Rekenkameronderzoek “De wet van de stimulerende achterstand Onderzoek Ondermijning” d.d. 15-06-2021

De wet van de stimulerende achterstand Onderzoek Ondermijning

15 juni 2021

17 mei 2021

Zaaknummer: 517758 Zaaknummer: Documentnummer: Zaaknummer: Documentnummer: Zaaknummer: Documentnummer: Zaaknummer: Documentnummer:

1

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ............................................................................................................................. 2 Addendum ..................................................................................................................................... 3 Het lokaal bestuur en de aanpak van ondermijning - .......................................................... 5 1.

Inleiding ............................................................................................................................... 10

1.1 Aanleiding ..................................................................................................................................... 11 1.2. Doel- en vraagstelling .............................................................................................................. 11 1.3 Onderzoeksaanpak en afbakening .......................................................................................... 12 1.4 Leeswijzer ..................................................................................................................................... 14 2.

Conclusies ............................................................................................................................ 15

2.1. Beantwoording onderzoeksvragen 1 t/m 4 ......................................................................... 15 2.2 Hoofdconclusie ............................................................................................................................ 16 2.3. Conclusies ................................................................................................................................... 17 3. Aanbevelingen ....................................................................................................................... 20 4. Reactie College van B&W .............................................................................22 5. Nawoord .................................................................................................................................. 23

2

Addendum De Rekenkamer Arnhem past ter verduidelijking de tekst van Ondermijning op enkele punten aan. Nota van Bevindingen Pagina 14, paragraaf 2.4. Overige praktijken en fenomenen De zin 'Op verschillende locaties in de stad (onder meer in het Spijkerkwartier) wordt illegaal gokken gesignaleerd. Het gaat om praktijken die worden afgeschermd' aanvullen met … (en daardoor moeilijk vallen te bewijzen). Pagina 32, paragraaf 3.2, de veiligheidsorganisatie (2000-2017) Toevoegen na de zin 'De Nijmeegse veiligheidsafdeling telt dan bijvoorbeeld ongeveer dertig medewerkers'. Om de vergelijking in formatie met Arnhem te verhelderen voegen wij hier de zin aan toe 'Bij dezen dertig medewerkers worden de BOA’s niet meegeteld. Deze vallen onder de afdeling Stadsbeheer. Het gaat alleen om de formatie van de afdeling Veiligheid.' Pagina 32, paragraaf 3.2, de veiligheidsorganisatie (2000-2017) Toevoegen na de zin 'Circa vier jaar geleden werd de ambtelijke veiligheidsstaf uitgebreid naar zeven medewerkers, want te veel urgente veiligheidskwesties bleven liggen. 'Hierbij zijn de twee medewerkers van het Veiligheidshuis niet meegerekend.

Pagina 32, paragraaf 3.2, de veiligheidsorganisatie (2000-2017) Jaartal aanpassen in de zin 'Ook de handhavings- en toezichtorganisatie in Arnhem is klein in 2017.' Dit wordt vervangen door 'Ook de handhavings- en toezichtorganisatie in Arnhem is klein in 2015.' Pagina 34, paragraaf 3.4. De zin 'Concrete signalen over… van het RIEC' is onduidelijk/onvolledig geformuleerd. Om dit te verduidelijken is de zin aangepast: ··'De concrete signalen over mensenhandel worden niet opgenomen in de bestuurlijke rapportages, maar monodisciplinair onderzocht door het PCT en AVIM (mensenhandelteam Politie). Deze signalen kunnen worden besproken in het casusoverleg Mensenhandel van het RIEC.' Pagina 41, paragraaf 4.2. De zinnen 'Er zijn eind 2019 … plus het RIEC, de Omgevingsdienst Regio Arnhem en de Havenmeester' zijn niet correct geformuleerd. Deze formulering wekt de indruk dat het RIEC deelnam aan de bijeenkomst, maar het RIEC organiseerde en presenteerde deze bijeenkomsten samen met de gemeente. Om dit te verduidelijken is de eerste zin aangepast: 'Er zijn eind 2019 en begin 2020 in samenwerking met het RIEC twee zogenoemde bewustwordingsbijeenkomsten georganiseerd door gemeenteambtenaren.'

3

Pagina 46, paragraaf 4.4. aandacht voor ondermijning bij de gemeenteraad Toevoegen na bulletpoint 3 *

Er zijn wel vragen gesteld over vakantiepark Arnhem of dit vrijplaats taferelen waren. Daarnaast is de raad ook geïnformeerd over Ariadne aanpak.

Bestuurlijke Nota In de bestuurlijke nota is na bestuurlijk wederhoor nog een aantal kleine correcties geweest in het verhaal van Pieter Tops. - toegevoegd: in Arnhem

4

Het lokaal bestuur en de aanpak van ondermijning - Pieter Tops Het veiligheidsbeleid heeft zich de afgelopen jaren in de meeste gemeenten ontwikkeld van een reeks reacties op incidenten (met een hoofdrol voor de politie en de burgemeester) tot een brede en meer samenhangende aanpak, met een betrokkenheid van veel actoren, zo constateerden wij in een studie uit 2010 (Tops e.a., 2010). Veiligheid is daarmee een van de dragers van gemeentelijk beleid geworden, qua zwaarte en impact vergelijkbaar met zorg en ruimtelijke ordening. Mede als gevolg daarvan zijn er in veel gemeenten directies of afdelingen veiligheid ontstaan met een behoorlijke omvang en slagkracht. Aanvankelijk concentreert de aandacht van gemeenten zich vooral op het verminderen van overlast en ongemak die door burgers ervaren worden. Terugdringing van ‘veel voorkomende criminaliteit’ is een belangrijke prioriteit. Ook woninginbraken, overvallen en straatroof, de zogenaamde high impact crimes, krijgen veel aandacht van politie en gemeenten. Onder andere door samenwerking met burgers te intensiveren – de beste remedie tegen woninginbraak blijkt verbetering van hangen sluitwerk in woningen te zijn – slaagt men er geleidelijk in om op deze gebieden successen te boeken. De omvang van de ‘geregistreerde criminaliteit’ daalt al jaren (CBS, 2021).

Er zijn ondertussen in het lokale veiligheidsbeleid wel nieuwe onderwerpen bijgekomen. Huiselijk geweld, cybercrime en georganiseerde misdaad (mensenhandel, drugscriminaliteit) zijn daar voorbeelden van. Het vraagstuk van de georganiseerde misdaad is sinds ongeveer 2010 stevig op de agenda van het lokaal bestuur geplaatst, te beginnen in de grotere steden, met name in het Zuiden van het land. ‘Ondermijning’ is de term die daarbij steeds vaker gebruikt werd. Die term heeft tot nogal wat discussie en onduidelijkheid geleid, overigens met name in academische kringen. In de bestuurlijke en ambtelijke werkelijkheid was die discussie er veel minder, hoewel de populariteit van het begrip – en de financiële middelen die daardoor beschikbaar kwamen – wel tot een zekere ‘oprekking’ van zijn betekenis hebben geleid. Enige begripsverheldering is daarom op zijn plaats. Georganiseerde misdaad lijkt een duidelijk begrip, maar ook daarover is in academische kring nog veel discussie; het is een ‘wezenlijk omstreden begrip’ heet het dan (zie bijvoorbeeld Paoli en Decorte, 2010).

