Bijlage 1 - Rapport Rekenkamer Arnhem
Tekst van het document
Corona R e k e n k a m e r Arnhem
Rapport 'Lokale steun in Crisis' Rekenkameronderzoek naar de corona-steunmaatregelen
Lokale steun in crisis Rekenkameronderzoek naar corona-steunmaatregelen
Bestuurlijke nota
8 april 2021
Zaaknummer: 517751
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
1
Inhoudsopgave Bestuurlijke nota 1. Inleiding
3 4 4 5 6
1.1 Aanleiding 1.2. Doel-en vraagstelling 1.3 Afbakening 1.4 Leeswijzer
2. Conclusies 2.1 Beantwoording onderzoeksvragen en conclusies
2.2 Leren van elkaar
7 7 Steunmaatregelen Besluitvorming door de raad Afwegingen en beslissingen Inzicht in risico's Belangen Informatievoorziening Kaderstellende en controlerende rol 2.2.1 Algemene leereffecten 2.2.2 Leereffecten Arnhem
2.3. Beantwoording centrale onderzoeksvraag
2.2.3 Halen en brengen matrix
3. Aanbevelingen
7 8 9 10 12 13 13 15 15 16 16 17
19
4. Reactie College van B&W
Bijlage I
Overkoepelend rapport over de vier gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg
Bijlage II
Deelrapport Arnhem inzet coronasteunmaatregelen
Bijlagenboek (separaat)
Bundeling bestuurlijke nota's Breda, Oss en Tilburg
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
2
1. Inleiding Voor u ligt de bestuurlijke nota van de Rekenkamer Arnhem van het onderzoek naar de getroffen corona-steunmaatregelen, de besluitvorming daarover en de rol van de gemeenteraad in Arnhem. Deze bestuurlijke nota bevat
de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek. De
basis hiervoor ligt in de nota van bevindingen, het feitelijke en door de ambtelijke organisatie gevalideerde onderzoeksrapport. Het Arnhemse deelrapport en het gezamenlijke hoofdrapport zijn als bijlage bij deze bestuurlijke nota gevoegd. De Rekenkamer Arnhem heeft samen met de Rekenkamer(commissies) van Tilburg, Breda en Oss een gezamenlijk onderzoek uitgevoerd met ondersteuning van Bureau voor Economische Argumentatie (BEA). Voor elke gemeente is een afzonderlijk deelrapport opgesteld (Bijlage II Deelrapport Arnhem) en daarnaast is er een hoofdrapport waarin de vier gemeenten onderling worden vergeleken (Bijlage I). Rekenkamer Arnhem bedankt BEA en de collega rekenkamers hartelijk voor hun inbreng in het onderzoek. Bij het schrijven van deze bestuurlijke nota, kijkt de Rekenkamer terug op een bijzonder jaar. Dat de coronapandemie wereldwijd en ook voor de inwoners van en ondernemers in Arnhem een grote impact heeft, staat vast. Maar wát die impact precies is en zal zijn moet nog blijken. Niet eerder hebben overheden en dus ook de gemeente Arnhem te maken gehad met een crisis van deze omvang. De term 'ongestructureerde vraagstukken' (wicked problems) is wellicht passend voor de uitdagingen waar gemeenten voor staan: vraagstukken die ingewikkeld zijn omdat de kennis over de problematiek zelf beperkt is of tegenstrijdig.
Ook voor de (lokale) democratie is de coronapandemie een uitdaging gebleken. Al was het maar omdat in het begin van de corona-crisis in Nederland alle gemeenteraden voor de vraag kwamen te staan hoe zij het eigen besluitvormingsproces zodanig konden inrichten dat de democratie doorgang kon vinden op een voor ieder veilige manier. Een (tijdelijke) spoedwet voorzag uiteindelijk in de mogelijkheid voor gemeenteraden om digitaal te beraadslagen en stemmen. Met het uitvoeren van dit onderzoek en de conclusies en aanbevelingen die daaruit volgen in de hoofdstukken 2 en 3 van deze bestuurlijke nota, wil de Rekenkamer geenszins de indruk wekken de ultieme wijsheid in pacht te hebben over hoe de raad en het college geacteerd zouden moeten hebben in het bijzondere afgelopen jaar als het gaat om de crisis en de corona-steunmaatregelen. Het aspect leren van andere gemeenten is daarom ook een belangrijk onderdeel van het onderzoek. Daar waar de rekenkamer concrete aanbevelingen formuleert voor de raad, is dat steeds vanuit de
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
3
opvatting dat democratie en lokaal bestuur goed gedijen bij de mogelijkheid tot deliberatie en het publiekelijk komen tot afwegingen.
1.1 Aanleiding Voor Arnhem komt het coronavirus vanaf het begin dichtbij doordat de uitbraak van het Covidvirus plaats vindt in de Chinese zusterstad Wuhan. Eind februari 2020 worden de eerste Nederlandse besmettingen vastgesteld. Op het moment dat het kabinet zich beraadt over steunmaatregelen, beraden zich ook de verschillende gemeenten op (lokale) maatregelen. Dit geldt ook voor de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg. Omdat het coronavirus tot grote en acute (financiële) problemen leidt bij inwoners, ondernemers, zzp-ers en instellingen, is er bij gemeenten de wens getroffenen te steunen. Het acute karakter van de coronacrisis noopt tot snelle besluitvorming. Deze omstandigheden kunnen er toe leiden dat besluiten op andere wijze plaatsvinden dan anders en dat de gemeenteraad minder in positie is gebracht om ‘er iets van te vinden’. De geschetste situatie vormde voor de Rekenkamercommissie Oss en de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg aanleiding tot een onderzoek naar de corona-steunmaatregelen en het gelopen proces tot besluitvorming over de steunmaatregelen.
1.2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is enerzijds om inzicht te geven in de genomen maatregelen en de besluitvorming, inclusief belangenafwegingen en risico onderkenning, en anderzijds om te kijken hoe gemeenten van elkaar kunnen leren om de gemeenteraden beter in positie te brengen. Het onderzoek heeft niet als doel gehad om een inhoudelijk oordeel te geven over de genomen maatregelen. Centrale vraagstelling •
Welke regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn er tot op heden in de aan het onderzoek deelnemende gemeenten genomen?
•
Op basis van welke afwegingen en belangen en met onderkenning van welke risico’s?
•
En wat is de informatiepositie en de rol van de gemeenteraden daarbij geweest – ook in relatie tot de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in het verdere vervolg van de coronacrisis?
Om tot een beantwoording van de centrale vraag te kunnen komen zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld:
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
4
Onderzoeksvragen 1.
Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn op welk moment en met welk doel genomen in de deelnemende gemeenten? Welke corona-steunmaatregelen hebben de deelnemende gemeenten genomen waar de raden ook zelf beslissingen
in
hadden kunnen nemen? 2.
Op
basis
waarvan
zijn
afwegingen
en
beslissingen
genomen
inzake
corona-
steunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomstige beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen? 3.
Welke belangen zijn bij genomen of op dat moment te nemen corona-steunmaatregelen door wie afgewogen in de deelnemende gemeenten?
4.
Op welke wijze kwamen de raden in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van corona-steunmaatregelen?
5.
Op welke wijze kunnen de raden in de deelnemende gemeenten hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van verder crisisbeleid in de komende periode verstevigen?
6.
Wat kunnen de deelnemende gemeenten van elkaar leren bij het versterken van kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken van de
de
raden?
In het kader van het onderzoek zijn documenten geanalyseerd en interviews gehouden met de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek, de wethouder Economische Zaken, Sport en Bedrijfsvoering en een raadadviseur (griffie). Ook zijn er vragen gesteld aan de raadsfracties zowel aan het begin van het onderzoek (schriftelijk) als richting het einde van het onderzoek (een digitale sessie).
