnhemse politiek. Eind februari 2021 konden twee wethouders ternauwernood voorkomen dat ze moesten aftreden nadat bleek dat de gemeente discrimineerde in het personeelsbeleid en ambtenaren besloten hadden het rapport hierover van de Universiteit van Tilburg jarenlang verborgen te houden. 1

Op het rapport-Frissen zal ik verderop nog terugkomen. Waar het me hier om gaat, is om aan te geven dat verbaal gestelde doelen die met een "participatieproces" worden nagestreefd, zoals die in de thans aan de orde zijnde Startnotitie participatie Duurzame Mobiliteit en Parkeerbeleid, in de praktijk zullen sneuvelen als de bestuurscultuur niet in overeenstemming is met die doelen. Als er bijvoorbeeld sprake is van een bestuurlijke vechtcultuur, van een autoritaire bestuurscultuur of van een cliëntelistische cultuur, dan zal dat doorwerken in elk "participatieproces" dat door het betreffende bestuur in gang wordt gezet. De Startnotitie besteedt hier ten onrechte geen enkele aandacht aan. Zelf heb ik meegemaakt dat een groep Arnhemse ambtenaren (bij Team Leefomgeving, de Omgevingsdienst Regio Arnhem en de afdeling Juridische Zaken) in onderling overleg besloten om niet meer met bewoners over een bepaalde zaak te communiceren, nadat deze bewoners zich in een bemiddelingstraject kritisch bleven tonen over bepaalde zaken. Dit besluit werd aan de bewoners niet verteld. De betreffende ambtenaren hielden dit stilzwijgen jarenlang vol. 2 In een 1 https://arnhemspeil.nl/docs/2021-05-12-arnhemspeil-samenvatting-rapport-nsob-paul-frissen-patronen-vanpolitiek-de-arnhemse-bestuurscultuur-in-meervoud.pdf 2 Zie o.a. mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 2.

6

cultuur waarin iets dergelijks min of meer "normaal" wordt gevonden, en waarin aan zulk ambtelijk gedrag door de wethouder Burgerparticipatie geen enkele consequentie wordt verbonden, is er heel weinig ruimte voor echte dialoog of burgerparticipatie, ongeacht welke doelen er worden gesteld op papier. Papier is geduldig, met name ook in Arnhem.

7

2.2

Procesbeschrijving - ingewikkeldheid gaat ten koste van transparantie

In de Startnotitie wordt het gewenste participatieproces vanuit vier invalshoeken beschreven: -Uitgangspunten bij de participatie (paragraaf 3.2 van de Startnotitie) -Wie het gemeentebestuur bij het participatieproces wil "betrekken" (paragrafen 3.3 en 4) -"Niveaus" van participatie, met verwijzing naar de "participatieladder" (paragraaf 3.4) -Hoe het gemeentebestuur met de resultaten van het proces wil omgaan (paragraaf 3.5). Ik zal deze vier onderdelen hieronder bespreken. Maar voordat ik daarmee begin, wil ik eerst opmerken dat er één onderdeel van het participatieproces op deze manier buiten beschouwing blijft, namelijk op welke wijze en door wie er verslag wordt gedaan van het proces. Ontbrekende waarborgen op het gebied van verslaglegging Verslaglegging is een zeer belangrijk onderdeel van elk serieus participatieproces.

Bij de verslaglegging kunnen namelijk heel verschillende doelen worden nagestreefd: a) Het achteraf inzichtelijk maken van hoe het proces is verlopen; b) Tijdens het proces voor de deelnemers overzichtelijk maken waar men zich op enig moment in het proces bevindt (hulp bij oriëntatie); c) Het legitimeren (rechtvaardigen) achteraf van de resultaten van het proces; d) Het herschrijven van de geschiedenis van het procesverloop achteraf, ter ondersteuning van doel c), op een zodanige wijze dat dit de politieke positie van het gemeentebestuur versterkt ten opzichte van zowel burgers als raadsleden; e) Het manipuleren van deelnemers tijdens het proces om op die manier toe te werken naar een door het gemeentebestuur gewenste uitkomst. Ik heb zelf tijdens beoogde participatieprocessen bij de gemeente Arnhem herhaaldelijk meegemaakt dat gemeentefunctionarissen belangrijke zaken uit verslaglegging weglieten en onaangenaam verrast reageerden als ik verzocht die zaken alsnog in een verslag op te nemen. Het ging dan om door de gemeente gegeven informatie, door de gemeente gedane toezeggingen en om inbreng die bewoners hadden gegeven. Daarnaast was de formulering van dingen die wèl waren gezegd, in de verslaglegging vaak deels onjuist, en dan altijd in het nadeel van bewoners.

Gemeentelijke toezeggingen werden in verslagen vaak afgezwakt, terwijl inbreng van bewoners vaak ofwel heel vaag werd omschreven, ofwel in een verslag werd gepresenteerd als heel extreem of ongenuanceerd en daardoor onredelijk. >>> Daarom zou er in de Startnotitie nadrukkelijk moeten worden genoemd dat er van de overleggen in het participatieproces verslag wordt gedaan door een onafhankelijke verslaglegger met wie alle deelnemers van te voren op goed geïnformeerde wijzen hebben kunnen instemmen. Daarnaast zou in de Startnotitie moeten worden opgenomen dat deelnemers aan overleggen het recht hebben om na afloop van elk overleg: -meteen het (concept-)verslag daarvan toegestuurd te krijgen (proactief door de gemeente); -daarover binnen een redelijke termijn opmerkingen in te sturen die als bijlage aangehecht worden aan het definitieve verslag (en opgenomen in elektronische documenten met het verslag, in hetzelfde pdf-document als het verslag); -schriftelijk aan te geven of zij zich in het (definitieve) verslag kunnen vinden of niet, waarna dit eveneens in het uiteindelijke verslagdocument zelf wordt opgenomen. 8