De officiële definitie van de Verenigde Naties luidt als volgt: bij georganiseerde misdaad gaat het om gestructureerde groepen van drie of meer personen, die gedurende enige tijd bestaan en die gezamenlijk optreden met het doel een of meer ernstige misdrijven te plegen teneinde, direct of indirect, een financieel of ander materieel voordeel te verkrijgen (VN, 2000). Veel discussie gaat over de vraag wat ‘georganiseerd’ betekent in het begrip georganiseerde misdaad. Vaak roept dat het idee op van sterk hiërarchische groepen, vergelijkbaar met het beeld dat wij hebben van de Italiaanse maffia’s

5

(denk aan de film The Godfather). Inmiddels is de communis opinio dat georganiseerde misdaad beter begrepen kan worden als een netwerk van groepen en groepjes, die allemaal hun specifieke plek in het ‘ecosysteem’ van georganiseerde misdaad hebben; soms zijn zij elkaars concurrent en soms hebben zij elkaar nodig of ondersteunen zij elkaar. Het is eerder een systeem van georganiseerde anarchie, dan van strak geleide organisaties (hoewel strakke leiding soms wel voorkomt). Ondermijning heeft betrekking op de mate waarin georganiseerde misdaad invloed heeft op de legale en beoogde werking van het samenlevingssysteem, en er (NSOB, 2016). Ondermijning gaat dus over de effecten van de georganiseerde misdaad op de samenleving, en er is geen reden om te veronderstellen dat die in Arnhem minder zouden zijn dan in andere steden. De centrale vraag is: wat merkt de samenleving ervan dat er zoiets als georganiseerde misdaad bestaat? Ondermijning is in die zin georganiseerde misdaad dichtbij. Waar georganiseerde misdaad een begrip is uit de wereld van de rechtshandhaving (law enforcement), daar is ondermijning meer een begrip uit de bestuurlijke wereld. Het wordt inmiddels ook internationaal gebruikt (Europol, 2021). Georganiseerde misdaad kent verschillende verschijningsvormen, en per vorm kan worden nagegaan wat de ondermijnende effecten zijn.

In Nederland is de drugscriminaliteit de ‘sterkhouder’ van de georganiseerde misdaad, die grote effecten in de samenleving heeft. Op crimineel niveau versterkt zij de aanwezigheid van andere vormen van criminaliteit (geweld, witwassen, mensenhandel etc.). Op sociaal niveau oefent zij aantrekkingskracht uit op mensen en groepen die anders niet of minder snel in een criminele omgeving terecht zouden komen (geld, status en spanning als verleidingsfactoren). Op economisch niveau leidt zij tot oneerlijke concurrentie en verstoring en belasting van legale economische processen (bijvoorbeeld in vastgoed). Op institutioneel niveau belast zij de werking van de rechtsstaat en tast zij de werking van de overheid en van overheidsbeleid aan (o.a. via corruptie). Het onderscheid tussen georganiseerde misdaad en ondermijning is een onderscheid met praktische implicaties. De aanpak van de georganiseerde misdaad als zodanig is primair een taak van de opsporingsinstanties, zoals politie, Openbaar Ministerie en de FIOD. De aanpak van ondermijning daarentegen is primair een taak voor het openbaar bestuur, waarin gemeenten en daarbinnen met name de burgemeester een cruciale taak hebben. Natuurlijk is er een gebied waarop enige overlap bestaat en is goede samenwerking tussen opsporing en bestuur noodzakelijk, maar het is belangrijk om het onderscheid goed in de gaten te houden.

Om het maar eens op de burgemeester toe te spitsen: een burgemeester pakt geen boeven op, daar hebben we de politie voor met al zijn specifieke bevoegdheden; maar een burgemeester heeft wel een belangrijke rol in het beschermen van de gemeenschap. Of breder geformuleerd: een gemeente is geen opsporingsinstantie, maar heeft wel een belangrijke rol in het integer houden van de samenleving en in het tegengaan van verkeerde ontwikkelingen die een voedingsbodem voor het ontstaan van georganiseerde misdaad kunnen vormen.

6

De grote sommen geld die in de drugscriminaliteit omgaan, oefenen aantrekkingskracht uit of hebben invloed op vele anderen (inwoners van volkswijken, kampers, motorclubs, boeren, middenstand, hooligans, financiële instellingen, vastgoedwereld, scholieren, sportclubs etc.); enkelen van hen behoren ongetwijfeld tot de harde kern van de drugscriminaliteit, maar de meesten toch niet. In de aanpak van die maatschappelijke doorwerking van georganiseerde misdaad heeft het (lokaal) bestuur een belangrijke rol. Concreter: de aanpak van de harde kern van de ‘Mocromaffia’ of de Brabantse misdaadfamilies is allereerst een zaak voor de strafrechtketen, waarbij ondersteuning door het bestuur nodig is (onderwijs, sociaal beleid etc.). Bij de meelopers en profiteurs speelt het (lokaal) bestuur een belangrijke rol en is het strafrecht ondersteunend; centraal staat daarbij een vermindering van de aantrekkingskracht van de criminele drugswereld. Duidelijk is dat ondermijning (ook) een sociaal vraagstuk is. Er werd lang gedacht dat het wegnemen van achterstanden – wat het bestuur betreft – volstond om criminaliteit tegen te gaan. Dat (beleids-)perspectief miskent echter dat criminaliteit niet alleen een bedreiging is, maar ook kansen biedt.

Criminele inkomsten maken families, groepen of netwerken min of meer autonoom, waardoor ze niet of minder afhankelijk zijn van de overheid, van onderwijsinstellingen of van werkgevers. Kortom, criminaliteit vervult sociale functies (Tops en Van der Torre, 2014). De consequentie is dat bij de aanpak van ondermijning (sociale) preventie enerzijds en handhaving en opsporing anderzijds een twee-eenheid behoren te zijn. Preventie zonder repressie is tandeloos, repressie zonder preventie is eindeloos. Het is inmiddels breed aanvaard dat het lokaal bestuur in preventie van georganiseerde misdaad een belangrijke rol heeft (Raad van State, 2019). De opsporing en vervolging van georganiseerde misdaad is, zoals gezegd, een primaire taak voor de politie. Het gaat om samenwerking en gecoördineerde inzet van scholen, sociale wijkteams, jongerenwerk, gemeentelijke handhaving, lokale politie (wijkpolitie en recherche) en justitie (Noordanus e.a., 2021). De bestuurlijke aanpak van de georganiseerde misdaad heeft sinds het begin van deze eeuw een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt. De eerste stap bestond uit het tegengaan van misbruik door criminele organisaties van de legale bestuurlijke infrastructuur; daarvoor werd in 2003 de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB) is ingesteld.

Doel is dat gemeenten, provincies, waterschappen en ministeries de integriteit van houders en/of aanvragers van vergunningen en subsidies kunnen toetsen, in eerste instantie door zelf onderzoek te doen en om bij twijfel daarna het landelijk bureau BIBOB te kunnen inschakelen. In dezelfde tijd ontstond de Wet Damocles (artikel 13b Opiumwet), die burgemeesters een instrument gaf om op te treden tegen misbruik van woningen en bedrijfspanden voor georganiseerde misdaad, met name drugshandel of -productie (Tops, 2020). De tweede stap bestond uit het bij elkaar brengen van vertegenwoordigers van politie, OM, belastingdienst (FIOD), gemeenten en andere organisaties in zogenaamde Regionale Informatie en Expertise Centra. In de kern functioneren deze RIECs op basis van een convenant dat de

7

aangesloten organisaties in staat stelt om onderling informatie uit te wisselen en op basis daarvan gemeenschappelijke actie te ondernemen. In een aantal gevallen hebben de RIECs zich ook ontwikkeld tot expertisecentra en aanjagers op het gebied van de aanpak van georganiseerde misdaad. De derde en laatste stap tot nu toe bestaat uit de ontwikkeling van een brede aanpak van ondermijning. Zo’n aanpak bestaat niet alleen uit de inzet van controlerende instrumenten (zoals artikel 13b Opiumwet of de Wet BIBOB) en is ook niet alleen de verantwoordelijkheid van de afdeling veiligheid. Het gaat hier om een gemeentebrede inzet, waar bijvoorbeeld ook de afdelingen bevolking (in- en uitschrijving BPR), sociale zaken (uitkeringen, sociaal beleid), onderwijs (startkwalificaties), economie (werk, integriteit), wonen (vastgoed) etc. een belangrijke rol in spelen. Deze laatste stap naar de ontwikkeling van een gemeentebrede aanpak is inmiddels in veel gemeenten in volle ontwikkeling. Natuurlijk is dat een ingewikkeld proces, zoals overal waar het woord ‘integraal’ de kop opsteekt, maar er wordt in het algemeen serieus werk van gemaakt.

