Bijlage 2 - Bestuurlijke Nota (incl. bestuurlijke reactie en nawoord rekenkamer)

Onderzoek subsidiebeleid Arnhem Bestuurlijke Nota (incl. bestuurlijk wederhoor) Datum: 24 juni 2025

Zaaknummer: Kenmerk:

Zaaknummer: 4599516

Bestuurlijke nota Bestuurlijke boodschap De gemeente Arnhem geeft meer dan € 100 miljoen per jaar uit aan subsidies. Bij een dergelijk bedrag mag je verwachten dat raad en college van te voren goed nadenken over de vraag wat er voor dat geld moet worden gedaan, welke doelen daarbij horen en ook dat aan de achterkant goed wordt gekeken of de doelen bereikt zijn. Dat gebeurt deels wel, maar het proces kan sterker en strakker worden uitgelijnd, en zichtbaarder worden gemaakt voor raad, gesubsidieerde en te subsidiëren instellingen en inwoners. De raad en het college zijn bezig de programma’s scherper in te richten en de ‘doelenboom’ die daarbij hoort aan te passen. Een ideaal moment om ook de subsidiedoelen aan te scherpen. Subsidies worden voor een veelheid van doelen verstrekt, aan zeer veelsoortige organisaties: grote en kleine bedragen, incidenteel en structureel. Voor de grote, structurele subsidies zou het verstandig zijn om meerjarige afspraken met instellingen te maken, ook al omdat ambities steeds meer worden gemaakt op meerjarige, samenhangende maatschappelijke effecten dan op enkelvoudige doelen. Dat stelt dan ook hogere eisen aan de gesubsidieerde instellingen qua borging van kwaliteit en verantwoording. Het stelt ook hogere eisen aan de ASV en subsidieregelingen en aan de ambtelijke tegenhangers van de instellingen.

Één van die eisen is dat de Awb verplicht om elke vijf jaar te evalueren wat het effect van subsidies in de praktijk is. Daarmee helpt u zichzelf sterker te sturen op doelen en de realisatie daarvan. U kunt het de kleinere en middelgrote instellingen ook makkelijker maken: bij zich herhalende aanvragen kan ook voor kleinere bedragen meerjarige subsidieverstrekking worden afgesproken. Dat scheelt administratief werk. Omdat het lastig is accountants te vinden voor kleinere instellingen zou u kunnen kijken of een shared service accountant een oplossing is. Zoals vaker het geval is bij gemeenten, ligt de grootste uitdaging bij het omgaan met nieuwe, incidentele subsidieaanvragen — met name van onbekende organisaties of inwoners. Voor gemeenten is het lastig om de betrouwbaarheid van aanvragers te beoordelen, mede uit vrees voor mogelijke fraude. Tegelijkertijd ervaren aanvragers zelf drempels: hoe kom je als nieuwe partij in beeld bij de gemeente, welke stappen moet je nemen, waar moet je zijn en hoe weet je überhaupt of er financiering beschikbaar is voor jouw initiatief? We verwijzen in dit verband naar het gemeentelijke onderzoek naar behoorlijk handelen bij subsidierelaties. Enkele respondenten meldden daarin negatieve ervaringen met inclusie. Wij hebben dat overigens niet teruggezien, maar dat kan heel goed aan het aantal onderzochte partijen hebben gelegen.

Tegelijkertijd is het goed mogelijk dat deze ervaren uitsluiting in feite raakt aan dezelfde drempels die ook nieuwe initiatieven tegenkomen: onbekendheid met het systeem, gebrek aan informatie en moeite om toegang te krijgen. In het verleden organiseerde de gemeente themabijeenkomsten voor inwoners en initiatieven. Dat zou hierbij kunnen helpen.

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota........................................................................................................................ 2 Bestuurlijke boodschap ............................................................................................................... 2 1. Inleiding ............................................................................................................................... 4 1.1

Inleiding ....................................................................................................................... 4

1.2

Dankzegging.................................................................................................................. 4

2. Onderzoeksverantwoording ...................................................................................................... 4 2.1

Aanleiding ..................................................................................................................... 4

2.2

Vraagstelling.................................................................................................................. 4

2.3

Onderzochte tijdsperiode ................................................................................................. 5

2.4

Onderzoeksmodel ........................................................................................................... 5

2.5

Normenkader ................................................................................................................. 6

2.6

Aanpak ......................................................................................................................... 7

3. Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................... 8 3.1

Samenvattend beeld van bevindingen ............................................................................... 8

3.2

Conclusies ..................................................................................................................... 9

3.3.

Aanbevelingen ......................................................................................................... 11

4.

Reactie college van B&W ................................................................................................... 13

5.

Nawoord rekenkamer ........................................................................................................ 17

Bijlage: Nota van Bevindingen

1. Inleiding 1.1

Inleiding

Voor u ligt de bestuurlijke nota van het onderzoek van de Rekenkamer Arnhem naar het subsidiebeleid van Arnhem. Deze bestuurlijke nota bevat de hoofdlijnen van de bevindingen, de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek van de Rekenkamer Arnhem naar subsidiebeleid. De basis hiervoor ligt in de nota van bevindingen, het feitelijke en door de ambtelijke organisatie gevalideerde onderzoeksrapport. De Nota van Bevindingen is als bijlage bij deze bestuurlijke nota gevoegd.

