Bijlage 3 - Nota van bevindingen - Effectief Jeugdbeleid
Tekst van het document
Effectief Jeugdbeleid Nota van bevindingen
Datum: 16 maart 2020
Zaaknummer: 377198
Zaaknummer: Documentnummer:
Inhoudsopgave 1
Inleiding .............................................................................................................................. 1 1.1 Aanleiding ..................................................................................................................... 1 1.2 Onderzoeksvragen .......................................................................................................... 1 1.3 Onderzoeksverantwoording en afbakening .......................................................................... 3 1.4 Normenkader ................................................................................................................. 5 1.5 Leeswijzer ..................................................................................................................... 7
2
Bevindingen effectief jeugdbeleid ............................................................................................. 8 2.1 Inleiding ........................................................................................................................ 8 2.2 Wat is effectief jeugdbeleid? ............................................................................................. 8 2.3 Wettelijke kaders en doelstellingen jeugdbeleid ................................................................. 14 2.4 Eigen ambities en doelen ............................................................................................... 21 2.5 Door de ogen van ouders en jeugdigen ............................................................................ 28 2.6 Effectiviteit en verbeterpunten ........................................................................................ 33 2.7 Confrontatie Arnhemse doelen – Jeugdwet – werkzame bestanddelen .................................. 36 2.8 Toetsing aan normenkader ............................................................................................. 41 2.9 Samenvattende bevindingen .......................................................................................... 43
3
Bevindingen inrichting jeugdbeleid ......................................................................................... 45 3.1 Inleiding ...................................................................................................................... 45 3.2 Rollen en taken gemeente, aanbieders en raad ................................................................. 45 3.3 Toegang/Wijkteams ...................................................................................................... 51 3.4 Inkoop ........................................................................................................................ 55 3.5 Hulp en ondersteuning .................................................................................................. 63 3.6 Ervaringen van ouders en jeugdigen ................................................................................ 69 3.7 Voornemens en verbeterpunten ...................................................................................... 81 3.8 Toetsing aan het normenkader ....................................................................................... 87 3.9 Samenvattende bevindingen .......................................................................................... 88
Bijlage 1: Factsheet cliëntervaringen........................................................................................... 92 Bijlage 2: Factsheet casestudies ................................................................................................. 96 Bijlage 3: Onderzoeksverantwoording ....................................................................................... 103
1
Inleiding
1.1
Aanleiding Op 1 januari 2015 is, in het kader van de decentralisaties, de Jeugdwet ingevoerd. Met deze invoering zijn gemeenten in Nederland verantwoordelijk geworden voor verscheidene vormen van jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en voor Veilig Thuis aan kinderen, jongeren en hun ouders1. De achterliggende gedachte van het Rijk is dat gemeenten de jeugdhulp dicht(er) bij de inwoners kunnen organiseren. Bovendien zou de jeugdhulp zo ook eenvoudiger en goedkoper gerealiseerd kunnen worden. De Jeugdwet streeft verschillende doelen na. Eén van de belangrijkste doelen is het (meer) gebruik maken van de eigen kracht van jeugdigen, ouders en hun sociale netwerk. Hierbij is het van groot belang dat jeugdigen en hun ouders de regie blijven behouden over hun eigen leven. Ook het organiseren van samenhangende hulp voor gezinnen, in het kader van ‘1 gezin, 1 plan, 1 regisseur’, is een belangrijk streven van de Jeugdwet. Om dit te kunnen realiseren, dienen gemeenten onder andere zorg te dragen voor de beschikbaarheid van gekwalificeerde jeugdhulpaanbieders, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp (i.e. jeugdhulpplicht) en de integrale samenwerking met andere sectoren (o.a. zorg, onderwijs, politie en justitie).
1.2
Onderzoeksvragen Anno 2020, vijf jaar na de invoering van de Jeugdwet, is behoefte aan kennis over de huidige stand van zaken van de jeugdhulp. Hebben gemeenten de uitvoering van de jeugdzorg goed ingericht? In hoeverre worden de beoogde resultaten behaald? En hoe staat het met de wachttijden binnen de jeugdhulp? Dit geldt ook voor gemeente Arnhem. De Rekenkamer heeft in het voorjaar van 2019 een vooronderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van de jeugdwet. Dit naar aanleiding van signalen uit de raad en tekorten in de jeugdzorg. Los van de financiële tekorten, wil de Rekenkamer graag weten of de jeugdbeleid in Arnhem werkt voor de kinderen
1
Vormen van jeugdhulp waar gemeenten verantwoordelijk voor zijn: ambulante jeugd- en opvoedhulp, pleegzorg, jeugdzorgplus, verblijf in een jeugdinstelling, Jeugd GGZ, bepaalde vormen van jeugdzorg voor jongeren met een (lichamelijke of verstandelijke) beperking.
1
en hun ouders. Het onderzoek richt zich daarom niet uitsluitend op de jeugdhulp, maar kijkt ook breder naar het jeugdbeleid. Dat leidt tot de volgende vraag: is het Arnhemse jeugdbeleid en de de uitvoering daarvan effectief? Om dat te bepalen, moet eerst bepaald worden wat effectief jeugdbeleid is. Om vervolgens te bepalen hoe de gemeente Arnhem het in de praktijk doet. Dat is vertaald naar de volgende vraagstelling:
“Wat is effectief jeugdbeleid, wat is de rol van de gemeente en de raad in het jeugdbeleid en hoe verloopt de samenwerking tussen wijkteams, aanbieders van jeugdhulp en de gemeente, met nadruk op de inkoop?”. Deze hoofdvragen zijn uitgewerkt in de volgende deelvragen: Wat is effectief jeugdbeleid?
Welke doelen en beoogde maatschappelijke effecten zijn opgenomen in de Jeugdwet?
Realiseert de gemeente Arnhem de doelen en effecten uit de Jeugdwet?
Welke ambitie, doelen en beoogde maatschappelijke effecten heeft de gemeente Arnhem voor het jeugdbeleid vastgelegd?
Realiseert de gemeente Arnhem haar eigen ambitie, doelen en beoogde effecten van het jeugdbeleid?
Signaleert de gemeente Arnhem risico’s en problemen in een vroegtijdig stadium en grijpt de gemeente daarop effectief in?
Is de geboden ondersteuning (preventief en curatief) effectief? Voorkomt de ondersteuning escalatie van problemen of leidt het tot beheersing of afname van problemen rondom opvoeden en opgroeien?
Op welke punten kan de effectiviteit van de jeugdhulp in Arnhem verbeterd worden en wat is daarvoor nodig?
Bereikt de gemeente Arnhem de jeugdigen en gezinnen die dat nodig hebben met preventieve of curatieve ondersteuning?
Hoe vindt de uitvoering van het jeugdbeleid plaats?
Wat is de rol van de gemeente en de gemeenteraad in het jeugdbeleid?
Waar is de gemeente wel van en waar houdt de gemeentelijke verantwoordelijkheid op als het gaat om aanpalende beleidsterreinen?
Wat zijn de wettelijk voorgeschreven rollen en taken van de gemeente en jeugdzorgaanbieders die voortvloeien uit de Jeugdwet?
Welke vrijheid hebben gemeenten in de rolkeuze?
Op welke punten (toegang, inkoop, hulp en ondersteuning en verantwoording) kan de rolverdeling tussen gemeente en partners in de gemeente Arnhem verbeterd worden in het licht van de wettelijke taken en rollen en de bevindingen omtrent de effectiviteit van de jeugdhulp in Arnhem?
Welke voornemens zijn er in de perspectiefnota d.d. juli 2019, en de uitvoeringsnota d.d. september 2019, geformuleerd?
2
Welke verschillende rolverdelingen en modellen hanteren gemeenten in den lande als het gaat om de toegang, de inkoop en de daadwerkelijke ondersteuning en hulpverlening?
Wat zijn hier de voor- en nadelen van?
Welke rolverdeling kiest de gemeente Arnhem nu?
Hoe vindt de uitvoering plaats? (met name gemeente-wijkteams-aanbieders, met focus op de inkoop)?
Hoe ervaren de cliënten zelf de hen geleverde jeugdzorg?
Welke conclusies en aanbevelingen kunnen geformuleerd worden, met name ten aanzien van de rol van de raad?