In vergelijking daarmee lijkt de centrale overheid enigszins achter te blijven; de voormalig voorzitter van het landelijke Strategisch Beraad Ondermijning, Peter Noordanus, spreekt over het Haagse Byzantium en een papieren strategie: “de verkokerde Haagse bureaucratie zit voortgang in de weg’ (interview in de Volkskrant, 2 maart 2021). Toch is er wel enige hoop; met name de voorgenomen intensivering van een wijkaanpak, mede ook geïnspireerd door de ervaringen met het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid, lijkt een interessante kans te bieden. Investeringen in onderwijs, werk en wonen worden daarin gecombineerd met een versterking van de aanpak van ondermijning (het ‘afsluiten van de verkeerde weg’). Nieuwe vormen van samenwerking tussen lokale en centrale overheid lijken daarbij ontwikkeld te kunnen worden.

Gebruikte literatuur CBS (2021), Scherpe daling traditionele vormen van criminaliteit (cbs.nl), Den Haag Europol (2021), European Union serious and organized crime threat assessment (Socta 2021), a corrupting influence: the infiltration and undermining of Europe's economy and society by organised crime, The Hague Noordanus, P., E. van der Torre, P. Tops en J. Kester (2021), Preventie met gezag, een strategie voor weerbare wijken, Den Haag, 2021 Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2016). Ondermijning ondermijnd. Hoe het rijk meer ruimte kan maken voor een (boven)lokale aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Den Haag

8

L. Paoli en T. Decorte (2014), Organized crime, a contested concept, in: L. Paoli, The Oxford handbook of organized crime, Oxford Univ ersity Press Raad van State (2019), Voorlichting over rol van gemeenten bij aanpak ondermijnende criminaliteit, Den Haag Tops, P., & Torre, E.J. van der (2015). Wijkenaanpak en ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Boom Lemma. Tops, P., M. van Duin, P. van Os en S. Zouridis (2010), Sleuren of sturen, gemeenten en de sturing van veiligheid en politie, Apeldoorn/Den Haag Tops, P. (2020), Damocles in de praktijk, in: Mee(r) doen met Damocles, pp. 13-85, Den Haag Verenigde Naties (2000), Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, New York, 15-11-2000

9

1. Inleiding Voor u ligt de bestuurlijke nota van de Rekenkamer Arnhem van het onderzoek naar ondermijning in Arnhem. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek. De basis hiervoor ligt in de nota van bevindingen, het feitelijke onderzoeksrapport dat door de ambtelijke organisatie is gevalideerd. De Rekenkamer heeft onderzocht hoe groot de problemen in Arnhem zijn in en in hoeverre het gemeentelijke beleid om ondermijning te bestrijden, effectief is. Meer specifiek is ter toelichting één wijk als casus opgenomen: het Spijkerkwartier. In 2008 stuurt de minister van Binnenlandse Zaken een gezamenlijk plan van aanpak (Rijk en VNG) Bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad naar de Tweede Kamer. In de jaren erna wordt onder andere ingezet op het ondersteunen van gemeenten bij een bestuurlijke en 1

geïntegreerde aanpak van georganiseerde criminaliteit. De gemeentelijke verantwoordelijkheid bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit is sinds ongeveer 2010 niet meer weg te denken.

Arnhem kent een treurige geschiedenis met ondermijnende criminaliteit. De stad staat relatief hoog op de verkeerde lijstjes. Zo legde in 1996 de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden vastgoedinvesteringen door Turks-Koerdische drugscriminelen in vele tientallen panden in Arnhem 2

en in (nog veel meer) vastgoed in Turkije bloot. En een meer recent voorbeeld is de Dadermonitor Mensenhandel 2015-2019. Arnhem staat in Nederland op plaats vier voor wat betreft de door de politie geregistreerde mensenhandel. In vijf jaar tijd gaat het om 140 registraties, dus gemiddeld 28 per jaar. Dit is een ongunstige plaats (achter Amsterdam, Den Haag en Rotterdam), al zijn er weinig registraties nodig om in de top-4 te belanden.

De Rekenkamer dankt de onderzoekers van bureau Lokale Zaken, Edward van der Torre en Maaike Heijkoop, voor het delen van hun expertise en het onderzoekswerk dat zij hebben verricht onder supervisie van Pieter Tops. We zijn Pieter Tops erkentelijk voor de beschouwing die hij heeft geschreven over ondermijnende criminaliteit. De beschouwing onderstreept, wat de Rekenkamer betreft, de verantwoordelijkheid die er voor de gemeente Arnhem ligt op het gebied van ondermijning. Ook bedankt de Rekenkamer Alain Baars die op ons verzoek passende beelden van

1 Dit krijgt vorm in de Regionale Expertise en Informatie Centra (het RIEC) en het Landelijk Expertise en Informatie Centrum. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 072, nr. 20. Enquêtecommissie Opsporingsmethoden. Deelonderzoek IV. Georganiseerde criminaliteit in Nederland: een analyse van de situatie in Enschede, Nijmegen en Arnhem.

10

het Spijkerkwartier heeft gemaakt. Het filmpje (linkje) is te vinden op de website van de Rekenkamer Arnhem Onderzoeken - Gemeente Arnhem.

1.1 Aanleiding Ondermijnende criminaliteit is schadelijk voor de gemeenschap (zie 1.3 voor een concrete beschrijving van de schadelijke effecten). De grote maatschappelijke impact van ondermijning is voor de Rekenkamer dan ook een belangrijke aanleiding voor het uitvoeren van dit onderzoek. Ook het beeld dat Arnhem te maken heeft met toenemende ondermijning was een aanleiding om een onderzoek op te starten. Een voorbeeld is de ontwikkeling van het Spijkerkwartier. In het Spijkerkwartier was sinds de sluiting van de raamprostitutie in 2006 sprake van positieve ontwikkelingen op het gebied van wonen, leefbaarheid, bedrijvigheid en veiligheid. Het Spijkerkwartier is een gewilde woonwijk en een broedplaats voor kleinschalige economische activiteiten. Er is echter ook sprake van problemen: de overlast door de enorme groei van de kamerbewoning en de ontwikkeling van de aard van de bedrijvigheid in en rond de Steenstraat, die het vermoeden doet ontstaan dat er in toenemende mate sprake is van ondermijning, een groeiende grijze economie en het mede daardoor zich minder veilig voelen bij zowel ondernemers 3

als bij bewoners van de wijk.

Tenslotte zijn ook de zorgen die raadsfracties hebben geuit tijdens de periodieke gesprekken met de Rekenkamer een aanleiding voor dit onderzoek. Raadsfracties hebben te kennen gegeven dat zij zich zorgen over ondermijning in het bijzonder in bepaalde gebieden in Arnhem waaronder het Spijkerkwartier (voornamelijk Steenstraat en omgeving).

1.2. Doel- en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is het geven van inzicht in: 1. de wijze waarop de gemeente Arnhem door middel van beleid probeert grip te krijgen op ondermijning en de grijze economie, in Arnhem in het algemeen en in het Spijkerkwartier in het bijzonder; 2. de instrumenten die de gemeente daarbij nog meer in zou kunnen zetten;

3 Het toenemende aantal massagesalons, belwinkels, kapsalons, lommerds en andere zaken waarvan de economische bestaansreden niet altijd helder is.