1.2

Dankzegging

De Rekenkamer Arnhem bedankt iedereen die heeft meegewerkt aan dit rapport. In het bijzonder willen we de mensen bedanken die een subsidie hebben aangevraagd bij de gemeente, zowel via regelingen als via begrotingssubsidies. Zij hebben ons goed geholpen om het subsidieproces beter te begrijpen. In veel gevallen mochten we op bezoek komen en kregen we een rondleiding met uitleg over hun activiteiten. Dat waarderen we zeer. Ook danken we de ambtenaren, het bestuur van de gemeente Arnhem en de gemeenteraad. Zij waren open in de gesprekken en werkten prettig mee aan het onderzoek. We kregen snel de juiste documenten en contactpersonen, waardoor het onderzoek weinig vertraging had. We zijn hen dankbaar voor hun openheid, eerlijkheid en inzet om ons de informatie te geven die we nodig hadden.

2. Onderzoeksverantwoording 2.1

Aanleiding

Uit gesprekken die door de Rekenkamer gevoerd zijn met de verschillende fracties van de gemeenteraad van Arnhem blijkt dat zij graag meer inzicht zouden krijgen in de effectiviteit van de huidige subsidieverstrekking, oftewel: worden de juiste keuzes gemaakt? Dit gegeven, in combinatie met het feit dat de gemeente Arnhem een aanzienlijk deel van haar budget beschikbaar stelt voor subsidies (10% in 2023), maakt dat de Rekenkamer Arnhem heeft besloten om hier een onderzoek aan te weiden. Belangrijk is dat, naast het technische aspect, vooral de focus wordt gelegd op de kern van het vraagstuk: zorgt de huidige wijze van subsidieverstrekking ervoor dat de gemeente Arnhem dichter bij de verwezenlijking van haar beoogde doelen komt? Hierbij is van belang dat zowel het perspectief van de gemeente als het perspectief van de aanvrager in acht wordt genomen.

2.2

Vraagstelling

De centrale vraag van het onderzoek luidt: “Worden met de door de gemeente verstrekte subsidies de daarbij beoogde maatschappelijke effecten en/of doelen bereikt?” Deelvragen Perspectief 1: verbinding beleid-subsidieproces-effecten 1. Hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen [of activiteiten] van de subsidieontvanger? 2. Maakt het college prestatieafspraken met gesubsidieerde organisaties en bewaakt het dat de prestaties die met de subsidieverlening worden beoogd ook worden geleverd? Perspectief 2: ‘beste uitvoerder’ 3. Op welke wijze onderzoekt de gemeente bij het verlenen van begrotingssubsidies of de gesubsidieerde ook daadwerkelijk de beste uitvoerder van de beoogde activiteiten is? 4. Zijn daar criteria voor gesteld en op welke wijze worden deze bewaakt en getoetst? 5. Op welke wijze wordt bewaakt op welke gronden subsidieaanvragen worden geweigerd? Perspectief 3: kwaliteit en effectiviteit volgens subsidievragers

6.

2.3

Hoe beoordelen subsidie vragende partijen de kwaliteit en effectiviteit van het subsidieverleningsproces?

Onderzochte tijdsperiode

In zowel de documentenstudie, casusanalyse en interviews is gefocust op de jaren 2021, 2022 en 2023.

2.4

Onderzoeksmodel

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is een onderzoeksmodel opgesteld dat de samenhang tussen de verschillende bevindingen zichtbaar maakt. De perspectieven uit de deelvragen zijn hierin samengebracht. Dit model vormt de basis voor het beantwoorden van de hoofdvraag, waarbij de bevindingen uit de drie perspectieven samen een onderbouwd en in de praktijk getoetst antwoord geven. Ook de fasen van het onderzoek en de gebruikte methoden zijn erin opgenomen. Deze zijn verder toegelicht in de onderzoeksverantwoording. Het onderzoeksmodel bestaat uit drie perspectieven: • Perspectief 1: analyse van het subsidie-instrumentarium, aangevuld met casusonderzoek en interviews met subsidieverstrekkers. Zo is geprobeerd inzichtelijk te maken wat de verbinding is tussen het beleid van de gemeente, het instrument subsidies en de beoogde effecten met subsidies. • Perspectief 2: onderzoek naar de aanwezigheid van afwegingskaders om te bepalen hoe de gemeente beoordeeld wie de beste uitvoerder is, onder andere via simulatielabs met ambtenaren rond begrotingssubsidies en via mystery guest-aanvragen binnen subsidieregelingen. • Perspectief 3: interviews met drie grote instellingen (begrotingssubsidies) en zes aanvragers van regelingen om inzicht te krijgen hoe zij de kwaliteit van het subsidieproces en de effectiviteit ervan ervaren.

De drie onderdelen zijn schematisch weergegeven in onderstaande figuur.

2.5

Normenkader

Voor de waardering van de bevindingen is onderstaand normenkader gehanteerd.

Perspectief verbinding beleidsubsidie- effecten

Vraag Hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen [of activiteiten] van de subsidieontvanger? Maakt het college prestatieafspraken met gesubsidieerde organisaties en bewaakt het dat de prestaties die met de subsidieverlening worden beoogd ook worden geleverd?

Perspectief ‘beste uitvoerder’

Op welke wijze onderzoekt de gemeente bij het verlenen van begrotingssubsidies of de gesubsidieerde ook daadwerkelijk de beste uitvoerder van de beoogde activiteiten is? Zijn daar criteria voor gesteld en op welke wijze worden deze bewaakt en getoetst?

Normen • Het subsidieproces van aanvraag, beoordelen, beschikken en vaststellen kent een duidelijke koppeling met de gemeentelijke beleidsdoelen in alle stappen. • De aanvraag voor subsidieverlening geeft inzicht in de activiteiten die zullen worden uitgevoerd. De aanvrager onderbouwt op welke manier de activiteiten bijdragen aan de doelen van de gemeente. • De gemeente hanteert beleidsinhoudelijke toetsingscriteria bij aanvragen om het doelbereik te vergroten • De gemeente maakt prestatieafspraken en legt deze vast in de toekenning van aanvragen. • De gemeente stelt eisen aan de verantwoording waarmee zicht is op de geleverde inspanningen van de subsidieontvanger. • De verantwoording is op de niveaus van input, throughput, output en outcome/effect. • De gemeente heeft een inhoudelijk en financieel afwegingskader voor het beoordelen van de kwaliteit van een uitvoerder. •

• Op welke wijze wordt bewaakt op welke gronden subsidieaanvragen worden geweigerd?