1.3 Afbakening Het onderzoek is gestart met een brede inventarisatie van de door de gemeente genomen maatregelen, om vervolgens te focussen op maatregelen die kunnen worden opgevat als specifieke corona-steunmaatregelen. Onder corona-steunmaatregelen verstaat de rekenkamer in het onderzoek: maatregelen ter compensatie van weggevallen of afgenomen inkomsten vanwege corona of gericht op het voorkomen dan wel beperken van inkomstendaling bij •inwoners •instellingen (al dan niet gesubsidieerd) •verenigingen
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
5
•bedrijven. •ondernemers en zzp-ers en maatregelen die gericht zijn op het bevorderen van de informatievoorziening met betrekking tot de mate waarin en de wijze waarop corona van invloed is op de inkomsten van genoemde groepen.
1.4 Leeswijzer De opzet van deze bestuurlijke nota is als volgt. Hoofdstuk 2 bevat, gestructureerd op basis van de onderzoeksvragen, de conclusies. Het hoofdstuk sluit af met de beantwoording van de centrale vraagstelling. In hoofdstuk 3 staan de aanbevelingen weergegeven die de Rekenkamer doet.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
6
2. Conclusies Op basis van het onderzoek trekt de Rekenkamer Arnhem conclusies. In paragraaf 2.1 zijn de eerste vier onderzoeksvragen opgenomen. De onderzoeksvragen vijf en zes hebben een afwijkend karakter en richten zich op het leren van elkaar. Deze onderzoekvragen komen aan bod in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 staat de beantwoording van de centrale vraagstelling centraal.
2.1 Beantwoording onderzoeksvragen en conclusies Onderzoeksvraag 1 : Welke landelijke, regionale en lokale corona-steunmaatregelen zijn op welk moment
en
met
welk
doel
genomen
in
de
deelnemende
gemeenten?
Welke
corona-
steunmaatregelen hebben de deelnemende gemeenten genomen waar de raden ook zelf beslissingen in hadden kunnen nemen? Conclusie 1 a. De coronasteunmaatregelen van de vier onderzochte gemeenten komen in belangrijke mate overeen. b. De gemeente Arnhem zet vroeg in de coronacrisis een breed palet aan lokale steunmaatregelen in. c.
De raad in Arnhem heeft geen steunmaatregelen ter besluitvorming voorgelegd gekregen vanuit het college en daarmee geen kaderstellende rol gespeeld als het gaat om het bepalen van de steunmaatregelen.
Steunmaatregelen De vier gemeenten Breda, Oss, Tilburg en Arnhem hebben steunmaatregelen genomen die aanvullend zijn op de door de Rijksoverheid genomen maatregelen vlak na de uitbraak van het virus in de derde week van maart. De maatregelen van het Rijk focussen zich vooral op ondersteuning op financieel vlak zoals verruiming van al bestaande kredietfaciliteiten en borgstellingen. Daardoor waren drie van de vier gemeenten terughoudend met het inzetten van financiële steunmaatregelen, omdat het budgettaire beslag daarvan snel kan oplopen. In Breda werd wel extra ingezet op lokale ondersteuning en compensatie van inkomensverlies van ondernemers. Zo stelt het college van de gemeente Breda al in maart 2020 als enige van de vier gemeenten een ‘broodnoodregeling’ in voor ondernemers/inwoners die in acute financiële problemen zitten. Dit was in Arnhem niet het geval, hier werd verwezen naar de landelijke regelingen. De gemeente Oss trekt zelf geen extra geld uit voor maatregelen, gezien de beperkte financiële middelen van Oss. Zij verwijzen door naar de landelijke regelingen. In Tilburg geeft het college ondernemers die hun oorsprong vinden in de Bijstandsregeling voor Zelfstandigen (Bbz)
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
7
de ruimte om langer gebruik te maken van deze voorziening als zij door de coronacrisis geraakt zijn. Daarnaast kwamen er in Arnhem ook regelingen voor gesubsidieerde instellingen van de jeugdzorg en Wmo, culturele instellingen, sportverenigingen en wijkcentra. Het palet aan maatregelen in Arnhem
is
breed:
financieel,
sociaal-maatschappelijk
en
sociaaleconomisch
worden
er
steunmaatregelen ingevoerd. De meeste lokale steunmaatregelen betreffen maatregelen gericht op het bevorderen van liquiditeit van bedrijven, zzp-ers en instellingen en het faciliteren van hen om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden. De invulling hier van loopt in de andere drie gemeenten uiteen. Bijvoorbeeld:
De gemeente Tilburg regelt extra faciliteiten voor dak- en thuislozen en schrapt de eigen bijdrage voor Wmo-cliënten voor de maanden maart en april.
In Oss zijn steunmaatregelen vooral gericht op het investeren in samenleven, op het ondersteunen van kwetsbare mensen, het investeren in zorgcontinuïteit en het toeleiden naar werk van mensen, die door corona hun baan kwijtraakten.
Breda zet zich meer voor ondernemers in vergelijking met de andere drie gemeenten.
Er is een zekere fasering zichtbaar op lokaal niveau in de deelnemende gemeenten. Een groot deel van de steunmaatregelen is genomen in de eerste twee maanden (maart en april 2020) van de coronacrisis, en daarvan een groot deel in de eerste weken. Dit was de ‘echte’ crisisfase. Daarna volgt in mei en juni 2020 een fase van ‘herpakken’. Er is meer aandacht voor nadenken over uitgangspunten van de gemeentelijke aanpak, visievorming en integrale beleidsafwegingen. In Arnhem is deze fasering duidelijk zichtbaar. Enerzijds staat in de beginperiode het verstrekken van informatie (ook om meer bewustwording van en inzicht in ontstane financiële problemen te krijgen) aan inwoners en ondernemers centraal. Anderzijds biedt de gemeente aan het begin van de crisis handvatten door steunmaatregelen voor ondernemers en instellingen in te zetten op liquiditeitsverbetering zoals uitstel van betalingen en doorgaan met subsidiëren en coulance in te betalen huur. Ook zet Arnhem maatregelen in om omzetverlies te beperken (o.a. verruiming terrassen, verruiming expeditie tijden). In de herpakfase na de eerste twee stormachtige maanden is er ruimte om na te denken over de lange termijn visie. Dit is voor de vier deelnemende gemeenten ongeveer tegelijkertijd, namelijk rond de zomer. Dit resulteert rond de zomer in een Arnhemse Herstelagenda coronacrisis waarin verder vooruitgekeken wordt.
Besluitvorming door de raad In alle vier de gemeenten hebben de colleges de steunmaatregelen vastgesteld en zijn deze niet vooraf aan de raden ter besluitvorming vastgelegd. In een zuiver democratisch proces had het
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
8
college de maatregelen wel eerst aan de raad voorgelegd. Dit is in geen van de vier gemeenten gebeurd. De raden uit de vier gemeenten zijn in de eerste fase wel actief geïnformeerd door de colleges over de genomen besluiten met betrekking tot de coronasteunmaatregelen. Ook voor Arnhem geldt dat het college de steunmaatregelen niet ter besluitvorming heeft voorgelegd aan de raad, niet vooraf en ook niet seperaat achteraf. Vanwege de crisissituatie en de bijzondere situatie waarin de Arnhems raad (en ook de raden van Oss, Tilburg en Breda) zich bevond qua digitale vergader- en besluitvormingsmogelijkheden is het te legitimeren dat het college zelf snel tot besluitvorming wilde komen en de raad 'slechts' informeerde. Vanaf halverwege april komt de vergadercyclus van de gemeenteraad weer op gang. Dat had het college aan kunnen grijpen om de steunmaatregelen alsnog ter besluitvorming voor te leggen aan de raad. Hiermee zou het college de raad in staat hebben gesteld om mede richting te geven aan principiële keuzes over de inzet van Arnhemse middelen. De Arnhemse raad heeft zelf overigens bij de eerste politieke debatten in april 2020 de ruimte gepakt om door middel van moties aanvullende steunmaatregelen vast te stellen.