11

3. de rol van de raad daarbij. Centrale vraagstelling Wat kan op basis van inzicht in (de aanpak van) ondermijnende praktijken in Arnhem, in het bijzonder in het Spijkerkwartier, worden geconcludeerd over de effectiviteit van het Arnhemse beleid op de korte en lange termijn, en op welke wijze geeft de gemeenteraad mede vorm aan dit beleid? Om tot een beantwoording van de centrale vraag te kunnen komen zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld: Onderzoeksvragen 1. Wat is in de periode vanaf 2014 de beleidstheorie én uitvoeringspraktijk (o.a. instrumenten, acties en resultaten) bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning in het Spijkerkwartier en in Arnhem als geheel? 2. Welke problemen, knelpunten en kansen zien bewoners, ondernemers en professionals in het Spijkerkwartier? 3. Wat zijn de belangrijkste criminele fenomenen, werkwijzen en markten in Arnhem en in de schaduweconomie van het Spijkerkwartier, met bijzondere aandacht voor de Steenstraat én voor criminele functies van bedrijven en vastgoed? 4. Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is zij op de hoogte (gebracht) van criminele ontwikkelingen? 5. Welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd om de ondermijning in Arnhem op korte en lange termijn terug te dringen?

1.3 Onderzoeksaanpak en afbakening Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn verschillende onderzoeksactiviteiten verricht: 

Drie startbijeenkomsten met in totaal meer dan dertig ambtenaren die actief zijn op het terrein van veiligheid, toezicht, vergunningen, op het sociaal domein, economische zaken en stadsontwikkeling.



Interviews met in totaal 46 respondenten, werkzaam bij de gemeente (26, inclusief drie bestuurders), politie (11), openbaar ministerie (1), Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (1) en zeven overige respondenten.4

4 Respondenten bij de omgevingsdienst, zorg- en veiligheidshuis en woningcorporatie (3). Ook spraken de onderzoekers een jongerenwerker en een wetenschapper.

12



Op locaties die in de interviews werden benoemd vanwege ondermijnende praktijken is door de onderzoekers (kort) geobserveerd, zodat zij de omgeving konden zien waarover de respondenten hadden gesproken.



In het Spijkerkwartier is een straatenquête afgenomen onder 93 respondenten. In deze wijk hebben de onderzoekers op zes dagen langdurig geobserveerd, deels in combinatie met het afnemen van enquêtes. Vervolgens is op basis van open bronnen een bedrijvenanalyse uitgevoerd en is gesproken met twee actieve bewoners en met vier 5

actieve ondernemers. 

Tijdens een digitale sessie zijn de onderzoekers in gesprek gegaan met raadsleden van zes verschillende fracties (zowel coalitie- als oppositiepartijen).

De nota van bevindingen is voor een check op de feitelijke juistheid en volledigheid in het kader van ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie, de politie (district GelderlandMidden) en het RIEC. Het college van B&W heeft in het kader van het bestuurlijk wederhoor een bestuurlijke reactie geformuleerd op de conclusies en aanbevelingen. De bestuurlijke reactie is integraal opgenomen in hoofdstuk 4 van deze bestuurlijke nota.

Definitie De term ondermijning wijst op de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit. In abstracte termen gaat het om systeem-ondermijnende effecten, zoals de aantasting van het gezag van de overheid en verstoring van economische markten (vanwege oneerlijke geldstromen en concurrentie).6 Meer concreet geformuleerd komen twee belangrijke schadelijke effecten in beeld: 1. Georganiseerde criminelen maken veel slachtoffers.7 Onder meer uitbuiting bij illegale prostitutie en uitbuiting van arbeidsmigranten, net als criminele uitbuiting van personen in een afhankelijkheidspositie. In de criminele wereld worden katvangers ingezet en onder druk gezet, bijvoorbeeld bij hennepteelt. Op criminele hotspots - met illegale gokadressen, straathandel, louche horeca en soms coffeeshops – springen slachtoffers in het oog. Jongeren en jongvolwassenen met een laag inkomen geven (te) veel geld uit aan drugs of gokken. Een categorie kampt (zichtbaar) met verslavingsproblematiek. In panden met kamerverhuur wonen mannen en vrouwen waarvan de kans aanzienlijk is dat ze onder druk worden gezet vanwege hun afhankelijkheidspositie, los van de vraag of het in strafrechtelijke zin gaat om uitbuiting.

5 In de Nota van Bevindingen (casusbeschrijving Spijkerkwartier) is een uitgebreide toelichting opgenomen over de opzet en inhoud van de bedrijvenanalyse. 6 Tops en Van der Torre, 2015. 7 Noordanus e.a., 2021.

13

2. Criminele netwerken tasten de effectiviteit van sociaal-preventief beleid aan.8 De kansen die de georganiseerde criminaliteit biedt (of: lijkt te bieden) op status en snel geld, concurreren met activiteiten en instituten die stimuleren dat mensen legale kansen benutten. Het betreft onderwijsinstellingen, maar ook jongerenwerkers, sociale wijkteams, gezins- en straatcoaches, taalprogramma’s, re-integratie en andere frontlijninspanningen. Leren en werken is een lang traject, mogelijk met teleurstellende uitkomsten. Dan lonkt (mogelijk) het criminele pad. Afbakening De onderzoeksperiode heeft betrekking op de periode vanaf 2014 tot en met het voorjaar van 2021. Om deze periode goed te kunnen duiden, is er ook gekeken naar de aanloop vanaf 2000. Het onderzoek is gericht op geheel Arnhem met het Spijkerkwartier (casus) in het bijzonder.

1.4 Leeswijzer De opzet van deze bestuurlijke nota is als volgt. Hoofdstuk 2 bespreekt de beantwoording van de onderzoeksvragen en de conclusies. In hoofdstuk 3 staan de aanbevelingen weergegeven die de Rekenkamer doet. In hoofdstuk 4 is de reactie van het college van B&W integraal opgenomen. Hoofdstuk 5 bevat het nawoord.

8 Tops en Van der Torre, 2015; Noordanus e.a., 2021.

14

2. Conclusies

Op basis van het onderzoek trekt de Rekenkamer Arnhem conclusies. Dit hoofdstuk start met een korte beantwoording van vier onderzoeksvragen, gevolgd door de conclusies. Een uitgebreide beantwoording van de onderzoeksvragen is terug te lezen in hoofdstuk vijf van de Nota van Bevindingen.

2.1. Beantwoording onderzoeksvragen 1 t/m 4 1. Wat is in de periode vanaf 2014 de beleidstheorie én uitvoeringspraktijk (o.a. instrumenten, acties en resultaten) bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning in het Spijkerkwartier en in Arnhem als geheel? Tussen 2014 en 2017 raakt de Arnhemse veiligheidsorganisatie achterop bij in het land gangbare ontwikkelingen in (middel)grote gemeenten. Investeringen in personele capaciteit blijven achterwege en veiligheid wordt geen pijler van het gemeentelijk beleid. Visievorming over de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit blijft tot 2018 uit, omdat college en gemeenteraad dit vooral zien als een taak voor politie en justitie. Criminele netwerken veroorzaken sociale ellende in Arnhem en maken misbruik van het beperkte Bibob-beleid en van het gemak waarmee zorgaanbieders contracten en budgetten kunnen krijgen. Er wordt vanaf 2018 enigermate een inhaalslag in gang gezet.

2. Welke knelpunten en kansen zien bewoners, ondernemers en professionals in het Spijkerkwartier? De onveiligheid in Arnhem is – zo constateert de Kadernota Veiligheid (2018-2022) disproportioneel groot voor een middelgrote stad. Tegelijkertijd is de gemeentelijke veiligheidsorganisatie qua capaciteit, informatiepositie en intern-organisatorische invloed in de afgelopen twintig jaar juist achtergebleven op ontwikkelingen in grote en middelgrote gemeenten in Nederland. Dit resulteert in knelpunten. De belangrijkste kans schuilt in een ontluikende visie op (de aanpak van) ondermijning.