•

• • Perspectief subsidievrager

Hoe beoordelen subsidie vragende partijen de kwaliteit en effectiviteit van het subsidieverleningsproces?

•

•

De toetsingscriteria in het afwegingskader en de subsidieregelingen / ASV zijn specifiek, concreet en toetsbaar. De toetsingscriteria worden bewaakt en getoetst (vier ogen principe) Sprake is van een onderbouwing van de afwijzing van subsidieaanvragen op grond van het afwegingskader, ASV en subsidieregeling. Sprake is van toepassing van een vier-ogenprincipe bij het afwijzen van aanvragen. Afgewezen aanvragen worden geregistreerd in het subsidieregister. Aanvragers ervaren duidelijke voorwaarden (uitvoering en verantwoording) bij subsidietoekenning. Het is voor aanvragers duidelijk aan welke doelen hun activiteiten moeten bijdragen.

•

2.6

Aanvragers ervaren duidelijke argumenten bij (gedeeltelijke) afwijzing dan wel toewijzing van een aangevraagde subsidie

Aanpak

Het onderzoek bestond uit meerdere onderdelen. Eerst is het subsidiebeleid van de gemeente geanalyseerd. Deze analyse verliep in twee fases. In de eerste fase zijn de beleidskaders en het subsidie-instrumentarium onderzocht met de focus op relevante programma’s, algemene subsidieregelingen (zoals de ASV) en specifieke regelingen. Het doel was om inzicht te krijgen in hoe het subsidiebeleid is ingericht; welke doelstellingen en toetsingscriteria gelden en hoe dit in de praktijk werkt, van aanvraag tot verantwoording en vaststelling. In de tweede fase is casusonderzoek gedaan bij drie begrotingssubsidies (Rijnstad, Sportbedrijf Arnhem en Stichting Musis & Stadstheater Arnhem) en drie subsidieregelingen (Burgerkracht, Voortijdig schoolverlaten en Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen). Per casus zijn subsidieaanvragen uit de jaren 2021, 2022 en 2023 geanalyseerd. Daarbij is gekeken naar het verloop van het proces, de aansluiting op het beleid en de mate waarin de resultaten inzichtelijk zijn gemaakt. Vervolgens zijn gesprekken gevoerd met betrokken beleidsmedewerkers, subsidieambtenaren en de wethouder. Deze gesprekken gingen over de huidige werkwijze rond subsidieverstrekking en hoe gestuurd wordt op de samenhang tussen beleid, subsidie en maatschappelijke effecten.

Daarna is onderzocht hoe de gemeente bepaalt welke partij het beste in staat is om de te subsidiëren activiteiten uit te voeren. Hiervoor is een documentenanalyse uitgevoerd en zijn interviews gehouden met ambtenaren. Op basis daarvan zijn twee fictieve subsidieaanvragen opgesteld: één voor een nieuwe voetbalvereniging en één gezamenlijke aanvraag op het gebied van jeugdbeleid. Deze aanvragen zijn besproken met ambtenaren in zogenaamde simulatielabs, waarin zij hun beoordelingskaders toelichtten. Daarnaast zijn twee mystery-guest aanvragen ingediend door inwoners van Arnhem om te toetsen hoe de aanvraagprocedures in de praktijk verlopen. Ook zijn interviews afgenomen met drie grote instellingen uit het casusonderzoek en zes aanvragers uit de onderzochte regelingen. In deze gesprekken is stilgestaan bij het aanvraagproces, de beoordeling, verantwoording, de aansluiting bij gemeentelijk beleid en de ervaringen met de gemeente. Tot slot is op basis van alle bevindingen een groepsgesprek georganiseerd met de gemeenteraad. Hierin is gesproken over hoe de raad haar kaderstellende en controlerende rol kan invullen rondom subsidies, en hoe de koppeling tussen beleid, subsidie en effecten kan worden versterkt. Op basis van het gehele onderzoek is een nota van bevindingen opgesteld, waarop ambtelijk wederhoor is gegeven.

De geverifieerde nota heeft geleid tot conclusies en aanbevelingen, die vervolgens zijn teruggelegd bij het college van B&W voor bestuurlijk wederhoor.

3. Conclusies en aanbevelingen 3.1

Samenvattend beeld van bevindingen

De Rekenkamer is in het onderzoek nagegaan of de wijze waarop de subsidiëring in de praktijk vorm krijgt zo is ingericht dat de gemeente kan weten of de subsidieverstrekking heeft bijgedragen aan de beoogde maatschappelijke effecten. “Worden met de door de gemeente verstrekte subsidies de daarbij beoogde maatschappelijke effecten en/of doelen bereikt?” Het antwoord daarop is dat er weliswaar een gestructureerde relatie is gelegd tussen doelen en subsidiëring in het gehele proces van subsidiëring, maar dat tegelijkertijd het lastig is om op basis van de verantwoording over de geleverde prestaties te bepalen of de beoogde beleidsdoelen en effecten bereikt worden. Dat laat zich verklaren door het feit dat de gemaakte afspraken vooral op het niveau van activiteiten worden gemaakt en weinig op het niveau van effecten. Dat maakt het leren van en verbeteren op doelbereik en effecten lastig. Zowel de gesproken gemeentelijke respondenten als de subsidieaanvragers hebben juist behoefte aan een dergelijke leer- en verbetercyclus. Borging sturing op gemeentelijke doelen en beoogde effecten De gemeente Arnhem past verschillende instrumenten toe die borgen dat met subsidieverstrekking gestuurd wordt op gemeentelijke doelen en beoogde maatschappelijke effecten.