Kijkend naar de inhoud van de ingediende en aangenomen moties en de schriftelijke vragen waarin fracties het college vragen om inzet voor specifieke doelgroepen, constateert de Rekenkamer dat de raad op hoofdlijnen het brede maatregelenpakket van het college ondersteunt. Onderzoeksvraag 2 Op basis waarvan zijn afwegingen en beslissingen genomen inzake coronasteunmaatregelen in de deelnemende gemeenten? Zijn daarbij risico’s onderkend wat betreft de invloed op toekomstige beleidskeuzes en zijn daarvoor passende maatregelen getroffen?
Conclusie 2 a. De raad en het college hebben inzicht verkregen in de financiële en beleidsmatige gevolgen van de coronacrisis. Dit heeft bijgedragen aan de sturingsmogelijkheden voor het college als het gaat om de inzet van steunmaatregelen en voor raad en college als het gaat om herstelmogelijkheden. b. Door het ontbreken van financiële- en beleidsscenario's en beleidsalternatieven bij bijvoorbeeld besluitvorming over de Arnhemse herstelagenda is de raad niet in staat gesteld door het college om kaders te stellen en richting te geven.
Afwegingen en beslissingen De vier gemeenten hebben verschillende uitgangspunten geformuleerd ten aanzien van de inzet van de steunmaatregelen. Breda heeft zowel bij het eerste als het tweede pakket corona-steunmaatregelen uitgangspunten geformuleerd voor de inzet vanuit de gemeente, onder meer hoe middelen effectief, doelmatig en rechtvaardig ingezet kunnen worden. In Oss zijn in een vroeg stadium (voorjaar 2020) van de coronacrisis generieke uitgangspunten geformuleerd voor de rol die de gemeente wil innemen wat betreft corona-steunmaatregelen,
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
9
vastgelegd in een opinienota Covid-19. Uitgangspunten waren ondermeer dat de gemeente inkomenssteun wilde bieden aan mensen die dat nodig hadden, maar geen omzetsteun aan bedrijven en dat helpen verdienen beter is dan financieel ondersteunen. In de gemeente Tilburg zijn uitgangspunten zoals in de andere gemeenten minder expliciet uitgewerkt en vastgelegd. Het college stuurt op 18 maart een raadsinformatiebrief met daarin een brede focus voor de inzake van steunmaatregelen met accenten op een vijftal thema's (1) kinderen, onderwijs en opvang; (2) ondernemers (culturele instellingen) en werkgelegenheid; (3) inkomens(ondersteuning) en werk; (4) inzet op zorg en ondersteuning en ten slotte op de (5) dienstverlening van de gemeente Arnhem. Er liggen op dat moment nog geen vastgestelde uitgangspunten voor de inzet van steunmaatregelen binnen die thema's. In oktober 2020 stuurt het college stuurt op verzoek van de raad (motie) ter informatie (raadsbrief) een afwegingskader voor de manier waarop het college wil omgaan met het ondersteunen van partijen waar de gemeente een bestuursrechtelijke relatie (subsidierelatie) of een privaatrechtelijke relatie (huurders van de gemeente) mee heeft. Het kader geldt voor de periode oktober 2020-mei 2021.
Met het afwegingskader ligt dan een eerste instrument om binnen de genoemde thema's expliciete en transparante afwegingen te maken over de steun vanuit de gemeente aan bijvoorbeeld sportverenigingen, welzijnsorganisaties en huurders van de gemeente. Voor alle vier de gemeenten geldt dat besluitvorming over steunmaatregelen of herstel (voor de gemeente Arnhem de Arnhemse Herstelagenda), voorzover dit al ter besluitvorming aan de raad werd voorgelegd, niet werd ondersteund vanuit het college met beleidsscenario's of beleidsalternatieven. Dit was voor het bepalen van de inzet van steunmaatregelen, vanwege de crisissfeer wellicht niet passend, maar het had zeker wel gekund bij de voorbereiding van de besluitvorming door de raad over de Arnhemse herstelagenda. Dit heeft tot gevolg gehad dat de raden en dus ook de raad van de gemeente Arnhem niet in staat is gesteld door het college om kaders te stellen en richting te geven.
Inzicht in risico's In alle vier de gemeenten hebben vooral de financiële gevolgen van de coronacrisis en het beheersen van de financiële risico’s voor de gemeente als gevolg van de coronacrisis veel aandacht gekregen. In Arnhem zetten zowel de raad, als het college en de ambtelijke organisatie vol in op inzicht in en beheersing van de financiële risico's van de coronacrisis voor Arnhem. De blik is daarbij ook op de toekomst gericht.
Zo vraagt de raad in april 2020 (motie Scenario's voor morgen) aan het college per motie om meer inzicht in de financiële risico's van de coronacrisis voor de gemeente Arnhem en om scenario's naar aanleiding van de in beeld gebrachte risico's. De raad verzoekt het
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
10
college om deze sturingsinformatie zodat de raad dit kan betrekken bij de besluitvorming over de Perspectiefnota 2021-2024 en de Meerjarenbegroting 2021-2024.
Voor het college en de ambtelijke organisatie is het voortdurend monitoren van de risico's en de financiële impact op de gemeentelijke begroting en anderzijds de door het Rijk en de Provincie Gelderland toegezegde compensatie een belangrijke vorm van risico-beheersing. Ambtelijk wordt dit door het corona finance team uitgevoerd. Het werken met financiële impactanalyses draagt bij aan beheersing van de (financiële) risico’s van de crisis voor de gemeente.
Arnhem zet niet alleen in op zicht op financiële risico's maar ook op inzicht in de beleidsmatige impact van de corona-crisis: •
Het college ontwikkelt mede naar aanleiding van de hierboven genoemde motie van de raad (motie Scenario's voor morgen) het corona dashboard. Het dashboard is in juni 2020 in de lucht. Het dashboard geeft inzicht in de ontwikkeling van cijfers en feiten op de thema's Covid-19, economie, werk & inkomen, welzijn en gemeentelijke financiële risico's. De cijfers in de dashboard worden bijgesteld als er nieuwe gegevens zijn. Met het corona dashboard heeft de gemeente een instrument in handen om risico's en impact te kunnen blijven monitoren. Dit draagt bij aan de sturingsruimte voor de raad en het college.
Het inzicht in risico's en het verzoek vanuit de raad om scenario's heeft in Arnhem niet geleid tot het werken met financiële en beleidsscenario's als onderbouwing voor besluitvorming over steunmaatregelen. Dat geldt ook voor de gemeenten Breda en Tilburg. Alleen in Oss, daar is na de zomer van 2020 expliciet door de raad gevraagd om uitwerking van financiële en/of beleidsmatige scenario’s, om beter om te kunnen gaan met de grote onzekerheden. Het college heeft een tweetal scenario’s aan de raad voorgelegd (scenario één uitgaand van een tweede coronagolf met een lockdown voor twee maanden en het tweede scenario waarin geen tweede golf voorzien). Beide scenario's waren niet alleen snel ingehaald door de tijd maar gaven vanwege de beperkte scope ook weinig handelingsperspectief aan de gemeenteraad. Onderzoeksvraag 3: Welke belangen zijn bij genomen of op dat moment te nemen coronasteunmaatregelen door wie afgewogen in de deelnemende gemeenten? Conclusie 3 a. Arnhem kiest bij de inzet van steunmaatregelen voor een inhoudelijke focus, zet de (kwetsbare) inwoner centraal en kiest ervoor om zich te richten op twee urgente impactthema's: Sociaalmaatschappelijk
en Sociaaleconomisch met
daarnaast het oog op het financieel belang. b. Het college heeft daarbij de lead.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
11
c.
Het Arnhems afwegingskader bevat uitgangspunten en is door het college vastgesteld.