Alleen zo kan in de praktijk enigszins gewaarborgd worden dat de gemeente niet sjoemelt met de verslaglegging. Dit zeg ik als ervaringsdeskundige en ik kan hiervan desgewenst concrete voorbeelden geven. Het maken van tendentieuze verslagen, vermoedelijk met het oog op de hierboven genoemde doelen d) en e), lijkt helaas een praktijk te zijn die diep is geworteld in de Arnhemse ambtelijke cultuur.3 Dit brengt grote risico's voor participatieprocessen met zich mee. Er staat in de Startnotitie nu alleen heel algemeen dat er dingen "worden vastgelegd". Uitgangspunten bij de participatie In paragraaf 3.2 (pagina 5) van de Startnotitie noemt het gemeentebestuur zes procesmatige "uitgangspunten" bij de participatie, die ik hieronder zal bespreken: -------------3.2 Uitgangspunten bij de participatie We gaan voor participatie en hanteren daarbij de volgende uitgangspunten: -We volgen de participatieladder en geven expliciet aan op welke trede van de participatieladder we werken. -We zijn eerlijk en duidelijk over de kaders waarbinnen de participatie mogelijk is: dus over datgene waar wel en geen invloed op mogelijk is. -We zijn duidelijk over wat we gaan doen en gedaan hebben met de opbrengst van de participatie. Als we zaken niet kunnen overnemen koppelen we dat ook terug.

De participatie is wat ons betreft geslaagd als: -De inwoners van en ondernemers en organisaties in Arnhem het proces goed hebben kunnen volgen. -De deelnemers aangeven dat ze gezien en gehoord zijn. -Er daadwerkelijk input is gekomen vanuit inwoners, ondernemers en organisaties.

--------------Participatieladder - een moeilijk hanteerbaar stelsel van "treden" of "niveaus" Het eerstgenoemde uitgangspunt betreft de "participatieladder". Deze wordt in de Startnotitie schematisch aangegeven (in paragraaf 3.4). In de begeleidende tekst wordt gesproken van "twee niveaus" waarop wordt geparticipeerd (namelijk "het raadplegen van belanghebbende participanten" en "Adviseren", waarbij het gemeentebestuur toelicht: "Adviseren houdt in dat we in gesprek gaan met de belanghebbenden en kijken we of de aangedragen punten/oplossingen kunnen verwerken." Tegelijkertijd hanteert de gemeente ook een indeling in (vermoedelijk zes) "tredes" op de participatieladder, waartussen op grond van verschillende criteria heen en weer wordt gestapt. Het gaat dan om de tredes "faciliteren", "samenwerken", "(mee)beslissen", "adviseren", "raadplegen" en "informeren". Het lijkt erop dat er met "niveaus" hetzelfde bedoeld wordt als met "treden". De terminologie van de Startnotitie zou op dat punt om te beginnen eenduidig moeten worden.

3 Ik heb zelf beroepshalve ervaring met het opstellen en corrigeren van verschillende soorten verslagen, waaronder ook verslagen van politieke bijeenkomsten. Ik kan daarom goed inschatten of bepaalde omissies of tendentieuze formuleringen een (semi-)bewuste keuze zijn.

9

Uitsluiting van participatie op een goed niveau Wat vervolgens opvalt, is het lage niveau (of: de lage trede) waarop de gemeente de participatie wil laten plaatsvinden. De gemeente kiest bijvoorbeeld niet voor het niveau/de trede van "samenwerken", die in het Stappenplan participatie (april 2022) als volgt wordt omschreven: --------------Deze participatievorm noemen wij samenwerken. Bij samenwerken ontwikkelen wij samen met inwoners een plan of zoeken wij samen naar oplossingen met inachtneming van vooraf meegegeven kaders. De gemeente verbindt zich aan deze oplossingen in de besluitvorming. Gemeente en betrokkenen bepalen samen de agenda en zoeken samen naar oplossingen. De rol van de participant is samenwerkingspartner. De betrokkenen zitten zelf aan tafel om over uitgangspunten, een plan of ontwerp mee te denken. Vaak al in een vroeg stadium om ook het proces mede vorm te geven. -------------

>>> In de Startnotitie wordt in het geheel niet gemotiveerd waarom het gemeentebestuur aan bewoners niet de mogelijkheid wil geven om op het niveau van "samenwerken" te participeren. Dat zou wel moeten. Op deze manier lijkt de Startnotitie er vooral op gericht om participatie op een goed niveau juist bij voorbaat uit te sluiten en daarmee onmogelijk te maken. Dit valt samen met het door mij eerder genoemde ontbreken van "dialoog" als participatiedoel (zie paragraaf 2.1 van deze zienswijze). Het lijkt of de gemeente de participanten eerst in een klein hok wil opsluiten, en vervolgens alleen met ze wil communiceren door een klein, getralied luikje in de deur, dat ze "raadplegen" of "adviseren" noemt. Het criterium dat de gemeente in de "participatieladder" noemt voor "samenwerken " als geschikte participatievorm, is het volgende: ----------Kan je vanuit gelijkwaardigheid met participanten iets realiseren? -----------

Kennelijk is het College van mening dat het Duurzaam Mobiliteitsbeleid en het parkeerbeleid van de gemeente niet op basis van "gelijkwaardigheid" met de burgers vorm kan krijgen. Nou, dan weten wij nu ook weer hoe het gemeentebestuur over ons als burgers denkt - namelijk als niet- gelijkwaardige deelnemers aan de meningsvorming over mobiliteit en parkeerbeleid. Er is bij het gemeentebestuur op dit punt dus sprake van een autoritaire en in essentie minachtende houding, niet van een democratische houding. Eerder gebruikte ik in dit verband al het woord "patriarchaal". Let wel, het gaat hier om geheel nieuw beleid dat betrekking heeft op de hele stad. Een deugdelijk participatieproces zou beginnen met een openbare gedachtenwisseling op basis van volstrekte gelijkwaardigheid voor alle deelnemers. Met andere woorden: een echte dialoog. Pas daarna zou het gemeentebestuur op basis van de inbreng van burgers en andere betrokkenen, een eerste, gemotiveerde schets van een door het bestuur gesuggereerde of gewenste oplossingsrichting aangeven, met de mogelijkheid aan burgers om daar commentaar op te leveren.

