Zittingsaantekeningen noodverordening 10 november 2024 Geredigeerd

Voorlopige voorziening de heer Rechtbank Amsterdam, 10 november 2024

– demonstratieverbod 10 november 2024

1. Deze zaak gaat in de kern over de noodverordening die door de burgemeester van Amsterdam is afgekondigd naar aanleiding van de zeer ernstige verstoringen van de openbare orde na afloop van de voetbalwedstrijd tussen Ajax en Maccabi Tel Aviv op 7 november 2024. Op internet werden oproepen gedaan om “op zoek te gaan naar joden”. Er ontstonden hit-and-run acties, verspreid door Amsterdam. De gebeurtenissen in de stad, die leidden tot de 'gitzwarte nacht'1, met verschrikkelijke geweldsincidenten, antisemitische aanvallen op Israëlische supporters en (dreiging van verdere) grootse escalaties, zijn ongekend en zorgen voor een acuut veiligheidsrisico in de stad. Overigens hebben ook de supporters van Maccabi zich die dag niet onbetuigd gelaten. Zoals de burgemeester echter al eerder heeft gezegd; dit kan nooit een rechtvaardiging zijn voor de andere gebeurtenissen. Gelet op de buitengewone omstandigheden, die zich zonneklaar kwalificeren als oproerige beweging en andere ernstige wanordelijkheden in de zin van artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet, is door de burgemeester een noodverordening ingesteld. 2. De angst en verontwaardiging die na deze gewelddadige gebeurtenissen door de stad, Nederland en de rest van de wereld trekken, is nog altijd tastbaar. Bij de direct betrokkenen, de Joodse gemeenschap, maar ook bij de bredere bevolking van Amsterdam en daarbuiten.

Nationaal en internationaal. Mensen voelen zich onzeker over hun eigen veiligheid in de stad en vrezen dat de onrust verder oploopt. De politie ziet veel online haat en bedreigingen. Er vinden ook fysieke bedreigingen en ander ernstige incidenten plaats. In de stad zijn onder meer stickers en posters opgehangen met verborgen scheermesjes. Voorts vinden ook tegenreacties plaats. De aangekondigde demonstratie van vandaag wordt massaal gedeeld op social media en de verwachting is dat verzoeker dit niet in de hand kan houden. De heer , hier aanwezig, kan hier desgevraagd een toelichting op geven. 3. De dreiging van verdere escalatie was en is aanwezig. De burgemeester heeft de verantwoordelijkheid om de veiligheid van alle burgers te waarborgen, zeker ook nu nog tot geweld wordt opgeroepen.2 Dit is geen gewone situatie die enkel met (opschaling van) politie-inzet kan worden opgelost. Met deze maatregel wil de burgemeester voorkomen dat de veiligheid van de stad opnieuw in gevaar komt, en er alles aandoen om verdere slachtoffers te voorkomen. De noodverordening bevat, onder andere, een tijdelijk demonstratieverbod dat geldt tot morgenochtend 07.00 uur. Algemeen verbindend voorschrift- geen appellabel besluit 4. De noodverordening, waarin het demonstratieverbod is opgenomen, is een algemeen verbindend voorschrift dat niet vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Zie artikel 8:3 van de Awb. 3 Een dergelijk algemeen verbindend voorschrift heeft niet het karakter van een

1

Burgemeester Halsema, persconferentie 8 november 2024, https://www.youtube.com/watch?v=93M Be XKuc alsmede berichtgeving in alle denkbare media. 2 Positieve verplichting, o.m. ECLI:NL:RVS:2019:2820. 3 Artikelen 8:3, lid 1 aanhef en onder a, en 7:1 van de Awb.

‘’1.Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit: a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de

1

individuele beschikking in de zin van de Awb. De rechtmatigheid van de noodverordening kan dus niet via een bestuurlijk rechtsgang worden aangevochten. 5. De noodverordening is strafrechtelijk genormeerd. Daarin heeft de gemachtigde van de wederpartij gelijk. Echter, het gaat bij enkele overtreding van de noodverordening niet om vervolging op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (een misdrijf) zoals hij stelt.4 Het overtreden van een voorschrift in een noodverordening is strafbaar op grond van artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht. (een overtreding).5 Daarover bestaat geen twijfel.6 6. Maar het klopt dus dat de noodverordening strafrechtelijk is gereguleerd. Dit betekent dat de handhaving en eventuele sancties die voortvloeien uit de overtreding van de noodverordening via het strafrecht plaatsvinden, alsook de rechtsbescherming strafrechtelijk is. Alleen al om deze reden kan het verzoek een voorlopige voorziening te treffen niet worden toegewezen. Er staat simpelweg geen beroep bij de bestuursrechter open. 7.