15

3. Wat zijn de belangrijkste criminele fenomenen, werkwijzen en markten in Arnhem en in de schaduweconomie van het Spijkerkwartier, met bijzondere aandacht voor de Steenstraat én voor criminele functies van bedrijven en vastgoed? Het veldwerk levert in Arnhem een duidelijke top-3 op van criminele fenomenen, namelijk: drugscriminaliteit, mensenhandel en misstanden met vastgoed, zoals sociale ellende onder huurders van sobere woonruimte. 4. Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is zij op de hoogte (gebracht) van criminele ontwikkelingen? De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het bepalen van beleid en aanpak van ondermijning concentreert zich op de behandeling en vaststelling van de Kadernota Veiligheid 2018-2022. Het debat over een visievorming op ondermijning, ambities, aanpak en benodigde middelen is niet gevoerd.

2.2 Hoofdconclusie De hoofdconclusie van dit onderzoek luidt als volgt: De gemeente Arnhem heeft als het gaat om de bestrijding van ondermijning een gebrek aan ambities, een gebrek aan heldere doelen, een gebrek aan prioritering, een gebrek aan middelen en een gebrek aan formatie. Dit creëert samen met de Arnhemse historie op het vlak van criminaliteit een potentiële voedingsbodem voor ondermijning. De Rekenkamer constateert dat Arnhem een onveilige stad is waar ondermijning een manifest probleem is. Vooral drie aspecten zijn opvallend: -

Mensenhandel

-

Drugshandel

-

Vastgoedproblematiek

Wat betreft de omvang van ondermijning doet Arnhem niet onder voor de G4-steden. Voor een stad van iets meer dan 160.000 inwoners is dat een problematische constatering. De Rekenkamer heeft in het onderzoek de focus gelegd op het Spijkerkwartier. Dit hadden zeker ook andere wijken van Arnhem kunnen zijn. De Rekenkamer ziet een belangrijke verklaring voor de omvang van ondermijning in het gegeven dat de gemeente zowel bestuurlijk als organisatorisch weinig heeft geïnvesteerd in de aanpak van ondermijning in de stad. Exemplarisch hiervoor is de beëindiging van de raamprostitutie in 2006 in het Spijkerkwartier. Dit is een eenmalige belangrijke en kostbare ingreep geweest, maar heeft onvoldoende vervolg gekregen.

16

2.3. Conclusies Conclusie 1: Ondermijning is bestuurlijk geen prioriteit (geweest) In de afgelopen vijftien jaar heeft het gemeentebestuur van Arnhem de dingen op z'n beloop gelaten, ondanks verschillende stevige signalen over de problematiek. Het rapport van de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden in 1996 bevat scherpe en concrete constateringen over de aanwezigheid van ondermijning in Arnhem. Met uitzondering van het beëindigen van raamprostitutie in 2006 in het Spijkerkwartier heeft dit rapport niet geleid tot bestuurlijke aandacht voor ondermijning. Datzelfde geldt voor het ondermijningsbeeld dat het RIEC in 2017 opstelt van Arnhem. Het ondermijningsbeeld beschrijft misstanden met vastgoed (o.a. fraude en uitbuiting), witwassen, drugscriminaliteit (vooral hennepteelt) en mensenhandel. Ook wordt gewezen op kwetsbaarheden vanwege het grote aantal kwetsbare groepen in de stad én door het gevoerde beleid, zoals het beperkte Bibob-beleid, de geringe ambtelijke capaciteit voor veiligheidsbeleid en gebrekkige doortastendheid.9 Er worden fenomenen en locaties benoemd waarop nauwelijks zicht is, zoals het buitengebied, de bedrijventerreinen, de autobranche, de woonwagenkampen, het vastgoed en theehuizen.10 Het ondermijningsbeeld was in 2017 nog geen impuls voor de gemeentelijke aanpak van ondermijning.

Landelijk wordt tussen 2000 en 2017 veiligheid een belangrijke pijler van het lokaal bestuur in (middel)grote gemeenten. In Arnhem komt die ontwikkeling niet van de grond. Ondermijning wordt door de raad en het college te weinig gezien als verantwoordelijkheid en taak van de gemeente. Ook burgemeesters trekken er niet hard aan. In de diverse Arnhemse coalitieakkoorden vanaf 2010 speelt veiligheid een kleine rol. Het raakt niet verder dan het uitschrijven van 'bestuurlijke boetes' voor burgerlijke ongehoorzaamheden zoals wildplassen of graffiti (2010), of het helemaal niet vermelden in het coalitieakkoord (2014) van ondermijning behalve dat veiligheid onder de burgemeester valt. De eerste visiecontouren ontstaan in 2018 om een slag te maken in de aanpak van ondermijning en de samenwerking met de politie te verbeteren. Rond 2017 kantelt de mate van bestuurlijke aandacht voor ondermijning. Hierin was het aantreden van een burgemeester met een duidelijk veiligheidsprofiel een belangrijk punt. Het wordt echter niet voldoende doorvertaald in de Kadernota Veiligheid 2018-2022. De kadernota bevat tien prioriteiten, waar ondermijning er één van is. Er volgt geen visie, specifiek beleid of integraal plan van aanpak voor ondermijning. De aanpak van ondermijning wordt gekenmerkt door de inzet van 'losse' inspanningen en instrumenten.

Daarnaast sluit de gemeente aan bij regionale trajecten, 9 RIEC, 2017 (Infographic) 10 RIEC, 2017 (Infographic)

17

zoals het veiligheidshuis en de integrale RIEC-aanpak van casuïstiek. Vanaf 2018 worden deze instrumenten vaker of meer strategisch benut. Daarnaast worden nieuwe instrumenten ingezet of in de steigers gezet, met de burgemeester in een trekkersrol, zoals de oprichting van een Arnhems Interventie Team in 2019. Een integrale en structurele aanpak komt onvoldoende van de grond. Ondermijning wordt, met andere woorden, niet gezien als bestuurlijke hoofdprioriteit. De stad raakt hierdoor achterop in de aanpak van ondermijning. Conclusie 2:

Ondermijning is ook in de politieke arena geen onderwerp van gesprek.

In de eerste conclusie is beschreven dat ondermijning geen bestuurlijke prioriteit was. Dit geldt in grote mate ook voor de politieke arena. Raad en college zien ondermijning niet als taak. Ondanks het rapport Van Traa uit 1996 ziet men in Arnhem dit als opdracht van de politie en justitie. Ondermijning komt sporadisch terug op de agenda van de Politieke Avond, maar veel verder dan aandacht bij incidenten of vormen van ondermijnende criminaliteit van veelal dezelfde partij(en) komt het niet. De beperkte hoeveelheid van moties of artikel 44 vragen over de aanpak van ondermijning is opvallend. Sinds de burgemeesterswissel in 2017 is er meer aandacht voor het onderwerp. Maar als de gemeenteraad wordt verzocht meer te leveren op het gebied van veiligheid en handhaving door de burgemeester gebeurt dit niet 'con amore'.

11

Eerdergenoemde bevindingen

leiden tot de constatering dat Arnhem op zelfgekozen achterstand staat door bestuurlijke keuzes.

Conclusie 3: Door de organisatieopbouw wordt de afdeling Veiligheid, en vanaf 2016 ook de teams Leefomgeving, niet in positie gebracht om een effectieve aanpak ondermijning uit te voeren. De Arnhemse organisatieopbouw verhindert een effectieve aanpak van ondermijning. De gesplitste verantwoordelijkheden tussen de wijken en het stedelijk programma Veiligheid maken de aanpak moeilijker dan dat het al is. De positie en omvang van de afdeling Veiligheid is problematisch gezien de uitdagingen waar Arnhem voor staat. Veiligheid is een vak apart. Momenteel is het één van de vele taken die bij de teams Leefomgeving belegd zijn. De teams Leefomgeving zijn verantwoordelijk voor een breed scala aan onderwerpen van cultuur tot welzijn. Veiligheid is slechts één van de taken en heeft geen primaire focus. In de uitvoering was lange tijd geen aandacht voor de instrumenten tegen ondermijning waar men toegang tot had zoals de Bibob toetsen die sporadisch werden ingezet. Ook het aantal handhavers op straat was beperkt. De 12

huidige stadsmarinier

zou kansen moeten bieden om door te pakken maar is slechts voor een

beperkt aantal uren aangesteld. Zonder bestuurlijke aansturing kan de organisatie waar de

11 Bij de behandeling van de Perspectiefnota 2021-2024/Arnhemse herstelagenda coronacrisis op 2 september 2020 neemt de raad onder andere de volgende twee amendementen aan: 'Wel handhaven, maar taakstelling op personeel' (20A66) en 'Opsporen en bestraffen van criminelen geen taak van de gemeente' (20A63g). 12 Officiële functie: externe projectleider integrale aanpak schoon, heel en veilig Spijkerkwartier.