10

Participatie over parkeerbeleid is op de huidige manier een lege huls Als het gaat om het onderdeel "parkeerbeleid", wil het College van B&W zelfs het participatieniveau (de trede) "adviseren" niet toegankelijk maken voor deelnemers aan het participatieproces. Het criterium voor dit niveau is: ----------Kan je in gesprek met participanten? Kan je oplossingen horen met de intentie die te verwerken?

----------Kennelijk meent het gemeentebestuur niet in gesprek te "kunnen" met participanten over parkeerbeleid. Kennelijk heeft de gemeente niet de intentie om door bewoners in het komende participatieproces aangedragen oplossingen op dat onderdeel waar mogelijk te verwerken. Hoe kan er in dat geval in hemelsnaam gesproken worden over "participatie" van burgers in het gemeentelijke plannings- en besluitvormingsproces? Dat is geen participatie. Als het gaat om parkeerbeleid, had de "Startnotitie" beter een "Stopnotitie", een "Zwijgnotitie", een "Njet-notitie" of een "Afsluitnotitie" genoemd kunnen worden. Vroeger, in het Osmaanse Rijk of in het Chinese Keizerrijk, mochten burgers in beginsel petities bij de overheid indienen, als ze dat heel eerbiedig deden, bijvoorbeeld door zich ter aarde te werpen en met hun hoofd de grond aan te raken terwijl ze smeekten om gehoord te worden. Vervolgens moesten ze afwachten of het een bevoegde ambtenaar of zelfs de Sultan of de Keizer wellicht behaagde om van zo'n petitie (of van een vermelding van het bestaan daarvan) kennis te nemen. Het hielp soms als er al bepaalde relaties gelegd waren met invloedrijke ambtenaren - en er waren verschillende manieren om dergelijke relaties te leggen.

Je kunt van alles vinden van een dergelijke, cliëntelistische vorm van contact tussen overheid en onderdanen, maar één ding is zeker: het was geen "burgerparticipatie". >>> Als de gemeenteraad vindt dat burgers bij de planvorming over toekomstig, stadsbreed, langjarig parkeerbeleid überhaupt moeten kunnen participeren, dan zou de gemeenteraad van het College moeten eisen dat de "participatie" bij deze planvorming op zijn minst opgetild wordt naar het niveau van de trede "adviseren" op de participatieladder. Want dit is eerder nog niet gebeurd. Maar zoals ik eerder al aangaf, zou er allereerst een open dialoog moeten plaatsvinden over waarden en doelen m.b.t. beide onderdelen ("duurzame mobiliteit" en "parkeerbeleid") voordat er op de participatieladder wordt afgedaald naar het beperkt gedefinieerde niveau "adviseren".

Een formele procesbeschrijving waarborgt geen daadwerkelijke participatie Om drie redenen waarborgt deze formele procesbeschrijving zoals samengevat in de participatieladder geen daadwerkelijke participatie: (1) De ingewikkeldheid van de procesbeschrijving maakt het voor burgers moeilijker om te participeren, niet makkelijker, en maakt het voor bestuurders en ambtenaren makkelijker om te manipuleren, niet moeilijker; (2) De ingewikkeldheid van het proces bevordert cliëntelisme; (3) De focus op een formele structuur leidt de aandacht af van cruciale voorwaarden voor werkelijke participatie, namelijk: integriteit, een open houding, communicatieve vaardigheden. 11

Ad (1) In de participatieladder definieert het gemeentebestuur verschillende gradaties van haar eigen bereidheid tot het aangaan van contact met burgers. Met andere woorden, de participatieladder is in feite een verzameling definities die door de gemeente, die de leiding heeft over het proces, gebruikt kunnen worden als excuses om bepaalde gespreksonderwerpen op bepaalde tijdstippen eenzijdig taboe te verklaren. Ik heb dat zelf meermalen meegemaakt, onder andere bij de totstandkoming van het parkeerbeleid (de invoering van een vergunningenstelsel) voor de wijk Spijkerkwartier in 2017. Eerst werd er aan bewoners te kennen gegeven dat het nog te vroeg was voor bepaalde inbreng, en vervolgens werd er aangegeven dat ze al te laat waren met die inbreng, waarbij er door het College en verschillende raadsleden als argument werd aangevoerd dat er al "hard gewerkt was" door een select werkgroepje van bewoners in nauw overleg met gemeenteambtenaren.4 In 2022 gebeurde met betrekking tot participatie over parkeerbeleid in essentie weer hetzelfde. Later meer daarover. Ad (2) Hoe ingewikkelder een proces is vormgegeven, hoe meer dat aan ingewijden, bijvoorbeeld burgers die al een relatie met gemeenteambtenaren hebben opgebouwd, een informatievoorsprong geeft op burgers die niet beschikken over dergelijk speciale relaties.

De ingewikkeldheid van de formele structuur van het participatieproces vermindert de transparantie en overzichtelijkheid, en bevordert op die manier cliëntelisme. Het hiervoor onder Ad (1) genoemde voorbeeld illustreert ook het risico van cliëntelisme. Een ander voorbeeld van de achterstelling van burgers met minder gemeentelijke connecties was de verwarring die ontstond in het participatieproces rond de herinrichting van Hendrikstraat Zuid (parkeren en groen), zoals beschreven in mijn eerder genoemde notitie "Schijnparticipatie in Arnhem".5 Ad (3) De focus op de beschrijving van een formele processtructuur levert het risico op dat een gemeentebestuur en raadsleden (met name die van coalitiepartijen) het doorlopen van die structuur opvatten als het gebeuren van participatie. Dat zijn echter twee geheel verschillende dingen.

