Juridisch advies stadsadvocaat inzake beoogde ontwikkeling Schuytgraaf, d.d. 03-05-2023

Hekkelman Advocaten N.V.

Postbus 1094

Prins Bernhardstraat 1

6501 BB Nijmegen

6521 AA Nijmegen

T 024 - 382 83 84

www.hekkelman.nl

advocatuur@hekkelman.nl

in

a

advocaten I notarissen

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem Koningstraat 38 6811 DG ARNHEM

Nijmegen, 3 mei 2023 Ons kenmerk

Telefoonnummer

Arnhem/advies convenant Schuytgraaf 024 - 382 83 38 20230677 - - TL/ E-mail

Faxnummer

Betreft

t.lam@hekkelman.nl

024 - 382 83 88

Advies

Geacht college, Op 1 mei 2023 heeft u mij gevraagd de gemeente te adviseren over de beoogde ontwikkeling voor woningbouw van de ontwikkelvlekken 26 en 27 in Schuytgraaf. Mijn advies treft u in deze brief aan. Het advies is als volgt opgebouwd:

1.

Vraagstelling

1

2.

Managementsamenvatting

3

3.

Inhoud en betekenis van het Advies

3

4.

Publiekrechtelijk kader

4

5.

Conclusie

6

1.

Vraagstelling

De gemeenten Elst, Heteren en Arnhem hebben in het kader van een grenscorrectie in 1993 een convenant gesloten. In het convenant staat onder meer het volgende:

Hekkelman advocaten en notarissen is de handelsnaam waaronder Hekkelman Advocaten N.V. (KvK nr. 09170462) en Hekkelman Notarissen N.V. (KvK nr. 09170507), beide statutair gevestigd te Nijmegen, ieder voor eigen rekening werken. Op onze dienstverlening zijn van toepassing de algemene voorwaarden (zie www.hekkelman.nb waarin onder andere een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen.

1-tekkel m Pagina

2/6

4.

De gemeenten Elst en Heteren gaan ermee akkoord, dat de gemeente Arnhem de voorbereiding van hot bestemmingsplan op korte termijn ter hand neemt, alsmede de voor de vaststelling van het bestemmingsplan benodigde procedures initieert en vorm geeft. De raad van de gemeente Arnhem zal het bestemmingsplan vaststellen. Bij do voorbereiding van het bestemmingsplan zal een Overleggroep worden gevormd van bestuurders en ambtenaren uit de drie betrokken gemeenten. Deze Overleggroop zal advies uitbrengen over de inhoud van hot bestemmingsplan en een bindend advies uitbrengen over de planologische en stedebouwkundige invulling van de zuid- en westrand van het gebied Driel-Oost, over de ontsluiting van deze lokatie via de S-101 aan de zuid-westzijde van het gebied, alsmede over het toekomstige gebruik van de Drielse dijk.

In 2010 is het document 'Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten' (hierna ook: 'het Advies') opgesteld. Uit het Advies blijkt dat het is opgesteld door een 'overleggroep'. Ik stel vast dat in het convenant uit 1993 staat dat er bindend advies door een overleggroep bestaande uit bestuurders en ambtenaren uit de gemeente zal worden uitgebracht. De samenstelling van het overleggroep die het Advies heeft uitgebracht, is in overeenstemming met het convenant. In paragraaf 4 van het Advies staat: 4. Advisering overleggroep Het convenant spreekt over (advisering inzake) "het bestemmingsplan" en "planologische en stedenbouwkundige invulling". Dit houdt in dat zowel de invulling als het bestemmingsplan voor de overgangszone in het advies bezien moeten worden. Daarnaast voorziet de opdrachtverlening in twee andere aspecten waarover een voorstel gedaan wordt. 1.Een bindend advies over de landschappelijke en stedenbouwkundige invulling voor het gebied waar de zuidrand van Schuytgraaf overgaat in Park Lingezegen. Deze overgangszone is hieronder geel gearceerd weergegeven. Het advies heeft betrekking op de volgende zaken: - De begrenzing van de nieuwe woonvelden. • Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de nieuwe woonvelden: verkavelings- en bebouwingstypologieën en interne groenstructuren. • Welke landschappelijke en/of recreatieve structuurlijnen worden doorgetrokken en verbonden.

- Op welke wijze wordt het landschap om de nieuwe woonvelden ingericht.

2.Een voorstel over de wijze waarop het advies wordt ingebracht bij het opstellen van het bestemmingsplan Schuytgraaf. 3. Een voorstel over de wijze waarop de gemeente Overbetuwe wordt betrokken bij de verdere uitwerking van de plannen van de overgangszone. Bij uitwerking is (bij de voorbereidingen van latere operationele fasen) uitgangspunt om met uitvoering - waar mogelijk en wenselijk - aan te sluiten bij werkzaamheden in Park Lingezegen.

