Bijlage - Burgerparticipatie of cliëntelisme (25-03-2023) - gericht op Duurzaam Mobiliteitsplan

Stel dat de researchafdeling wèl met aansprekende producten en diensten komt waarmee de marketing-afdeling aan de slag kan (input), maar de marketing-afdeling slaagt er niet in hiervoor een markt te vinden of te creëren (output), dan is er evenmin sprake van een succes. Stel nu dat de afdeling klantonderzoek bij de bedrijfsleiding met een rapport komt dat er in de markt een grote vraag is naar een bepaald, nog te ontwikkelen product of dienst (input), maar de marketing-afdeling veegt dat rapport van tafel en wint het pleit bij de directie, waardoor het product of de dienst niet wordt gerealiseerd (output), dan is er ook geen sprake van een succes. En stel nu, dat burgers bij de helpdesk van de klantenservice (die gekoppeld is aan de afdeling klantonderzoek) herhaaldelijk melden dat er behoefte is aan een bepaalde dienst (input), maar dat het bedrijf daar om welke reden dan ook niets mee doet (output), dan is er net zo min sprake van een succes. Dit laat zien dat niet input, maar output het juiste criterium is om het succes van echte burgerparticpatie te evalueren. >>> De Startnotitie zou daarom zodanig moeten worden aangepast, dat het succescriterium "input" wordt vervangen door het succescriterium "output" - met andere woorden: wat en hoeveel er door de gemeente wordt gedaan met de inbreng van burgers, ongeacht hoe omvangrijk die inbreng is.

Dit strookt ook beter met de volgende tekst in paragraaf 3.5 van de Startnotitie: ----------3.5 Omgang met resultaten We nemen de participatie rondom het duurzaam mobiliteitsplan en parkeerbeleid serieus. (...) Belangrijk is voortdurend helder te zijn in wat er met de resultaten wordt gedaan. We willen expliciet en duidelijk zijn over wat we met de inbreng van de resultaten doen. (...)

------------

21

2.3

Het belang van gemeentelijke attitudes en micro-keuzes

In paragraaf 2.1 van deze zienswijze heb ik naar voren gebracht dat het College bij het formuleren van de doelen van de beoogde participatie een eenzijdige, deels verhulde top-down-benadering volgt die de kans op succesvolle participatie vermindert. In paragraaf 2.2 heb ik laten zien dat een formele processtructuur (bijvoorbeeld met een "participatieladder") geen waarborgen biedt dat er echte participatie zal plaatsvinden en ook, door de aandacht af te leiden, het risico vergroot dat de belangen van gewone burgers ondergesneeuwd raken in het participatieproces. Nu, in paragraaf 2.3, wil ik kort ingaan op de samenhang daarvan met de bestuurlijke en ambtelijke cultuur bij de gemeente Arnhem. Een organisatiecultuur heeft invloed op de houdingen die individuele medewerkers (bestuurders en ambtenaren) aannemen, op de micro-keuzes die zij op talloze momenten maken met betrekking tot hun professionele handelen, en op de groepsdynamieken die mede als gevolg daarvan binnen de organisatie ontstaan.

Het Stappenplan participatie - een januskop Om te beginnen moet erop worden gewezen dat in het Stappenplan participatie (april 2022, opgesteld onder verantwoordelijkheid van wethouder Burgerparticipatie Bob Roelofs) in zoverre aandacht wordt besteed aan deze problematiek, dat het belang van houding en gedrag in ieder geval als zodanig wordt benoemd: ------------2.3 Houding en gedrag van alle deelnemers Voor een succesvol participatietraject heb je niet alleen een goed ontworpen proces nodig, met heldere kaders, maar participatie vraagt ook wat van houding en gedrag van alle deelnemers (samenleving, raad, college en organisatie). Inwoners geven bijvoorbeeld aan dat de gemeente niet echt luistert, hen niet als serieuze gesprekspartner benadert en geen terugkoppeling geeft. Daarom hebben we een aantal kaders opgesteld, geinspireerd door de Edese participatie aanpak. Een gelijkwaardig gesprekspodium: We bieden deelnemers in het participatietraject een gelijkwaardig gesprekspodium. Dat betekent dat belanghebbenden in gelijke mate de ruimte krijgen om hun input te geven en dat de inbreng van alle deelnemers wordt meegenomen. Denk aan: wanneer een deel van de belanghebbenden een rechtstreeks contact heeft met raad of bestuur, moeten ook andere belanghebbenden die mogelijkheid hebben. Rolvastheid: We hebben elk onze eigen rol, lichten deze toe en zijn er op aanspreekbaar.

Dat betekent bijvoorbeeld dat wanneer we verantwoordelijkheid nemen voor het proces van participatie (vaak is dat de gemeente, maar dat kan ook een initiatiefnemer zijn, zie kernvraag c) op blz. 10) we ook aanspreekbaar zijn op de kwaliteit van dat proces. Of wanneer een bewonersgroep aangeeft te kunnen adviseren over deelnemers aan een participatieproces, zij aanspreekbaar zijn op dat advies. Open over proces en verwachtingsmanagement: We zijn open naar elkaar over het proces en wat we van elkaar verwachten. Dat betekent dat we met elkaar delen welke stappen we in het participatieproces zetten, met wie en wanneer

22

(bijvoorbeeld wie uiteindelijk besluit en wat we met de inbreng van inwoners gaan doen). We spreken uit wat we van elkaar verwachten, zodat we ook verwachtingen aan elkaar kunnen bijstellen als dat nodig is. Kortom, we zeggen wat we doen en we doen wat we zeggen. Deelnemers in een traject informeren elkaar over hun eigen acties (bijvoorbeeld wanneer zij actief medestanders gaan werven) maar ook dat we ons houden aan de afspraken die we binnen het participatietraject met elkaar maken (bijvoorbeeld de afspraak dat deelnemers - en dus ook gemeente - elkaar infomeren voordat ze naar de media gaan).

-------------Wat aan deze tekst om te beginnen opvalt, is dat hij wel een probleemstelling bevat, alsmede een handreiking in termen van kaders en rollen, maar geen handreiking ten aanzien van bewustwording over de eigen houding of het eigen gedrag waar het verder gaat dan het zich schijnbaar conformeren aan die kaders en rollen. Met andere woorden, in deze tekst wordt er stilzwijgend vanuitgegaan dat het met "houding en gedrag" wel goed zal komen als men zich uitwendig aan de kaders en rollen houdt. Mijn jarenlange ervaring met Arnhemse bestuurders en ambtenaren heeft echter aangetoond dat dat niet het geval is. De bestuurs- en organisatiecultuur lijkt zodanig te zijn, dat sociaal onveilig en niet-integer gedrag in de richting van burgers door een flink aantal ambtenaren en bestuurders niet eens wordt opgemerkt, omdat het als vanzelfsprekend en "professioneel" wordt ervaren. Ik heb ambtenaren hier vele malen op geattendeerd, maar dat werd mij niet in dank afgenomen. In één gesprek, op 2 december 2022 in bijzijn van wethouder Roelofs en een ambtenaar, ontstond er een kleine opening. Bepaald ambtelijk gedrag was weliswaar nog niet echt bespreekbaar, maar werd wel achteraf summier benoembaar - mits er niet over werd doorgepraat.

De ambtenaar benoemde een feit en zei tegen mij: "Ik zeg niet dat het goed is, maar zo is het gegaan." Dat dit door een enkele ambtenaar in aanwezigheid van de wethouder werd benoemd, was op zichzelf een stap vooruit, en had een positief effect op de sfeer van het gesprek. Maar zo'n kleine, individuele, incidentele stap is volstrekt onvoldoende om uitzicht te bieden op een goede ambtelijke omgang met een stadsbreed participatieproces. Het eerst benoemen van het thema "houding en gedrag", zoals in de tekst van het Stappenplan participatie gebeurt, maar het vervolgens alleen uitwerken aan de hand van "kaders en rollen", brengt het risico met zich mee dat de illusie wordt gewekt dat het op papier zetten van die kaders en rollen voldoende zou zijn om een goede houding en goed gedrag te bewerkstelligen. Dat zou een misvatting zijn. Om die reden noem ik het Stappenplan participatie een "januskop". Het wijst twee richtingen tegelijk uit: (1) erkenning van het belang van houding en gedrag en dat hier mogelijk sprake is van een probleem; (2) de onjuiste suggestie dat dit probleem zonder indringend traject van zelfontwikkeling en organisatie-ontwikkeling kan worden opgelost.