Kenmerkend hiervoor was de opmerking van de huidige wethouder Burgerparticipatie Bob Roelofs tegen mij op 29 november 2022 (bijeenkomst over de herinrichting van de Parkstraat) dat er voldoende participatie was geweest omdat het traject al in 2011 begonnen was - alsof de lengte in termen van kalenderjaren een waarborg vormde dat er in die jaren ook daadwerkelijk participatie had plaatsgevonden.6 De opdeling in "doelgroepen" verzwakt de positie van Arnhemse burgers In paragraaf 4 van de Startnotitie presenteert het College een globale planning van het participatieproces. Hierbij valt op dat de gemeente de deelnemers aan het proces opdeelt in vier "doelgroepen", te weten: "samenwerkingspartners", "georganiseerde stakeholders", "individuen" en "raadsleden". Het zal bij u als gemeenteraadsleden misschien vreemd overkomen dat het College u behandelt als zijnde een "doelgroep", en niet als hoogste orgaan van de gemeente waaraan het College verantwoording moet afleggen. Dat zijn namelijk twee heel verschillende 4 Zoals beschreeven in mijn inspraaknotitie voor uw raadsvergadering op 4 december 2017 (politieke maandag, informatieve ronde), getiteld: Wat te doen met parkeervoorstel zonder participatie? Zie bijlage bij deze zienswijze. 5 Michiel Jonker, Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 4. 6 Zie: Michiel Jonker, Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 3.

12

dingen. Een doelgroep is een object dat men wil beïnvloeden met inzet van bepaalde middelen. Het College zou ten aanzien van uw raad niet een dergelijke, instrumentalistische benadering moeten volgen, maar meer intrinsiek respect voor u en uw functie moeten hebben. Ook ten aanzien van burgers zou het College niet een dergelijke, instrumentalistische benadering moeten volgen. In dit verband vallen de volgende zaken op: (1)

Het College onderscheidt een doelgroep "samenwerkingspartners", bestaande uit collegaoverheden (andere gemeenten, stadsregio, provincie), vervoerbedrijven (bus en spoor) en "hulpdiensten" (ik neem aan: brandweer en ambulancediensten). Dit roept de vraag op of deze partners in het participatieproces in de praktijk werkelijk alleen mogen "adviseren" of worden "geraadpleegd", zoals in paragraaf 3 van de Startnotitie vermeld, of dat zij door de gemeente stiekem toch op een hogere trede van de "participatieladder" worden gezet, namelijk die van "Samenwerken" - alleen niet in bijzijn van andere "doelgroepen". Dat zou betekenen dat de gemeente de door haarzelf opgestelde systematiek van de Participatieladder niet consequent volgt, maar in plaats daarvan het credo hanteert: "All animals are equal, but some animals are more equal than others"7 >>> Als het College zo omgaat met de inbreng van "samenwerkingspartners", dan zou dit in de Startnotitie expliciet moeten worden benoemd. Immers, in paragraaf 3.2 van de notitie geeft het gemeentebestuur aan: "We zijn eerlijk en duidelijk over de kaders waarbinnen de participatie mogelijk is: dus over datgene waar wel en geen invloed op mogelijk is."

(2)

Wat ook opvalt, is sommige burgers een speciale behandeling krijgen, namelijk diegenen die zich verenigen als "georganiseerde stakeholders", bijvoorbeeld "bewonersplatformen" of "werkgroepen verkeer" (wij hebben zo'n werkgroep in het Spijkerkwartier, die is voortgekomen uit de werkgroep die een bevoorrechte behandeling kreeg bij de totstandkoming van het parkeerplan in 2017). Zulke burgers worden in aparte overleggen gehoord, terwijl de overige bewoners alleen in aanmerking komen voor overleg met de doelgroep "individuen". Ook dit is weer een arrangement dat cliëntelisme in de hand werkt. In het Spijkerkwartier bestaan verschillende groepjes burgers die ik in mijn notitie Schijnparticipatie in Arnhem heb aangeduid als "wijkelitegroepjes". Bijvoorbeeld de Spijkerbrigade, de Werkgroep Verkeer en de werkgroep Spijkerenergie. Deze werkgroepen ontvangen en distribueren in sommige gevallen ook subsidie van de gemeente, waardoor zij niet geacht kunnen worden onafhankelijk te participeren. Kernleden van deze groepen hebben vaak al relaties opgebouwd met relevante ambtenaren in het gemeentelijke apparaat. Dit wringt nog meer omdat sommige andere groepen die zich in de loop der tijd hebben georganiseerd, door de gemeente minder worden geraadpleegd.

Denk bijvoorbeeld aan groepen zoals in de Parkstraat en Hendrikstraat, die in 2022 veel moeite moesten doen om door de gemeente überhaupt gehoord te worden, maar aan wie geen ruimte werd geboden voor adequate participatie over o.a. (de implementatie van) parkeerbeleid. 8

7 Ontleend aan George Orwell, Animal Farm. 8 Zie mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, casussen beschreven in hoofdstukken 2, 3 en 4.

13

>>> De Startnotitie zou duidelijkheid moeten bieden wat voor soort georganiseerde groepen burgers toegang krijgen tot de overleggen met de "doelgroep georganiseerde stakeholders", en wat de criteria zijn voor toegang tot die overleggen. Dit zou kunnen stimuleren dat bewoners zich op straatniveau organiseren om meer doeltreffend te kunnen participeren. >>> Ook zou het College helderheid en laagdrempelige openbaarheid moeten verschaffen over welke subsidiestromen er in de afgelopen vijf jaar van de gemeente of met medewerking van de gemeente naar alle bekende "georganiseerde stakeholders" zijn gevloeid, zodat burgers kunnen constateren of er in het participatieproces met betrekking tot duurzame mobiliteit en parkeerbeleid vormen van belangenverstrengeling dreigen op te treden. Dit ter voorkoming van verhuld cliëntelisme.9 Cliëntelisme, en met name verhuld cliëntelisme, kunnen in veel gevallen worden gezien als een vorm van netwerkcorruptie. 10

9 [In het Engels:] Clientelism involves an asymmetric relationship between groups of political actors described as patrons, brokers, and clients. In client politics, an organized minority or interest group benefits at the expense of the public. Client politics may have a strong interaction with the dynamics of identity politics. This is particularly common in a pluralist system, such as in the United States, where minorities can have considerable power shaping public policy. The opposite of client politics is 'entrepreneurial' politics, or conviction politics. Although many definitions for clientelism have been proposed, according to the political scientist Allen Hicken, it is generally thought that there are four key elements of clientelistic relationships: • Dyadic relationships: Simply, these are two-way relationships. • Contingency: Delivery of a service to a citizen by a politician or broker is contingent on the citizen's actions on behalf of the politician or party through which they are receiving services. • Hierarchy: The politician or party is in a higher position of power than the citizen. • Iteration: The relationship is not a one-off exchange, but rather, ongoing. Contingency and iteration are the two components shared across most definitions of clientelism. Bron: https://en.wikipedia.org/wiki/Clientelism, gedownload 23 maart 2023.