Bij begrotingssubsidies (in twee van de drie onderzochte subsidierelaties) is sprake van een uitvraag waarin de gemeente voordat een instelling subsidie aanvraagt formuleert aan welke doelen, speerpunten en effecten de aanvragende instelling moet ingaan. Vervolgens toetst de gemeente met een beleidsinhoudelijke en financiële toets in welke mate de aanvraag voldoet aan inhoudelijke, procedurele en financiële eisen. Uit de interviews blijkt dat als gewerkt wordt met een uitvraag dat dit het belangrijkste inhoudelijke toetsingskader is, de beleidsinhoudelijke toets is dan meer een processtap in de toekenning. De aanvragen bevatten hoofdzakelijk een beschrijving van uit te voeren activiteiten. In de toekenning formuleert de gemeente welke prestatieafspraken zijn gemaakt en maakt afspraken over de wijze van verantwoording. Ook in de (tussentijdse) verantwoording stuurt de gemeente op de gemaakte afspraken (vaak op activiteitenniveau). Bij de vaststelling van de subsidie hanteert de gemeente wederom een beleidsinhoudelijke en financiële toets om vast te stellen of de gemaakte afspraken zijn gerealiseerd. Bij subsidieregelingen werkt de subsidieregeling en de criteria die daarin zijn opgenomen als instrument op de sturing op doelen en effecten. Bij de beoordeling van de aanvraag hanteert de gemeente net als bij de begrotingssubsidies een inhoudelijke en financiële toets.

Het instrumentarium voor borging op doelen en maatschappelijke effecten is daarmee in hoofdlijnen hetzelfde als bij begrotingssubsidies.Een uitzondering daarop vormt de regeling Burgerkracht. Daarin is om redenen van laagdrempeligheid en toegankelijkheid niet gekozen om een heel strakke inhoudelijke inkadering te kiezen die rechtstreeks is afgeleid van beleidskaders. Dat maakt het ook lastig om aanvragen af te wijzen. Verbinding beleidsdoelen en gesubsidieerde activiteiten Het leeuwendeel van de prestatieafspraken die de gemeente maakt met subsidieaanvragers gaat op bereik, throughput en output en relatief weinig op outcome laat staan maatschappelijke effecten. Uit de gesprekken met ambtelijk betrokkenen en aanvragers blijkt een grote behoefte om meer te sturen op doelen en maatschappelijke effecten in plaats van het sturen op activiteitenniveau (zoals dat nu vaak zo wordt ervaren). Het beeld komt naar boven dat de sturing op activiteiten niet of in beperkte mate leidt tot zicht op doelbereik en beoogde maatschappelijke effecten. Anders gezegd: het is goed te bepalen of de activiteiten conform afspraken zijn uitgevoerd, maar het is lastig te bepalen of de uitvoering van de activiteiten het doelbereik en het beoogde maatschappelijke effecten dichterbij hebben gebracht.

Aanvragers geven daarbij meermaals aan dat het sturen op activiteiten ook kan leiden tot een versplinterde uitvoering van activiteiten. Zeker als dit gebeurt in vele verschillende aanvragen en opdrachten. De verantwoording is dan vooral op activiteiten, maar niet op het effect of doelbereik. Leren en verbeteren op bereikte doelen en effecten is daardoor lastig. Zowel de gesproken gemeentelijke respondenten als de subsidieaanvragers hebben juist behoefte aan een dergelijke leer- en verbetercyclus. Genoemd aandachtspunt bij de verantwoording is dat het voor aanvragers die voor 50.000 euro of meer subsidie aanvragen het lastiger is om een accountant te vinden voor de accountantsverklaring. Dat geldt niet voor de grote subsidieaanvragers die vaak

een vaste accountant hebben, maar meer voor aanvragers die tussen de 50.000 en 100.000 euro subsidie aanvragen. Sturing op beste uitvoerder De gemeente stuurt voornamelijk op de verwachte kwaliteit van de aangevraagde activiteiten. Bij begrotingssubsidies gebeurt dat over het algemeen niet in een omgeving van een afweging van de aanvragen van verschillende aanvragers. Dat komt doordat de instellingen die voor begrotingsubsidie in aanmerking komen als zodanig in de begroting zijn opgenomen. Een selectie van de beste uitvoerder vindt dan in de regel niet plaats. Wat wel is gebeurd, is dat delen van activiteiten van Rijnstad (jongerenwerk) aan andere partijen zijn overgedragen. Uit de gesprekken blijkt dat dit komt doordat de gemeente vond dat de uitvoering van deze activiteiten beter door andere uitvoerders gedaan kon worden. Bij één van de subsidieregelingen (Voortijdig schoolverlaten) vindt een afweging plaats tussen verschillende aanvragers en dit is op inhoudelijke criteria waarmee de kwaliteit van de aangevraagde activiteiten wordt beoordeeld. In dat geval krijgen de aanvragers die kwalitatief de beste onderbouwing van hun activiteiten (bepaald aan de hand van inhoudelijke criteria) hebben subsidie toegekend.

Specifieke afwegingskaders voor het kiezen van de beste uitvoerder anders dan de procedurele, inhoudelijke en financiële criteria vastgelegd in de ASV, regelingen en de beleidsinhoudelijke en financiële toets kent de gemeente niet in de onderzochte subsidieregelingen en begrotingssubsidies.