Verzoeker heeft geprobeerd een Wom-brief uit te lokken. Zelfs als hierop gereageerd zou zijn, zou het gaan om een informatieve mededeling: op grond van de noodverordening is het niet toegestaan te demonstreren. Zo’n brief verandert niets in ze wereld van het recht.: op grond van de noodverordening mocht verzoeker niet demonstreren, en dat mag hij na ontvangst van zo’n brief nog steeds niet. Kortom, een eventuele reactie van de burgemeester zou niet meer inhouden dan het informeren van verzoeker over de regels die op grond van de noodverordening van kracht zijn. Zie ook: ECLI:NL:RBDHA:2020:4606, r.o. 4.1: ‘’Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden bericht geen appellabel besluit is, omdat verzoekster daarin uitsluitend wordt geïnformeerd over het in artikel 2.1 van de Noodverordening neergelegde verbod met betrekking tot samenkomsten. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt.”

8. Omdat die eventuele reactie geen appellabel besluit is, is het niet of niet tijdig nemen van dat die reactie evenmin een besluit. Inhoudelijke toelichting en reactie op verzoekschrift 9. Wél geeft verweerder uiteraard graag een toelichting op de noodverordening alsmede een reactie op de gronden van verzoeker. 10. De stellingen van de gemachtigde over het demonstratierecht zijn op zich goed te volgen en sluiten aan bij de reguliere benadering van demonstraties – zoals ook Amsterdam met haar demonstraties omgaat. Het klopt inderdaad dat in deze reguliere gevallen de Wom het aangewezen kader is voor het reguleren van demonstraties, en dit betreft gelukkig ook vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.2.Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. ’’ 4

Pleitnota, paragraaf 61 In artikel 443 is opgenomen dat het overtreden van een algemeen voorschrift dat op grond van de Gemeentewet onder andere kan worden uitgevaardigd door de burgemeester, strafbaar is. 6 Onder veel meer Noyon/Langemeijer/Remmelink Strafrecht, art. 443 Sr, aant. 2 en A. Boot, Handhaving van de openbare orde bij demonstraties, NJB 2017/913 5

2

nagenoeg alle situaties. Gemachtigde miskent dat we hier te maken hebben met een uitzonderlijke situatie, waarin de Wom geen soelaas biedt. Het noodbevoegdhedenkader, zoals dat is vastgelegd in de Gemeentewet (artikelen 175 en 176), voorziet specifiek in een apart instrumentarium voor gevallen waarin reguliere wetgeving niet toereikend is. 11. Verzoeker stelt allereerst dat met de inzet van een noodverordening niet mag worden afgeweken van de Grondwet. Uit wetsgeschiedenis en jurisprudentie blijkt echter dat de wettekst niet zo strikt moet worden begrepen: noodbevoegdheden kunnen in acute situaties wel degelijk voor beperkte duur een inbreuk maken op grondrechten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 150-151, en Kamerstukken II, 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 97-99) volgt dat beperkingen op de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging met noodbevoegdheden kunnen zijn toegestaan.7 12. Onder normale omstandigheden is de Wom van toepassing op de regulering van demonstraties; er kunnen voorschriften aan demonstraties worden verbonden, en indien dat noodzakelijk is kan een demonstratie worden verboden. In het onderhavige geval heeft de burgemeester een noodverordening ingesteld.

Noodbevoegdheden maken het de burgemeester mogelijk in het geval van buitengewone situaties die niet met reguliere middelen opgelost kunnen worden, adequaat te kunnen optreden. Het juridisch noodbevoegdhedenkader staat náást dat van de Wom, voor de uitzonderlijke, acute en onvoorspelbare omstandigheden die hier aan de orde zijn. Uit de Memorie van Toelichting van de Wet openbare manifestaties blijkt het volgende: “Evenmin is voorzien in bijzondere bepalingen voor de noodsituaties, waarop de artikelen 219 en 220 (de huidige artikelen 175 en 176: IG) Gemeentewet doelen. Ten aanzien van de verhouding tussen die bepalingen en het onderhavige wetsvoorstel merken wij het volgende op. Dit voorstel creëert een adequaat en duidelijk stelsel van bevoegdheden voor de regulering van manifestaties in normale omstandigheden. De Wet openbare manifestaties laat echter de mogelijkheid tot toepassing van bedoelde noodbevoegdheden onverlet. Er blijven situaties denkbaar, waarin verdergaande regels en bevelen inzake manifestaties vereist zijn dan deze wet mogelijk maakt (bijvoorbeeld een verbod van toegang tot bepaalde openbare plaatsen of zelfs een tijdelijk algemeen verbod in een zeer gespannen situatie). De rechter kan, behoudens het bepaalde in artikel 220, zesde lid, marginaal toetsen of zo een noodmaatregel gerechtvaardigd is.” 13.