[In het Nederlands:] De Nederlandse versie van Wikipedia bevat opmerkelijk genoeg geen trefwoord "cliëntelisme", maar alleen een trefwoord "patronage". Dit in tegenstelling tot Wikipedia in 25 andere talen, waaronder Engels, Frans, Duits, Italiaans, Noors, Fins, Catalaans, Chinees, Russisch, Hebreeuws en Koreaans. De omschrijving van politieke "patronage" in de Nederlandse Wikipedia noemt geen Nederlandse voorbeelden, maar alleen een Engels voorbeeld. De tekst is als volgt: In de politiek was en is de patronage een belangrijk instrument. Opvallend is de patronage van de Britse premier. Deze leider van de grootste partij in het Lagerhuis heeft de koninklijke patronage overgenomen. Tot in de 18e eeuw verbleef men aan het hof omdat daar de banen en eervolle titels zoals lidmaatschap van de ridderorden werden verdeeld. De Britse premier heeft deze rol overgenomen. Hij beschikt over honderden mogelijkheden voor patronage in de vorm van verheffing in het Hogerhuis, banen in de partij-organisatie, lucratieve contracten voor adviseurs en consultants, bevorderingen, ambten en onderscheidingen. Bron: https://nl.wikipedia.org/wiki/Patronage, gedownload 23 maart 2023. 10 Netwerkcorruptie is een term geintroduceerd door Willeke Slingerland in haar proefschrift Network corruption: When social capital becomes corrupted (2018).

Het gaat om een vorm van corruptie waarbij een actor (het individu of de instelling) geen direct voordeel geniet, geldelijk of anderszins, maar andere actoren in het netwerk allicht wel, op lange termijn resulterend in indirecte voordelen voor de actor. Het is te onderscheiden van corrupte netwerken, waar willens en wetens directe voordelen worden genoten of gunsten worden geruild. (Bron: Wikipedia.)

14

Ontbrekende voorziening voor preventie van ontsporing van het participatieproces Eerder heb ik het risico genoemd dat de indeling van de participatieladder in niveaus en de op papier gezette criteria voor aangaan of toestaan van participatie op die niveaus, door Arnhemse bestuurders en ambtenaren in de praktijk kunnen worden gebruikt om excuses te verzinnen om participatie op bepaalde onderwerpen juist onmogelijk te maken of taboe te verklaren. Hier moet nog aan worden toegevoegd dat ik uit ervaring kan bevestigen dat Arnhemse ambtenaren soms ook kiezen om zichzelf niet aan vooraf aangekondigde spelregels te houden. Hoe ingewikkelder die spelregels zijn, hoe groter de verleiding voor ambtenaren zal zijn om zich er in voorkomende gevallen niet aan te houden, als dat een kortere weg lijkt te zijn naar het realiseren van bestuurlijke of ambtelijke doelen. Bijvoorbeeld door op bijeenkomsten burgers het zwijgen op te leggen of hen met retorische middelen in een hoek te zetten - wat ik herhaaldelijk heb zien gebeuren. Of door kritiek op verslaglegging terzijde te schuiven. In de Startnotitie wordt ten onrechte niets vermeld over hoe bewaakt gaat worden dat de ambtenaren die participatieprocessen leiden, zich werkelijk aan de participatieladder gaan houden.

Bij wie kunnen burgers terecht als ambtenaren ervan afwijken - naar de letter of naar de geest? Ook in het Stappenplan participatie (april 2022) vind ik hier niets over terug. In paragraaf 2.3 daarvan zegt de gemeente op zichzelf terecht: ------------2.3 Houding en gedrag van alle deelnemers Voor een succesvol participatietraject heb je niet alleen een goed ontworpen proces nodig, met heldere kaders, maar participatie vraagt ook wat van houding en gedrag van alle deelnemers (samenleving, raad, college en organisatie). Inwoners geven bijvoorbeeld aan dat de gemeente niet echt luistert, hen niet als serieuze gesprekspartner benadert en geen terugkoppeling geeft. Daarom hebben we een aantal kaders opgesteld, geinspireerd door de Edese participatie aanpak. Een gelijkwaardig gesprekspodium: We bieden deelnemers in het participatietraject een gelijkwaardig gesprekspodium. Dat betekent dat belanghebbenden in gelijke mate de ruimte krijgen om hun input te geven en dat de inbreng van alle deelnemers wordt meegenomen. Denk aan: wanneer een deel van de belanghebbenden een rechtstreeks contact heeft met raad of bestuur, moeten ook andere belanghebbenden die mogelijkheid hebben.

-------------Dat is mooi, maar wat kunnen burgers doen als ambtenaren tijdens het participatieproces niet (langer) een dergelijke houding aannemen, en hun gedrag bijvoorbeeld wijzigt naar aanleiding van belangentegenstellingen die tijdens het participatieproces aan het licht komen en die een hindernis lijken te vormen voor het realiseren van bepaalde bestuurlijke of ambtelijke doelen? In het Stappenplan participatie (april 2022) wordt in alleen de mogelijkheid genoemd van een evaluatie achteraf, in paragraaf 2.2 onder "Werkafspraak 5": ---------------15

Evalueren De laatste stap gaat in op de afronding van het participatieproces en de reflectie daarop met alle betrokkenen. Hoe vindt evaluatie van de burgerparticipatie plaats? Gebruik hiervoor het formulier evaluatie burgerparticipatie. Evaluatie, feedback en terugkoppeling komen structureel aan bod, omdat de methodieken en processen voor participatie constant in ontwikkeling zijn. Dit sluit aan bij de motiveringsplicht van de Omgevingswet, die voorschrijft om aan te geven hoe er geparticipeerd is en wat met die uitkomsten is gedaan. Samen willen we leren. Daarvoor vragen we dat je het evaluatieformulier in te vullen.