Belangen Arnhem hanteert twee impactthema's: Sociaalmaatschappelijk (‘welzijn’, breed opgevat) en Sociaaleconomisch gericht op economie, werk en inkomen(s-ondersteuning). De twee thema’s klinken ook door in de door de gemeente genomen coronasteunmaatregelen. De inhoudelijke focus van de gemeenten is vergelijkbaar. Alleen de gemeente Breda zet in vergelijking minder sociale maatregelen in voor kwetsbare burgers en meer maatregelen voor bedrijven. In alle vier de gemeenten zijn de colleges in de lead bij het afwegen van belangen bij steunmaatregelen. De afweging hoeveel middelen per thema worden ingezet in Arnhem, is gemaakt door het college waarbij de gemeenteraad door middel van raadsvragen en moties invloed uitoefent en vooral om meer aandacht of extra inzet vraagt voor bepaalde thema’s of accenten daarbinnen. Het college heeft in principe de van het Rijk ontvangen compensatiemiddelen rechtstreeks doorgeleid naar het betreffende beleidsveld. Op basis van welke belangenafwegingen het college in de beginperiode de onderverdeling maakt van inzet van middelen per thema is niet helder. Het is in dit onderzoek niet gebleken dat de gemeente in de beginperiode voor deze afweging beschikt over een expliciet afwegingskader. Dit verandert in het najaar van 2020.
Het college formuleert uitgangspunten voor het Arnhems afwegingskader corona 2020-2021 in reactie op een door de raad aangenomen motie (raadsbrief 13 oktober 2020). Het afwegingskader betreft onder meer de keuze voor incidentele maatregelen en niet voor maatregelen met een structurele doorwerking. Hiermee beperkt de gemeente ook de financiële consequenties van maatregelen. Het Arnhems afwegingskader corona 2020-2021 biedt in eerste instantie handvatten hoe om te gaan met gesubsidieerde organisaties en instellingen. Het afwegingskader heeft als doel om tot een evenwichtige afweging voor de inzet van lokale steun tijdens de coronacrisis te komen. Het kader wordt ook gehanteerd om andere steunmaatregelen, zoals voor ondernemers, vorm te geven en te toetsen aan de hand van uitgangspunten. Met dit afwegingskader heeft de gemeente vanaf het najaar 2020 voor het eerst een expliciet afwegingskader voor steunmaatregelen. In theorie biedt dit handvatten voor het college voor de verdeling van de middelen en een handvat voor de raad voor de uitoefening van de controlerende rol. Op welke wijze in de praktijk in Arnhem verschillende belangen tegen elkaar afgewogen worden bij keuzes over steunmaatregelen is in het onderzoek niet helder geworden.
Onderzoeksvraag 4: Op welke wijze kwamen de raden in de deelnemende gemeenten in positie voor de uitvoering van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken ten aanzien van corona-steunmaatregelen?
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
12
Conclusie 4 a. In de eerste periode van de coronacrisis was niet of nauwelijks sprake van kaderstelling door de gemeenteraden. b. De colleges hebben de raden steeds achteraf actief geïnformeerd over de getroffen steunmaatregelen. c.
Het college van Arnhem bedient de raad met zowel actieve als passieve informatievoorziening.
d. De Arnhemse raad stelt zich actief op in het opvragen van informatie bij het college. e. Dankzij
de
actieve
verzoeken
vanuit
de
raad
aan
het
college
om
sturingsinstrumentarium aan te reiken ter voorbereiding van besluitvorming kon de raad zijn kaderstellende rol beter vervullen.
Informatievoorziening Vanaf het begin van de coronacrisis hebben de colleges in alle vier de gemeenten geïnvesteerd in een intensieve informatievoorziening voor de raden, met elkaar snel opvolgende raads(informatie)brieven, nieuwsbrieven ook voor een breder publiek en na verloop van tijd met coronamonitors. Dit geldt zeker ook voor de gemeente Arnhem. Het college heeft de raad vanaf het begin van de coronacrisis actief geïnformeerd. Zo informeert het college de raad vanaf begin maart 2020 via de genummerde raadsbrieven "Update corona virus" en "voortgang crisismaatregelen tegen coronavirus". Op het dieptepunt van de crisis gebeurt dat met een frequentie van meerdere keren per week. Tot en met het zomerreces verschijnen er 16 raadsbrieven die een update geven over de crisis en de maatregelen. Raadsfracties stellen vanaf begin van de crisis half maart direct veel schriftelijke vragen (artikel 44 RvO) aan het college. De eerste vraag wordt op 13 maart schriftelijk gesteld. Het College spant zich in om alle artikel 44 vragen zo spoedig mogelijk te beantwoorden. Het overgrote deel van de vragen wordt binnen de gestelde termijn van 4 weken beantwoord. Om de stroom aan vragen goed te kunnen verwerken en breed toegankelijk voor de raad te maken worden, in samenspraak met het presidium en de griffie, aanvullende mogelijkheden ingesteld voor raadsleden voor het stellen van vragen.
Het college biedt bijvoorbeeld aan raadsleden de mogelijkheid om vragen direct door te geven zodat deze onderwerpen verwerkt kunnen worden in de raadsbrieven. Veel raadsfracties zijn positief over de snelheid van de informatievoorziening vanuit het college.
Kaderstellende en controlerende rol Bij aanvang van de coronacrisis stonden de geldende regels het functioneren van de vier raden in de weg. Fysieke vergaderingen waren immers een vereiste voor het nemen van rechtsgeldige besluiten, maar waren onmogelijk binnen de noodverordeningen van de Veiligheidsregio’s. Dit
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
13
probleem is opgelost met de spoedwet digitale besluitvorming die op 7 april 2020 door de Eerste Kamer is aangenomen. Het moment waarop de raad de eigen vergadercyclus weer oppakt varieert per gemeente. Ook de mate van een actieve houding verschilt. De raden van Tilburg en Oss volgen in het begin het college passiever en de raden van Arnhem en Breda zijn vanaf het begin actief. In beide gemeenten stellen raadsfracties bijvoorbeeld al vanaf het begin schriftelijke vragen aan het college. Per saldo geldt voor alle vier de gemeenteraden dat raadsvragen en moties belangrijke raadsinstrumenten waren om de betrokkenheid op het coronadossier te uiten en om van belang geachte invalshoeken en doelgroepen in de te maken afwegingen te betrekken. Dit geldt zeker ook voor de Arnhemse raad:
Zo dient een aantal raadsfracties in Arnhem vrij direct (13 maart en 15 maart) na de aanvullende landelijke maatregelen op 12 maart (thuiswerken en afgelasten evenementen) en na het afkondigen van de intelligente lockdown schriftelijke vragen in. Kern van de schriftelijke vragen zijn verzoeken aan het college om aanvullende lokale maatregelen te nemen.
Op 15 en 22 april vinden de eerste Politieke Avonden (in aangepaste vorm) in Arnhem plaats, nadat deze vanaf 15 maart zijn uitgesteld. De door het college verzonden raadsbrieven met betrekking tot de steunmaatregelen staan op de agenda. De gemeenteraad neemt door middel van moties het initiatief om besluiten te nemen over aanvullende lokale steunmaatregelen.