18

bestrijding verspreid is neergelegd slechts een gebrekkig invulling krijgen omdat de invloed van het Team Veiligheid op sturing en doelen van de Teams Leefomgeving maar heel beperkt is.

Conclusie 4: Het Spijkerkwartier is geen uitzondering. Het Spijkerkwartier is één van de wijken in Arnhem. Wat aangetroffen is in het onderzoek is een voorbeeld. Als de focus op een andere wijk had gelegen, waren we waarschijnlijk soortgelijke 13

fenomeen tegengekomen.

Daarnaast is er mogelijk sprake van het waterbedeffect. Als er enkel

hard gedrukt wordt op het Spijkerkwartier dan komt de problematiek in andere wijken ongetwijfeld naar boven. Zie ook de beschouwing van Pieter Tops. Dat onderstreept het belang van een structurele integrale aanpak van ondermijning in Arnhem.

13 Aldus onze respondenten. Bij de voorbereiding van het onderzoek spraken we deskundigen die ons zeiden: waarom nemen jullie de casus Spijkerkwartier? In andere wijken is het minstens even erg, zo niet erger.

19

3. Aanbevelingen De hoofdaanbeveling luidt als volgt: 14

Kijk het beest recht in de bek

en pak de ondermijning in de stad aan.

Aanbeveling 1 Bestuurlijk (voor het college): Ga sneller en harder voort op de voorzichtig ingeslagen weg in de bestrijding van ondermijning. Doe dit door stevige ambities te formuleren voor de aanpak van ondermijning met bijpassende doelen, prioritering, middelen en formatie.

15

Inventariseer waar de grootste uitdagingen liggen en

maak bestuurlijke keuzes om criminaliteit en ondermijning te bestrijden. Uiteraard vergt een investering in ambities en doelen een stevige en regelmatige rapportage. Ga met andere gemeenten praten die verder zijn op dit terrein (Breda bijvoorbeeld).

Aanbeveling 2 Raad wordt wakker! Zonder politieke agendering is de bestrijding van ondermijning moeilijk. Raad, neem uw verantwoordelijkheid. Voor een effectieve aanpak is het van belang om als gemeenteraad het volledige criminele speelveld in beeld te hebben en dit ook als dusdanig te erkennen. Herken en erken de Arnhemse historie op het gebied van criminaliteit. Zie dit als de eerste stap om de basis op orde te krijgen. Spreek met elkaar over de gewenste richting voor de stad in samenhang met andere beleidsterreinen. Spreek niet enkel over incidenten en over pilots maar investeer in een meerjaren-aanpak. Stel hier ook een bijpassend stevig en structureel budget voor beschikbaar.

16

Aanbeveling 3 Intergouvernementeel (voor raad en college): Investeer in de relaties met de politie, justitie en het RIEC. Bouw deze banden uit om samen een vuist te maken tegen de ondermijnende criminaliteit. Pak nu door. Het aanhalen en versterken van de relatie met de samenwerkingspartners is een cruciaal onderdeel in de effectieve aanpak tegen ondermijning. Dat werkt het beste door zelf het belang van de bestrijding van ondermijning te prioriteren. Dat wekt vertrouwen bij samenwerkingspartners.

Aanbeveling 4 Organisatorisch:

14 'Het beest recht in de bek kijken' waren de woorden van René Gude, wijlen Denker des Vaderlands. 15 Het is niet aan de Rekenkamer dat te kwantificeren. Gelet op de geziene formatie in andere steden (bijvoorbeeld Nijmegen) is een aanzienlijke uitbreiding noodzakelijk. Daartoe moeten echter eerst ambities en doelen geformuleerd worden 16 We hebben geen benchmark gedaan. Dat is ook lastig; Arnhem is afwijkend georganiseerd door de Teams Leefomgeving die buiten de kernorganisatie geplaatst zijn en in zekere mate Veiligheid “erbij doen”.

20

Geef de afdeling Veiligheid de plek die het verdient binnen een gemeente met zo'n grote problematiek als Arnhem: midden in de organisatie en in de lead ten aanzien van de andere ambtelijk betrokkenen op dit dossier. Daarbij zijn sturingsdoelen op veiligheid voor de teams Leefomgeving en wijkteams van belang. Monitor daar op en rapporteer als college aan de raad. Het is voor de slagkracht van de bestrijding van ondermijning noodzakelijk dat de afdeling Veiligheid op de juiste plek in de organisatie zit. Een plek waarbij de afdeling in de lead is en een integrale aanpak coördineert. Een plek waarbij het duidelijk is waar je als afdeling wel en niet van bent. Concrete sturingsdoelen geven houvast in het uitvoeren van beleid. De afdeling dient goed positie te krijgen en stevig ingebed te worden in de Arnhemse variant van wijksturing.

21

Aan de voorzitter van de rekenkamer

Datum

: 1 juni 2021

Zaaknummer

: 575454

Contactpersoon

: Simone Roosenboom

Telefoonnummer

: 026 3775244

Onderwerp: Bestuurlijke reactie op het rekenkameronderzoek naar ondermijning

Geachte heer Teeuw, U heeft namens de rekenkamer het college van burgemeester en wethouders uitgenodigd om een reactie te geven op de bestuurlijke nota 'onderzoek Ondermijning' (versie mei 2021). In deze nota heeft u conclusies en aanbevelingen geformuleerd op basis van uw onderzoek naar de aanpak van ondermijnende criminaliteit in Arnhem. Algemene reactie U bent grondig te werk gegaan in uw onderzoek naar ondermijnende criminaliteit in Arnhem, waarbij is stilgestaan bij de mate van het probleem en in hoeverre het gemeentelijk beleid effectief is in het bestrijden van ondermijnende criminaliteit. Wij bedanken u voor het onderzoek en de urgentie die u terecht toekent aan dit onderwerp. "Kijk het beest recht in de bek en pak de ondermijning in de stad aan," is uw hoofdaanbeveling. Over onze rol daarin schrijft u: ga sneller en harder voort op de voorzichtig ingeslagen weg in de bestrijding van ondermijnende criminaliteit. Het markeert het toenemende belang van het onderwerp ondermijnende criminaliteit, en de groeiende aandacht die het - gelukkig ook bij de gemeente Arnhem - terecht krijgt. Maar, en dat is ook te lezen in uw rapport, die aandacht is nog onvoldoende. Het sneller, en harder, voortzetten op de ingeslagen weg is nodig, en dat moet méér dan voorzichtig zijn.