Cultuur en taakopvatting in relatie tot individuele houding In het eerder genoemde, in 2017 uitgebracht rapport-Frissen over de Arnhemse bestuurscultuur, wordt in de samenvatting iets geschreven dat laat zien hoe verweven een organisatiecultuur is met taakopvattingen en individuele houdingen:

23

------------7. De stad als project Vele gemeentebesturen vatten de stad, de gemeente op als hun project. Op basis van een collegeakkoord, berustend op een coalitie, wordt via stevige afspraken en de daarvoor benodigde coalitie- en fractiediscipline getracht een agenda van projecten te realiseren in het belang van de stad. Niet langer zijn collegeakkoorden de verbinding van ideologische verschillen, maar veeleer de verdeling van plannen en projecten over de samenwerkende partijen in een coalitie. Het besturen van steden is tegenwoordig vooral het maken van plannen en het realiseren van projecten. Dit patroon bestaat erin dat bestuurders bij toenemende weerstand niet kiezen voor stoppen, maar voor doorgaan. In het belang van de stad fietsen ze tegen de wind in, nemen ze weerstand, kritieken en verwijten op de koop toe en blijven ze zich inzetten voor realisatie van het project. Ze zien de alternatieven, horen de tegenwerpingen en gaan toch door. In het belang van de stad. Risico’s worden van beheersingsmaatregelen voorzien en (politieke) tegenstanders met toezeggingen meegenomen. Tegelijkertijd vragen tegenstanders zich af waarom de bestuurder niet wil luisteren, zien ze een bestuurder die welhaast ‘autistisch’ doorgaat of een bestuurder die de stijl van een ‘straatvechter’ hanteert.

Er is onbegrip over het dogmatisch karakter van gedrag: de bestuurder die alle argumenten behalve de zijne direct van tafel veegt en eigenlijk het gesprek niet meer echt wil voeren.17

---------------Wat deze tekst goed laat zien, is hoe een cultuur kan leiden tot een individuele houding die echte burgerparticipatie bijna onmogelijk maakt. Immers, bestuurders die de stad opvatten als een project, vatten ook burgerparticipatie op als een project, dat gemanaged moet worden. Kritische burgers worden dan, als ze bezwaren uiten, al snel als een belemmering ervaren voor het behalen van de doelen van het project. Samen met hun ambtenaren zoeken bestuurders dan naar middelen om die belemmeringen weg te nemen. Linksom of rechtsom. Het beoogde resultaat wordt belangrijker gevonden dan de weg ernaartoe. Dit is wat ook wel een "instrumentalistische" houding wordt genoemd, leidend tot gedrag waarbij burgers ofwel als middelen (instrumenten), ofwel als obstakels worden opgevat. Het is in de kern dus een dehumaniserende houding. Effect van de relatie tussen bestuurders en ambtenaren Het is mij niet precies duidelijk wat het oorzakelijke verband is tussen de houdingen die ik in de loop der jaren bij Arnhemse bestuurders en bij Arnhemse ambtenaren heb ervaren. Bestuurders beïnvloeden hun ambtenaren, maar bestuurders kunnen niet functioneren zonder steun van hun ambtenaren. In het rapport-Frissen is de aandacht vooral gericht op de bestuurscultuur van Arnhem, maar er wordt voorzichtig ook iets gezegd over de invloed daarvan op het ambtelijke apparaat:

17 https://arnhemspeil.nl/docs/2021-05-12-arnhemspeil-samenvatting-rapport-nsob-paul-frissen-patronen-vanpolitiek-de-arnhemse-bestuurscultuur-in-meervoud.pdf

24

-----------10. Ambtelijk apparaat De dominantie van het college uit zich ook in relatie tot het ambtelijk apparaat. Uit onze gesprekken komt naar voren dat ambtenaren in de beleidsuitvoering veel vrijheid genieten en zich kunnen verheugen over een college dat op afstand betrokken is, maar dat het college in de beleidsvoorbereiding zeer bepalend is. Onafhankelijk ambtelijk advies wordt gewaardeerd zolang dat uiteindelijk maar past bij de besluiten in het college. Wij hebben gehoord over ambtenaren, die in niet mis te verstane bewoordingen is opgedragen een advies aan te passen, die in het college spreekwoordelijk in de hoek werden gezet, zelfs door wethouders die in de voorbereiding betrokken waren en het betreffende stuk in het college hadden ingebracht. 18

---------------Mijn eigen ervaringen met Arnhemse ambtenaren doen me vermoeden dat zij bestuurders indirect laten merken dat als die bepaalde ambtelijke gewoontes proberen te doorbreken, dit risico's zou meebrengen voor de mate van ambtelijke steun die ze kunnen verwachten. Ik heb dit van een Arnhemse ex-bestuurder ook wel eens expliciet gehoord. Er is dus sprake van een delicaat machtsevenwicht tussen enerzijds bestuurders en anderzijds ambtenaren vanaf ongeveer het niveau van beleidsadviseur, senior-jurist of senior-handhaver. Maar dit straalt uit naar de hele organisatie en de hele organisatiecultuur. Want ambtenaren werken met elkaar samen en zijn van elkaar afhankelijk. Toch zal het, om adequate burgerparticipatie te realiseren, nodig zijn om bepaalde gewoontes van een substantieel aantal Arnhemse ambtenaren te doorbreken. Als het College daar serieuze pogingen toe onderneemt, zou de gemeenteraad het College daarbij moeten steunen in het belang van de stad. En wel op een manier die boven partijpolitiek uitstijgt. Anders gaat het namelijk niet lukken. Gewoontes van Arnhemse ambtenaren - micro-keuzes Burgers maken kennis met ambtenaren via contacten over specifieke zaken, waarover overleg gepleegd moeten worden. Zoals in elke menselijke communicatie, worden er in die contacten over en weer ook heel veel non-verbale boodschappen gegeven.

Dit kan via mimiek, maar ook via het zwijgen over bepaalde zaken. In de communicatie vinden voortdurend micro-keuzes plaats: wat zeg ik wel, wat zeg ik niet, en hoe zeg ik het? Toon ik begrip en probeer ik de ander zo mee te krijgen, of toon ik onvrede om de ander onder druk te zetten? Ook buiten de communicatie vinden dat soort keuzes plaats. Een ambtenaar kan kiezen: ga ik deze toezegging op tijd nakomen, of wacht ik nog even, of ga ik er maar even niet aan denken, tenzij de burger piept? Ik zal een recente voorbeeld geven van micro-keuzes die een ambtenaar ten aanzien van mij als burger maakte. Het speelt zich af begin dit jaar en betreft een emailwisseling over mijn komende bezoek aan een hoorzitting van de Arnhemse bezwarencommissie. Dat ging zo:

18 Ibid.

25

-----------Geachte heer Jonker, Uw aanvullend bezwaar is voorgelegd aan de secretaris van de bezwaarschriftencommissie. Kunt u mij informeren of u ter zitting aanwezig zult zijn? Met vriendelijke groet, [naam ambtenaar]

--------------Geachte heer [naam ambtenaar], Ja, ik ben voornemens ter zitting aanwezig te zijn. Kunt u mij informeren wie er van de kant van de gemeente (in haar hoedanigheid van het zich verwerende bestuursorgaan) aanwezig zullen zijn? Met vriendelijke groet, Michiel Jonker

---------------Geachte heer Jonker, U ontvangt hierover tijdig bericht. Met vriendelijke groet, [naam ambtenaar]

---------------Geachte heer [naam ambtenaar], Morgenochtend is de zitting. Dus dit is wat u "tijdig" noemt. U bedoelt gewoon dat ik helemaal geen bericht krijg, en dat vindt u "tijdig" genoeg. Waarom zou ik uw berichten nog snel en adequaat beantwoorden, als u dat omgekeerd kennelijk niet de moeite waard vindt? Omdat u op dat ambtelijke pluche zit? Typisch ambtenarengedrag. Ik zie u waarschijnlijk morgenochtend. Welterusten en tot dan. Michiel Jonker

--------------De volgende ochtend bleek de gemeente zich alleen te laten vertegenwoordigen door juist deze ambtenaar - een academisch gestudeerde jurist. Hij liet mij mondeling blijken dat hij zich door mij zeer onheus bejegend voelde. Anderzijds vond hij dat er op zijn eigen gedrag niets viel aan te merken. We zien hier twee dingen: micro-keuzes in de omgang, voortkomend uit een houding. 19 19 Zie m.b.t. micro-keuzes ook mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 5.