3.2

Conclusies

Conclusies subsidiecyclus Conclusie 1: sturing op gemeentelijke doelen is in de subsidieprocessen overwegend goed georganiseerd, maar niet vastgelegd in de ASV De gemeente stuurt bij het geven van subsidies op doelen. Dat gebeurt bij twee van de drie onderzochte begrotingssubsidies via een door de gemeente voorafgaand aan de subsidiaaanvraag geformuleerde kaderbrief (voorheen ‘uitvraag’). Bij de onderzochte subsidieregelingen (op Burgerkracht na) is sprake van een vertaling van gemeentelijk beleid in inhoudelijke voorwaarden voor subsidie. Ook in de fictieve door de onderzoekers opgestelde subsidieaanvragen is duidelijk herkenbaar dat deze aanvragen getoetst worden aan hun bijdrage aan gemeentelijke doelen en beleid. Waar in het subsidiebeleid (2013) expliciet is opgenomen dat subsidies bij dienen te dragen aan gemeentelijke doelen, is dat niet opgenomen in de Algemene Subsidieverordening (ASV). Conclusie 2: de gemeente stuurt in de prestatieafspraken op uit te voeren activiteiten en minder op de effecten ervan De gemeente stuurt vooral op wat organisaties doen (activiteiten) maar minder op wat dat oplevert (effecten). Dat komt volgens gemeentelijke respondenten en subsidieaanvragers mede doordat het lastig wordt ervaren om afspraken te maken over effecten. Er leeft wel een wens bij zowel de gemeente als subsidieontvangers om dit meer te doen, met name bij begrotingssubsidies.

De vraag daarbij is wel hoe op effecten gestuurd kan worden: gebeurt dit in de verantwoording (met als risico dat uiteindelijk toch weer verantwoord wordt op uitgevoerde activiteiten) of gebeurt dit op basis van trendgegevens (met als uitdaging de keuze voor trendgegevens die zeggingskracht hebben)? De gesproken raadsleden geven aan dat zij meer grip willen op het behalen van maatschappelijke doelen via subsidieverstrekking. Er is meer transparantie nodig om na te gaan hoe subsidies bijdragen aan het grotere beleidsdoel en de manieren waarop dat gemeten kan worden. Bij kleinere subsidies is het volgens raadsleden zinvoller om de subsidieregeling als geheel te beoordelen op doelbereik en effecten, dan dat per individueel verstrekte subsidie te doen. Conclusie 3: behoefte aan stroomlijning van incidentele en basissubsidies bij grote subsidieontvangers Begrotingssubsidieontvangende organisaties hebben behoefte aan een stroomlijning van incidentele en basissubsidies. Sommige van hen hebben meerdere financieringsrelaties met de gemeente: subsidieverstrekking (basissubsidie en incidentele subsidies) en ingekochte opdrachten.

Bij het Sportbedrijf is dit op een voor hen en de gemeente werkbare vorm gegoten: namelijk een jaarlijkse basissubsidie en tweejaarlijks een verstrekking van incidentele subsidies die uiteindelijk in één verantwoording en vaststellingsbesluit worden samengenomen. Bij Rijnstad is dit niet het geval. Het werken met een basissubsidie en vele incidentele subsidies en opdrachten zorgt voor verantwoordingsdruk maar ook personele vraagstukken (contractverlenging etc). Een ervaren grote verbetering is dat er één coördinerend accounthouder is vanuit de gemeente sinds de zomer van 2024. Conclusie 4: de gemeente verstrekt jaarlijkse subsidies terwijl behoefte bestaat aan meerjarige subsidieverstrekking

Hoewel uit de gesprekken met de gemeentelijke respondenten en ook het subsidiebeleid (2013) blijkt dat het wenselijk is om in te zetten op langdurige samenwerking, worden subsidies in de praktijk jaarlijks aangevraagd en toegekend. Dit maakt het lastig om continuïteit en langetermijndoelen te realiseren. De onderzochte grote subsidieaanvragers met een begrotingssubsidie zouden liever voor meerdere jaren tegelijk afspraken maken, zodat ze beter kunnen plannen en investeren. Dat helpt volgens hen ook om flexibeler te kunnen omgaan met incidentele budgetten en activiteiten. Conclusie 5: ingangen bij en kennis van de gemeente helpt aanvragers bij het succesvol aanvragen van subsidie Subsidieontvangers geven aan dat het hebben van persoonlijke ingangen bij de gemeente en op de hoogte zijn van gemeentelijke prioriteiten bijdraagt aan het vergemakkelijken van het aanvragen van subsidie. Dat helpt hen bij het aanvragen. Nieuwe of minder bekende aanvragers hebben het moeilijker. Aanvragers binnen de regeling Creatieve Bedrijfsverzamelgebouwen geven aan dat je in het juiste gemeentelijke netwerk moet zitten om succesvol een aanvraag te doen. Goede contacten hebben bij de gemeente zorgt ervoor dat aanvragers beter weten hoe zij hun aanvraag kunnen laten aansluiten bij gemeentelijk beleid.

Meerdere aanvragers geven aan dat in het verleden de gemeente meer investeerde in netwerkvergrotende bijeenkomsten. Hierdoor was het makkelijker om op de hoogte te raken van subsidiemogelijkheden. Voor de gesproken raadsleden is het van belang dat het aanvragen van subsidie toegankelijk en laagdrempelig moet blijven voor inwoners en kleinere initiatieven en organisaties. De raadsleden geven aan dat de gemeente juist bij deze subsidies ervoor moet zorgen dat de subsidies terechtkomen bij de groepen die ze het meest nodig hebben in de wijken waar dat wenselijk is. Niet de competentie om subsidie te kunnen aanvragen moet leidend zijn, maar de doelgroepen en effecten die de gemeente wil bereiken. Conclusie 6: beoordeling van ‘beste uitvoerder’ is gebaseerd op kwaliteit van aangevraagde activiteiten en eerdere ervaringen met de aanvrager De gemeente stuurt voornamelijk op de verwachte kwaliteit van de aangevraagde activiteiten. Specifieke afwegingskaders voor het kiezen van de beste uitvoerder anders dan de procedurele, inhoudelijke en financiële criteria vastgelegd in de ASV, regelingen en de beleidsinhoudelijke en financiële toets kent de gemeente niet in de onderzochte subsidieregelingen en begrotingssubsidies. De gemeente laat eerdere ervaringen met aanvragers meewegen in de beoordeling van de aanvragen.