-------------Maar het achteraf invullen van een formulier is niet hetzelfde als een werkelijke evaluatie, en het is al helemaal niet hetzelfde als het tijdig bijsturen van een particpatieproces wanneer de ambtenaren die het proces leiden of begeleiden, de spelregels niet werkelijk volgen. Zulke formulieren hebben, zeker in de gemeente Arnhem, de neiging om in een diepe la terecht te komen. Ik spreek uit ervaring, omdat feedback over slecht verlopen processen die ik de gemeente wel eens heb aangeleverd, in zo'n diepe la terecht kwam.11 >>> De Startnotitie zou daarom moeten voorzien in een mogelijkheid voor deelnemers om op elk moment tijdens het participatieproces te escaleren, desnoods tot op bestuurlijk niveau, als het proces huns inziens niet in overeenstemming met de spelregels verloopt. Juist de onwenselijkheid dat bestuurders tijdens een participatieproces belast worden met onnodige perikelen, kan voor de ambtenaren die het proces leiden, een stimulans vormen om deelnemers aan participatieprocessen op een integere en intrinsiek-respectvolle manier te benaderen en te behandelen. "Duidelijkheid" - maar waarover en wanneer? Na het uitgangspunt dat de "participatieladder" zal worden gevolgd, noemt het College in de Startnotitie twee uitgangspunten met betrekking tot "duidelijkheid".

Ten eerste "eerlijkheid en duidelijkheid" over zaken waar het bestuur van de gemeente Arnhem haar eigen burgers wel of juist geen invloed op geeft. Dit soort "duidelijkheid" doet mij onmiddellijk denken aan het stripalbum De gemaskerde augurk, waarin de augurk, nadat hij anderen niet heeft kunnen overhalen in te stemmen met zijn wensen, zichzelf herpositioneert als machthebber en op die 11 Ik heb bijvoorbeeld nooit antwoord gekregen op feedback en vragen die ik naar aanleiding van het jarenlang verdwijnen van een door mij ingediend bezwaarschrift had gesteld aan de Algemene bezwaarschriftencommissie van de gemeente Arnhem - ook niet nadat de gemeente Arnhem mij mede als gevolg daarvan in 2022 een dwangsom van 15.000 euro moest betalen. De evaluatiebereidheid van de gemeente Arnhem is in de praktijk vaak zeer gering. Deze geringe evaluatiebereidheid lijkt overigens een breder kenmerk te zijn van de Nederlandse bestuurscultuur. Denk bijvoorbeeld aan de weigering van de regering-Rutte om zelf de coronamaatregelen (20202022) adequaat te evalueren. Of aan het feit dat het bijna zeventig jaar duurde voordat de Nederlandse regering in 2017 opdracht gaf om de in 1945-1949 uitgevoerde "politionele acties" van Nederland in Indonesië te evalueren (namelijk in een studie van het NIOD, KITLV en MIMH, gepubliceerd in 2022).

Bronnen: https://ind4550.nl/resultaten; https://www.aup.nl/en/book/9789463726382/over-de-grens Op het onderwerp "bestuurscultuur" zal ik terugkomen in paragraaf 2.3 van deze zienswijze.

16

manier probeert om "duidelijkheid" te verschaffen. Hij zet een imponerende militaire pet op, gaat op een bordes staan en spreekt de anderen dreigend toe: "Julllie willen vrijheid om te denken? Nou, denk dan! Dat is jullie recht. Denk zoveel je wilt! En nog meer! We zullen zelfs een universiteit oprichten zodat jullie fatsoenlijk leren denken. Het enige wat ik in ruil daarvoor vraag, is dat jullie een beetje warm water naar mijn bad pompen. Dus denk zo veel je wilt, maar pomp! Zo niet, en dat zeg ik heel eerlijk... dan wordt het een harde winter!" De reactie van de anderen is dat ze tomaten in zijn gezicht gooien.12 In de gemeente Arnhem hebben we gezien hoe dergelijke autoritaire "duidelijkheid" werkte bij de door de gemeente in 2014 van bovenaf aan burgers opgelegde "afvalpas". Dit leidde na veel gedoe in 2021 tot een referendum (op initiatief van een partij die een gestileerde tomaat in haar logo heeft). In dit referendum stemde een duidelijke meerderheid van de bevolking tegen deze afvalpas. Inmiddels, nog geen twee jaar later, lijkt het gemeentebestuur de uitkomst van dit referendum echter alweer terzijde te willen schuiven. Dit is typerend voor de Arnhemse bestuurscultuur, waarin "duidelijkheid" vaak alleen duidelijk gevonden wordt is als het gaat om duidelijkheid die in lijn is met bestuurlijke wensen.

De tweede vorm van "duidelijkheid" die de gemeente als uitgangspunt noemt, is duidelijkheid over wat de gemeente wel en niet doet met de opbrengst van het participatieproces. Op zich is zulke duidelijkheid natuurlijk prima. Maar als participatie door de gemeente in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt of achteraf inhoudelijk genegeerd, dan moet de "duidelijkheid" waarmee dat gebeurt, door de gemeente niet als excuus worden aangevoerd voor het terzijde schuiven van de wensen van bewoners - zoals de Arnhemse wethouder Burgerparticipatie recentelijk nog deed, op 29 november 2022 op een bijeenkomst over parkeerbeleid en groenbeleid in de Parkstraat.13 Een botte weigering om burgers serieus te nemen, maakt van schijnparticipatie nog geen "echte" participatie. Het "kunnen volgen" van participatie vs. het "kunnen volgen" van formele processtappen Het vierde uitgangspunt dat in de Startnotie wordt genoemd, is dat het gemeentebestuur de participatie als een succes beschouwd wanneer inwoners, ondernemers en organisaties "het proces goed hebben kunnen volgen". De vraag is wat het College hier bedoeld met "het proces". In de Startnotitie worden summier enkele formele processtappen genoemd (de participatieladder). Maar wat inwoners natuurlijk willen, is het werkelijke proces kunnen volgen.