26

Als ambtenaren zich tijdens een participatieproces zo opstellen, dat wil zeggen: in hun houding en gedrag dergelijke micro-keuzes maken, dan kunnen burgers twee dingen doen. Ze kunnen zich erin schikken en, om er zo min mogelijk last van te hebben, het min of meer "normaal" vinden dat ze door ambtenaren suboptimaal worden bejegend. Er ontstaat dan een vertikale relatie tussen burger en ambtenaar, met de ambtenaar in een hiërarchisch gezien hogere positie. Of burgers kunnen voor zichzelf opkomen en (non-verbaal en verbaal) gaan staan voor een verhouding van gelijkwaardigheid. Ik kies meestal (maar niet altijd) voor dat laatste, omdat ik gemerkt heb dat het eerste er niet toe leidt dat ik coulant of zelfs maar fair behandeld wordt. Wel vriendelijker, maar inhoudelijk niet coulanter of redelijker. Terwijl ik als burger wel inhoudelijke doelen nastreef. Ik ben niet primair uit op schouderklopjes van ambtenaren. Dit wordt door sommige Arnhemse ambtenaren als confronterend en ongewenst ervaren. Zij wensen een minder kritische, meer gedweeë burger. Het emotioneert hen als ze niet in staat zijn het contact met een burger naar hun hand te zetten. Zij ervaren dat als unfair. Er is dus bij sommige Arnhemse ambtenaren in relatie tot gewone burgers sprake van iets wat de Amerikanen "entitlement" noemen.

De betreffende ambtenaren voelen zich bijvoorbeeld vrij burgers met schijnbaar duidelijke, maar uiteindelijk toch vage toezeggingen of vergezichten te manipuleren, of om te doen voorkomen alsof politieke keuzes wettelijke regels zijn, of nog een hele reeks andere truken uit de grote trukendoos. Deze truken zijn waarschijnlijk heel geschikt om schijnparticipatie (participatie-toneelstukken) te realiseren, maar ze zijn schadelijk voor echte participatie - en al helemaal als burgers in de gaten krijgen wat er (elke keer weer) gebeurt, en daardoor hun vertrouwen in de gemeente als overheid verliezen. Dat er dan bepaalde op papier vastgelegde processtappen formeel gevolgd worden, of dat er achteraf d.m.v. gemeentelijke verslaglegging een indruk wordt gewekt dat deze processtappen correct gevolgd zijn, zal het vertrouwen van burgers in het proces dan niet kunnen terugbrengen. Hoe te komen tot cultuurverandering bij de gemeente? Participatie wordt pas spannend als er sprake is van belangentegenstellingen. Hoe daarmee wordt omgegaan, is de echte toets of er sprake is van kwalitatief goede participatie. Om tot echte, functionele participatie te komen, is er bij de gemeente een cultuurverandering nodig, op bestuurlijk maar zeker ook op ambtelijk niveau.

In mijn ogen valt zo'n cultuurverandering alleen te bereiken door middel van oefenen in de praktijk, maar wel met feedback van trainers die begrijpen wat er nodig is en die ambtenaren zowel kunnen inspireren als uitdagen. >>> Daarom zou in de Startnotitie moeten worden opgenomen dat er training wordt georganiseerd voor de ambtenaren die betrokken zijn bij het beoogde participatietraject. Ik ben bereid met de gemeente na te denken over de invulling van zulke training - tegen een bescheiden vergoeding per uur. Deze zienswijze krijgt u van mij gratis, bij wijze van kennismaking.

27

2.4

Sociale drukmiddelen tijdens het praticipatieproces

Ik heb in het voorafgaande mijn zorg uitgesproken dat de in de Startnotitie summier geschetste stappen en randvoorwaarden om tot participatie te komen, in de praktijk aan ambtenaren en bestuurders ruimte bieden voor het organiseren van schijnparticipatie, en dat zij deze ruimte, mede gezien de heersende bestuurs- en ambtelijke cultuur, ook daarvoor zullen gebruiken. In paragraaf 2.1 van deze zienswijze heb ik gewezen op de verhulde top-down-benadering die het College hanteert. In paragraaf 2.2. heb ik gewezen op een aantal procesmatige aspecten. En in paragraaf 2.3 ben ik ingegaan op het aspect m.b.t. bestuurlijke en ambtelijke cultuur. Hier wil ingaan op een procesmatig risico dat in de Startnotitie niet wordt genoemd, maar dat bij goede lezing van het Stappenplan participatie (april 2022) blijkt. In paragraaf 2.3 van dat Stappenplan staat onder andere het volgende vermeld: -----------Open over proces en verwachtingsmanagement: We zijn open naar elkaar over het proces en wat we van elkaar verwachten. Dat betekent dat we met elkaar delen welke stappen we in het participatieproces zetten, met wie en wanneer (bijvoorbeeld wie uiteindelijk besluit en wat we met de inbreng van inwoners gaan doen). We spreken uit wat we van elkaar verwachten, zodat we ook verwachtingen aan elkaar kunnen bijstellen als dat nodig is. Kortom, we zeggen wat we doen en we doen wat we zeggen.

Deelnemers in een traject informeren elkaar over hun eigen acties (bijvoorbeeld wanneer zij actief medestanders gaan werven) maar ook dat we ons houden aan de afspraken die we binnen het participatietraject met elkaar maken (bijvoorbeeld de afspraak dat deelnemers - en dus ook gemeente - elkaar infomeren voordat ze naar de media gaan). Het kan bijdragen aan het onderling vertrouwen in een participatietraject om samen met deelnemers spelregels op te stellen. Bovenstaande kaders kunnen dan als inspiratie dienen.

-----------Op het eerste gezicht lijkt dit een onschuldige tekst, maar dat is het niet, om twee redenen: (1) Het creëert een risico dat de uitingsvrijheid en communicatievrijheid van deelnemers aan het participatieproces hun in de praktijk ontnomen wordt; (2) Het creëert een risico dat de deelnemers aan het participatieproces op subtiele wijze afgesplitst raken van andere burgers en door de gemeente worden gecoöpteerd als een nieuw "wijkelitegroepje". Ad (1): Beperking uitingsvrijheid van deelnemers aan een participatieproces Aan het begin van een participatietraject dat door de gemeente op een verhulde wijze op een topdown, patriarchale wijze wordt ingestoken, kan de ambtelijke gespreksleider van een bijeenkomst (of een digitaal overleg) gebruik maken van zijn of haar positie en het daaraan ontleende overwicht om vriendelijk maar ook met een uitstraling van ervaring en gezag aan te geven dat het "natuurlijk belangrijk is om met elkaar in een sfeer van vertrouwen te kunnen praten, en dat het daarom nuttig is om met elkaar bepaalde spelregels af te spreken". Er kan dan tijdens de

28

bijeenkomst sociale druk ontstaan op de deelnemers om zich te conformeren aan de ideeën van de gemeentelijke gespreksleider daarover. Onder het mom van het creëren van onderling vertrouwen kan op deze manier de uitingsvrijheid van de deelnemers worden beperkt. Er kan bijvoorbeeld worden afgesproken, precies zoals in de tekst van het Stappenplan Participatie wordt vermeld, dat ze andere deelnemers op de hoogte moeten stellen voordat ze naar de media stappen, of zelfs voordat ze met andere invloedrijke personen praten. Dit kan voor burgers een drempelverhogende werking hebben. Stel bijvoorbeeld dat ambtenaren of bestuurders zich tijdens het participatietraject niet aan bepaalde afspraken of gewekte verwachtingen houden, of deze gewekte verwachtingen tijdens de rit anders gaan "interpreteren" zonder te willen toegeven dat hun interpretatie is veranderd, dan kunnen dergelijke informele non-disclosure agreements (NDA's) druk op burgers leggen om zich zulke praktijken zwijgend te laten welgevallen, ten koste van de behartiging van hun legitieme belangen. Ik heb zelf in dergelijke processen herhaaldelijk meegemaakt dat gemeentefunctionarissen zich op dergelijke manieren gedroegen.