Welke WAT-doelen vloeien voort uit de bevindingen rondom de effectiviteit van de jeugdhulp vanuit het perspectief van jeugdigen en gezinnen?
1.3
Op welke wijze kan de raad haar kader stellende en controlerende rol verbeteren?
Welke randvoorwaarden moeten daarvoor zijn ingevuld?
Onderzoeksverantwoording en afbakening
Om de vraag ‘wat is effectief jeugdbeleid?’ te beantwoorden is gekozen voor een tweetrapsraket: (1) wat hebben kennisinstituten en wetenschappers uitgedacht hierover en (2) het beantwoorden van deelvragen die de Rekenkamer zelf bedacht heeft. Daarmee ontstaat een naar alle waarschijnlijkheid niet volledig complete ‘norm’ voor effectief jeugdbeleid, maar het biedt wel voldoende handvatten voor een uitspraak over de werkzame bestanddelen van effectief jeugdbeleid en voor een toetsing van het Arnhemse beleid en de Arnhemse inrichting van het jeugdbeleid daaraan. Een afbakening heeft plaatsgevonden voor de uitvoering van de jeugdgezondheidstaken, deze zijn niet expliciet onderzocht in het kader van dit onderzoek. Ook richt het onderzoek zich niet op de specifieke Arnhemse opgaven op het vlak van opvoeden en opgroeien. Net zomin als op de vraag of het jeugdbeleid in Arnhem efficiënt is. De volgende onderzoeksaanpak op hoofdlijnen is gevolgd: 1.
Documentenstudie over effectief jeugdbeleid (documenten van kennisinstituten, andere gemeenten) en het beleid en de inrichting van het jeugdbeleid in Arnhem (gemeentelijke stukken over beleid, inrichting, verantwoording en resultaten). Hierbij is ook gebruik gemaakt van de bevindingen uit het vooronderzoek.
2.
Interviews met vertegenwoordigers van de gemeente Arnhem waarbij in totaal 15 ambtenaren zijn gesproken die verantwoordelijk zijn voor de verschillende deelbeleidsterreinen, business control en informatievoorziening en medewerkers van de teams Leefomgeving.
3.
Een groepsinterview met een vertegenwoordiging van de raad en afzonderlijke interviews met de
4.
Interview met de inkooporganisatie Centraal Gelderland.
5.
Interviews met wijkteamcoaches (groepsgesprek) en twee wijkteamleiders / bestuurders
6.
Interviews met de Adviesraad en het Jongerennetwerk
7.
Interviews met acht jeugdzorgaanbieders
8.
Interviews met ouders en jeugdigen (23), waarbij een verdeling (tweederde – eenderde) is
twee betrokken wethouders.
gerealiseerd tussen ouders / jeugdigen waarbij het traject goed verlopen is en waarbij het
3
moeizaam is verlopen. Ouders en jeugdigen zijn geworven via zowel de wijkteams als jeugdzorgaanbieders. 9.
Vijf casestudies waarbij naast ouders / jeugdigen ook gesproken is met de betrokken jeugdhulpverlener, indien betrokken de coach van het sociale wijkteam en personen (indien betrokken) uit het informele netwerk van het gezin. Het doel van de casestudies was om na te gaan wat de belemmerende en werkzame factoren zijn bij de aanpak van opvoed- en opgroeiproblemen van kinderen en ouders die een vorm van beschikte jeugdhulp hebben ontvangen. Een separate beantwoording van de deelvragen behorende bij de casestudies treft u aan in bijlage 2.
4
1.4
Normenkader Voor het onderzoek wordt het volgende normenkader gehanteerd. Beoordelende
Normen
Bronnen
onderzoeksvragen Effectief jeugdbeleid a)
Realiseert de gemeente
De gemeentelijke doelen vloeien
Documentenstudie en
Arnhem de doelen en
voort uit de doelen en effecten zoals
interviews met de volgende
effecten uit de Jeugdwet?
geformuleerd in art 2.1 van de
respondentgroepen:
Jeugdwet. (ex-post)
ambtenaren, wethouder,
De gemeentelijke doelen sluiten aan
raad, aanbieders van
bij aanbevolen doelen en effecten
jeugdhulp, wijkteams,
van kennisinstituten en good-
adviesraad Jeugd, en ouders
practices (ex-ante)
/ jeugdigen
De gemeente realiseert de doelen en effecten zoals geformuleerd in art 2.1 van de Jeugdwet (ex-post)
De raad wordt jaarlijks geïnformeerd over het wettelijk doelbereik (expost)
b) Realiseert de gemeente
De gemeente beschikt over een
Documentenstudie en
Arnhem haar eigen
informatiepositie betreffende en een
interviews met de volgende
ambitie, doelen en
analyse van het doelbereik (ex-
respondentgroepen:
beoogde effecten van het
post).
ambtenaren, wethouder,
De gemeente realiseert aantoonbaar
raad, aanbieders van
de eigen ambities, doelen en
jeugdhulp, wijkteams,
beoogde effecten (ex-post).
adviesraad Jeugd en ouders
jeugdbeleid?
/ jeugdigen c) Bereikt de gemeente
De gemeente heeft een strategie om
Documentenstudie en
Arnhem de jeugdigen en
jeugdigen en gezinnen te bereiken
interviews met de volgende
gezinnen die dat nodig
die is gebaseerd op werkzame
respondentgroepen:
hebben met preventieve of
bestanddelen zoals geformuleerd
ambtenaren, wethouder,
curatieve ondersteuning?
door kennisinstituten (ex-ante)
raad, aanbieders van
De gemeente bereikt, blijkens eigen
jeugdhulp, wijkteams,
analyses en onderzoek onder
adviesraad Jeugd en ouders
jeugdigen en gezinnen, tijdig met
/ jeugdigen
preventieve of curatieve ondersteuning (ex-post).
Gezinnen en ouders ervaren dat zij tijdig de effectieve ondersteuning krijgen die nodig is (ex-post).
d) Signaleert de gemeente
De gemeente heeft een strategie om
Documentenstudie en
Arnhem risico’s en
problemen in een vroegtijdig
interviews met de volgende
problemen in een
stadium te signaleren die is
respondentgroepen:
vroegtijdig stadium en
gebaseerd op werkzame
ambtenaren, wethouder,
grijpt de gemeente daarop
bestanddelen zoals geformuleerd
aanbieders van jeugdhulp,
5
Beoordelende
Normen
Bronnen
onderzoeksvragen effectief in?
door kennisinstituten (ex-ante)
wijkteams, adviesraad Jeugd
De gemeente heeft voorzieningen waarmee risico’s en problemen in een vroegtijdig stadium worden gesignaleerd (ex-post).
De gemeente of haar partners handelen op basis van deze signalen (ex-post).
e) Is de geboden
De te bieden ondersteuning is
Documentenstudie (o.a.
ondersteuning (preventief
gebaseerd op de werkzame
naar reeds uitgevoerde
en curatief) effectief?
bestanddelen voor effectief
cliëntervaringsonderzoeken)
Voorkomt de
jeugdbeleid zoals geformuleerd door
en interviews met de
ondersteuning escalatie
het NJI (ex-ante).
volgende
De geboden ondersteuning
respondentgroepen:
tot beheersing of afname
(preventief en curatief) is effectief
ambtenaren, wethouder,
van problemen rondom
naar oordeel van de ouders /
raad, aanbieders van
opvoeden en opgroeien?
jeugdigen. Effectief betekent:
jeugdhulp, wijkteams,
van problemen of leidt het
o
De ondersteuning voorkomt
adviesraad Jeugd en ouders
escalatie van problemen o
De ondersteuning leidt tot
/ jeugdigen
Casestudies
Documentenstudie en
beheersing van problemen o
De ondersteuning leidt tot afname of het oplossen van problemen (alle ex-post)
Inrichting jeugdbeleid a)
Wat zijn de wettelijk
De gemeente heeft verschillende
voorgeschreven rollen en
scenario’s voor de inrichting van de
interviews met de volgende
taken van de gemeente en
wettelijke rollen en taken van
respondentgroepen:
jeugdzorgaanbieders die
gemeente en jeugdzorgaanbieders
ambtenaren, wethouder,
voortvloeien uit de
gewogen en heeft deze
raad, aanbieders van
heroverwogen (ex-ante).
jeugdhulp, wijkteams,
De gemeente geeft invulling aan de
adviesraad Jeugd
Jeugdwet?
wettelijke taken zoals geformuleerd in de artikelen 2.2, 2.3, 2.4, 26, 2.11, 2.12 en 2.13 van de Jeugdwet (ex-post).