Beide instrumenten zijn door de raadsfracties aangewend om het college te verzoeken aanvullende steunmaatregelen in te stellen. Waar het college de besluitvorming over maatregelen niet heeft voorgelegd aan de raad heeft de raad zelf op deze manier zichzelf als kaderstellende speler in de besluitvormingsarena geplaatst, ook al ging het daarbij 'slechts' om aanvullende maatregelen. De Arnhemse gemeenteraad heeft die actieve houding doorgezet in de maanden die daarop volgden. Op meerdere momenten verzoekt de raad het college (hoofdzakelijk met het raadsinstrument moties) om sturingsinstrumenten aan te reiken aan de raad, onder meer risicoinventarisaties, scenario's en een procesvoorstel voor de route van perspectiefnota naar begroting, een nadere onderbouwing van de Arnhemse Herstelagenda. Het college reageert weliswaar actief op de meeste verzoeken vanuit de raad (met uitzondering van de gevraagde scenario's), maar het college had de raad steviger in positie kunnen brengen door zelf op voorhand de raad te voorzien van deze instrumenten en informatie. Dat laatste geldt ook voor het werken met scenario's en alternatieven. Het uitwerken van financiële (en ook beleidsmatige) scenario’s is een terugkerende wens van alle vier de raden. In geen van de
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
14
vier gemeenten zijn de raden echter zodanig bediend met behulp van scenario-uitwerkingen en alternatieve aanpakken dat zij op basis daarvan echte keuzes konden maken. Door de colleges voorgestelde maatregelen zijn telkens zonder alternatieven voorgelegd aan de raden. Voor de eerste coronamaatregelen was er wellicht ook minder ruimte voor besluitvorming door college én raad. Instellingen en ondernemers waren immers ook gebaat bij snelle besluitvorming door het college. De besluitvorming voor de Arnhemse Herstelagenda vond in een later tijdvak plaats, waarin de crisis zoals die in de beginperiode voelbaar was, minder heftig was. De raad was in kaderstellende zin steviger in positie gebracht als het college alternatieven had voorgelegd.
2.2 Leren van elkaar Doel van dit gezamenlijke onderzoek was om van elkaar te leren (onderzoeksvragen 5 en 6). Hierna volgt een korte samenvatting van te leren lessen. Het onderzoek levert geen leidraad op over hoe gemeenten in een crisis zoals de coronacrisis zouden moeten acteren, maar levert wel inspiratie op om als gemeenteraden van elkaar te leren. In deze paragraaf worden eerst de algemene leereffecten benoemd en vervolgens enkele highlights uit de verschillende gemeenten. De paragraaf sluit af met een halen-en-brengen-matrix.
2.2.1 Algemene leereffecten 1.
Het blijkt belangrijk dat gemeenten ook, en misschien wel juist, in tijden van crisis proberen uitgangspunten te formuleren voor het gewenste handelen en dat daarbij zo mogelijk een duidelijke focus wordt gekozen. In enkele gemeenten zijn meer of minder scherpe uitgangspunten en focus geformuleerd. De raden hebben echter weinig tot niet getoetst of het college zich hier aan hield. Het versterkt de positie van de raad als hij dit wel doet.
2.
Het onderzoek laat zien dat de colleges niet of niet expliciet ambities en doelen hebben geformuleerd. Dit belemmert de raad bij het toetsen of de gemeente voldoende voortgang boekt met de gekozen aanpak. De controlerende rol van de raad krijgt zo het karakter van aandacht vragen voor aspecten van de corona-aanpak waarvan de raad vermoedt dat extra aandacht of inzet gewenst is. De controlerende rol van de raad komt zo in het verlengde te liggen van de kaderstellende rol, oftewel: als het college onvoldoende expliciet ambities formuleert, is het aan de raad hier alsnog in te voorzien.
3.
In de eerste periode van een crisis is het lastig om als raad actieve betrokkenheid bij besluitvorming te eisen zonder dat dit ten koste gaat van de slagvaardigheid in de besluitvorming. Het lijkt echter niet nodig dat een gemeenteraad langer dan twee maanden een passieve rol accepteert, zo laten de voorbeelden van Arnhem en Breda zien.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
15
4.
In zowel Arnhem, Breda, Oss als Tilburg hebben raden aangedrongen op financiële scenario’s en beleidsalternatieven. Nadat de eerste crisisfase voorbij is, en iedereen zich in een fase van ‘herpakken’ vindt, is het aan de raad om op dit punt door te pakken en vasthoudend te zijn. Dit vergt een dualistische opstelling van de raad als geheel. 2.2.2 Leereffecten Arnhem
Hieronder volgt een opsomming van de leereffecten in Arnhem. Arnhem Als positief ervaren aspecten van corona-aanpak en betrokkenheid raad:
Kiezen voor collegiale verantwoordelijkheid voor corona-crisisaanpak met op elk thema twee portefeuillehouders betrokken.
Opstellen van een ‘Arnhems afwegingskader corona 2020-2021’, met uitgangspunten voor door de gemeente te vervullen rol en focus.
Initiatief ‘Voor elkaar in Arnhem’, waarmee de samenwerking tussen aanbieders op het terrein van welzijn en zorg is bevorderd en waardoor
de hulpvraag van kwetsbare
inwoners kon worden verbonden met het beschikbare aanbod aan vrijwilligers en buurtinitiatieven.
Zomer 2020 is er al een aanzet voor een corona-herstelagenda. 2.2.3 Halen en brengen matrix
Om het voor de lezer inzichtelijk te maken, bevat deze nota een halen en brengen tabel waarin de verschillende 'good practices' van de vier raden zijn samengebracht. Deze tabel geeft een eerste indruk wat elke raad bij de collega gemeenteraden kan halen en brengen. Uiteraard is deze tabel geen blauwdruk voor succesvolle ingrepen en is de opsomming niet uitputtend, maar kan wel ter inspiratie dienen. Een aantal highlights uit de matrix uitgelicht
De Bredase keuze voor een beperkt aantal steunpakketten draagt bij aan transparantie en bevordert een heldere fasering van maatregelen.
Het agenderen in de raad van de rolverdeling tussen college en raad, inclusief burgemeestersbevoegdheden, waarbij een werkbare modus is gevonden om de raad actiever te betrekken bij besluitvorming in Breda.
In vroeg stadium van de coronacrisis als gemeente uitgangspunten formuleren zoals in Oss is gebeurd over de te kiezen rol en het soort maatregelen dat de gemeente wel en welke maatregelen de gemeente niet wil nemen.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
16
De Tilburgse gemeenteraad heeft het college zowel ruimte gegeven om zijn rol te kunnen vervullen bij de aanpak van de coronacrisis maar tegelijkertijd deze ruimte wel begrensd (zowel financieel als wat betreft de vraag wanneer een besluit ‘langs de raad moet’).
De monitor ‘Tilburg onder corona’ met informatie over gevolgen van corona (ook financieel) en welke maatregelen de gemeente neemt
De tabel dient als volgt te worden gelezen. De bovenste rij is de gemeente die wat kan 'halen' en de verticale rij is de gemeente die wat kan bieden of 'brengen'. Zo zou Arnhem wat kunnen leren van het voeren van een debat over de uitgangspunten voor corona-steunmaatregelen (Oss). Oss daarentegen zou de Arnhemse Herstelagenda of het snel hervatten van de reguliere vergadercyclus van de raad kunnen bekijken.
2.3 Beantwoording centrale vraagstelling Hieronder wordt het overall beeld toegelicht dat ontstaat bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling. Voor de volledigheid, deze centrale vraagstelling luidt als volgt: 1. Welke corona-steunmaatregelen zijn door gemeenten genomen? 2. Welke belangen en risico’s bij de besluitvorming zijn daarover zijn betrokken en hoe? 3. Hoe is de gemeenteraad bij de besluitvorming hierover betrokken?