In één van die gevallen, waarin de betreffende gemeentefunctionaris een wethouder was, werd ik vervolgens benaderd door dagblad De Gelderlander, omdat journalisten bij De Gelderlander dankzij eerdere communicatie van mijn kant wisten dat ik een centrale figuur was geweest, en misschien nog steeds was, in het contact tussen bewoners en gemeente. Het daaropvolgende nieuwsberichtje in De Gelderlander vergrootte de druk op de wethouder in kwestie om contact met mij als vertegenwoordiger van bewoners daarna niet langer af te houden. In de praktijk behelzen participatietrajecten altijd ook een element van onderhandeling. Daarom is het belangrijk, vooral ook gezien de zeer scheve machtsverhouding tussen gemeentefunctionarissen en inwoners, dat de deelnemende inwoners hun communicatieve handelingsvrijheid tijdens het participatieproces behouden - niet alleen formeel, maar vooral ook informeel. De in het Stappenplan Participatie gegeven "inspiratie voor spelregels" kan, via de interventies van dominante ambtelijke of bestuurlijke gespreksleiders, ook leiden tot het informeel (sociaal) buitensluiten van mondige deelnemers die de moed hebben om openlijk te zeggen dat ze niet akkoord gaan met dergelijke afspraken.

Het kan daarbij zowel gaan om uitsluiting van de groep met wie gemeenteambtenaren bereid zijn welwillend te overleggen,20 als om uitsluiting uit de sociale groep van participerende inwoners. Er kan geprobeerd worden om degene die de moed heeft om zich te verzetten tegen dergelijke, beperkende afspraken, te framen als "lastig" of "onredelijke", waarbij wordt ingespeeld op het verlangen van andere deelnemers naar een goede, harmonische, minder stressvolle sfeer - ook als dat indirect ten koste van hun eigen inhoudelijke belangen gaat. Met andere woorden, het gemeentebestuur kan dergelijke "spelregels" misbruiken om inwoners tegen elkaar uit te spelen. Dat moet worden voorkomen. Een extra risico dat wordt veroorzaakt door (informele of formele) inperking van de communicatieve vrijheid van bewoners die deelnemen aan het beoogde participatieproces, is dat zij zich minder vrij gaan voelen om buiten het participatieproces om met leden van de gemeenteraad te 20 Voor een voorbeeld hiervan, zie mijn eerder genoemde notitie Schijnparticipatier in Arnhem, hoofdstuk 2.

29

communiceren. Dit kan ertoe leiden dat leden van uw raad die ten tijde van het participatieproces tot de oppositie behoren, minder goed worden geïnformeerd dan raadsleden die tot de coalitiepartijen behoren. Op die manier zou de controlerende functie van de gemeenteraad worden verzwakt - zoals ik in paragraaf 2.1 van deze zienswijze al opmerkte. >>> Daarom zou in de Startnotitie expliciet moeten worden vermeld dat het bewoners die deelnemen aan het participatieproces, te allen tijde vrij staat om met wie dan ook over zowel het proces als de inhoudelijke problematiek te communiceren. Ad (2): Risico van sociale splitsing en elitevorming In paragraaf 2.2 van deze zienswijze heb ik onder het kopje 'De opdeling in "doelgroepen" verzwakt de positie van Arnhemse burgers' al gewezen op het ontstaan van speciale, met het gemeentebestuur vernetwerkte groepjes burgers die ik "wijkelitegroepjes" noemde. In de bijlage bij deze zienswijze komt dit ook naar voren in de context van de invoering van nieuw parkeerbeleid voor de wijk Spijkerkwartier in 2017. Ook in mijn notitie Schijnparticipatie in Arnhem heb ik hierop gewezen.21 Een participatieproces is voor de deelnemers altijd ook een sociaal proces. De deelnemende bewoners socialiseren met vertegenwoordigers van de gemeente. Daar is op zichzelf niets mis mee, sterker nog, het is een essentiële karakteristiek van participatie.

Juist door elkaar beter te leren kennen, te leren waarderen en te leren respecteren, kunnen er mogelijkheden ontstaan voor oplossingen die anders in de praktijk niet haalbaar zouden zijn geweest, vanwege: -- het ontbreken van ambtelijk en bestuurlijk draagvlak; --het ontbreken van ambtelijk en bestuurlijk respect voor (de belangen van) inwoners; -- het ontbreken van draagvlak bij inwoners voor doelen van het gemeentebestuur. Zodra echter de sociale integratie tussen enerzijds inwoners die aan een participatieproces deelnemen en anderzijds gemeenteambtenaren en -bestuurders gepaard gaat met een informele inperking van de vrijheid van deelnemende bewoners om buiten het participatietraject om met andere actoren te communiceren, ontstaat er een groot risico dat de betreffende inwoners voor wat betreft het onderwerp waarover de participatie gaat, worden losgeweekt van hun natuurlijke achterban. Door veel te communiceren met functionarissen van het zittende gemeentebestuur en minder met hun eigen buurtgenoten of met oppositionele politici, gaan ze zich in toenemende mate ook identificeren met de gezichtspunten van het zittende gemeentebestuur.

Zo kan er een nieuw, met het gemeentebestuur verbonden elitegroepje ontstaan, dat in naam nog representatief is voor "de straat", "de wijk" of "de inwoners van de stad", maar in feite gecoöpteerd en ingekapseld wordt door het gemeentelijke bestuursapparaat. Er is dan geen sprake meer van burgerparticipatie, maar van selectieve burgercoöptatie, die de weg vrijmaakt voor structureel cliëntelisme. De in 2016/2017 ad hoc ontstane Werkgroep Verkeer in het Spijkerkwartier is daar een voorbeeld van. Die werkgroep is nooit meer opgeheven en is in belangrijke mate de functie gaan vervullen van uitvoerder, facilitator en communicator van gemeentelijk beleid ten aanzien van de wijk, met aanwending van subsidiegeld. 21 Michiel Jonker, Schijnparticipatie in Arnhem, hoofdstuk 4, pp. 33-34.

30

Dergelijke wijkelitegroepjes worden door het gemeentebestuur vaak opgevat als vertolkers van "de stem van de wijk", terwijl ze in feite in belangrijke mate de stem van het gemeentebestuur zelf vertolken. Dat is vanuit bestuurlijk oogpunt gezien wellicht heel handig, maar het doet afbreuk aan werkelijke burgerparticipatie. Deze gang van zaken moet beschouwd worden als een vorm van netwerkcorruptie zodra het gepaard gaat met: -de pretentie dat dergelijke groepjes "de" wijk of "de" bewoners zouden vertegenwoordigen; -het verhullen van relevante, gemeentelijke geldstromen waarover deze groepjes van de gemeente invloed krijgen toebedeeld; -het bieden van speciale beïnvloedingsmogelijkheden aan deze groepjes, zoals de gemeente in de Startnotitie doet door ze aan te merken als "georganiseerde stakeholders" en ze in een aparte "doelgroep" onder te brengen met wie in het participatieproces apart wordt overlegd. >>> Daarom zou er in de Startnotitie niet alleen transparantie moeten worden gegeven over deze groepjes en de daarmee verbonden geldstromen (zie pag. 14), maar zouden alle "georganiseerde stakeholders" die primair of in essentie bestaan uit inwoners van Arnhem, in het participatieproces op dezelfde manier moeten worden behandeld als andere inwoners van Arnhem, en dus niet langer in een aparte "doelgroep" moeten worden ondergebracht. 3

Conclusie

Om tot adequate burgerparticipatie te komen, zijn een aantal dingen nodig: ● Er is een houdingsverandering en een cultuurverandering van het gemeentebestuur nodig, zowel bij bestuurders als bij ambtenaren. ● Het is nodig dat het gemeentebestuur in participatieprocessen niet langer een (al dan niet verhulde) top-down-benadering volgt, maar het participatieproces gaat erkennen als intrinsiek waardevol, ook als dit leidt tot wijziging van de doelen die het gemeentebestuur zichzelf aanvankelijk had gesteld. Met andere woorden, het participatieproces is dan niet langer een instrument om (vooraf gestelde) gemeentelijke doelen te verwezenlijken, maar een manier waarop het gemeentebestuur de eigen benadering en de eigen doelen toetst aan de hand van interactie met de inwoners van de stad. Op deze manier wordt aan de slogan van het gemeentebestuur, "Met de stad", alsnog inhoud gegeven. ● In de thans voorliggende Startnotitie moeten waarborgen voor echte participatie worden opgenomen, alsmede richtsnoeren voor goede participatie. Het uitsluitend verwijzen naar het Stappenplan Participatie uit 2022 is op deze punten niet voldoende en brengt op sommige punten zelfs de participatie in gevaar. Als de gemeente dit niet doet, zal het komende "participatietraject" vervallen tot schijnparticipatie zodra er (al dan niet vermeende) belangentegenstellingen optreden.