Conclusies verbinding tussen subsidie- en beleidscyclus Conclusie 7: geen gestructureerde en periodieke evaluatie van begrotingssubsidies en subsidieregelingen Sommige van de onderzochte regelingen, zoals Burgerkracht, zijn geëvalueerd. Dat komt mede doordat dit regelingen zijn met een beperkte looptijd. Het kan ook zijn dat bij de opstelling van de regeling besloten is om deze te evalueren. Dit is niet bij alle onderzochte regelingen het geval. Bij begrotingssubsidies is eveneens geen sprake van een periodieke evaluatie op proces en doelbereik. Daar is eerder sprake van een doorlopende vinger aan de polsbenadering. Tot op papier vastgelegde evaluaties, zoals bij Burgerkracht wel het geval is, komt het niet. In de regelingen is niet opgenomen dat sprake is van een periodieke evaluatie. De gesproken raadsleden hebben behoefte aan inzicht in de effectiviteit van subsidieregelingen.

3.3. Aanbevelingen Aanbevelingen verbeteringen subsidiecyclus Aanbeveling 1: trek één lijn bij begrotingssubsidies: werk met een kaderbrief waarin expliciet een koppeling is gelegd tussen beleid, inhoudelijke kwaliteit, kwaliteit van de uitvoerder en subsidieverstrekking Twee van de drie onderzochte begrotingssubsidies werken met een uitvraag richting de aanvrager. Bij Musis & Stadstheater gebeurt dat niet. Omdat begrotingssubsidies niet vallen onder een specifieke regeling met van beleidsdoelen afgeleide beoordelingscriteria, is het instrument ‘kaderbrief’ de wijze waarop de verbinding tussen beleid en subsidieaanvraag expliciet gemaakt wordt. In 2025 wordt de doelenboom voor vier programma’s in de programmabegroting aangescherpt om beter te kunnen sturen op maatschappelijke effecten. Gebruik deze aangepaste doelenbomen in de uitvragen richting aanvragers van begrotingssubsidies. De gemeente beoordeelt nu de verwachte inhoudelijke kwaliteit van de aangevraagde te subsidiëren activiteiten. Daarnaast hanteert de gemeente afwijzinggronden die procedureel van aard zijn (binnen een bepaalde termijn aanvragen) of financieel van aard (bereiken subsidieplafond en financiële kengetallen van een organisatie). Daarnaast speelt bekendheid en ervaring met een subsidieaanvragende organisatie een rol bij de beoordeling.

Een toetsing op bijvoorbeeld het beschikken over een keurmerk of certificering via kwaliteitssystemen vindt in de onderzochte begrotingssubsidies niet plaats. Bij grote organisaties is het gebruikelijk dat eisen op dit gebied worden gesteld. Andere gemeenten stellen wel eisen aan het beschikken over dergelijke kwaliteitssystemen, bijvoorbeeld keurmerken en ISO-certificeringen. Dit versterkt ook de sturing op de borging van kwaliteit binnen gesubsidieerde organisaties waar de gemeente een langdurige subsidierelatie mee heeft. Deze aanbeveling richt zich op het college. Aanbeveling 2: werk met meerjarige subsidies voor structurele subsidieontvangers en leg in de ASV en subsidieregelingen vast voor welke subsidies dit geldt Werk bij aanvragers die begrotingsubsidie ontvangen met een meerjarige subsidie met duidelijke doelen. Dat maakt het mogelijk voor subsidieontvangers om meerjarig aan het doelbereik van de gemeente te werken. Daarbij horen ook afspraken over het werken met trendgegevens over te bereiken effecten en wie die trendgegevens verzamelt. Een in de interviews genoemd voorbeeld is dat op wijkniveau trendgegevens over sportdeelname, sociale samenhang etc worden verzameld door de gemeente op basis waarvan prestatieafspraken met subsidieontvangers worden gemaakt, Daarmee kunnen ook de effecten worden gevolgd.

Ook kleinere aanvragers kunnen baat hebben bij meerjarige afspraken, zeker als ze herhaaldelijk subsidie aanvragen. Dat vermindert de administratieve lastendruk. Dat sluit ook aan bij de wensen van gesproken raadsleden om juist voor kleinere aanvragers te overwegen om de lastendruk te verminderen en de effectiviteit op langere termijn te borgen. Bereik en toegankelijkheid zijn voor de raadsleden belangrijke sturingsfactoren. Ook kunnen kleinere aanvragers ontzorgd worden door het bieden van een shared service voor accountantscontroles zodat het makkelijker is om een accountant te vinden. Deze aanbeveling richt zich op de raad wat betreft de ASV en op het college wat betreft de subsidieregelingen (deze stelt het college vast). Aanbeveling 3: ga actief op zoek naar inwoners en organisaties die kunnen bijdragen aan gemeentelijke doelen Weten dat er subsidiemogelijkheden zijn is vooral van belang voor inwoners en organisaties die niet eerder subsidie hebben aangevraagd. Voor de gesproken raadsleden is het van belang dat het aanvragen van subsidie niet alleen toegankelijk is voor inwoners, kleinere initiatieven en organisaties die de competentie hebben om subsidie aan te vragen.De raadsleden geven aan dat de gemeente juist bij kleinere subsidies ervoor moet zorgen dat de subsidies terechtkomen bij de groepen die ze het meest nodig hebben in de wijken waar dat wenselijk is.