De jeugdzorgaanbieders geven invulling aan de wettelijke taken zoals geformuleerd in de artikelen 4.1.1 tot en met 4.1.9 van de Jeugdwet (ex-post).
b)
6
Hoe ervaren de cliënten
Gezinnen en ouders ervaren dat zij
Documentenstudie en
zelf de hen geleverde
tijdig de effectieve ondersteuning
interviews met ouders /
jeugdzorg?
krijgen die nodig is (ex-post).
jeugdigen, adviesraad Jeugd
1.5
Leeswijzer De bevindingen per onderzoekslijn zijn in aparte hoofdstukken weergegeven. In hoofdstuk 2 treft u de bevindingen rondom effectief jeugdbeleid. De bevindingen omtrent de inrichting van het jeugdbeleid zijn in hoofdstuk 3 beschreven. De relevante deelvragen zijn steeds beantwoord in een grijze box gevolgd door een onderbouwing. De bevindingenhoofdstukken sluiten af met een toetsing aan de relevante normen. Tip voor de snelle lezer: lees alleen de grijze boxen, de toetsing aan het normenkader en de samenvattende bevindingen. In hoofdstuk 4 zijn conclusies en aanbevelingen beschreven. In de bijlage zijn twee factsheets over het onderzoek onder ouders en jeugdigen en de casestudies, de geraadpleegde documenten en de gesproken respondenten weergegeven.
7
2
Bevindingen effectief jeugdbeleid
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk staat de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen centraal:
Wat is effectief jeugdbeleid?
Welke doelen en beoogde maatschappelijke effecten zijn opgenomen in de Jeugdwet?
Realiseert de gemeente Arnhem de doelen en effecten uit de Jeugdwet?
Welke ambitie, doelen en beoogde maatschappelijke effecten heeft de gemeente Arnhem voor het jeugdbeleid vastgelegd?
Realiseert de gemeente Arnhem haar eigen ambitie, doelen en beoogde effecten van het jeugdbeleid?
Signaleert de gemeente Arnhem risico’s en problemen in een vroegtijdig stadium en grijpt de gemeente daarop effectief in?
Is de geboden ondersteuning (preventief en curatief) effectief? Voorkomt de ondersteuning escalatie van problemen of leidt het tot beheersing of afname van problemen rondom opvoeden en opgroeien?
Op welke punten kan de effectiviteit van de jeugdhulp in Arnhem verbeterd worden en wat is daarvoor nodig?
Bereikt de gemeente Arnhem de jeugdigen en gezinnen die dat nodig hebben met preventieve of curatieve ondersteuning?
Deze vragen zijn in navolgende paragrafen beantwoord. Steeds wordt gestart met het antwoord op de vraag, daarna volgt de onderbouwing. Afgesloten wordt met een toetsing aan het normenkader.
2.2
Wat is effectief jeugdbeleid?
Wat is effectief jeugdbeleid?
Antwoord:
Effectief jeugdbeleid omvat de werkzame bestanddelen.
Effectief jeugdbeleid is beleid dat zich vooral richt op mogelijkheden, kansen, een succesvolle schoolloopbaan en talentontwikkeling; dus niet uitsluitend op risico’s en problemen en het voorkomen daarvan.
Effectief jeugdbeleid legt de aandacht op het versterken van de beschermende factoren zodat jeugdigen beter kunnen omgaan met en beschermd zijn tegen risicovolle situaties.
‘It takes a village to raise a child’. Effectief jeugdbeleid leidt in de uitvoering tot een netwerk van ‘opvoeders’ rondom jeugdigen. Dat vraagt dat de ‘opvoeders’ samenwerken vanuit één gemeenschappelijk doel, elk vanuit de eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden.
Er zijn landelijke gegevens over de effecten van jeugdhulp. Deze worden vastgelegd volgens een basisset van indicatoren op basis waarvan jeugdhulpaanbieders gegevens aanleveren. Deze kunnen dienen als outcome-indicatoren voor de bepaling van de effectiviteit van de jeugdhulp.
8
ONDERBOUWING Door het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) zijn meerdere publicaties over effectief jeugdbeleid opgesteld. Ook is door andere kennisinstituten gepubliceerd over effectief jeugdbeleid. Onderstaand is een verkorte weergave van elementen van deze publicaties weergegeven. Pijlers voor jeugdbeleid Het NJI stelt in de publicatie “Pijlers voor nieuw jeugdbeleid” (2009) dat de dan door het kabinet gewenste totale reorganisatie van het jeugdzorgstelsel gestoeld moet zijn op een inhoudelijke visie op het opgroeien en opvoeden van jeugdigen en de rol die voorzieningen daarin moeten spelen. De stelselwijziging moet op de volgende twee inhoudelijke pijlers berusten: 1.
Het verbeteren van de pedagogische kwaliteit van de leefomgeving van kinderen en jongeren. Dat dient te gebeuren door de gewone en positieve ontwikkeling en opvoeding van jeugdigen centraal te stellen en het realiseren van een goede opvoedondersteuning daarbij.
2.
Het opbouwen van een samenhangende zorgstructuur die gericht is op (a) het niet overnemen maar versterken van de opvoeding en (b) als overname van de opvoeding nodigt lijkt, veel aandacht te besteden aan goede besluitvorming en een optimale kwaliteit van zorg.
Deze pijlers worden uitgewerkt in een aantal ‘ambities’ van het NJI:
De nadruk moet liggen op gewone en positieve ontwikkeling van kinderen. Het NJI meent dat daarvoor (op dat moment) te weinig aandacht is. De nadruk moet niet liggen op risico’s en problemen, maar op mogelijkheden, kansen, een succesvolle schoolloopbaan en talentontwikkeling. Dat vraagt een positieve opvoedingsaanpak die bestaat uit een veilige en stimulerende omgeving, kinderen laten leren door positieve ondersteuning, het hanteren van een aansprekende discipline, realistische verwachtingen en opvoeders die ook goed voor zichzelf zorgen.
Opvoeden doe je niet alleen. Ouders zijn primair verantwoordelijk voor het bieden van veiligheid, opvoeding en ontwikkelingskansen. Maar het gezin is niet de enige plaats waar het gezin opgroeit. De kinderopvang, leerkrachten, jeugd- en jongerenwerk, jeugdsportvoorzieningen spelen allemaal een rol. ‘It takes a village to raise a child’. Samen werken de professionals van deze voorzieningen aan een gemeenschappelijk doel. Het NJI benadrukt dat het noodzakelijk is dat zij elkaar aanvullen en inspireren.
Ontwikkeling en opvoeding ondersteunen. Veel strubbelingen in de opvoeding zijn normaal, het behoort tot de gewone opvoedingstaak van ouders. Maar dat betekent niet dat de ouders het zelf maar moeten uitzoeken. Indien nodig moeten ouders een beroep kunnen doen op medeopvoeders (school, consultatiebureau, wijkteam etc.). Opvoedingsondersteuning is niet alleen gericht op het voorkomen en vroegtijdig verhelpen van problemen, maar op het bevorderen van de algehele kwaliteit van de opvoeding (public health benadering).
Diverse wegen voor opvoedondersteuning. Het NJI geeft aan dat er meerdere wegen moeten zijn om je vraag neer te leggen. Wat voor de ene ouder prettig is (bv de huisarts) is voor de andere ouder niet gewenst. Die kan de vraag bijvoorbeeld neerleggen op 9
school. In navolging van de ambitie ‘opvoeden doe je niet alleen’ dienen alle vindplaatsen te werken vanuit één gemeenschappelijk doel en visie.