Dat wordt moeilijk als je als inwoner wordt uitgesloten van bijeenkomsten met ten minste twee van de vier genoemde "doelgroepen" (namelijk: samenwerkingspartners en georganiseerde stakeholders), en wanneer je ook niet aanwezig bent in de wandelgangen van een derde doelgroep, die van de raadsleden. 12 Mandryka, Den maskerte Agurk - Hvordan blir man verdens hersker?, Nordisk Forlag AS. Oorspronkelijke titel: Le Concombre masqué, Dargaud Editeur Paris, 1980, d'après Mandryka. 13 Zie mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 3.

17

De enige manier om dit te verhelpen, is door middel van het bieden van werkelijke transparantie. Maar daar is de gemeente Arnhem tot op heden juist uitermate slecht in. Er wordt weliswaar lippendienst bewezen aan transparantie, maar er is tot nu toe geen teken van een intrinsieke wil tot transparantie. Denk bijvoorbeeld aan de weigering van twee van de drie wethouders om met een groep burgers te communiceren die na een jarenlang proces waarin van alles was misgegaan, drie wethouders hadden aangeschreven. De enige wethouder die wel reageerde, was de wethouder Burgerparticipatie, maar die gaf meteen ook aan zelf nergens over te kunnen beslissen en niet in de black box van de andere wethouders te kunnen kijken die wèl beslissingsbevoegd waren. Er was dus geen transparantie. Er waren wel door de gemeente gecreëerde voldongen feiten.14 Dit gebrek aan werkelijke transparantie heeft, opnieuw, te maken met de Arnhemse bestuurscultuur en ambtelijke cultuur, waarover meer in paragraaf 2.3 van deze zienswijze. >>> De Startnotitie zou duidelijk moeten maken hoe het gemeentebestuur van Arnhem gaat werken aan haar eigen bestuurs- en ambtelijke cultuur om deze meer transparant en open te maken, als voorwaarde om te komen tot een adequate burgerparticipatie met betrekking tot duurzame mobiliteit en parkeerbeleid. M.b.t.

parkeerbeleid wisten we zelfs niet van eerdere, formele processtappen Het gebrek aan echte "duidelijkheid" wordt nog duidelijker als we kijken naar hoe het gemeentebestuur wil omgaan met participatie ten aanzien van het nog te formuleren parkeerbeleid. In paragraaf 4 van de Startnotitie schrijft het College hierover: --------------Participatieaanpak en planning parkeerbeleid Zoals vermeld loopt de participatie van het duurzame mobiliteitsplan en het parkeerbeleid grotendeels gelijk op. Een belangrijk verschil is de fase ‘1. Visievorming’ uit de tabel hierboven. Die fase is voor het parkeerbeleid al doorlopen. Tijdens drie (digitale) bijeenkomsten met belanghebbenden opgehaald wat voor ideeën verschillende belanghebbenden in de stad hebben in het kader van parkeerbeleid. De drie bijeenkomsten waren met: 1. Binnenstad: ondernemers en bewoners 2. Ontwikkelaars & ondernemers 3. Bewoners De opbrengst hiervan is zoals gezegd vastgelegd. Dat vormt dan ook mede input voor het beschrijven van de visie op het parkeren. Daarmee sluiten we aan bij de stap 2 van de participatieaanpak ‘Vastlegging beleid’. In deze stap worden de resultaten de eerste stap vertaald naar beleidsvoorstellen. De beleidsvoorstellen worden vervolgens voorgelegd aan verschillende belanghebbenden tijdens een viertal momenten.

--------------Maar toen ik najaar 2022 door bewoners van de Parkstraat en Hendrikstraat gevraagd werd om mee te kijken met hun pogingen tot participatie over parkeerbeleid in hun eigen straten, waren zij niet op de hoogte van die ene, onder 3. genoemde "digitale" bijeenkomst, waarvan nu in de Startnotitie gezegd wordt dat zij daaraan hadden kunnen deelnemen. 14 Zie mijn eerdergenoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 2.

18

Is één digitale bijeenkomst voldoende om adequaat te participeren in de planvorming over meerjarenbeleid voor de hele stad? Nee, dat is geen serieuze participatie. Wanneer heeft deze ene digitale bijeenkomst plaatsgevonden? De Startnotitie vermeldt het niet. Hoeveel inwoners van Arnhem hebben aan die bijeenkomst deelgenomen? De Startnotitie maakt dat niet duidelijk. >>> Wat was het resultaat van die ene bijeenkomst? Waar valt het verslag daarvan te vinden? Ook dat maakt de Startnotitie niet duidelijk. Dat zou alsnog in de Startnotitie moeten worden vermeld. Noch de wethouder burgerparticipatie, noch de ambtelijke projectleider heeft de bewoners van de Parkstraat en de Hendrikstraat tijdens de participatiebijeenkomsten in 2022 en januari 2023 geattendeerd op (het mogelijke belang van) die ene digitale bijeenkomst, de mogelijke relevantie van de uitkomst daarvan voor de manier waarop de gemeente met de Parkstraat en Hendrikstraat omging, of enige evaluatie van die bijeenkomst. Wat de wethouder wèl deed, was het opvoeren van (aanvankelijk als "wettelijk" gepresenteerde, maar later lokaal-politiek gebleken) normen voor de grootte van parkeerplaatsen, zonder daarbij echter naar het bestuursakkoord of naar eerdere bewonersparticipatie te verwijzen.