Als de gemeente legitieme besluitvorming wil, is er geen weg terug. Het enige alternatief voor echte participatie is namelijk een terugval in schijnparticipatie, ter verhulling van autoritair bestuur en cliëntelisme.

31

4

Overzicht wijzigingsvoorstellen voor de Startnotitie

In deze zienswijze heb ik betoogd dat de Startnotitie participatie Duurzame Mobiliteit en Parkeerbeleid op een aantal punten zou moeten worden aangepast, voordat u als gemeenteraad de notitie vaststelt. Hieronder heb ik de door mij gedane wijzigingsvoorstellen geciteerd en bij elkaar gezet, voor het overzicht van uw raad. U kunt als raadsleden uw mening bepalen over elk van deze voorstellen en het overzicht daarbij gebruiken als checklist. >>> In de Startnotitie zou een doel moeten worden toegevoegd aan de genoemde, met participatie na te streven doelen, namelijk het doel van een open dialoog tussen gemeentebestuur en andere deelnemers aan het participatieproces over de voor het mobiliteitsbeleid en parkeerbeleid relevante waarden, en de vanuit die waarden na te streven doelen. (pag. 6) >>> Daarom zou er in de Startnotitie nadrukkelijk moeten worden genoemd dat er van de overleggen in het participatieproces verslag wordt gedaan door een onafhankelijke verslaglegger met wie alle deelnemers van te voren op goed geïnformeerde wijzen hebben kunnen instemmen.

Daarnaast zou in de Startnotitie moeten worden opgenomen dat deelnemers aan overleggen het recht hebben om na afloop van elk overleg: -meteen het (concept-)verslag daarvan toegestuurd te krijgen (proactief door de gemeente); -daarover binnen een redelijke termijn opmerkingen in te sturen die als bijlage aangehecht worden aan het definitieve verslag (en opgenomen in elektronische documenten met het verslag, in hetzelfde pdf-document als het verslag); -schriftelijk aan te geven of zij zich in het (definitieve) verslag kunnen vinden of niet, waarna dit eveneens in het uiteindelijke verslagdocument zelf wordt opgenomen. (pag. 8) >>> In de Startnotitie wordt in het geheel niet gemotiveerd waarom het gemeentebestuur aan bewoners niet de mogelijkheid wil geven om op het niveau van "samenwerken" te participeren. Dat zou wel moeten. (pag- 10) >>> Als de gemeenteraad vindt dat burgers bij de planvorming over toekomstig, stadsbreed, langjarig parkeerbeleid überhaupt moeten kunnen participeren, dan zou de gemeenteraad van het College moeten eisen dat de "participatie" bij deze planvorming op zijn minst opgetild wordt naar het niveau van de trede "adviseren" op de participatieladder. Want dit is eerder nog niet gebeurd. (pag. 11) - zie ook verderop, pag. 19.

>>> Als het College zo omgaat met de inbreng van "samenwerkingspartners", dan zou dit in de Startnotitie expliciet moeten worden benoemd. Immers, in paragraaf 3.2 van de notitie geeft het gemeentebestuur aan: "We zijn eerlijk en duidelijk over de kaders waarbinnen de participatie mogelijk is: dus over datgene waar wel en geen invloed op mogelijk is." (pag. 13)

32

>>> De Startnotitie zou duidelijkheid moeten bieden wat voor soort georganiseerde groepen burgers toegang krijgen tot de overleggen met de "doelgroep georganiseerde stakeholders", en wat de criteria zijn voor toegang tot die overleggen. Dit zou kunnen stimuleren dat bewoners zich op straatniveau organiseren om meer doeltreffend te kunnen participeren. (pag. 14) - zie ook verderop, pag. >>> Ook zou het College helderheid en laagdrempelige openbaarheid moeten verschaffen over welke subsidiestromen er in de afgelopen vijf jaar van de gemeente of met medewerking van de gemeente naar alle bekende "georganiseerde stakeholders" zijn gevloeid, zodat burgers kunnen constateren of er in het participatieproces met betrekking tot duurzame mobiliteit en parkeerbeleid vormen van belangenverstrengeling dreigen op te treden. (pag. 14) >>> De Startnotitie zou daarom moeten voorzien in een mogelijkheid voor deelnemers om op elk moment tijdens het participatieproces te escaleren, desnoods tot op bestuurlijk niveau, als het proces huns inziens niet in overeenstemming met de spelregels verloopt. (pag.

16) >>> De Startnotitie zou duidelijk moeten maken hoe het gemeentebestuur van Arnhem gaat werken aan haar eigen bestuurs- en ambtelijke cultuur om deze meer transparant en open te maken, als voorwaarde om te komen tot een adequate burgerparticipatie met betrekking tot duurzame mobiliteit en parkeerbeleid. (pag. 18) >>> De Startnotitie zou op zijn minst zodanig gewijzigd moeten worden dat inwoners in ieder geval in de gelegenheid worden gesteld om ook op het gebied van parkeerbeleid te participeren op het niveau "adviseren" van de participatieladder. (pag. 19) - zie ook hierboven, pag. 11 >>> In de Startnotitie ontbreekt enig plan hoe de gemeente haar eigen inwoners bij deze onderwerpen daadwerkelijk en op tijd gaat betrekken. Dit zou alsnog moeten worden opgenomen in de notitie, voordat die een geloofwaardige "startnotitie" kan zijn. Nu lijkt het in dit opzicht eerder op een la-maar-waaien-we-gaan-uit-de-losse-pols-wel-wat-aanmodderen-notitie. (pag. 20) >>> De Startnotitie zou daarom zodanig moeten worden aangepast, dat het succescriterium "input" wordt vervangen door het succescriterium "output" - met andere woorden: wat en hoeveel er door de gemeente wordt gedaan met de inbreng van burgers, ongeacht hoe omvangrijk die inbreng is. (pag. 21)

33

>>> Daarom zou in de Startnotitie moeten worden opgenomen dat er training wordt georganiseerd voor de ambtenaren die betrokken zijn bij het beoogde participatietraject. Ik ben bereid met de gemeente na te denken over de invulling van zulke training - tegen een bescheiden vergoeding per uur. Deze zienswijze krijgt u van mij gratis, bij wijze van kennismaking. (pag. 27) >>> Daarom zou in de Startnotitie expliciet moeten worden vermeld dat het bewoners die deelnemen aan het participatieproces, te allen tijde vrij staat om met wie dan ook over zowel het proces als de inhoudelijke problematiek te communiceren. (pag. 30) >>> Daarom zou er in de Startnotitie niet alleen transparantie moeten worden gegeven over deze groepjes en de daarmee verbonden geldstromen (zie pag. 14), maar zouden alle "georganiseerde stakeholders" die primair of in essentie bestaan uit inwoners van Arnhem, in het participatieproces op dezelfde manier moeten worden behandeld als andere inwoners van Arnhem, en dus niet langer in een aparte "doelgroep" moeten worden ondergebracht. (pag. 31)

34

Bijlage bij zienswijze "Burgerparticipatie of cliëntelisme?" d.d. 25 maart 2023 Politieke Maandag 4 december 2017 (informatieve ronde) gemeenteraad Arnhem Inspraak door Michiel Jonker

Wat te doen met parkeervoorstel zonder participatie? Voorzitter, geachte raadsleden, 1