Niet de competentie om subsidie te kunnen aanvragen moet leidend zijn, maar de groepen en effecten die de gemeente wil bereiken. Een aantal aanvragers (regeling Producties, Evenementen en Festivals) geeft aan dat in het verleden de gemeente (thema)bijeenkomsten organiseerde waar inwoners en initiatieven voor werden uitgenodigd. Dat is voor een aantal van hen de reden geweest waarom zij de weg naar subsidiemogelijkheden hebben gevonden. Het hebben van een spreekuur (dat is er voor deze subsidieregeling) is vooral handig als je al bekend bent met de mogelijkheden van de regeling. Deze aanbeveling richt zich op het college.

Aanbevelingen verbinding subsidiecyclus met beleidscyclus Aanbeveling 4: werk met een structurele evaluatieplanning van begrotingssubsidies en subsidieregelingen De Algemene wet bestuursrecht stelt in artikel 4.24 het volgende: “Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.” Maak daarom een vaste agenda voor het evalueren van alle begrotingssubsidies, subsidieregelingen en de ASV. Stel subsidieregelingen bijvoorbeeld vast voor vier of vijf jaar en evalueer vóór eventuele verlenging en leg dit in de subsidieregelingen vast. Bij voorkeur door dit eens per vier jaar voorafgaand aan de nieuwe raadsperiode uit te voeren waarmee de raad op inhoud en financiën kan prioriteren. Dit zou kunnen plaatsvinden in een raadsconferentie subsidies. Evalueer de begrotingssubsidies periodiek. Dit kan bij een meerjarige subsidieverstrekking praktisch vorm krijgen door dit te doen in het jaar voordat de meerjarige subsidieperiode is verstreken. Leg de afspraken hierover vast in het subsidiebeleid en neem evaluaties op in de planning- en controlcyclus.

Periodieke evaluaties van regelingen en van begrotingssubsidies kunnen volgens raadsleden de raad helpen om te kunnen sturen op effect en doelmatigheid. Ook een jaarlijks overzicht van de onder- en overbesteding van subsidieregelingen biedt de raad de mogelijkheid om te controleren en sturen. Net als een overzicht in welke wijken de verstrekte subsidies terecht komen. In de Algemene Subsidieverordening (ASV) moet expliciet worden opgenomen dat subsidies altijd moeten bijdragen aan gemeentelijk beleid en doelen. Dat is een bevestiging van hetgeen in het subsidiebeleid van 2013 als doel is opgenomen, maar geen plek heeft gekregen in de ASV van 2016. Veel gemeenten hebben dit in hun ASV opgenomen. Deze aanbeveling richt zich op het college.

4. Reactie college van B&W

Aan de voorzitter van de Rekenkamer

Datum

: 10 juni 2025

Zaaknummer

: 4612245

Contactpersoon

:

Telefoonnummer

:

Onderwerp: Bestuurlijke reactie op het rekenkameronderzoek ‘onderzoek subsidiebeleid’

Geachte heer Teeuw, De Rekenkamer Arnhem heeft het college van burgemeester en wethouders uitgenodigd om een reactie te geven op de bestuurlijke nota ‘onderzoek subsidiebeleid’ van mei 2025. In deze nota heeft de Rekenkamer conclusies en aanbevelingen geformuleerd op basis van haar onderzoek naar de effectiviteit van de huidige subsidieverstrekking. Hierbij geven wij onze reactie. Algemene reactie Wij bedanken de Rekenkamer voor het onderzoek naar de effectiviteit van ons subsidiebeleid. Wij onderschrijven het belang van effectief subsidiebeleid. Het rapport komt op een goed moment omdat het college al een aantal verbeteracties in gang heeft gezet en de uitkomsten en aanbevelingen uit het onderzoek deze ondersteunen. De Rekenkamer concludeert dat de gemeente zowel bij de begrotingssubsidies als bij de regelingen stuurt op de bijdrage aan gemeentelijke doelen en beleid. Maar in de prestatieafspraken vooral stuurt op uit te voeren activiteiten en minder op de effecten ervan. Hier zet de gemeente stappen in. Zo is bijvoorbeeld in januari 2025 door de gemeenteraad het welzijnsbeleid “Welzijn in Arnhem” vastgesteld. Een van de uitgangspunten daarin is het vergroten van maatschappelijk effect van welzijn: De gemeente investeert vooral daar waar de meeste impact gecreëerd kan worden.

Samen met partners zijn we in gesprek om te komen tot een gezamenlijke monitoringssystematiek waarbij ook trends kunnen worden gemeten. Onderdeel van de nieuwe monitoring is ook tevredenheidsmeting onder inwoners die gebruik maken van een voorziening die via een subsidie gefinancierd wordt. Zodat ook wordt geluisterd naar de behoefte van inwoners. Ook in de Uitgangspuntennota Cultuurbeleid 2025 - 2028 (Standplaats Arnhem), die recent ter besluitvorming naar uw raad is gestuurd, zijn heldere criteria, transparante en onafhankelijke beoordeling en de ontwikkeling van een cultuurmonitor waarmee we nog scherper krijgen wat de effecten van ons beleid zijn, belangrijke uitgangspunten. Vanuit het programma Monitoring beleidsdoelen is de stip op de horizon dat ieder beleidsterrein een monitor heeft.