Het advies zal in de vorm van uitwerkingsregels met bijbehorende toelichting worden vastgelegd. Bij de uitwerkingsregels is een goed evenwicht vereist tussen flexibiliteit en rechtszekerheid.

Nadat het advies was opgesteld, heeft de gemeenteraad het geldende bestemmingsplan voor (onder meer) de ontwikkelvlekken 26 en 27 opgesteld en vastgesteld. Inmiddels zijn de woningbehoefte en de programmatische inzichten gewijzigd en wenst de gemeente Arnhem te komen tot een nieuw ruimtelijk raamwerk en op basis daarvan een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden dat voorziet in woningbouw in de ontwikkelvlekken 26 en 27 volgens de gewijzigde woningbehoefte en programmatische

1-lekkel Pagina

3/6

inzichten. De gemeente Arnhem wil gelet op de gewijzigde woningbehoefte en programmatische inzichten in het nieuwe bestemmingsplan meer woningen mogelijk maken dan er op grond van de uitwerkingsregels van het geldende bestemmingsplan maximaal gebouwd mogen worden. Bovendien bestaat het voornemen om af te wijken van de maximale bouwhoogte van de woningen die in de huidige uitwerkingsregels is vastgelegd. De gemeente wil weten of het Advies eraan in de weg staat dat de gemeenteraad (te zijner tijd) het nieuwe bestemmingsplan vaststelt. U heeft mij gevraagd de gemeente daarover te adviseren. Mijn advies treft u in deze brief aan. 2. Managementsamenvatting Uit het advies `Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten' vloeien geen verplichtingen (meer) voort. Gelet op de achtergrond en inhoud van het Advies en de samenstelling van de adviesgroep ligt het niet voor de hand dat de gemeente Arnhem zich in civielrechtelijke zin heeft willen binden aan dit ambtelijk-bestuurlijk advies. De gemeenteraad is daarom bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan niet gebonden aan het advies `Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten'. Zelfs als uit het advies `Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten' wel verplichtingen zouden voortvloeien, is de raad daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet aan gebonden. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de bestuursrechter.

Uit diezelfde rechtspraak volgt dat de gemeenteraad wel draagkrachtig en in overeenstemming met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening moet motiveren waarom van het Advies wordt afgeweken. 3. Inhoud en betekenis van het Advies Volgens mij bevat het Advies geen maximum aantal woningen en ook geen maximale bouwhoogte voor de woningen. Bij het in het Advies genoemde aantal woningen staat `indicatief'. De gemeenteraad handelt op zich dus niet in strijd met het Advies door in nieuwe bestemmingsplan meer woningen mogelijk te maken met een hogere bouwhoogte dan in de uitwerkingsregels van het geldende bestemmingsplan is bepaald. Voor zover op andere punten het Advies zou worden afgeweken, is het volgende van belang. In paragaaf 4 van het Advies staat dat het een bindend advies bevat over de landschappelijke en stedenbouwkundige invulling voor het gebied waar de zuidrand van Schuytgraaf overgaat in Park Lingezegen. De ontwikkelvlekken 26 en 27 liggen in dit gebied.

1-lekkel Pagina

4/6

Onduidelijk is wat wordt bedoeld met bindend advies'. Het begrip is naar alle waarschijnlijkheid ontleend aan het convenant uit 1993. De woorden bindend' en 'advies' zijn moeilijk met elkaar te rijmen. Over het algemeen zijn adviezen juist niet bindend. Het lijkt er niet op dat partijen in het convenant het oog het gehad op het juridische begrip bindend advies'. De juridische betekenis van een 'bindend advies' is namelijk een vorm van geschilbeslechting buiten de rechter om. Er was in 1993 geen sprake van een geschil dat moest worden beslecht. Het is daarom onwaarschijnlijk dat met het begrip bindend advies' is gedoeld op een bindend advies' in juridische zin. De inhoud van het Advies wijst evenmin in die richting. Het Advies bevat een aantal planologische en stedenbouwkundige uitgangspunten en geen beslissing over een geschil. Ook de samenstelling van de overleggroep wijst niet in de richting van een advies met de gemeente verbindende gevolgen. Het ligt niet voor de hand dat de gemeente Arnhem zich in civielrechtelijke zin heeft willen binden aan een ambtelijkbestuurlijk advies. Ik ben daarom van mening dat voor de gemeente Arnhem geen verplichtingen in civielrechtelijke zin uit het Advies voortvloeien. Voor zover daar anders over geoordeeld zou worden, rijst de vraag of het Advies vandaag de dag nog betekenis heeft.