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
17
Steunmaatregelen In Arnhem zijn verschillende aanvullende corona-steunmaatregelen genomen door de gemeente in aanvullingen op de maatregelen van het Rijk. Deze steunmaatregelen hebben een brede maatschappelijke focus en beslaan verschillende categorieën waaronder culturele instellingen, ondernemers en gesubsidieerde partners. Belangen en risico’s De afwegingen zijn gemaakt op basis van twee urgente impactthema's aan het begin van de crisis, te weten sociaalmaatschappelijk
en sociaaleconomisch. Deze thema's en focus op kwetsbare
groepen werd ook verankerd in de verdere Arnhemse aanpak. Later kwam daar een afwegingskader voor het beoordelen van de corona-steunmaatregelen bij. Arnhem monitort de financiële risico's en de beleidsinhoudelijke impact doorlopend. De financiële impactanalyses en de coronamonitor zijn belangrijke instrumenten voor de gemeenteraad bij de besluitvorming over maatregelen en een herstelagenda. Betrokkenheid gemeenteraad De raad is in de beginperiode van de crisis niet betrokken bij besluitvorming over de in te zetten maatregelen; wel wordt de raad actief geïnformeerd door het college. Om in die periode toch invloed uit te kunnen oefenen maken fracties veel gebruik van de raadsinstrumenten moties en schriftelijke vragen. Vanaf het moment dat de eerste crisisgolf wat geluwd lijkt en er nagedacht wordt over het werken aan herstel, zit de raad meer op de bok. Zo stelt de raad de Arnhemse Herstelagenda vast waarin een brede aanpak is opgenomen voor een duurzaam herstel. Op een aantal momenten is het de raad die het college om sturingsinstrumenten vraagt, die logischerwijs uit de koker van het college hadden moeten komen. Het college had de raad daarnaast nog sterker in positie kunnen brengen door bij belangrijke besluitvormingsmomenten, zoals het vaststellen van de Arnhemse herstelagenda, de raad alternatieven voor te leggen in plaats van één plan.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
18
3. Aanbevelingen De Rekenkamer formuleert vier aanbevelingen die allen gericht zijn op het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
Aanbeveling 1: Financiële en beleidsmatige risico's Blijf de financiële en beleidsinhoudelijke risico's monitoren en gebruik deze informatie als één van de bronnen ter onderbouwing voor besluitvorming over de inzet van de gemeente Arnhem op het gebied van corona en de gevolgen daarvan. Zet daarbij in op een meerjarige doorkijk naar de (financiële) gevolgen van corona op de verschillende beleidsterreinen om te kunnen anticiperen op mogelijke toekomstige tegenvallers en vraagstukken. Aanbeveling 2: Kader informatievoorziening Maak afspraken over de gewenste informatievoorziening in crisistijden en leg deze vast. Voer daartoe eerst als raad en college gezamenlijk een evaluerend gesprek ('wat ging goed en wat kan beter?'). Aanbeveling 3: Beleidsalternatieven Werk met beleidsalternatieven in het geval dat er principiële keuzes gemaakt moeten worden over de
gemeentelijke inzet
(nieuwe
steunmaatregelen
en/of verdere
inzet
op
herstel).
Na
besluitvorming door de raad over de gewenste richting (één van de beleidsalternatieven) kan een daarop geënt plan ter besluitvorming worden voorgelegd. Aanbeveling 4: Belangenafweging Evalueer de werking en effecten van het Arnhems afwegingskader 2020-2021 in relatie tot de doelstelling van het afwegingskader en de doelen uit de herstelagenda (bijvoorbeeld: wat is de verdeling qua gemeentelijke middelen in de praktijk geweest en tot welke feitelijke mogelijkheden en belemmeringen heeft dit geleid bij instellingen etc.). Rapporteer hierover aan de raad als voorbereiding op besluitvorming over het eventueel voortzetten van het afwegingskader.
Rekenkamer Arnhem - Lokale steun in crisis
19
GEMEENTE
Arnhem Rekenkamer Arnhem t.a.v. de heer A.H. Teeuw Koningsstraat 38 6811 DG Arnhem
Datum
30 maart 2021
Uw kenmerk
557751
Zaaknummer
559532
Contactpersoon
Mirjam Molenaar
Telefoonnummer
026 3775180
Onderwerp: bestuurlijke reactie Rekenkameronderzoek Coronamaatregelen
Geachte heer Teeuw, De Rekenkamer heeft ons uitgenodigd te reageren op het onderzoek naar de inzet van coronamaatregelen en de betrokkenheid van de gemeenteraad hierbij. U gaf samen met de Rekenkamers van Tilburg, Oss en Breda opdracht aan bureau BEA om dit (vergelijkend) onderzoek voor vier gemeenten uit te voeren. In de bestuurlijke nota heeft u de leerervaringen beschreven die de Arnhemse Rekenkamer formuleert naar aanleiding van het onderzoek. Allereerst Allereerst willen wij u bedanken voor het onderzoek. Met aandacht hebben wij de verschillende rapportages gelezen. Goed om in het 'deelrapport Arnhem' een verslag van het afgelopen bewogen jaar zorgvuldig op een rij gezet te zien. En absoluut waardevol om in het overkoepelend rapport de handelswijze van vier gemeenten naast elkaar te zien. Wij constateren met u dat afgelopen jaar bijzonder was. U noemt terecht dat wij met elkaar stonden voor een 'wicked problem'. In maart vorig jaar konden wij nog op geen enkele wijze bevroeden waar wij nu zouden staan en wat we onderweg allemaal tegen zouden komen. Wij waarderen uw uitgangspunt in de bestuurlijke nota dat u niet pretendeert aan te willen geven hoe het college had moeten handelen. Dat past wat onze betreft helemaal bij de uitzonderlijke positie waarin wij ons met elkaar bevonden (en nog bevinden). En dat biedt ook ruimte om gezamenlijk te leren.
Enkele constateringen en leerpunten bij het onderzoek Definitie coronamaatregelen Tijdens het onderzoek is - omwille van vergelijkbaarheid - gekozen voor een smalle definitie van coronamaatregelen. Het gaat dan om maatregelen ter compensatie van weggevallen of afgenomen inkomsten vanwege corona of gericht op het voorkomen dan wel beperken van inkomstendaling bij
Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl
Datum: 30 maart 2021 Zaaknummer: 559532 Pagina: 2
diverse groepen en maatregelen die gericht zijn op de informatievoorziening over inkomen. Voor ons college is de definitie absoluut breder, tijdens het onderzoek deelden we dit ook met u. Wij kijken in Arnhem namelijk niet alleen naar maatregelen die met wegvallende inkomsten van doen hebben, maar ook naar de maatschappelijke impact die niet direct te relateren is aan inkomstendaling. Onze inzet heeft zich steeds gericht op: a. Doen wat direct nodig is voor onze Arnhemmers. b. Waar mogelijk en nodig een Arnhemse invulling hanteren die verschil maakt. c. Terwijl we ons voorbereiden op stappen voorwaarts, namen we ondertussen alvast enkele maatregelen. We hadden daarbij oog voor kwetsbaren en ondernemers, we wilden onze stedelijke infrastructuur overeind houden en we hebben dat altijd gedaan door in verbinding te staan met de stad. Dit betekent in praktijk bijvoorbeeld dat in Arnhem vanaf dag 1 ook kinderen in een kwetsbare positie naar school konden blijven gaan (naast kinderen van ouders in cruciale beroepen). Maar ook betekent het dat wij een cruiseschip inrichtten als extra opvang voor onze dak- en thuislozen en dat wij zorgden voor een zomerprogramma in onze Arnhemse wijken. Ook organiseerden we diverse netwerk- en matchingsbijeenkomsten en richten we een 1,5 meter loket in om maximaal met ondernemers mee te nemen.
Wij kunnen ons zeker voorstellen dat de vier gemeenten juist ook op deze 'brede definitie' van elkaar zouden kunnen leren, voor ons zou dit in elk geval interessant zijn. Kaderstellende rol raad In de bestuurlijke nota legt u veel nadruk op de kaderstellende rol van de raad. Terecht. Wij zien in de rapportage dat het voor alle steden balanceren was tussen direct handelen en zorgvuldig vooruitkijken. Van week tot week waren wij bezig met (doorvertalen van rijks)maatregelen en aanvullende keuzes met onze Arnhemmers voorop. En eigenlijk heeft het hele jaar die intensiteit gekend. Waar in het begin de gezondheidscrisis centraal stond, werd dat later steeds meer de economische en maatschappelijke crisis. Wij zijn blij dat wij er in slaagden een zo open en kort als mogelijke lijn met de raad te onderhouden, waardoor we zo dicht mogelijk bij elkaar bleven. Dat was voor ons ook belangrijk en vanaf de allereerste dag van deze crisis realiseerden we ons dat we juist daarop in wilden zetten. Vandaar ook dat al direct in maart diverse raadsbrieven verschenen. We vinden het prettig te vernemen dat de wijze waarop wij invulling hebben gegeven aan de (actieve) informatievoorziening en de wisselwerking met de raad, werd gewaardeerd. Voortdurend hebben wij de raad in de positie en gelegenheid gebracht om vragen te stellen, aan te scherpen, bij te sturen etc.