Pas in februari 2023 hoorde ik als burger via-via dat de toen reeds gepleegde besluitvorming mogelijk te maken had met het bestuursakkoord tussen coalitiepartijen, en dus niet primair met die adviesnormen. Ziedaar een voorbeeld van Arnhemse bestuurlijke en ambtelijke "duidelijkheid", die in veel gevallen een eufemisme lijkt te zijn voor "misleiding". Bovendien probeert het gemeentebestuur op deze manier in de Startnotitie te verhullen dat het gemeentebestuur op het gebied van parkeerbeleid: • kennelijk voor vele inwoners niet "duidelijk" heeft gecommuniceerd over eerdere mogelijkheden tot participatie over dit stadsbrede beleid; • in ieder geval geen serieuze bewonersparticipatie wenst over parkeerbeleid, maar zich ervan af wil maken met een onduidelijke verwijzing naar één enkele, obscure digitale bijeenkomst die ooit kennelijk is gehouden. Dit is onaanvaardbaar. >>> De Startnotitie zou op zijn minst zodanig gewijzigd moeten worden dat inwoners in ieder geval in de gelegenheid worden gesteld om ook op het gebied van parkeerbeleid te participeren op het niveau "adviseren" van de participatieladder.

Wat betekent het als deelnemers "aangeven dat ze gezien en gehoord zijn"? Op grond van het voorafgaande, kan ik als burger nu al aangeven dat als de Startnotitie in zijn huidige vorm door uw raad aangenomen wordt, ik me niet gezien of gehoord zal voelen voor wat betreft het onderwerp parkeerbeleid. Ik heb niet de mogelijkheid gekregen op dit punt serieus te participeren. Maar ja, dat is dan mosterd na de maaltijd die ik achteraf op een gemeentelijk evaluatieformulier mag invullen dat vervolgens in een archief wordt gestopt. 19

Dit gaat over het vijfde in de Startnotitie genoemde uitgangspunt bij de voorgenomen participatie. Dit uitgangspunt is dat de participatie als een succes beschouwd wordt als de deelnemers aangeven zich "gezien en gehoord" te voelen. Maar wat houdt dat in de praktijk in? Verreweg de meeste inwoners van Arnhem zijn geen vergadertijgers. Zij volgen niet actief de bewegingen van het gemeentebestuur en de raad, zolang die geen concrete consequenties hebben voor hun directe woonomgeving (straat, eventueel buurt). En zelfs als het gaat om de toekomst van hun eigen straat, is het notoir moeilijk bewoners te mobiliseren - dat kan ik op basis van achttien jaar ervaring bevestigen met betrekking tot mijn eigen straat. Veel bewoners ervaren in hun dagelijkse leven al zorgen en een zware belasting. Ze zien op tegen een vaak stressvolle, pijnlijke en vermoeiende aanraking met de wereld van politiek, bestuur en ambtenarij. De houding van veel mensen is vaak: "Wat niet weet, wat niet deert. Ik leef vandaag. Morgen is er weer een dag en we zien wel wat er dan gebeurt." Als de gemeente mensen niet te veel stress bezorgt, maar ze af en toe wel een beetje verwent met opgewekte, "positieve" berichtjes en geurige kopjes koffie op een gezellige bijeenkomst met een beetje peptalk, dan voelen veel mensen zich al gauw "gezien en gehoord".

Op die manier komt er echter geen serieuze burgerparticipatie tot stand over onderwerpen als "duurzame mobiliteit" of stadsbreed parkeerbeleid. Het risico is groot dat veel bewoners zich pas bewust worden van de implicaties van het geformuleerde beleid wanneer dat beleid reeds geïmplementeerd wordt in hun eigen straat. >>> In de Startnotitie ontbreekt enig plan hoe de gemeente haar eigen inwoners bij deze onderwerpen daadwerkelijk en op tijd gaat betrekken. Dit zou alsnog moeten worden opgenomen in de notitie, voordat die een geloofwaardige "startnotitie" kan zijn. Nu lijkt het in dit opzicht eerder op een la-maar-waaien-we-gaan-uit-de-losse-pols-wel-wat-aanmodderen-notitie. Input is geen geschikt succescriterium als het gaat om echte participatie Het zesde en laatste in de Startnotitie genoemde uitgangpunt is dat het voor de participatie een succescriterium is of "er daadwerkelijk input is gekomen vanuit inwoners, ondernemers en organisaties". Dit is een dubieus criterium. Met betrekking tot de Parkstraat hebben we najaar 2022 bijvoorbeeld gezien dat een grote hoeveelheid input van bewoners door de gemeente vlot terzijde werd geschoven.

Het zou volkomen onterecht zijn als de gemeente de hoeveelheid input achteraf zou presenteren als een indicatie dat de participatie succesvol zou zijn geweest.15 Iets dergelijks gebeurde toen het College in antwoord op vragen van de ChristenUnie over de gang van zaken bij de Statenlaan, te kennen gaf dat er een "mediatietraject was afgerond", terwijl er in werkelijkheid een mediatietraject plotseling was afgebroken na één enkele mediatiebijeenkomst, waarna de gemeente niet meer met de bewoners communiceerde.16

15 Zie mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 3. 16 Zie mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 2.

20

De mate van succes van participatie moet worden geëvalueerd aan hoeveel er met input is gedaan. Als er met weinig input veel is gedaan, is dat een groter succes dan als er met veel input weinig is gedaan. Door de hoeveelheid input als zelfstandig succescriterium op te nemen, zegt de gemeente eigenlijk dat zij het als een succes beschouwt als zij bewoners weet te verleiden tot het geven van veel input. Dit is echter alleen een succesindicator wanneer je een participatietraject beschouwt als een soort toneelvoorstelling waar je het publiek uitnodigt om mee te doen op het podium (de "bühne"). Als dat lukt, is het een succes, los van wat er buiten de schouwburg wel of niet gebeurt. De hoeveelheid input is daarmee als criterium geschikt om het succes van schijnparticipatie (d.w.z. een participatietoneelstuk) te meten, maar niet om het succes van echte participatie te meten. Vergelijk het met een bedrijf dat beschikt over een afdeling research en productontwikkeling, een marketing-afdeling alsmede een afdeling klantonderzoek. Stel dat een creatieve visionair prachtige ideeën aan de research-afdeling voorlegt (input), maar de research-afdeling weet die niet om te zetten in aansprekende producten of diensten (output), dan heeft het bedrijf er weinig aan.