In dit geval rechtvaardigen de buitengewone omstandigheden het gebruik van noodbevoegdheden.8 De burgemeester beschikt op grond van deze bevoegdheden over een breder arsenaal van maatregelen dan onder de Wom – zij kan alle bevelen geven en voorschriften stellen die zij noodzakelijk acht ter bestrijding of voorkoming van 7

ECLI:NL:RVS:2020:2839. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen impliceert het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden" dat aan de burgemeester beoordelingsruimte toekomt. De rechter dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan.’’ 8

3

wanordelijkheden - wat haar in staat stelt om ingrijpende maatregelen te nemen om de openbare orde te waarborgen. In uitzonderlijke gevallen kan dit inhouden dat er tijdelijke generieke demonstratieverboden worden ingesteld. 14. Verzoeker wijst in dit kader op het proefschrift van Roorda, waarin wordt betoogd dat generieke voorschriften of verboden niet zijn toegestaan en dat iedere demonstratie op zichzelf moet worden beoordeeld. Dat is op zichzelf juist, maar deze redenering geldt – opnieuw - binnen de context van reguliere situaties die passen bij het Wom-kader. Een andere situatie is hier duidelijk aan de orde. Bovendien, zo erkent ook Roorda, zijn er ook andere opvattingen. 15. Verzoeker erkent wel dat een demonstratieverbod gerechtvaardigd kan zijn indien er onvoldoende politie-inzet is en er daarmee een situatie van bestuurlijke overmacht ontstaat. Hij suggereert echter dat in dit geval de politie-inzet voldoende zou moeten zijn om de verstoringen te beheersen. Dit argument negeert echter de ernst van de situatie waarin de stad zich bevond en bevindt.

De incidenten die zijn gebeurd en waarvoor wordt gevreesd zijn allesbehalve verstoringen die in een regulier geval te verwachten zijn bij een demonstratie, zoals de door gemachtigde aangehaalde verkeershinder of beperkte overlast: het ging hier om ernstige geweldsincidenten, velen gebruiken de term pogroms, antisemitisch getint geweld, en een levensbedreigende situatie voor de betrokkenen. 16. De politie had en heeft niet de capaciteit om deze escalaties te voorkomen, zeker niet gezien de grootte en intensiteit van de betrokken groepen. Deze geweldsuitbarstingen vereisten een onmiddellijke en buitengewone reactie, waarbij het enkel inzetten van politie-inzet helaas ook niet voldoende is geweest en is om slachtoffers te voorkomen. 17. Met het feit dat verzoeker enkel lijkt vast te houden aan en te redeneren vanuit het reguliere Wom-kader, negeert hij de uitzonderlijke ernst van de situatie waarin de burgemeester zich bevond en bevindt en waarin zij moet handelen om de veiligheid in de stad te waarborgen. Het lijkt erop dat verzoeker de situatie onvoldoende in de juiste context plaatst, nu wordt miskend dat er sprake is van een situatie die verre van regulier is. De ernst van de gebeurtenissen en de dreiging die ervan uitgaat, vereisen uitgebreidere maatregelen, en daarvoor biedt het noodbevoegdhedenkader van de Gemeentewet de noodzakelijke juridische basis. 18.

Gelet op de extreme situatie die zich in de stad voordoet. zou verzoeker zich ook moeten realiseren dat het in deze omstandigheden echt onverantwoord zou zijn om dat recht op dit moment uit te oefenen. De huidige situatie brengt aanzienlijke risico’s met zich mee voor de veiligheid van zowel de demonstranten zelf als de inwoners en bezoekers van de stad, en het zou niet alleen onverantwoordelijk zijn om het demonstratieplan door te zetten, maar het zou ook een reële kunnen bijdrage leveren aan verdere escalatie van de spanningen en het geweld. Dat moet, ter bescherming van eenieder, worden voorkomen. 19. Tot slot is van belang te onderstrepen dat verzoeker, zoals iedere andere burger, altijd het recht heeft om te demonstreren in de stad en hiervan ook in het verleden veelvuldig gebruik heeft gemaakt, maar dat de uitzonderlijke omstandigheden van dit moment een tijdelijke beperking rechtvaardigen. en

(gemachtigden) 4

5