Inleiding en samenvatting

Wat voor u ligt, is in essentie een voorstel voor belastingverhoging met als excuus een voorstel voor een parkeerplan. Dit zogenoemde “parkeerplan” is opgesteld door een werkgroep van een aantal wijkbewoners, onder begeleiding van gemeenteambtenaren en in opdracht van het college van B&W. Voor de duidelijkheid zal ik dit “plan A” noemen, om het te onderscheiden van de door mij als wijkbewoner ingediende aanzet voor een “plan B”. Al eerder heb ik aangegeven dat de werkgroep en de betreffende gemeente-ambtenaren ten onrechte beweren dat er “wijkbreed draagvlak” voor “plan A” zou zijn. Het verspreiden van een flyer, gevolgd door twee “informatie-bijeenkomsten” waar bezwaren tegen het plan werden weggewuifd, is niet hetzelfde als “participatie”. Ook het feit dat 133 bewoners iets positiefs hebben opgemerkt over één of meer aspecten van het plan, zegt weinig. In het plangebied wonen meer dan 5.000 mensen. Dat een gemeenteambtenaar beweert dat er “aan alle professionele criteria voor participatie is voldaan”,22 maakt vooral duidelijk dat er op dat punt ambtelijk helaas sprake is geweest van een laag professioneel niveau. Inhoudelijk ontbreekt er bij “plan A” een deugdelijke probleemanalyse.

Wat is nu echt het probleem, door welke mensen wordt het als probleem ervaren en wat zou door diezelfde mensen èn door de overige wijkbewoners als een geschikte oplossing worden ervaren? Het eigenlijke probleem lijkt bij het college van B&W te liggen: een groot tekort aan geld als gevolg van uit de hand gelopen projecten die niks met parkeren te maken hebben. Het parkeerplan dient voor schuldreductie door de invoering van overal betaald parkeren. Dat de “meeropbrengst” zogenaamd terug zou gaan naar “de wijk”, is om verschillende redenen niet waar. Dit parkeerplan dient vooral als onderdeel van een oplossing voor een budgettair probleem van het college, niet als oplossing voor de wijk. Toen mij duidelijk werd dat er geen ruimte was voor echte participatie, maar alleen voor jaknikken en schijnparticipatie, heb ik een aanzet voor een alternatief plan (“plan B”) ingediend bij het college. Daarmee heb ik duidelijk proberen te maken dat het wel degelijk mogelijk is om de behoeften van de wijkbewoners voorop te stellen, en met die behoeften als uitgangspunt te 22 Projectleider BGB (Buitengewoon Beter) Anton de Klein, op 27 november 2017 tijdens presentatie “plan A” aan raadsleden.

35

kijken welke problemen en geschikte oplossingen er zijn. Ik ben steeds bereid geweest het gesprek met de ambtelijk begeleide werkgroep aan te gaan, en te kijken naar mogelijkheden om elementen van beide plannen te combineren tot een “plan C”. Helaas heeft de werkgroep dat gesprek tot dusverre afgehouden, lijnrecht in tegenspraak met het zogenaamde streven naar “participatie” en “draagvlakverwerving”. In een andere wijk, Sonsbeek Sint Marten, is vorige week (30 november) een bijeenkomst gehouden over parkeren in de wijk. Tijdens die bijeenkomst was er een levendige discussie en zijn er verschillende werkgroepen van wijkbewoners geformeerd die verschillende aspecten van de problematiek gaan bekijken. Daar is echte participatie dus wel mogelijk. Waarom in het Spijkerkwartier dan niet? Hoe kan het dat de planontwikkeling en de communicatie over parkeren in het Spijkerkwartier zijn gemonopoliseerd door één enkele werkgroep en een klein netwerk van insiders? En hoe kan het dat het college van B&W, dat eind vorig jaar in zijn raadsbrief aangaf dat een parkeerplan voor het Spijkerkwartier alleen aan uw raad wordt voorgelegd als er wijkbreed draagvlak is aangetoond, deze voorwaarde nu opeens lijkt te zijn vergeten? Voorstel. Het moet anders, ook in onze wijk, en het kan ook anders.

Gezien het feit dat het parkeerbeleid stadsbreed nog volop in ontwikkeling is, is het niet nodig om voor één wijk, namelijk het Spijkerkwartier, nu overhaast een besluit te nemen. Ik geef uw raad in overweging om te besluiten dat ten aanzien van parkeren in het Spijkerkwartier eerst alsnog een deugdelijk participatieproces moet plaatsvinden, waarin wijkbewoners zowel met de werkgroep als met elkaar het gesprek kunnen aangaan over wat hun behoeften zijn op het gebied van parkeren, en hoe die zonder onnodige kosten voor de wijkbewoners kunnen worden gerealiseerd. De twee ingediende plannen (“plan A” en “plan B”) kunnen daarbij als referentiekader dienen, en mede gebruikt worden om te komen tot een optimaal “plan C”. Dit was mijn samenvatting. Gezien de beperkte spreektijd, zal ik nu keuzes moeten maken over welke aspecten ik nog iets meer zeg. Mijn volledige inspreeknota wordt morgen gepubliceerd op de gemeentelijke website. En u kunt mij straks natuurlijk ook vragen stellen. Ik wil nog kort ingaan op twee zaken: • Ten eerste de uitgangspunten van “plan B” in vergelijking tot “plan A” (paragraaf 4); • Ten tweede heb ik vijf tips opgesteld voor de gemeente, over hoe je tot een professionele inrichting van participatieprocessen kunt komen. Noem het: vijf professionele criteria (paragraaf 5). 2

Totstandkoming van “plan A”: geen adequate participatie

De werkgroep-Verkeer heeft lang aan het plan gewerkt (sinds 2013) en er veel tijd en energie in gestoken. Eind 2016 heeft het college van B&W een kaderstellend besluit genomen, waarmee het college onder voorwaarden met het plan instemde. Eén van die voorwaarden was dat er wijkbreed draagvlak voor het plan zou worden aangetoond. Een andere voorwaarde was dat er overal betaald parkeren zou worden ingevoerd. Drie maanden later, in maart 2017, zijn kort na elkaar

36

twee “informatie-avonden” georganiseerd waarop wijkbewoners kennis konden nemen van de meest recente versie van het plan. Echter, ondanks die lange voorbereidingstijd heeft er geen adequate, wijkbrede participatie plaatsgevonden, maar alleen participatie van een relatief klein netwerk van enkele tientallen bewoners die elkaar kenden van hun activiteiten in buurthuis De Lommerd. Op en na de informatie-avonden in maart hebben ongeveer 150 mensen inhoudelijk hun steun kenbaar gemaakt aan het plan.23 Dat is misschien 3 procent van de mensen in het plangebied. Eind september 2017 heb ik dat gebrek aan participatie en draagvlak geconstateerd en werd het me duidelijk dat werkgroep en ambtenaren meenden dat er al voldoende (schijn)participatie had plaatsgevonden.24 Ik heb daar meteen aandacht voor gevraagd bij de gemeente: eerst bij het Team Leefomgeving, later ook bij het college van B&W en bij uw raad. 25 Ik werd daarbij aangespoord door andere kritische wijkbewoners. Op 16 november 2017, direct nadat het me duidelijk was geworden dat het college voornemens was om zonder serieuze participatie van de wijk en zonder deugdelijke draagvlaktoets “plan A” ter besluitvorming voor te leggen aan de gemeenteraad, heb ik bij het college een aanzet ingediend voor een alternatief plan, “plan B”.

“Plan B” biedt mogelijkheden om op het gebied van parkeren en groen bepaalde zaken te realiseren, maar dan op een manier die bewoners meer zeggenschap en flexibiliteit laat behouden dan in “plan A”, en die hun minder geld kost. Daarover straks meer. Op 23 november 2017 bleek mij dat het college het plan had opgevat om “plan A” op zeer korte termijn reeds informeel aan uw raad voor te leggen, voorafgaand aan uw openbare raadsvergadering, en zonder dat “plan B” daarbij ook in beschouwing werd genomen. Hoewel de uitnodiging afkomstig heette te zijn van de bewoners-werkgroep, werd die door de wijkmanager van het gemeentelijke Team Leefomgeving aan u verstuurd. In reactie daarop heb ik meteen aan uw raad verzocht om uitstel van uw besluitvorming tot in ieder geval januari 2018, om ruimte te scheppen voor overleg tussen het college en mij over de manier waarop er met beide plannen (“A” en “B”) wordt omgegaan.26 Kan er alsnog ruimte worden gemaakt voor serieuze participatie en een serieuze draagvlaktoets? In de dagen daarna werd duidelijk dat er bij het college en bij de ambtelijk begeleide werkgroepVerkeer Spijkerkwartier weerstand bestond tegen het alsnog scheppen van ruimte voor serieuze participatie en draagvlaktoetsing. Na alle voorbereiding wil men beslist in december 2017 tot besluitvorming van uw raad komen.