We zien ook dat de raad daar een actieve rol op heeft genomen. En daar waar besluitvorming van de raad nodig was (zoals bij de keuze om culturele instellingen samen met anderen te ondersteunen) is dat natuurlijk gebeurd. Wat ons betreft is dat wat in crisistijd past in een 'zuiver democratisch proces', zoals u dat benoemt.
Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl
Datum: 30 maart 2021 Zaaknummer: 559532 Pagina: 3
Werken met financiële en beleidsscenario's Wij hebben er in Arnhem voor gekozen niet met verschillende financiële scenario's te werken maar adaptief te werk te gaan, waarbij wij ons beeld voortdurend aanpasten aan de nieuwste inzichten, risico's en voorspellingen. We zien dit als een goede keuze bevestigd door de andere steden. Geen van de steden werkte met scenario's en de eenmalige poging van Oss werd direct ingehaald door de realiteit. Onze werkwijze met de Corona-impactanalyse, die gekoppeld is aan onze 'reguliere' risicoparagraaf, maakte het voor ons in afgelopen jaar mogelijk de korte termijn impact te koppelen aan de langere termijn inzichten. De wijze waarop wij dat in Arnhem deden, heeft ter inspiratie gediend voor diverse andere gemeenten. Uw aanbevelingen Uw Rekenkamer focust in haar aanbevelingen op het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Wij danken u voor de suggesties die u doet en zullen deze - waar ze nog geen praktijk zijn - in overweging nemen. Aanbeveling 1: Financiële en beleidsmatige risico's Precies om de reden die u aangaf, blijf monitoren, hebben wij al vroegtijdig de Corona-impact analyses gekoppeld aan onze reguliere cyclus. En hebben wij de 'herstelagenda' onderdeel gemaakt van onze begroting en de daarbij horende reguliere cyclus.
De Corona-impact analyse die u bijvoorbeeld 9 maart van dit jaar ontving, staat rechtstreeks in verbinding met onze risicoparagraaf in de cyclusproducten. Op die manier komt ook zoveel mogelijk een meerjarige doorkijk tot stand op de financiële en beleidsmatige gevolgen van corona. Aanbeveling 2: Kader informatievoorziening Wij kunnen ons zeker voorstellen dat de voorliggende rapportages van BEA (het Arnhemse deel en het overkoepelende rapport) waardevolle handvatten biedt om dit gesprek goed te voeren. Een vervolgstap kan inderdaad zijn een gezamenlijk evaluerend - en vooruitblikkend - gesprek met raad en college. Aanbeveling 3: Beleidsalternatieven Wij lezen deze suggestie meer als een algemene suggestie voor de wijze waarop wij in Arnhem tot keuzes en uitwerking van beleid zouden kunnen komen, de door u geschetste werkwijze is immers op dit moment geen praktijk. Voor deze situatie van crisis zijn wij blij dat - ondanks het feit dat de intensiteit ongekend was en het aantal maatregelen vanuit het rijk enorm, het ons is gelukt zoveel als mogelijk de gebruikelijke samenwerking tussen raad en college te volgen, waarbij de rol van de raad kaderstellend, richtinggevend en controlerend is.
Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl
Datum: 30 maart 2021 Zaaknummer: 559532 Pagina: 4
Aanbeveling 4: Belangenafweging Uw suggestie om te evalueren op de werking en effecten van afwegingskaders en andere maatregelen, zien wij als een prima aanbeveling. Tot slot De rapportages die u samen met de andere Rekenkamers door BEA heeft laten opstellen, bieden ons waardevolle spiegels voor onze inzet en werkwijze. Ook wij hebben in het afgelopen jaar zoveel mogelijk gebruik gemaakt van kennis en inzichten van anderen, immers iedereen bevindt zich in dezelfde uitdagende vraagstukken. Het onderzoek van BEA is daar een waardevolle aanvulling op. Goed om van elkaar te leren! Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de loco-secretaris,
Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9029 • 6800 EL Arnhem Telefoon 0800-1809 • Fax 026-3774830 • www.arnhem.nl
Bijlage I Overkoepelend rapport over de vier gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg
Zaaknummer: 517751
BEA economische argumentatie
Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Hoofdrapport
Maart 2020 werd Nederland overvallen door het coronavirus. Zowel inwoners als instellingen, bedrijven en zzp’ers werden hard geraakt in hun inkomsten, met name ook door maatregelen van de overheid om het virus te stoppen. Voor de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie Oss bracht BEA in beeld welke maatregelen deze gemeenten namen om de schade te beperken en hoe de raden daarbij betrokken waren.
Versie 9 maart 2021
Eindrapport
BEA
Lokale steun in crisis Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg Hoofdrapport
OPGESTELD OP VERZOEK VAN:
Rekenkamer Arnhem, Rekenkamer Breda, Rekenkamer Tilburg en Rekenkamercommissie Oss DATUM
9 maart 2021 OPGESTELD DOOR:
Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM i.s.m. drs. M.A. (Michiel) Langman van Affect Strategie en Economie
VOOR INFORMATIE:
Bureau voor Economische Argumentatie Adres:
Stad van Cahen Muurhuizen 104 3811 EL Amersfoort
Telefoon:
06 – 430 35 116
E-mail:
info@bea.nl
Website:
www.bea.nl
Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad
BEA Inhoud Voorwoord
1
Samenvatting
2
1
Aanleiding, doel en vraagstelling
7
2
Reactie gemeenten op corona: aanpak en organisatie
9
3
4
5
6
2.1
Arnhem, Breda, Oss en Tilburg direct in frontlinie van coronavirus....................................... 9
2.2
Eerste steunmaatregelen in maart: focus op liquiditeit bedrijven & instellingen ...............10
2.2
Inrichting lokale crisisorganisatie .......................................................................................... 11
Overzicht en categorisering van corona-steunmaatregelen
14
3.1
Inzet gemeenten aanvullend op corona-steunmaatregelen van het Rijk............................ 14
3.2
Maatregelen grotendeels gelijkgericht met enkele lokale accenten ...................................17
3.3
Van crisis naar ‘herpakken’ naar uitwerken van een herstelagenda ..................................18
Gemaakte afwegingen en meegewogen belangen en risico’s
20
4.1
Veel aandacht voor beheersing van financiële risico’s vanwege corona ............................20
4.2
Uitgaven gemeenten in perspectief van compensatie door het Rijk ...................................23
4.3
Wisselende aandacht voor formuleren uitgangspunten voor inzet gemeente ................... 25
Betrokkenheid van de raad
28
5.1
Raad aanvankelijk niet actief betrokken, college verantwoordt achteraf ........................... 28
5.2
Invloed van raad door middel van raadsvragen, moties en amendementen .....................31
5.3
Kaders stellen en controleren: terugkijken en vooruitzien .................................................. 32
Leereffecten
36
6.1
Door betrokkenen als positief ervaren praktijken ................................................................36
6.2
‘Halen/brengen’-matrix, wat kunnen gemeenten van elkaar leren?...................................37
Bijlage I: corona-steunmaatregelen van het Rijk
39
Overzicht corona-steunmaatregelen Rijksoverheid: noodpakket 1, 2 en 3 ...................................41 Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) .................................................. 42 Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) ................................................... 42 Tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren (TOGS)… ......................................................... 43 … en opvolger Tegemoetkoming vaste lasten MKB (TVL) ...............................................................44 Verlaging voorlopige aanslagen, uitstel van betaling en verlaging boeterente .............................. 44 Kredietverlening, borgstelling en garantieregeling ..........................................................................44
Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad
BEA Voorwoord In opdracht van de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie van Oss heeft Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) in de periode van eind oktober 2020 tot en met februari 2021 onderzoek gedaan naar door de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg genomen corona-steunmaatregelen en de wijze waarop de raden daarover zijn geïnformeerd en zijn betrokken bij besluitvorming over deze maatregelen. Het onderzoek heeft geresulteerd in het voorliggende hoofdrapport , met daarin antwoorden op de geformuleerde onderzoeksvragen en een inventarisatie van ‘lessons learned’. Het hoofdrapport is zelfstandig leesbaar. Voor een meer diepgaande uitwerking van de onderzoeksvragen op het niveau van de afzonderlijke gemeenten verwijst BEA naar de het betreffende deelrapport . Het onderzoek is uitgevoerd onder aansturing van een begeleidingscommissie onder leiding van Astrid van der Klift met daarin vertegenwoordigers vanuit de vier betrokken rekenkamer(commissie)s..