Immers, wat betreft de omvang van ondermijnende criminaliteit doet Arnhem niet onder voor de G4-steden, terwijl onze middelen en mogelijkheden daar niet bij gelijk lopen. Het rapport van de Rekenkamer is daarom van waarde om de aanpak in Arnhem te verrijken, en het onderstreept de noodzaak om ondermijnende criminaliteit bij raad, college en stad verder te agenderen. Het rapport benadrukt het belang van een gecoördineerde en integrale meerjarenaanpak van ondermijnende criminaliteit, waarin de gemeente een regierol heeft. Het rapport is positief kritisch over de beweging die de gemeente Arnhem daarin aan het maken is. Met de Rekenkamer is het college het eens dat die beweging sneller kan en er meer structureel van aard moet zijn. In onze verdere reactie

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 1 juni 2021 : 575454 :2

hieronder op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport, lichten wij toe hoe wij bezig zijn om daar invulling aan te geven. Reactie op conclusies en aanbevelingen Uw kernboodschap om, voor wat betreft de veiligheidsaanpak en in het bijzonder de aanpak van ondermijnende criminaliteit, in de stad harder en sneller voort te gaan op de ingeslagen weg, wordt door het college volledig onderschreven. Zoals professor Pieter Tops, in de inleiding van het rapport, terecht stelt hebben wij een belangrijke rol in het integer houden van de samenleving en in het tegengaan van verkeerde ontwikkelingen die een voedingsbodem voor het ontstaan van georganiseerde misdaad kunnen vormen. Uit uw rapport blijkt dat ondermijnende criminaliteit in Arnhem veelzijdig en diep geworteld is. In de (kwetsbare) wijken lonkt de criminaliteit bij jongeren, vanwege het gemak waarmee veel geld verdiend kan worden. Gemak is een rode draad in uw rapport. Het gemak waarmee criminelen in het verleden hebben kunnen investeren in vastgoed en tegen hoge huren kleine kamers beschikbaar stellen. Het gemak waarmee personen misbruik kunnen maken van voorzieningen of zorggelden. Het maakt onze inwoners kwetsbaar voor uitbuiting en leidt tot zeer schrijnende situaties. Het is onze taak om Arnhemmers te beschermen. Die verantwoordelijkheid wil het college ook nemen.

Ondermijnende criminaliteit, zoals drughandel, geweld en witwassen, is een grote bedreiging voor de leefbaarheid, veiligheid, integriteit en gastvrijheid van onze stad. Samen moeten we hiertegen een vuist maken. Dat doen wij in Arnhem met onze veiligheidspartners als het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (hierna: RIEC), de politie, het Openbaar Ministerie en de belastingdienst, alsook onze sociale partners. Woningbouwverenigingen, scholen, jongerenwerkers, wijkmanagers en ga zo door hebben hierin ook een belangrijke rol. Ook bij dit onderwerp geldt: ‘It takes a city’. Bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit wordt in Arnhem momenteel uitgegaan van het principe ‘lerend ontwikkelen’. Dit is tot stand gekomen doordat – zoals het rapport noemt – in de aanpak van ondermijnende criminaliteit tegen knellende grenzen aan werd gelopen. Steeds meer blijkt dat Arnhem te maken heeft met grootstedelijke problematiek en dat we hoog scoren op de verkeerde lijstjes (denk aan de top vier in de dadermonitor en de top 20 van criminele gebouwen). Hierdoor werden steeds brandjes geblust, maar werd niet ingezet op duurzame inspanningen. Daarom wordt nu steeds meer in de breedte samengewerkt. Dit is een dynamisch proces waarin wij ons steeds meer en stap voor stap ontwikkelen met de beschikbare middelen en capaciteit.

Deze aanpak maakt dat inzichtelijk wordt wat er in de nabije toekomst eventueel structureel nodig is, maar heeft in ieder geval al geleid tot beleidsmatige wijzigingen alsook wijzigingen in de aanpak - al dan niet tijdelijk. Hieronder worden enkele (recente) voorbeelden genoemd:  Oprichting van het Interventieteam Ondermijning Arnhem: projectmatige integrale interventies op ondermijningsgevoelige gebieden en/of fenomenen.  Samenwerking met bedrijven en extra integrale controles om bedrijventerreinen veiliger te maken.

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina













: 1 juni 2021 : 575454 :3

Arnhem-Oost-aanpak: onderdeel van de Woondeal regio Arnhem – Nijmegen waarvoor vijf wijken zijn geselecteerd om alle Arnhemmers gelijke kansen te bieden en tweedeling tegen te gaan. Het Breed Offensief Tegen Ondermijnende Criminaliteit (BOTOC) is hier een onderdeel van. Bibob: in 2020 zijn de beleidsregels voor de toepassing van de Wet Bibob verruimd en zijn er in 2021 een Bibob-coördinator en een Bibob-onderzoeker aangesteld. Zij zijn belast met een goede implementatie van de nieuwe beleidsregels in de organisatie, de onderzoeken en het ondersteunen van de afdelingen die met Bibob te maken kunnen krijgen. Zorgfraude: in 2020 zijn de uitgangspunten voor de zorginkoop gewijzigd en zijn er strengere regels opgesteld voor de toetreding en naleving van de contracten. Tevens is er meer capaciteit beschikbaar gesteld voor WMO toezichthouders. Aanpak Mensenhandel: onlangs is de dadermonitor Mensenhandel besproken in de gemeenteraad. De raad is geïnformeerd door de Nationaal rapporteur Mensenhandel, de Politie en het Openbaar Ministerie. Gemeente Arnhem heeft een projectleider aangesteld om de aanpak van mensenhandel een nieuwe impuls te geven. Hierbij is ook aandacht voor de preventieve kant wat onder andere onlangs heeft geleid tot het meldpunt seksuele intimidatie en een campagne.

Beleidsregels woningsplitsing en verkamering: er werden negatieve effecten op de leefbaarheid ervaren door het splitsen en verkameren van panden, zoals overlast en verloedering. Vandaar dat er stadsbreed nieuwe regels zijn opgesteld. In de wijken van Arnhem zijn wijkveiligheidsoverleggen ingericht en wijkveiligheidsagenda’s opgesteld. Per wijk wordt zichtbaar gemaakt welke problemen er spelen, zodat die aangepakt worden voordat het een ondermijnend karakter kan krijgen. Het loont om verloedering aan te pakken zodat het niet erger wordt.

Spijkerkwartier In uw onderzoek is specifiek gekeken naar ondermijnende criminaliteit in het Spijkerkwartier. Criminelen vestigen zich daar waar zij kansen zien. Dit is niet enkel in één wijk, maar komt helaas in heel Arnhem voor. Ieder pand in Arnhem kan doelwit zijn voor criminele activiteiten. Wij moeten voorkomen dat criminelen kansen zien binnen al onze wijken en buurten. Wij hebben de taak om inwoners en ondernemers weerbaar te maken tegen criminele invloeden. Ondanks dat in uw onderzoek de zorgen van de respondenten niet overeenkomt met de resultaten van de bedrijvenanalyse, hebben wij de zorgen - die de buurt in de zomer geuit heeft naar aanleiding van een schietincident - serieus opgepakt. Voor de problematiek in het Spijkerkwartier en omgeving is een projectleider aangesteld voor een integrale aanpak ('stadsmarinier'), waarbij we samenwerken met bewoners en ondernemers om de leefbaarheid en veiligheid te verbeteren. Het actieprogramma, genaamd Schoon, heel en veilig, bestaat uit dertien actielijnen zoals verkeer, groenvoorziening, handhaving én ondermijnende criminaliteit. Er moet op verschillende fronten zichtbaar door de overheid worden opgetreden. Hiermee laat je zien dat wij zicht hebben op de stad én dat er geen plaats is voor criminelen.