De gemeenteraad heeft, nadat het Advies was opgesteld, een bestemmingsplan voor de ontwikkelvlekken 26 en 27 vastgesteld. Ik vind verdedigbaar dat het Advies met de vaststelling van dat bestemmingsplan is uitgewerkt. Voor zover het Advies in juridische zin bindend zou zijn, geldt dat uit het convenant niet blijkt dat de gemeenten zich voor onbepaalde tijd aan het Advies hebben willen binden. Tussenconclusie Uit het advies Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten' volgen geen civielrechtelijke verplichtingen (meer) voor de gemeente. 4. Publiekrechtelijk kader Het is vaste rechtspraak dat civielrechtelijke afspraken de beleidsruimte van de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen, niet (kunnen) beperken. In recente uitspraak (AbRS 6 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1891) wordt de vaste rechtspraak als volgt samengevat: "De Afdeling stelt onder verwijzing naar haar uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, voorop dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht of die in strijd is met het recht.

De definitieve beslissing over de vaststelling van een plan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, inclusief de mogelijke belangen van derden, namelijk anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. Daarbij is in deze zaak bovendien van belang dat de exploitatieovereenkomst niet door of namens de raad is gesloten en ook geen verplichting inhoudt om het bestemmingsplan vast te stellen. Met name het door Brouwerseiland B.V. genoemde artikel

m Pagina

5/6

4.6 van de exploitatieovereenkomst bevat alleen de verbintenis om, voor zover dit in het vermogen van de gemeente ligt, medewerking te verlenen aan het starten van een planologische procedure op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor de ontwikkeling van het initiatief. Aan deze verplichting is voldaan. De door Brouwerseiland B.V. gestelde maximale inspanningsverplichting, of zelfs resultaatsverplichting, om het bestemmingsplan vast te stellen is niet in de exploitatieovereenkomst terug te vinden. In de raadsvoorstellen van 3 oktober 2011, 27 februari 2014 en 13 oktober 2015, waar Brouwerseiland B.V. zonder verdere concretisering op wijst, staat ook geen toezegging of andersoortige uitlating van de raad dat het bestemmingsplan zou moeten worden vastgesteld, ook niet als deze raadsvoorstellen in samenhang met de exploitatieovereenkomst en het eerdere vaststellingsbesluit van 29 juni 2017 worden beschouwd. De omstandigheden dat aan de totstandkoming van het voorgelegde bestemmingsplan een lange periode van samenwerking tussen Brouwerseiland B.V. en het college vooraf is gegaan en dat Brouwerseiland B.V. veel kosten heeft gemaakt ten behoeve van de planvorming, leiden er ook niet toe dat de raad verplicht was om het bestemmingsplan vast te stellen. Het voorgaande leidt voor het beroep op het vertrouwensbeginsel tot de conclusie dat Brouwerseiland B.V.

niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen. Om deze redenen bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met de andere door Brouwerseiland B.V. genoemde geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen heeft gehandeld. Daarbij betrekt de Afdeling dat Brouwerseiland B.V. haar betoog hierop ook verder niet heeft toegespitst. Dat tussen Brouwerseiland B.V. en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het plan moet betrekken. Dat heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gedaan. In de motivering van het bestreden besluit staat welke betekenis de raad in zijn afweging aan de exploitatieovereenkomst en de belangen van Brouwerseiland B.V. bij de totstandkoming van het project heeft toegekend. Daarbij heeft de raad ook gemotiveerd dat er onder meer wettelijke belemmeringen zijn om het plan vast te stellen, zoals de hierna te bespreken weigeringsgrond dat op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving niet zal aantasten.

Dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van Brouwerseiland B.V., volgt daarnaast uit de omstandigheid dat de raad op aandringen van Brouwerseiland B.V. vóór 7 november 2020 een besluit heeft genomen in een daarvoor gehouden extra raadsvergadering. Het betoog slaagt niet."

Kort samengevat volgt uit bovenstaande (vaste) rechtspraak dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingplan rekening moet houden met het Advies. De gemeenteraad is dus niet gebonden aan het Advies (zelfs niet als het Advies als een civielrechtelijke overeenkomst aangemerkt zou moeten worden). Wel zal de gemeenteraad aan de hand van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening moeten motiveren waarom van het Advies wordt afgeweken.

1-lekkel rrir4L Pagina

6/6

Tussenconclusie: De gemeenteraad is bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan voor de ontwikkelvlekken 26 en 27 niet gebonden aan het Advies. Wel zal in de plantoelichting gemotiveerd moeten worden waarom het vereiste van een goede ruimtelijke ordening met zich brengt dat van het Advies wordt afgeweken. 5. Conclusie In de paragraaf zet ik de tussenconclusies op een rij: -

Uit het advies `Waar Schuytgraaf en De Park elkaar ontmoeten' volgen geen civielrechtelijke verplichtingen (meer) voor de gemeente.

-

De gemeenteraad is bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan voor de ontwikkelvlekken 26 en 27 niet gebonden aan het Advies. Wel zal in de plantoelichting gemotiveerd moeten worden waarom het vereiste van een goede ruimtelijke ordening met zich brengt dat van het Advies wordt afgeweken.

Met vriendelijke groet, Hekkelman Advocaten N.V.

T. P.A. Lam advocaat