Stepped care en matched care. Stepped care gaat ervan uit dat hulp en zorg op verschillende niveaus op orde moet zijn onder het motto zo licht als mogelijk, zo zwaar als noodzakelijk. Een veelgehoorde misvatting is dat bij elke stap de kinderen doorschuiven naar steeds specialistischer zorg. Dat is niet de bedoeling: stappen kunnen overgeslagen worden en ook kan worden gekozen om specialismen in een vroegtijdig stadium te laten aanschuiven (bijvoorbeeld als het gaat om adequate diagnostiek of schuldhulpverlening). Matched care staat voor het afstemmen van de interventie op kenmerken van de jeugdige en de ouders, zoals de ernst van de problematiek, mentale en sociale vaardigheden, omgevingsfactoren en wensen en behoeften van het gezin. Belangrijk is dat zo snel mogelijk de juiste interventie wordt ingezet ter voorkoming van onder- of overbehandeling.
Als de opvoeding moet worden overgenomen. Het uitgangspunt is dat jeugdigen in de eigen sociale omgeving opgevangen en geholpen worden. Een beslissing voor verblijfszorg of pleegzorg moet altijd vanuit verschillende perspectieven worden onderbouwd. Niet alleen vanuit het belang van de omgeving (het gezin, de school, de buurt), maar ook vanuit het belang van het kind. Als de omgeving niet in staat is om de plicht tot goed opvoeden na te komen, dan kan er reden zijn tot overname van de opvoeding.
Van voorkomen en verminderen van risicofactoren naar aandacht voor beschermende factoren In 2018 heeft het NJI een herziene versie van de top tien beschermende factoren voor een positieve ontwikkeling van jeugdigen uitgebracht. Deze top tien is door het NJI samengesteld op basis van het sociaal ontwikkelingsmodel, de Pedagogische Civil Society, het Framework of Developmental Assets en de Positive Youth Development (PYD)-beweging. De beschermende factoren bieden tegenwicht aan risico’s waaraan jeugdigen worden blootgesteld. De factoren zijn veelal complementair en ondersteunen elkaar. Daarom is het noodzakelijk om ze in samenhang en in aanvulling op elkaar te gebruiken binnen het gezin, op school en in de wijk / gemeenschap. Het betreft de volgende factoren: 1.
Sociale binding. Het gaat om warme, ondersteunende, affectieve relaties tussen het kind en het gezin en andere volwassenen in de omgeving. De binding en hechting die op jonge leeftijd ontstaat met ouders en andere verzorgers, vormt de basis voor banden die later vorm krijgen met vrienden, school en de gemeenschap.
2.
Kansen voor betrokkenheid. Jeugdigen moeten kansen krijgen om een concrete, betekenisvolle en gewaardeerde bijdrage te leveren aan de familie, school en de gemeenschap. Dit om interpersoonlijke vaardigheden te ontwikkelen.
3.
Prosciale normen. Voor een gezonde ontwikkeling is het nodig dat kinderen opgroeien in een omgeving waarin duidelijke normen en waarden voor positief gedrag uitgedragen en nageleefd worden.
4.
Erkenning en waardering voor positief gedrag. Positieve bekrachtiging daarvan bepaalt de motivatie om het gedrag in de toekomst te herhalen. Sociale bekrachtigers (gezin, school, vriendengroep) zijn essentieel voor het ontwikkelen van positief gedrag.
10
5.
Steun van belangrijke volwassenen en voorzieningen in de omgeving. Ouders zijn de eerst verantwoordelijke opvoeders en zijn van significante invloed op positieve ouderkindrelaties en veilige hechting. Daarnaast zijn er volwassenen (beroepsopvoeders) die een formele taak in de opvoeding hebben zoals pedagogisch medewerkers in de kinderopvang, leerkrachten en professionele opvoedondersteuners. Taken die deze beroepsopvoeders hebben zijn o.a. aanleren van acceptabel gedrag in de groep, overdracht van waarden en normen, aanleren van gezonde leefstijl, aanleren van schoolvaardigheden en het functioneren volgens specifieke waarden en normen. Een derde groep bestaat uit volwassenen die vanuit een informele rol deelnemen in de opvoeding zoals familieleden, buren, vrienden en vrijwilligers in verenigingen. Kinderen met veerkrachtige netwerken zijn beter bestand tegen stresssituaties en hebben meer kans op te groeien tot gezonde volwassenen.
6.
Het hebben van een constructieve tijdsbesteding. Studies tonen aan dat constructieve tijdsbesteding met positieve relaties met leeftijdsgenoten en volwassenen een buffer vormt tegen risico’s en de kans op risicovol gedrag vermindert.
7.
Beschikken over competenties. Sociale competenties zoals het opvangen en interpreteren van sociale signalen, vaardigheden en interpersoonlijke problemen oplossen met de hulp van modelfiguren en steunbronnen. Emotionele competentie is het vermogen om gevoelens en emotionele reacties van zichzelf en anderen te herkennen en er adequaat op te reageren. Concreet gaat het om benoemen, uiten, beheersen van gevoelens. Gedragsmatige competentie gaat over effectief gedrag: non-verbale communicatie (gezichtsuitdrukking), verbale communicatie (duidelijke vragen stellen, reageren op kritiek en gevoelens verwoorden) en in actie komen (anderen helpen, meedoen aan positieve activiteiten).
8.
Beschikken over cognitieve vaardigheden. Het gaat om logisch en analytisch denken en lees- en rekenvaardigheden.
9.
Schoolmotivatie. Het beschikken over betrokkenheid bij leeractiviteiten, binding met school, prestatiemotivatie en positieve verwachtingen draagt bij aan een betrokkenheid en motivatie om te leren.
10. Positieve identiteit. Meer geloof in persoonlijke effectiviteit is bepalend voor motivatie en het gemoed. Des te hoger het geloof in persoonlijke effectiviteit des te hoger de doelen die jeugdigen voor zichzelf stellen en des te groter de motivatie om die doelen te bereiken. Het NJI stelt het beleid en de praktijk tot nu toe gericht was op het voorkomen en verminderen van risicofactoren in de ontwikkeling van kinderen en jongeren. Nu is een geleidelijke verschuiving naar aandacht voor beschermende factoren in het leven ven jeugdigen nodig om zo een positieve ontwikkeling te realiseren. Daarmee kunnen jeugdigen beschermd worden tegen risicofactoren. Sturing op en toepassing van beschermende factoren Het NJI beveelt aanbod aangericht op het realiseren van de beschermende factoren. Concreet werkt het NJI twee programma’s uit die daarop gericht zijn: Communities that Care en Allemaal Opvoeders. 11
Communities that Care is een voorbeeld van een sturingsinstrument dat op een systematische en cijfermatig onderbouwde wijze inzicht biedt in op wijkniveau aanwezige risico- en beschermende factoren. Deze informatie vormt de basis voor een concrete invulling van het jeugdbeleid. Het vraagt systematische monitoring en bereidheid van alle betrokken ‘opvoeders’ en instellingen om veranderingen in de werkwijze door te voeren. Samengevat zijn de kernelementen: epidemiologisch onderzoek naar risico- en beschermende factoren, het werken met preventieprogramma’s waarvan is aangetoond dat ze effectief zijn en de lokale implementatie en evaluatie van de resultaten. Uit vierjarig onderzoek in Nederland blijkt dat in tegenstelling tot de Verenigde Staten het effect op het gedrag van jongeren tegen te vallen. Mogelijke verklaringen daarvoor zijn effecten mogelijk pas na meer dan vier jaar zichtbaar zijn, de informatiepositie over gebruik van voorzieningen onvoldoende is en zich geen wezenlijke veranderingen voordoen in de werkwijze van betrokken partners. Allemaal Opvoeders richt zich op het versterken van sociale netwerken rond kind en gezin. Het hoofddoel is het vestigen van een goed functionerende pedagogische civil society (PCS) waarin burgers in de eigen sociale netwerken verantwoordelijkheden rond het opgroeien en opvoeden te delen.
Dit in de vorm van informele wederzijdse steun en informele sociale controle. Een goed functionerende PCS biedt een ‘basislaag’ voor normale en risicogezinnen: zij profiteren van betrokkenheid van medeopvoeders. Bovendien biedt het een beschermde laag die risicofactoren kan verminderen. Dit programma is eveneens geëvalueerd. De evaluatie laat zien dat activiteiten gericht op het versterken van het contact tussen (mede)opvoeders de informele steun bij opvoeden en opgroeien kunnen ondersteunen. Preventief jeugdbeleid Het NJI heeft een stappenplan ontwikkeld waarmee gemeenten hun preventief jeugdbeleid kunnen vormgeven. De eerste stap bestaat uit het bepalen van de staat van de jeugd. Hoe gaat het met de jeugd en wat gaat goed, wat kan beter. Om deze onderwerpen en vragen te formuleren en een overzicht te krijgen van de bijbehorende cijfers, is de preventiematrix ontwikkeld. De preventiematrix is opgebouwd uit twaalf 'gewenste situaties' met daartegenover problemen die kunnen ontstaan. Preventie dient zich te richten op drie inhoudelijke thema’s: gezondheid, veiligheid en kansrijk. Met onderscheid naar drie preventieniveaus: universeel, selectief en geïndiceerd.