BEA wil Meriam de Lange en Maaike van Elteren (namens Rekenkamer Arnhem), Hans Verdellen (namens Rekenkamer Arnhem en Rekenkamer Breda), Juliët Wiggers (Rekenkamer Breda), Margriet van Tulder en Astrid van der Klift (namens Rekenkamercommissie Oss) en Deborah van Gestel en Theo van Mullekom (namens Rekenkamer Tilburg) graag hartelijk danken voor hun inhoudelijke inbreng in het onderzoek, het meedenken over de wijze waarop de resultaten het beste konden worden weergegeven en in het algemeen het bijdragen aan het ontsluiten van informatie ten behoeve van het onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door ondergetekende namens BEA en Michiel Langman van Affect Strategie en Economie. De betrokkenheid van de vier rekenkamer(commissie)s laat onverlet dat het voorliggende onderzoek volledig voor rekening komt van BEA. Amersfoort, 9 maart 2021 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl
Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad
1
BEA Samenvatting Het voorliggende rapport bundelt de belangrijkste inzichten van het door BEA in opdracht van de Rekenkamers van Arnhem, Breda en Tilburg en de Rekenkamercommissie Oss uitgevoerde onderzoek naar: 1. De vraag welke corona-steunmaatregelen door gemeenten zijn genomen. 2. Welke belangen en risico’s bij de besluitvorming daarover zijn betrokken en hoe. 3. Hoe de gemeenteraad bij de besluitvorming hierover is betrokken. De opbrengst van het onderzoek wordt hierna toegelicht aan de hand van de deelvragen. Onderzoeksvraag 1 : welke corona-steunmaatregelen hebben gemeenten genomen? De gemeenten hebben steunmaatregelen genomen die aanvullend zijn op de door de Rijksoverheid voor een belangrijk deel al snel na het uitbreken van de coronacrisis genomen steunmaatregelen. De steunmaatregelen van het Rijk betreffen deels financiële steunmaatregelen, zoals de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo), de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) en de Tegemoetkoming ondernemers in getroffen sectoren (TOGS, later opgevolgd door de Tegemoetkoming vaste lasten, TVL), en voor een ander deel betrof het verruiming van al bestaande kredietfaciliteiten of borgstellingsregelingen om bedrijven in staat te stellen te lenen bij bijvoorbeeld banken om zo de negatieve gevolgen van de coronacrisis op te kunnen vangen.
Gemeenten waren mede daarom terughoudend met financiële steunmaatregelen, ook omdat het budgettaire beslag daarvan snel kan oplopen. De gemeente Breda heeft met de BroodNood-regeling, extra geld voor Business Coach Breda en een voucher-regeling voor financieel advies aan het MKB op dit vlak de meeste inspanningen geleverd. Het doorbetalen van gesubsidieerde instellingen op het terrein van onder meer Wmo, jeugdzorg (ook als zij door corona de overeengekomen prestaties niet kunnen leveren) kan worden gezien als een financiële steunmaatregel, maar leidt in principe niet tot extra budgettair beslag ten opzichte van de gemeentelijke begroting. Hetzelfde geldt voor het doorbetalen van subsidies voor culturele instellingen, sportverenigingen en dorpsen wijkcentra. In Arnhem, Breda en Tilburg heeft de gemeente wel extra subsidie verstrekt aan culturele instellingen die onderdeel vormen van de landelijke basisinfrastructuur. Het betrof een matching-maatregel waardoor subsidie van het Rijk voor deze instellingen veiliggesteld kon worden. Als gemeenten lokale belastingen of heffingen kwijtschelden of huren van gemeentelijk vastgoed verlagen leidt dit wel tot extra budgettair beslag en dit was ook het geval toen de gemeente Oss eind maart 2020 tijdelijk gratis parkeren in het centrum invoerde.
Veel lokale steunmaatregelen betreffen maatregelen gericht op het bevorderen van liquiditeit van bedrijven, zzp’ers en instellingen en het faciliteren van hen om zich aan te passen aan de veranderende omstandigheden. Uitstel van lokale belastingen en heffingen en te betalen gemeentelijke facturen en uitstel van huur van gemeentelijk vastgoed zijn voorbeelden van liquiditeitsbevorderende maatregelen die in alle vier de gemeenten zijn genomen.
2
Corona-steunmaatregelen – genomen maatregelen en rol van de raad
BEA Gemeenten hebben tot slot ook diverse faciliterende maatregelen genomen. Voorbeelden zijn het toestaan van terrasuitbreidingen, drive thru’s voor bedrijven die normaal niet aan particuliere consumenten leveren of campagnes ter bevordering van winkelen in de eigen stad. In de door de gemeenten genomen steunmaatregelen is een zekere fasering zichtbaar. Een groot deel van de steunmaatregelen is genomen in de eerste twee maanden (maart en april 2020) van de coronacrisis, en daarvan een groot deel in de eerste weken. Dit was de ‘echte’ crisisfase. Daarna volgt in mei en juni 2020 een fase van ‘herpakken’. Er is meer aandacht voor nadenken over uitgangspunten van de gemeentelijke aanpak, visievorming en integrale beleidsafwegingen. In de zomer van 2020 en daarna beginnen gemeenten na te denken over hoe ingespeeld kan worden op de nieuwe corona-samenleving, met vanaf de zomer de eerste herstelagenda’s in Arnhem en Breda. Onderzoeksvragen 2 en 3 : welke belangen en risico’s zijn betrokken bij de besluitvorming en hoe? Omdat gemeentelijke middelen beperkt zijn en gemeenten minder ‘diepe zakken’ hebben dan het Rijk, was het nodig na te denken over de gemeentelijke rol en focus bij het formuleren van corona-steunmaatregelen.
Het college in Oss heeft daarvoor in het voorjaar van 2020 uitgangspunten geformuleerd en deze in een ‘opinienota COVID-19’ vervat en begin juni 2020 besproken met de raad. Uitgangspunten waren onder meer dat de gemeente inkomenssteun wilde bieden aan mensen die dat nodig hebben maar geen omzetsteun aan bedrijven of sectoren, dat helpen verdienen beter is dan financieel ondersteunen en dat de gemeente een financieel gezonde organisatie is en wil blijven. Hiermee is het budgettair beslag voor de gemeente beperkt. De focus was verder gericht op investeren in samenleven, investeren in zorgcontinuïteit en het toeleiden naar werk van mensen die door corona hun baan kwijtraakten. Ook de gemeente Arnhem heeft haar inspanningen voorzien van een focus medio mei 2020. Zij richt haar inzet op twee ‘urgente impactthema’s’, namelijk sociaalmaatschappelijk (welzijn en zorg) en sociaaleconomisch (economie, werk en inkomen). Tegelijkertijd formuleert het college uitgangspunten waarmee mogelijke maatregelen kunnen worden beoordeeld, in de vorm van een ‘afwegingskader corona 2020-2021’. In Breda zijn ook uitgangspunten geformuleerd voor de corona-aanpak, zonder dat dit vorm krijgt in een duidelijk focus. Strategische uitgangspunten betreffen effectiviteit, doelmatigheid, rechtvaardigheid, proportionaliteit en maatwerk.