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 1 juni 2021 : 575454 :4

Tot slot De beweging om de veiligheidsaanpak te versterken, waaronder ondermijnende criminaliteit, komt zoals u kunt lezen steeds meer in een stroomversnelling in Arnhem. Bovenstaande voorbeelden verbeteren de kwaliteit van de uitvoering en verstevigen de (integrale) samenwerking met partners. De Rekenkamer en het college zijn het eens: dat is ook hard nodig, want er is een achterstand in de halen. Voor de verdere versterking van Arnhem tegen ondermijnende criminaliteit zijn in de perspectiefnota van 2022-2025 extra middelen opgenomen. De hierboven beschreven stappen helpen ons verder om ambities, doelen, middelen en formatie beter op te stellen en te organiseren - zoals u ook adviseert. Het RIEC onderzoekt momenteel hoe weerbaar de gemeente Arnhem is tegen criminele invloeden. De aanbevelingen van het RIEC en van u zullen worden meegenomen in een plan van aanpak dat momenteel wordt opgesteld. Graag gaan wij met de raad in gesprek over uw bevindingen, de aanbevelingen rondom van de organisatie en de aanpak van ondermijnende criminaliteit in onze stad. Samen maken we Arnhem veilig.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de loco- secretaris, de burgemeester,

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl

5. Nawoord

De Rekenkamer Arnhem bedankt het College van Burgemeester en Wethouders voor de uitgebreide bestuurlijke reactie op het onderzoek naar ondermijning. We zijn verheugd om te lezen dat het college hard aan de weg timmert en tegelijkertijd laat zien dat zij al hard haar best doet. De lijst met interventies toont dat het college anno 2021 in de actiemodus zit. Dit is zeker te prijzen. Tegelijkertijd speelt de gedachte "too little, maybe not too late". Er gebeurt meer dan voorgaande jaren, maar het is nog niet genoeg. Ga sterker verder op de ingeslagen weg. Ga verder op de ingeslagen weg. Raad, maak dit mogelijk door de kaders en randvoorwaarden te scheppen om krachtig te sturen op versterking van de inzet van de stad op de bestrijding van ondermijning en het veiligheidsbeleid ook mogelijk te maken. Arnhem verdient het niet alleen, maar heeft het ook dringend nodig.

23

Rekenkamer Arnhem

De Arnhemse aanpak van ondermijning

Nota van Bevindingen Definitieve versie vastgesteld 27 mei 2021

Inhoudsopgave

1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Onderzoek naar (de aanpak van) ondermijning Onderzoeksvragen Onderzoeksactiviteiten Leeswijzer

2 2 3 4 5

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Ondermijning in Arnhem Drugscriminaliteit Mensenhandel Misstanden met vastgoed Overige praktijken en fenomenen Afsluiting

6 6 9 12 14 15

De casus Spijkerkwartier

16

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

Veiligheidsbeleid (tot 2018): achterop geraakt Landelijke trend: veiligheid als drager van lokaal beleid De veiligheidsorganisatie (2000-2017) De aanpak van ondermijning: het startpunt in 2017 De kloof: de veiligheidsnota versus het Coalitieakkoord

31 31 32 32 35

4. 4.1 4.2 4.3 4.4

Vanaf 2018: vooruitgang en knellende grenzen De burgemeestersronde door de stad Vooruitgang: actie en verbinding De aanpak van ondermijning: knellende grenzen Aandacht voor ondermijning bij de gemeenteraad

37 37 37 42 46

5. 5.1 5.2 5.3 5.4

In antwoord op de empirische onderzoeksvragen Ondermijning: belangrijke fenomenen Beleidstheorie en -praktijk Knelpunten en kansen De gemeenteraad

47 47 49 51 52

1

1.

Inleiding

1.1

Onderzoek naar (de aanpak van) ondermijning

De Rekenkamer van Arnhem heeft besloten tot een onderzoek naar de gemeentelijke aanpak van de lokale ondermijning. Dit vergt een combinatie van bestuurskunde en criminologie, waarbij de nadruk ligt op de organisatie en inhoud van het gevoerde beleid. Om de mogelijke effecten van dat beleid te kunnen beredeneren, is inzicht nodig in Arnhemse ondermijnende praktijken. Ondermijning beschouwen wij als de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit. De literatuur beschrijft vier hoofdkenmerken van de georganiseerde criminaliteit in Nederland.1 In de eerste plaats zijn Nederlandse drugscriminelen als producenten en handelaren actief op alle belangrijke populaire drugsmarkten. Ze zijn sterk internationaal gericht en tegelijkertijd sociaal verankerd binnen lokale netwerken door het hele land, onder meer in stadswijken. Lokaal of regionaal opererende drugsnetwerken (actief op onder andere de markten van hennep, xtc en amfetamine) profiteren, via verkoop aan tussen- en groothandelaren, van de grootschalige internationale drugs invoer, doorvoer en export via ons land.2 In de tweede plaats bouwen criminelen lokaal machtsposities op door (witgewassen) misdaadgeld (waaronder drugsgeld) te investeren in bedrijven en vastgoed. In grote steden zijn drugscriminaliteit, witwassen, criminaliteit met vastgoed en mensenhandel (o.a.

huisvesting van arbeidsmigranten en illegale prostitutie) met elkaar verweven.3 Meer recent werd duidelijk dat criminele (drugs)netwerken zich ook toeleggen op zorgfraude, omdat dit een eenvoudige en weinig risicovolle manier is om forse sommen geld op te strijken.4 In de derde plaats is een kernprobleem dat (grote) sociale en economische aantrekkingskracht uitgaat van de criminele wereld. Die wereld lijkt kansen te bieden om relatief makkelijk geld en status te verwerven. Op die manier worden veel jongeren en (jong)volwassenen als het ware de criminaliteit ingezogen, ook als ze niet beschikken over een criminele inslag. In de vierde plaats hebben de grote sommen misdaadgeld geresulteerd in schaduweconomieën die tot op zekere hoogte functies van de overheid overnemen.5 Er wordt voorzien in werkgelegenheid in semilegale bedrijven in de bovenwereld én bij criminele praktijken in de onderwereld. Er worden (goedkope of scherp geprijsde) illegale producten en diensten geleverd, zoals: harddrugs, illegale softdrugs, illegale sigaretten, namaakkleding, illegaal gokken, illegale prostitutie, frauduleuze zorg en het verstrekken van (dubieuze leningen). In een schaduweconomie floreren facilitators die criminaliteit afschermen en die helpen bij activiteiten in de bovenwereld, zoals witwassen, het aanvragen van vergunningen of zorgbudgetten of het organiseren van woonruimte of vervoer.

Op die manier is de criminaliteit langzaamaan maatschappelijk verankerd geraakt, onder meer op crimineel hotspots en in kwetsbare stadswijken. De term ondermijning wijst op de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit. In abstracte termen gaat het om systeem-ondermijnende effecten, zoals de aantasting van het gezag van de overheid en verstoring van economische markten (vanwege oneerlijke geldstromen en

1

Zie onder andere: LIEC, 2019; Kruisbergen e.a., 2012; Boerman e.a., 2017; Tops en Tromp, 2019; Noordanus e.a., 2020; Noordanus e.a., 2021). 2 EMCDDA & Europol, 2019. 3 Zie RIEC Den Haag, 2019. 4 Zie; IKZ, 2020; Van der Torre en Heijkoop, 2020. 5 Noordanus e.a., 2020 en 2021.

2

concurrentie).6 Meer concreet geformuleerd komen twee belangrijke schadelijke effecten in beeld. In de eerste plaats maken georganiseerde criminelen veel slachtoffers.7 Onder meer uitbuiting bij illegale prostitutie en uitbuiting van arbeidsmigranten, net als criminele uitbuiting van personen in een afhankelijkheidspositie. In de criminele wereld worden katvangers ingezet en onder druk gezet, bijvoorbeeld bij hennepteelt. Op criminele hotspots - met illegale gokadressen, straathandel, louche horeca en soms coffeeshops – springen slachtoffers in het oog. Jongeren en jongvolwassenen met een laag inkomen geven (te) veel geld uit aan drugs of gokken. Een categorie kampt (zichtbaar) met verslavingsproblematiek. In panden met kamerverhuur wonen mannen en vrouwen waarvan de kans aanzienlijk is dat ze onder druk worden gezet vanwege hun afhankelijkheidspositie, los van de vraag of het in strafrechtelijke zin gaat om uitbuiting. In de tweede plaats tasten criminele netwerken de effectiviteit van sociaal-preventief beleid 8 aan. De kansen die de georganiseerde criminaliteit biedt (of: lijkt te bieden) op status en snel geld, concurreren met activiteiten en instituten die stimuleren dat mensen legale kansen benutten. Het betreft onderwijsinstellingen, maar ook jongerenwerkers, sociale wijkteams, gezins- en straatcoaches, taalprogramma’s, re-integratie en andere frontlijninspanningen.