12
De eerste stap is dus het bepalen van de staat van de jeugd. Vervolgens adviseert het NJI de volgende stappen te doorlopen: Stap 2: Naar welk maatschappelijk resultaat streeft u? Stap 3: Welke activiteiten moet u ondernemen? Stap 4: Hoe verbeteren en waarborgen organisaties hun kwaliteit? Stap 5: Wat is het resultaat van de geboden hulp? Stap 6: Verbeter continu Uit de interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat de preventiematrix als instrument door de gemeente Arnhem niet wordt gebruikt. Elementen zijn wel opgenomen in beleid en programma’s. Uit literatuuronderzoek door NEJA (programmagroep Preventieve Jeugdhulp en Opvoeding van de UvA) in opdracht van de gemeente Amsterdam blijkt het volgende als het gaat om de effectiviteit van preventieve opvoedinterventies:
Preventieve opvoedinterventies werken, ook op langere termijn.
Effecten van preventieve opvoedinterventies zijn sterker voor geïndiceerde interventies (risicogezinnen) dan voor universele interventies.
Interventies waarbij de leiding ligt bij professionals (professional-led) kennen grotere effecten dan interventies waarbij de leiding ligt bij ‘peers’ (peer-led).
Meten van effectief jeugdbeleid De VNG en het NJI hebben samen een basisset voor outcome-indicatoren in de jeugdhulp (dus niet voor het bredere jeugdbeleid) ontwikkeld. Jeugdzorgaanbieders dienen voor alle jeugdigen die zij helpen landelijk gegevens aan te leveren. Het betreft de volgende set van indicatoren: 13
1.
Uitval van cliënten;
2.
Tevredenheid van cliënten over het nut/effect van de jeugdhulp;
3.
Doelrealisatie van de hulp, uitgesplitst naar: 3.1 De mate waarin cliënten zonder hulp verder kunnen; 3.2 De mate waarin er na beëindiging geen nieuwe start jeugdhulp plaatsvindt. En in geval van een individuele voorziening (‘niet-vrij toegankelijke jeugdhulp’) ook: 3.3 De mate waarin problemen verminderd zijn en/of zelfredzaamheid/participatie is verhoogd; 3.4 De mate waarin overeengekomen doelen gerealiseerd zijn.
2.3
Wettelijke kaders en doelstellingen jeugdbeleid
Welke doelen en beoogde maatschappelijke effecten zijn opgenomen in de Jeugdwet?
Realiseert de gemeente Arnhem de doelen en effecten uit de Jeugdwet? Antwoord:
In de Jeugdwet zijn doelen opgenomen die betrekking hebben op het voorkomen en vroeg signaleren van opgroei- en opvoedproblemen, het versterken van het opvoedkundige klimaat en opvoedvaardigheden, het herstellen van het probleemoplossend vermogen van jeugdigen en ouders en het bieden van integrale hulp met familiegroepsplannen. Deze doelen zijn op een of andere wijze opgenomen in beleidsdoelen van de gemeente Arnhem, maar niet altijd één op één herleidbaar naar de doelstellingen uit de Jeugdwet.
De gemeente Arnhem zet veel voorzieningen, programma’s en overlegvormen in om deze doelen te bereiken. Daarmee is de input (wat doen we eraan?) wel helder, maar de uitkomsten ervan worden niet stelselmatig gemonitord. Daardoor kan niet worden bepaald of alle doelen uit de Jeugdwet worden gerealiseerd.
Uit de interviews en het onderzoek onder ouders en jeugdigen blijkt dat de netwerksamenwerking tussen verschillende professionals (school, sociaal wijkteam, jeugdzorgaanbieders) en ouders een punt van aandacht is. Deze verloopt in niet alle gevallen als vanzelf. Deels heeft dat te maken met de mate waarin professionals elkaar weten te vinden. Het heeft ook te maken met de wijze waarop de jeugdzorg is georganiseerd en hoe dit wordt opgepakt door jeugdzorgaanbieders. Deze is vaak onvoldoende gericht op samenwerking met andere partners.
ONDERBOUWING Doelen en effecten Jeugdwet (beoogd) De Jeugdwet heeft in artikel 2.1 de volgende doelen en maatschappelijke effecten benoemd. Dit zijn doelen uit de Jeugdwet, maar deze zijn in meerdere gevallen nader uitgewerkt in specifieke wetten. Artikel 2.1 Jeugdwet
Het gemeentelijke beleid inzake preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en de uitvoering van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering is gericht op: a. het voorkomen en de vroege signalering van en vroege interventie bij opgroei- en 14
opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen; b. het versterken van het opvoedkundige klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang; c. het bevorderen van de opvoedvaardigheden van de ouders, opdat zij in staat zijn hun verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en het opgroeien van jeugdigen; d. het inschakelen, herstellen en versterken van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en de personen die tot hun sociale omgeving behoren, waarbij voor zover mogelijk wordt uitgegaan van hun eigen inbreng; e. het bevorderen van de veiligheid van de jeugdige in de opvoedsituatie waarin hij opgroeit; f. integrale hulp aan de jeugdige en zijn ouders, indien sprake is van multiproblematiek, en g. het tot stand brengen en uitvoeren van familiegroepsplannen en het verlenen van hulp op basis van familiegroepsplannen, ter uitvoering van artikel 4.1.2 en indien sprake is van vroege signalering van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Realisatie doelen en effecten Jeugdwet (gerealiseerd) Doelen en effecten Jeugdwet
Mate van realisatie2 (bronnen: begrotingen, beleidsplannen en interviews)
a. het voorkomen en de vroege
Inzet
signalering van en vroege
De gemeente Arnhem zet op verschillende manieren hierop in:
interventie bij opgroei- en
-
De lijn is van 0-27 jaar. De leeftijd van 0-6 is volgens de
opvoedingsproblemen,
gemeente een kritieke periode, daar moet worden gestart en
psychische problemen en
op worden geïnvesteerd. Dat leidt tot de inzet van
stoornissen;
verschillende programma’s en instrumenten -
Jeugdgezondheidszorg (consultatiebureau en periodieke
-
Maatschappelijke educatieve agenda is een
gezondheidsonderzoeken) samenwerkingsagenda tussen onderwijs (voorschools t/m
2
Op meerdere punten is de inzet van de gemeente niet alleen gebaseerd op de doelen uit de Jeugdwet, maar worden activiteiten ook uitgevoerd in het kader van bijvoorbeeld de Wet op de publieke gezondheid, de Wet Onderwijsachterstanden, de Wet Passend Onderwijs. Dit zijn wetten waarnaar de Jeugdwet o.a. verwijst. 15
Doelen en effecten Jeugdwet
Mate van realisatie2 (bronnen: begrotingen, beleidsplannen en interviews) MBO) en gemeente. -
Daarnaast investeert de gemeente in de thema's ontwikkelrecht, passende kinderopvang, OAB (ondersteuning op school) en kansrijk opgroeien (school, gezin en straat). Bij deze programma's zijn ouders altijd betrokken. Op het gebied van sport en gezonde leefstijl bestaan de programma’s Jogg en Go!
-
Via de zorgteams en het Zorgadviesteam (bovenschools multidisciplinair team vanuit geïndiceerde onderwijszorg en/of de Jeugdzorg en/of de Politie/Justitie), in samenwerking met de wijkteams;
Effect: De gemeente beschikt over gegevens uit de jaarlijkse integrale jeugdrapportage van de GGD. Daarin wordt melding gedaan van risicogroepen en signalen rondom opgroei- en opvoedproblemen. De omvang van deze risicogroepen is weergegeven op het niveau van het werkgebied van de GGD (Midden-Gelderland) en daarmee beperkt informatief voor Arnhem. De laatste jeugdrapportage (2019) meldt een aantal ontwikkelingen: -
JGZ-ers zien in hun praktijk meer (problematische) scheidingen. Een minder stabiele thuissituatie is een risicofactor voor de psychosociale gezondheid.