Overigens is het niet de bedoeling om subsidie terug te vorderen van subsidiepartners als blijkt dat met een activiteit het gewenste (maatschappelijk) effect niet wordt behaald. Subsidieverlening is wettelijk gekoppeld aan activiteiten. Maar het kan wel tot gevolg hebben dat een activiteit stopt of wordt vervangen. De Rekenkamer doet vier aanbevelingen om de subsidiecyclus te verbeteren, te weten: 1. Trek één lijn bij begrotingssubsidies: werk met een kaderbrief waarin expliciet een koppeling is gelegd tussen beleid, inhoudelijke kwaliteit, kwaliteit van de uitvoerder en subsidieverstrekking (college). 2. Werk met meerjarige subsidies voor structurele subsidieontvangers en leg in de Arnhemse Subsidieverordening (ASV) en subsidieregelingen vast voor welke subsidies dit geldt (raad en college). 3. Ga actief op zoek naar inwoners en organisaties die kunnen bijdragen aan gemeentelijke doelen (college). 4. Werk met een structurele evaluatieplanning van begrotingssubsidies en subsidieregelingen. Onze reactie op de aanbevelingen 1. Trek één lijn bij begrotingssubsidies: werk met een kaderbrief waarin expliciet een koppeling is gelegd tussen beleid, inhoudelijke kwaliteit, kwaliteit van de uitvoerder en subsidieverstrekking. (college) De Rekenkamer geeft aan dat nog niet in alle gevallen wordt gewerkt met een kaderbrief.

In 2024 is onderzocht hoe gesubsidieerde partners de bejegening vanuit de gemeente (accountmanagers) ervaren. Hieruit kwam ook de behoefte aan meer (rol)duidelijkheid en gelijkwaardigheid naar voren. Zodat rollen en verantwoordelijkheden van accountmanagers intern én naar onze partners helder zijn en blijven. Op dit moment stellen wij richtlijnen op om accountmanagement binnen de gemeente Arnhem te uniformeren en te verbeteren. Wij nemen uw aanbeveling mee bij het uitwerken van de richtlijnen. Daarnaast scherpen wij, zoals de Rekenkamer in haar bestuurlijke boodschap ook aangeeft, de doelenbomen van onze begrotingsprogramma’s aan. We maken inzichtelijk hoe stedelijke en wijkinitiatieven samen bijdragen aan de vastgestelde doelen behorend bij het betreffende begrotingsprogramma. Deze doelen kunnen in de kaderbrief aan onze partners worden meegenomen. 2. Werk met meerjarige subsidies voor structurele subsidieontvangers en leg in de ASV en subsidieregelingen vast voor welke subsidies dit geldt. (raad en college) De aanbeveling om structurele partners meerjarig te subsidiëren onderschrijven wij. De gemeenteraad heeft het college met de motie 24M73 “rust voor duurzame partners’ ook gevraagd meer zekerheid te bieden aan onze partners. En waar het mogelijk is de beleidslijn te hanteren begrotingssubsidies meerjarig toe te kennen.

Het tweede uitgangspunt uit het eerdergenoemde welzijnsbeleid is een duurzame samenwerking met onze partners. De gemeente wil zekerheid bieden door welzijnsactiviteiten langer en voorspelbaarder te financieren. Dit wordt momenteel uitgewerkt. Ook bij partijen die activiteiten uitvoeren op bijvoorbeeld het terrein van cultuur, sport, participatie en inclusie subsidiëren we als dat kan zoveel mogelijk meerjarig. In de eerder genoemde Uitgangspuntennota Cultuurbeleid wordt aangekondigd de subsidievoorwaarden, definities en uitvraag naar kwantitatieve gegevens zo veel mogelijk op één lijn te brengen met die van het Rijk en de Rijksfondsen, op zijn minst ten aanzien van de instellingen die door Rijk, provincies en gemeenten gezamenlijk meerjarig worden gesubsidieerd. In de ASV gaan we vastleggen dat meerjarige subsidie wordt verleend waar dat mogelijk is.

Graag plaatsen we bij deze aanbeveling ook een kleine kanttekening. De Rekenkamer benoemt in de bestuurlijke nota dat het voor kleinere aanvragers die tussen de € 50.000 en € 100.000 subsidie aanvragen lastig is om een accountant te vinden voor de accountantsverklaring. Een controleverklaring wordt bij subsidies hoger dan € 100.000 gevraagd, daaronder niet. 3.

Ga actief op zoek naar inwoners en organisaties die kunnen bijdragen aan gemeentelijke doelen (college).

Momenteel wordt gewerkt aan een nieuwe subsidieregeling Ontmoetingsplekken in de wijk, waarin de activiteiten die bijdragen aan ons welzijnsbeleid en worden georganiseerd voor, door en met bewoners in de wijk bepalend zullen zijn voor de te ontvangen subsidie. Maar ook de wijkmanagers van de teams leefomgeving attenderen inwoners op een regeling zoals Burgerkracht, zodat zij op een gemakkelijke en snelle manier initiatieven kunnen realiseren met behulp van een subsidie. Om het voor inwoners duidelijker te maken op welke gronden een aanvraag wordt toegekend of afgewezen, werken wij bij deze regeling aan verduidelijking van begrippen en voorwaarden – bijvoorbeeld de definitie van 'sociale cohesie'. 4.

Werk met een structurele evaluatieplanning van begrotingssubsidies en subsidieregelingen.

In de subsidieregelingen die momenteel worden uitgewerkt nemen wij een evaluatiemoment op. Dit geldt onder meer voor de nieuwe subsidieregeling Ontmoetingsplekken in de wijk. Ook voor begrotingssubsidies zullen evaluatiemomenten worden bepaald. Aan de evaluatie van de betreffende beleidsnota kan een evaluatiemoment worden gekoppeld om ook de begrotingssubsidies te evalueren. Hoe nu verder Wij vinden de conclusies en aanbevelingen vanuit de Rekenkamer waardevol en nemen deze mee in de (beleids-) ontwikkelingen die al zijn gestart. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de secretaris, de burgemeester,

J.H. de Baas

A. Marcouch

5. Nawoord rekenkamer Geen nawoord.