Daarbij speelt de vrees bij het college en de werkgroepleden voor de dynamiek die de komende verkiezingen met zich meebrengen, een belangrijke rol. 23 Op de informatieavonden waren, blijkens informatie van de werkgroep, 220 mensen aanwezig (waarvan niet duidelijk is hoeveel er uit de wijk zelf kwamen). 158 mensen hebben op of na die avonden een kaartje ingevuld of een e-mail ingestuurd met commentaar. 84% van die mensen, dus: 133 mensen, uitten zich “positief”. Daarbij komen nog de leden van de werkgroep zelf. In totaal werden er 282 opmerkingen, vragen en verbetersuggesties opgeschreven. Op de informatie-avonden was er “applaus”. Bron: email d.d. 15 november 2017 van college B&W aan Jonker, met c.c. aan fractievoorzitters gemeenteraad; uitspraken van werkgroep. 24 Zie uw stukken: mijn verslag d.d. 28 september 2017 van het Bewonersoverleg op 27 september 2017. 25 Zie uw stukken: “Voorlopige evaluatie schijnparticipatie parkeerplan Spijkerkwartier” d.d. 5 oktober 2017, en een email d.d. 15 november 2017 aan het college, ter attentie van de gemeentelijke programmamanager ruimte, mobiliteit, wonen en milieu. 26 Zie uw stukken: email Jonker d.d. 23 november 2017 aan gemeenteraad, met c.c. aan college van B&W en belangstellende wijkbewoners.

37

Verkiezingstijd is immers bij uitstek een tijd waarin participatie niet strak van bovenaf in een bepaalde richting kan worden “gemanaged”. Een tijd waarin democratie tot leven komt... Dat vinden sommige mensen lastig. Ondanks mijn verzoek om uitstel, vond op 27 november 2017 de informele presentatie van de nieuwste versie van “plan A” aan uw raadsleden plaats. Van uw kant waren in ieder geval de VVD, D66 PvdA, GL, Arnhem Centraal en PvdD vertegenwoordigd. Daarnaast waren er twee gemeenteambtenaren aanwezig die hadden meegewerkt aan de totstandkoming van het plan. Er was iemand van het bewonersoverleg Binnenstad. Ook ik was aanwezig. Direct na de presentatie van “plan A” vroeg de vertegenwoordiger van de Partij voor de Dieren: “Maar hoe gaan jullie nu om met plan B?” Zoals diegenen van u die aanwezig waren, zich zullen herinneren, leidde deze vraag tot grote commotie. De gemoederen liepen hoog op. Toen ik mij bekend maakte als indiener van “plan B”, werd ik stevig onder vuur genomen door verschillende leden van de werkgroep èn door de gemeente-ambtenaren die het college vertegenwoordigden. Zij betoogden, zonder feitelijke onderbouwing, dat er een prima participatie had plaatsgevonden die “beantwoordde aan alle professionele criteria”. Er werd mij gezegd dat ik mijn inbreng eerder had moeten leveren.

Tijdens dit debat kreeg ik de indruk dat sommige aanwezige raadsleden het vele, reeds verrichte werk zwaarder wilden laten wegen dan het cruciale feit dat er, ondanks al dat werk, verzuimd was om adequate voorwaarden te scheppen voor wijkbrede participatie. Er was alleen een flinterdunne façade van schijnparticipatie in elkaar gezet. 3

Werkgroep van “plan A” houdt het gesprek af – geen ruimte voor participatie

Na afloop van de bijeenkomst bleef ik achter met twee leden, en ten slotte nog één lid van de werkgroep,27 en met de twee aanwezige gemeente-ambtenaren.28 Er leek een kleine opening te ontstaan, een mogelijkheid om “plan A” althans een klein beetje aan te passen voordat het ter besluitvorming aan uw raad zou worden voorgelegd. De inbreng die ik al op 27 september had geleverd met betrekking tot de wenselijkheid van het gratis maken van de bezoekerspas leek nu, twee maanden later, alsnog serieus te worden genomen. Het gratis maken van de bezoekerspas zou in mijn ogen een kleine verbetering zijn ten opzichte van het huidige “plan A”, omdat bewoners zonder auto die weinig beslag leggen op de parkeerruimte en het milieu, op deze manier terecht worden ontzien. Ook hoeven zij op deze manier niet rechtstreeks mee te betalen aan de huur van private parkeergarages (o.a. Velperpoort) voor autobezitters, die in het plan is voorzien. Financieel was het haalbaar, en de projectleider BGB was bereid om binnen enkele dagen uit te zoeken of het ook juridisch en praktisch haalbaar was. Helaas ontving ik een paar dagen later, op 2 december, bericht van de voorzitter van de werkgroep, dat de werkgroep het weliswaar een “sympathiek idee” vond, maar bij nader inzien het op 4 december geplande overleg afzegde, omdat de werkgroep niet wilde “vooruitlopen op besluitvorming door de gemeenteraad”.

27 Jan Trooster (voorzitter werkgroep, die eerder vertrok), Edwin Königel (huidige trekker van “plan A”). 28 Gerbrig Dijkstra (Team Leefomgeving; wijkmanager Spijkerkwartier); Anton de Klein (projectleider BGB).

38

Uiterst vreemd. Immers, bewonersparticipatie is per definitie “vooruitlopen op besluitvorming door de gemeenteraad”. Als je dat niet wilt, dan wil je dus geen participatie, en ontneem je de raad een mogelijkheid kennis te nemen van wat er leeft onder bewoners. De werkgroep wil mijn inbreng nu beschouwen als iets wat bij de “nadere uitwerking” van het plan zou horen, nadat het besluit al is genomen. Een handige manier om wijkdemocratie en participatie te vermijden, en om straks als niet-gekozen werkgroep te kunnen zeggen: “Sympathiek idee, maar bij nader inzien doen we het toch niet...” Of om het achteraf te gebruiken als “strooigoed” om bewoners te pacificeren. Op die manier worden de wijkbewoners niet serieus genomen, maar gemanipuleerd door de werkgroep. 4

Vergelijking uitgangspunten van “plan A” en “plan B”

De uitgangspunten van “plan A” en “plan B” zijn heel verschillend. ●

“ Plan A” gaat uit van een directieve benadering: vergunningen, betaalautomaten, controle en handhaving, waarbij de lasten van de wijkbewoners worden verzwaard om de kosten van het systeem te dekken. 800 parkeerplaatsen die nu vrij zijn, worden omgezet in betaalde parkeerplaatsen. Deze benadering is niet afkomstig van de werkgroep-Verkeer, maar is een voorwaarde die het college van B&W heeft gesteld, zoals blijkt uit het kaderstellende college-besluit van eind 2016. Dit komt dus niet “uit de wijk”. De financiële “meeropbrengst” die “plan A” zou opleveren, wordt volgens de ambtelijk begeleide bewoners-werkgroep “teruggegeven aan de wijk”. Dit is om meerdere redenen niet waar. Het geld komt niet terug bij de wijkbewoners, want: -“Plan A” voorziet in een enorme uitbreiding van de controle en handhaving in de wijk, die betaald wordt uit de geïnde gelden. Dat geld komt dus niet terug in de wijk, maar gaat naar een uitbreiding van het gemeentelijke apparaat; -“Plan A” voorziet in de huur van private parkeergarages (bijvoorbeeld de Velperpoort-garage) om in de beginfase kosmetisch een beeld te scheppen dat de parkeerdruk dankzij dit plan zou zijn verminderd.