-
Scholen melden meer kinderen aan bij JGZ in verband met schoolverzuim.
-
Onvoldoende veerkracht bij de ouders, in combinatie met het opgroeien in een gezin waarin ouders onvoldoende regie hebben in het leven, kan zorgen voor opvoedproblemen. Aangeraden wordt laagdrempelige opvoedondersteuning aan te bieden en zo escalatie te voorkomen.
-
Een aantal kinderen en jongeren geeft mantelzorg. Zij worden soms zwaar belast. Hierdoor kunnen emotionele problemen of gedrags- en leerproblemen ontstaan, die tot in de volwassenheid kunnen blijven doorwerken.
Aanbieders van jeugdhulp geven aan dat zij in de praktijk situaties tegenkomen waarvan zij inschatten dat een eerdere goede signalering van de problematiek mogelijk was geweest. Scholen, zo wordt ervaren, zijn een belangrijke en in de praktijk ook effectieve vindplek. Aangegeven wordt dat met name voor risicogroepen (kinderen met een sociaal-economisch zwakkere positie) vroegsignalering van professionals moet komen, Daarnaast hebben deze groepen te maken met concurrerende problemen die niet kindgerelateerd zijn zoals schulden. Vanuit jeugdzorgaanbieders wordt aangegeven dat andere gemeenten in hun werkgebied meer
16
Doelen en effecten Jeugdwet
Mate van realisatie2 (bronnen: begrotingen, beleidsplannen en interviews) investeren in consultatie: het actief naar binnen brengen van expertise van jeugdzorgaanbieders op scholen, bij sociale wijkteams en de jeugdgezondheidszorg. Samenvattend zet de gemeente in op vroegsignalering en het voorkomen van opgroei- en opvoedproblemen. Er is een (beperkte) gegevensverzameling over de mate waarin dit tot de gewenste effecten leidt. Jeugdzorgaanbieders geven dat zij casuïstiek tegenkomen waar een eerdere goede signalering mogelijk was geweest. Dit is in het onderzoek onder ouders en jeugdigen en de casestudies ook enkele malen genoemd.
b. het versterken van het
Inzet
opvoedkundige klimaat in
De gemeente Arnhem zet op verschillende manieren hierop in:
gezinnen, wijken, buurten,
-
scholen en kinderopvang;
Meer VVE-plekken voor peuteropvang. Met de Subsidieregeling Voorschools Aanbod bekostigt de gemeente plekken voor peuters bij voorschoolse aanbieders.
c. het bevorderen van de
-
Ontwikkelrecht Peuters. Vanaf januari 2017 is het
opvoedvaardigheden van de
Ontwikkelrecht Peuters ingevoerd. Hiermee kunnen alle
ouders, opdat zij in staat zijn
peuters in de stad 12 uur naar de peuteropvang. Dit is van
hun verantwoordelijkheid te
cruciaal belang in het kader van preventie en
dragen voor de opvoeding en
vroegsignalering. Het aantal peuters dat gebruik maakt van
het opgroeien van jeugdigen;
het Ontwikkelrecht wordt gemonitord en kritisch gevolgd of kinderen/ouders goed bereikt worden. -
Passende Kinderopvang. Het doel van Passende Kinderopvang (als voorloper van Passend Onderwijs) is dat ook de peuters die zich anders ontwikkelen, peuters met een hulpvraag, welkom zijn in de reguliere kinderopvang. Gemeente, wijkteams jeugd, voorschoolse en specialistische aanbieders ontwikkelen dit concept en rollen het stapsgewijs in de stad uit. In 2018 staat hierbij de aansluiting en overdracht met Passend Onderwijs en ondersteuning ook in de thuis situatie als speerpunt.
-
Op het vlak van sport en gezonde leefstijl zet de gemeente in op programma’s als Jongeren op gezond gewicht (JOGG) en Go!.
-
De gemeente Arnhem neemt sinds februari 2019 deel aan het programma Nu Niet Zwanger. Dat ondersteunt kwetsbare (potentiële) ouders bij het nemen van regie over hun kinderwens. Vaak zijn deze mensen al in beeld bij één of meerdere hulpverleners. Door actief het gesprek aan te gaan over kinderwens, seksualiteit en anticonceptie wil de gemeente ongeplande en ongewenste zwangerschappen voorkomen. Nu Niet Zwanger is opgenomen in het landelijk programma Kansrijke Start.
17
Doelen en effecten Jeugdwet
Mate van realisatie2 (bronnen: begrotingen, beleidsplannen en interviews) Effect De gemeente verzamelt geen structurele gegevens waarmee het effect van de inzet kan worden bepaald. Uit interviews met de gemeente blijkt het lastig is om echt oorzaak en gevolg vast te stellen als gevolg van de inzet van bovengenoemde interventies en programma’s. Er zit, aldus de gemeente, ‘een algemeen gevoel van dit werkt en we zetten stappen’. Het programma Go! is wel onderzocht en heeft duidelijke baten.
d. het inschakelen, herstellen en
Inzet
versterken van de eigen
Naast de hierboven genoemde preventieve voorzieningen, richten de
mogelijkheden en het
sociale wijkteams en de jeugdzorgaanbieders zich in hun
probleemoplossend vermogen
vraaganalyse en ondersteuning zich op het vergroten van het
van de jeugdige, zijn ouders en
probleemoplossend vermogen.
de personen die tot hun sociale omgeving behoren, waarbij voor
Effect
zover mogelijk wordt uitgegaan
Uit het cliëntervaringsonderzoek blijkt dat een grote meerderheid van
van hun eigen inbreng;
de ouders de gewenste effecten hebben behaald met de geboden ondersteuning. Uit het onderzoek onder ouders en jeugdigen dat door de Rekenkamer is uitgevoerd komt hetzelfde beeld naar voren. Uit de casestudie blijkt dit ook, alleen blijkt dat het inzetten van personen die tot de sociale omgeving behoren (het informele netwerk) niet of nauwelijks actief wordt ingezet vanuit het sociale wijkteam en/of de jeugdhulpaanbieder. Een punt dat door zowel ouders, wijkteamcoaches als jeugdhulpverleners wordt herkend.
e. het bevorderen van de
Inzet
veiligheid van de jeugdige in de
Voor het aspect veiligheid neemt Arnhem deel aan het landelijke
opvoedsituatie waarin hij
programma 'geweld hoort nergens thuis'. In het kader van dat
opgroeit;
programma is samen met de regiogemeenten een aanpak gemaakt om huiselijk geweld en kindermishandeling te voorkomen. Dit regionale plan van aanpak heet 'samen veilig'. Dit plan bevat een groot aantal activiteiten om de veiligheid van kinderen te vergroten. De veiligheid is één van de belangrijke aspecten waarop door het sociale wijkteam en de jeugdzorgaanbieders wordt ingezet en op wordt gecontroleerd. Effect De regionale Veilig Thuisorganisatie (Samen Veilig Midden-Nederland) rapporteert de landelijk verplichte indicatoren zoals:
18
•
aantallen adviezen;
•
aantallen meldingen;
•
aantallen onderzoeken;
•
de aard van het geweld of de mishandeling;
•
de doorlooptijden tot aan triage en in de
Doelen en effecten Jeugdwet
Mate van realisatie2 (bronnen: begrotingen, beleidsplannen en interviews) onderzoeksfase; •
de hoedanigheid van adviesvragers en melders.
Niet inzichtelijk wat de effecten van het plan ‘samen veilig’ zijn op dit doel van de Jeugdwet. f. integrale hulp aan de jeugdige
Inzet
en zijn ouders, indien sprake is
Het is de doelstelling om integrale hulp te verlenen zo blijkt uit de
van multiproblematiek,
verschillende beleidsdocumenten, uitvoeringsprogramma’s en de interviews. Daartoe zijn allerlei overlegvormen tussen scholen (zorgteams), sociale wijkteams, de jeugdgezondheidszorg, en Veilig Thuis. Effect Cijfers over de mate waarin sprake is van integrale hulp aan ouders ontbreken. Echter uit de interviews met professionals op de werkvloer, ouders, jeugdigen ontstaat wel een beeld. Uit de interviews met professionals en ouders ontstaat het beeld dat gezocht wordt naar integrale hulp, maar dat dit in de praktijk niet altijd lukt of soepel verloopt. Het lijkt afhankelijk van de afzonderlijke professionals of zij elkaar weten te vinden en ook gedeelde opvattingen hebben over wat in de betreffende situatie gewenst of nodig is. Professionals en ouders hebben soms wisselende beelden over de kracht van ouders, de invloed of kracht van het informele netwerk en de rol die professionals moeten nemen. Zo geven meerdere jeugdzorgaanbieders aan dat de geïndiceerde jeugdhulp los staat van de algemene vrij toegankelijke voorzieningen. Waar jeugdzorgaanbieders voorheen ingebed waren in de wijk (school, welzijn, opvang) verlenen zij nu hulp die in hun ogen te los staat van deze netwerkpartners. Zij krijgen nu een opdracht om een situatie aan te pakken en zijn eerder aannemer van een opdracht dan een netwerkpartner.
Discussies tussen het sociale wijkteam en jeugdzorgaanbieders over het reduceren van indirecte uren (vaak gebruikt om contact te hebben met netwerkpartners) bemoeilijken een integrale aanpak nog verder.
g. het tot stand brengen en
Inzet en effect
uitvoeren van
Dit doel wordt gerealiseerd. De sociale wijkteams en
familiegroepsplannen en het
jeugdzorgaanbieders werken met deze plannen. Stelselmatige
verlenen van hulp op basis van
monitoring op een geaggregeerd niveau (hoeveel van de plannen
familiegroepsplannen.
komt tot uitvoering en leveren de beoogde resultaten op) vindt nu niet plaats.
Bovenstaande tabel geeft vooral de inzet die de gemeente Arnhem pleegt weer. Op veel van de doelen monitort de gemeente niet stelselmatig de effecten. Er zijn uitkomsten van cliëntervaringsonderzoeken die bijvoorbeeld een beeld geven over tevredenheid en behaalde 19
resultaten en bij sommige projecten en programma’s is sprake van (incidentele) monitoring. Hierdoor ontstaat op onderdelen een beeld van de doelrealisatie, maar niet op het geheel van de doelen uit de Jeugdwet.
20
2.4
Eigen ambities en doelen
Welke ambitie, doelen en beoogde maatschappelijke effecten heeft de gemeente Arnhem voor het jeugdbeleid vastgelegd?
Realiseert de gemeente Arnhem haar eigen ambitie, doelen en beoogde effecten van het jeugdbeleid? Antwoord: De kern van het Arnhemse beleid is vastgelegd in het beleidsplan Jeugd & Wmo 2015-2016.
Dit is voor twee jaar vastgesteld. Wettelijk dient de gemeente periodiek een geactualiseerd beleidsplan vast te stellen. De kern van het Arnhemse beleid houdt in: o
Een beheerste en gefaseerde transformatie. Beheerst slaat daarbij op zorgcontinuïteit en gefaseerd dat er tijd nodig zal zijn voor de transformatie.
o
Zorgcontinuïteit. Voor zowel inwoners als instellingen.
o
Veranderende rol van de gemeente. Hiermee geeft de gemeente aan dat zorg en ondersteuning wordt georganiseerd vanuit de wijkteams. Waarbij de gemeente een regierol als opdrachtgever heeft, maar niet de uitvoerder is.
o Innovatie. Niet langer de beperkingen van inwoners staan centraal, maar de mogelijkheden. Ingezet wordt op een innovatiefonds en burgerinitiatieven.
De gemeente Arnhem heeft een onvoldoende informatiepositie om te bepalen of haar eigen ambities, doelen en beoogde effecten worden gerealiseerd. Veel van de doelen betreffen het HOE (realiseren van wijkteams, wijkteams zijn opdrachtnemende organisatie). Deze doelen zijn merendeels gerealiseerd. WAT-doelen zijn weinig specifiek geformuleerd (‘meer jeugdigen krijgen passende zorg gericht op het ontwikkelen van zelfredzaamheid’) en nergens voorzien van (outcome-)indicatoren. Daardoor is het onmogelijk om te bepalen of deze doelen worden bereikt. De gemeente beschikt uiteraard wel over gegevens, maar die zijn fragmentarisch en de gegevensverzameling is niet gekoppeld aan doelen. Ook al bouwt de gemeente aan een betere informatiepositie met raadsrapportages, deze staan vooralsnog los van de geformuleerde doelen die overigens onvoldoende richtinggevend zijn.
ONDERBOUWING Ambities, doelen en effecten gemeente Arnhem (beoogd) Voor dit onderzoek zijn meerdere bronnen gehanteerd voor het vaststellen van het Arnhemse beleid rondom jeugdzorg. Het betreft uiteraard het beleidsplan Jeugd & Wmo 2015-2016, maar ook de programmabegroting van 2015. De bevindingen vanaf papier zijn aangevuld met bevindingen vanuit de interviews. Beleidsplan Jeugd & Wmo 2015-2016 De gemeente Arnhem heeft in september 2014 een beleidsplan Jeugd & Wmo 2015-2016 vastgesteld. Aanleiding voor het plan is de decentralisatie van taken per 1 januari 2015 van nieuwe Wmo-taken en jeugdzorgtaken. Het plan is een aanvulling op eerder beleid. Zo wordt gesteld (p 4): “In de afgelopen twee jaar is al veel beleid ontwikkeld voor het sociale domein, waartoe ook de Participatiewet wordt gerekend. Dit beleid is vastgelegd in een aantal
21
documenten die in de aanloop naar 2015 zijn vastgesteld. Het gaat om de volgende documenten: •
Visienotitie 'Naar een Veerkrachtige Samenleving', vastgesteld door burgemeester en wethouders van Arnhem op 16 september 2013;
•
Kadernota 'Veerkrachtig Arnhem', vastgesteld door de gemeenteraad op 16 december 2013;
•
Uitvoeringsplan 'De veerkrachtige samenleving Arnhem 2015‐2016', vastgesteld door burgemeester en wethouders van Arnhem op 10 juni 2014, waarin inrichtingsplannen voor Jeugdhulp en Wmo. “
Destijds is gekozen voor een geldigheid van twee jaar, omdat gekozen wordt voor een “geleidelijke verandering in de werkwijze en de methodieken in het sociaal domein”(p 4). In de periode 2015-2016 staat de continuïteit van zorg centraal, daarna “komt de transformatie nadrukkelijker aan de orde” en worden nadere beleidsstappen gezet. Op basis van een eerste tussentijdse evaluatie, naar verwachting medio 2015, verwachten we het beleid verder te kunnen concretiseren.” Uit de interviews blijkt dat de tussentijdse evaluatie niet heeft plaatsgevonden. Een verdere concretisering heeft plaatsgevonden via de Koersnota Van wijken weten. Ambities en doelen De ambities en doelen zijn weinig concreet geformuleerd in het beleidsplan. Het bevat een procesbeschrijving van de weg er naartoe. Ook zijn er geen indicatoren of meetpunten benoemd. Het betreft de volgende doelen, genoemd onder het kopje “wat willen we bereiken”:
Een beheerste en gefaseerde transformatie. Beheerst slaat daarbij op zorgcontinuïteit en gefaseerd dat er tijd nodig zal zijn voor de transformatie.
Zorgcontinuïteit. Voor zowel inwoners als instellingen (deze laatste krijgen een budgetgarantie)
Veranderende rol van de gemeente. Hiermee geeft de gemeente aan dat zorg en ondersteuning wordt georganiseerd vanuit de wijkteams. Waarbij de gemeente een regierol als opdrachtgever heeft, maar niet de uitvoerder is.
Innovatie. Niet langer de beperkingen van inwoners staan centraal, maar de mogelijkheden. Ingezet wordt op een innovatiefonds en burgerinitiatieven.