Het geld daarvoor komt uit de geïnde parkeergelden; -Een deel van de straks opgelegde parkeerboetes verdwijnt naar het rijk; -Wat er dan nog overblijft, wordt niet aan onze wijk teruggegeven, maar wordt gebruikt om gemeentelijke beleidsvorming uit te besteden aan de ambtelijk begeleide bewoners-werkgroep. De werkgroep mag met het geld zelf dingen doen, en bijvoorbeeld opdrachten toespelen aan bevriende ondernemers.

●

“Plan B” geeft een eerste aanzet voor een oplossing waarbij de wijkbewoners zelf meer zeggenschap en eigenaarschap over de publieke ruimte in de wijk houden, en daarmee ook meer probleemeigenaarschap. Dat laatste is een goede zaak, omdat het strookt met het streven van een zich terugtrekkende overheid om bewoners meer eigen verantwoordelijkheid te geven, hetgeen uiteraard samen moet gaan met meer zeggenschap over de eigen leefomgeving, in de vorm van mogelijkheden voor participatie. De noodzaak van het samen zoeken naar oplossingen versterkt de sociale cohesie in de 39

wijk, mits het participatieproces goed wordt begeleid. Daarvoor is inderdaad nog wel een professionaliseringsslag nodig bij het gemeentelijke Team Leefomgeving. Hierna, in paragraaf 5, zal ik ook daarvoor een eerste aanzet geven. Met “plan B” blijven de financiële lasten voor bewoners lager. Er worden geen private parkeergarages gehuurd, en er wordt geen geld weggesluisd naar een werkgroep die beleids- en planvormingswerk voor de gemeente uitvoert, terwijl dat uit de reeds voorhanden gemeentelijke middelen zou moeten worden betaald. Wijkbewoners die zelf geen parkeerruimte gebruiken, kunnen hun “parkeerquotum” (in termen van parkeeruren per jaar) aan medebewoners overdragen – al dan niet tegen een vergoeding. Op die manier loont het om autovrij te leven. Dat is een impuls voor vergroening. Met “plan B” kan aan de hand van de vrije keuzes van wijkbewoners hoe ze willen omgaan met hun parkeerquotums, meer inzicht worden verkregen in hun werkelijke behoeften ten aanzien van parkeren en de publieke ruimte. De gemeente behoudt daarbij de mogelijkheid om, op basis van democratische besluitvorming in uw raad, de publieke ruimte in te richten. 5

Vijf tips voor een professionele inrichting van participatie

Op de bijeenkomst op 27 november jongstleden gaven verschillende leden van uw raad terecht aan dat er uit de gang van zaken met betrekking tot het ontbreken van participatie lessen moeten worden getrokken voor de toekomst. Ik wil daarvoor een aanzet geven met vijf tips hoe de gemeente kan komen tot goede participatieprocessen in alle stadswijken: Tip 1: Als het college kiest om over een bepaald onderwerp wijkparticipatie toe te staan, dan neemt het college zelf pas een kaderstellend besluit nadat er over dat onderwerp (een eerste ronde) participatie en een representatieve draagvlaktoets hebben plaatsgevonden. Op die manier ervaren bewoners dat ze door het stadsbestuur serieus worden genomen, en krijgen ze de ruimte om “out of the box” mee te denken en zo tot creatieve oplossingen te komen. Participatie vereist dat het college bereid is invloed aan wijkbewoners af te staan, waardoor de bewoners het als zinvol gaan ervaren om mee te denken en zich te uiten. Tip 2: Ten minste twee maanden voorafgaand aan de start van het participatieproces stelt de gemeente alle wijkbewoners (huis-aan-huis) daarvan op de hoogte door middel van een overzicht van het volledige participatieproces, inclusief een tijdpad met concrete data. Tip 3: Elk participatieproces bevat, net als het behandelproces van uw raad, ten minste drie fasen: een informatieve, een meningsvormende en een concluderende fase.

De informatieve fase telt ten minste twee bijeenkomsten met een tussentijd van ten minste vier weken. Tussen de drie fasen liggen tijdsperiodes van ten minste zes weken. Ja maar, zult u misschien zeggen, dan heb je het risico dat er in die tussentijd wijkpolitiek wordt bedreven. Precies! Juist dat is participatie, mits er sprake is van een gelijk speelveld voor iedereen. De taak van de gemeente is om zo’n speelveld creëren. Dat kan alleen als het gemeentebestuur niet tegelijkertijd in de wedstrijd meespeelt met één van de bewonersgroepen in de wijk.

40

Tip 4: De gemeente zorgt ervoor dat het participatieproces plaatsvindt in een sfeer van (sociale) veiligheid, openheid en transparantie. Mensen met verschillende meningen krijgen in elke fase de ruimte om zich te uiten, zonder dat ze door een gespreksleider weggezet worden als onnozel, lastig of ‘niet constructief’. Dit is het allermoeilijkste te realiseren, want het vereist zelfkennis, distantie, onafhankelijkheid en inlevingsvermogen van sleutelfiguren in het proces – bijv. “wijkmanagers” en voorzitters. Voorbeelden hoe het niet moet, zijn: • Een manager die vol overtuiging zegt: “Mijn deur staat altijd open”, terwijl medewerkers ervaren dat die deur in de praktijk alleen open staat voor ja-knikkers; • Dubbelrollen. De voorzitter van het Bewonersoverleg van het Spijkerkwartier is bijvoorbeeld tevens lid van de werkgroep die “plan A” heeft opgesteld. Dit blijkt een neutrale rol als voorzitter van het bewonersoverleg in de weg te staan, terwijl dat bewonersoverleg ondertussen wel “zwaarwegende adviezen” geeft aan het college. 29 Tip 5: Zorg dat de wijkwebsites neutrale platforms blijven. Met betrekking tot parkeerplannen heb ik naar aanleiding van mijn inbreng vormen van censuur geconstateerd en gedocumenteerd die in de laatste week van november 2017 zijn gepleegd op twee wijkwebsites.

Er werden beleefde, kritische reacties zonder uitleg verwijderd of moeilijker vindbaar gemaakt. 30 Op die manier dreigen de sites in de praktijk politieke (propaganda) instrumenten te worden in handen van kleine groepen bewoners (netwerkjes). 6

Op het laatste moment wakker geschud

Mede doordat de bewoners van het Spijkerkwartier eerst door de werkgroep van “plan A” in slaap zijn gesust (er zou nog informatie komen) en daarna te horen kregen dat participatie reeds zou hebben plaatsgevonden, heeft het lang geduurd voordat ze in de gaten kregen wat er aan het gebeuren is. Pas vlak voor afgelopen weekend ontstond er op Facebook discussie over dit onderwerp, waarbij bewoners dingen schreven als: “Nu is bij mij het kwartje gevallen. Het is een verkapte belastingverhoging.” Dit vormt een zelfstandige aanwijzing dat er eerder nog niet voldoende participatie heeft plaatsgevonden. Immers, het resultaat van goede participatie is dat bewoners zich niet achteraf verrast voelen door ontwikkelingen waar ze geen weet van hadden. Als uw raad participatie wil bevorderen, dan is deze aanwijzing dat er niet voldoende participatie heeft plaatsgevonden, voor u een belangrijk argument om besluitvorming ten aanzien van het 29 Bron: Spelregels Arnhemse wijkaanpak 2014. 30 Op de site Mijnspijkerkwartier.nl werden berichten van de werkgroep van “plan A” “uitgelicht”, waarbij kritische reacties onderaan die berichten verdwenen. Toen hierop werd gewezen, suggereerde een lid van de werkgroep (Edwin Königel) dat het zou komen vanwege technische beperkingen van de site.

De maker van de software van de site (Mijnbuurtje) heeft echter verklaard dat bij het “uitlichten” van berichten, de kritische reacties gewoon kunnen worden meegenomen. Op de site Sintmartensonsbeekkwartier.nl zijn ten minste vier kritische reacties over parkeerplannen in die wijk door onbekenden van de site verwijderd. Omdat ik een kopie van alle reacties had gemaakt, kon ik ze er opnieuw opzetten, met commentaar. Uiteraard riep de gang van zaken verontwaardiging op bij de wijkbewoners van wie de reacties waren verwijderd. Als de gemeente deze sites financieel ondersteunt, is er aanleiding voor uw raad om het College opdracht te geven om de gang van zaken bij deze sites te onderzoeken.