Uit de gesprekken blijkt dat bewust de eerste jaren de focus heeft gelegen op de inrichting van de uitvoering van de jeugdzorg. De verwachting die gemeenten en Rijk hadden dat na twee jaar de transformatie kon beginnen is niet uitgekomen. Het heeft veel meer tijd gekost om de overgang in goede banen te leiden en eigenlijk begint nu, mede onder de financiële druk, de uitwerking van de transformatie in concrete maatregelen. Programmabegroting 2015 Doelen en ambities De programmabegroting 2015 refereert aan het in september 2014 uitgebrachte beleidsplan Jeugd en Wmo 2015 - 2016. “Het plan maakt doelen, organisatie van zorg en ondersteuning, middeleninzet en definitie van de eigen rol van de gemeente duidelijk.” (p 107). In de 22
betreffende paragraaf van de begroting (p 107) wordt een viertal gezichtspunten genoemd voor de jeugdhulp:
Vooraf aan alles gaat gewoon opvoeden en preventie aan de basis – vanuit gezinnen en hun sociale omgeving, vanuit het onderwijs, verenigingen, (sport-)clubs en buurtvoorzieningen; en een (collectief) basisaanbod van informatie en advies, jeugdgezondheidszorg en dergelijke;
Waar nodig is laagdrempelige basiszorg en ondersteuning dicht bij de mensen georganiseerd, voornamelijk vanuit de gebiedsteams;
Professionele specialistische jeugdhulp die per gebied, voor de stad als geheel of voor de regio beschikbaar is kan door de gebiedsteams worden ingezet als voorziening met als doel om gezinnen te ondersteunen om de gewone opvoedtaak uit te kunnen voeren. Door meer in te zetten op preventie en basishulp moet het beroep op specialistische hulp en ondersteuning worden teruggedrongen en de zelfredzaamheid worden versterkt.
Afzonderlijke aandacht voor bescherming van kinderen tegen huiselijk geweld en mishandeling; hierbij staat niet zozeer de hulpvraag centraal maar het creëren van een veilige situatie voor de kinderen.
In programma 7 Participatie van kwetsbare bewoners is een aantal veranderingen genoemd ingedeeld aan de hand van twee relevante opgaven: (1) organisatie decentrale zorg, waaronder jeugdzorg en (2) maatschappelijke aanbesteden zorg en welzijn. Het betreft de volgende veranderingen die de gemeente wil realiseren:
Minder versnippering van zorg en ondersteuning;
Zorg en ondersteuning meer richten op zelfredzaamheid;
Zorg en ondersteuning dichter bij de burger organiseren en op maat ondersteuning bieden aan cliënten en mantelzorgers.
Meer bewonersparticipatie in de Arnhemse wijken op het gebied van zorg en welzijn;
Door met integrale teams per gebied te werken wordt de inzet van maatschappelijke organisaties op het gebied van zorg en ondersteuning efficiënter en sluit beter aan op de behoefte van de Arnhemse wijken;
Zorg en ondersteuning dichter bij de burger organiseren plaats en tijd onafhankelijk.
Daarbij wil de gemeente de volgende zaken bereiken met tussen haakjes de mate van realisatie zoals in het vooronderzoek reeds is vastgesteld:
Per 1 januari 2015 zijn acht gebiedsteams voor volwassenen en acht teams voor jeugd en gezin actief in Arnhem (gerealiseerd);
De integrale vraagverheldering door de gebiedsteams gebeurde vanaf 1 januari 2015 op basis van de zelfredzaamheidsmatrix. Deze wordt echter niet meer gebruikt met uitzondering van Activerend Werk (gerealiseerd, maar grotendeels mee gestopt);
Per 1 januari 2015 is er een telefonische en digitale portal waar Arnhemmers met een hulpvraag terecht kunnen (gerealiseerd);
In 2015 geldt voor zorg en ondersteuning binnen alle gebieden in Arnhem het principe van één klant en één regisseur (gerealiseerd);
Middels een samenwerkingsagenda met de zorgverzekeraar(s) werken de gebiedsteams in 2015 goed samen met andere toegangen zoals huisartsen, het AMHK, en de wijkverpleegkundige (gerealiseerd via een convenant met Menzis);
Door met vaste contactpersonen te werken is er een goede schakel tussen de gebiedsteams en het cluster Werk en Inkomen van de gemeente Arnhem (recentelijk is deze schakel gerealiseerd);
Door vanaf 2015 te investeren in de nulde en eerstelijnszorg in de wijk, stabiliseren de kosten voor de tweedelijns jeugdzorg in 2016 (niet gerealiseerd);
Sinds 2006 is er een stedelijk dekkende multiprobleemaanpak, in verbinding met de Overleggen zorg en overlast op wijkniveau. De TLO's en de SWT's zijn hierbij betrokken. Daarbij worden ook jeugdigen besproken, inclusief een verkenning van mogelijke oplossingen (gerealiseerd);
In 2015 hebben alle medewerkers van de gebiedsteams deelgenomen aan een collectief scholingsaanbod (gerealiseerd);
23
Voor begin 2015 is er een transformatie agenda sociaal domein opgesteld waarin beschreven wordt hoe de bestaande taken van de gemeente op het sociaal domein geïntegreerd worden met de gedecentraliseerde taken (gerealiseerd Beleidsplan Wmo en Jeugd);
In 2015 en 2016 wordt het innovatiebudget toegewezen aan de vernieuwing van het aanbod op basis van de transformatie-agenda (tot 2017 is gewerkt met innovatiebudgetten, was geen onverdeeld succes, leidde vooral tot extra aanbod, maar geen vervanging van bestaand aanbod, daarom mee gestopt);
In 2015 en 2016 kunnen burgers een beroep doen op een reservering van een budget van maximaal 2 miljoen euro uit het sociaal noodfonds gericht op het doen uitvoeren van zorg en ondersteuning met en door burgers (noodfonds gerealiseerd);
In 2017 wordt de zorg en ondersteuning in Arnhem toegewezen volgens gebiedsgebonden bekostiging (pas in 2019 voorzichtig mee begonnen omdat vanaf dat moment sprake was van een adequate informatiepositie, budgetten worden nog steeds historisch verdeeld, maar lijkt niet de toereikende methode blijkt uit de interviews);
In 2017 zorgen burgerinitiatieven voor vernieuwing in het zorg- en ondersteuningsaanbod in de Arnhemse gebieden (er zijn voorbeelden van burgerinitiatieven);
In 2017 wordt de zorg en ondersteuning in Arnhem geleverd op basis van de maatschappelijke opgave per wijk (zie gebiedsgebonden bekostiging, niet gerealiseerd)
Opvallend is dat de meeste te bereiken doelen de uitvoeringsstrategie ofwel het HOE betreffen. Namelijk er zijn acht wijkteams, er is een digitale portal, er wordt gewerkt met de zelfredzaamheidsmatrix, er wordt een transformatieagenda opgesteld, er wordt toegewerkt naar gebiedsgebonden bekostiging en er wordt een innovatiefonds ingesteld. Dit zijn allemaal doelen die betrekking hebben op de inrichting van de jeugdzorg en het sociaal domein, maar niet wat het in termen van maatschappelijk effect moet opleveren. Er is wel een financiële doelstelling die meer richting het WAT gaat, namelijk dat in 2016 de kosten stabiliseren als gevolg van investeringen in de nulde en eerstelijnszorg. Indicatoren zijn niet genoemd in de programmabegroting 2015, aangegeven wordt dat deze in ontwikkeling zijn (p 114). In de programmabegroting 2016 wordt aangegeven dat om de strategische doelen te monitoren wordt gekeken naar:
De zelfredzaamheid van inwoners en cliënten op diverse leefgebieden (maatschappelijke meedoen, arbeidsparticipatie, sociaal netwerk, financiën, gezondheid, huisvesting, leefbaarheid en veiligheid etc.);
Ontwikkeling in zorgconsumptie en innovatie in het aanbod;
Cliëntervaringen en cliënttevredenheid;
Het maatschappelijk rendement van onze inspanningen.
“Indicatoren op deze thema's worden in 2016 verder ontwikkeld. Hierbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande gegevens”, zo valt te lezen in de begroting van 2016. Dit is zo blijkt uit de gesprekken nog niet vertaald in indicatoren, dat proces is sinds 2019 wel in ontwikkeling. Overigens monitort de gemeente wel sinds 2015 op de ontwikkelingen in gebruik en kosten en worden ook cliëntervaringen onderzocht. In programma 6 Participatie en Maatschappelijke Ondersteuning van 2016 is wel een aantal landelijke indicatoren genoemd in de financiële paragraaf zoals: