Stand van zaken bestuursopdracht Inzicht in beleid, geld en keuzes.pdf

Raadsinformatiebrief

Aan:

Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 20 december 2022 Financiën Hester van Buren Karla Buiskool Toxopeus, k.toxopeus@amsterdam.nl

Onderwerp

Stand van zaken bestuursopdracht Inzicht in beleid, geld en keuzes

Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s):

Geachte leden van de gemeenteraad, Met deze brief informeert het college u over de voortgang van de bestuursopdracht “Inzicht in beleid, geld en keuzes”, zoals toegezegd aan de Rekeningcommissie op 21 november. Bij de coalitieonderhandelingen is besloten tot deze bestuursopdracht. In onze brief van 24 oktober bent u geïnformeerd over de hoofdlijnen van de opgave en de opzet die wij daarbij voor ogen hebben. In deze brief geven we meer informatie over wat we doen, waarom dat nodig is en welke resultaten we verwachten. Omdat het over de basis van de gemeentelijke financiën gaat, heeft u als raad een belangrijke kaderstellende rol. In deze brief geven we daarom ook aan hoe wij u actief bij het traject betrekken. Naast het lopende onderzoek naar de uitgaven, zijn we ook trajecten gestart voor meer inzicht in de investeringen en de schuldontwikkeling. Deze drie trajecten leveren samen de informatie die nodig is om opnieuw fundamenteel naar de begroting te kijken.

Het is ons doel om bij de Voorjaarsnota 2023 - Inzicht te hebben in de opbouw van de gemeentelijke uitgaven op hoofdlijnen, welke ruimte voor keuzes daarin zit, en hoe dit zich verhoudt tot de bestuurlijke prioriteiten uit het coalitieakkoord - Inzicht te hebben in de ruimte voor bestuurlijke keuzes binnen enkele specifieke programma’s op fijner detailniveau - Een manier te ontwikkelen om structureel inzicht op passend detailniveau van de begroting te krijgen - Inzicht te hebben in de opbouw van de voorgenomen investeringen, en de mogelijkheden om daarin andere keuzes te maken - De hoogte van het investeringsplafond 2027 vast te stellen - De raad een uitspraak voor te leggen over de kaders voor de schuldontwikkeling Op basis hiervan kunnen bij de Voorjaarsnota en daarna verdere keuzes worden gemaakt . De opgave: herbezinnen op de hele begroting; ook keuzes uit het verleden in beeld Al enige tijd signaleren we dat de gemeentelijke financiën en de ambities uit balans raken.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 20 december 2022 Pagina 2 van 6

Dat heeft verschillende oorzaken. De groeiende stad, de groeiende ongelijkheid en de onzekere tijden waarin we leven hebben ieder grote gevolgen voor de gemeentelijke uitgaven en inkomsten. We kunnen steeds minder doen met hetzelfde geld, door de hoge inflatie. Ook de inkomsten uit het gemeentefonds dreigen fors terug te lopen. Tegelijk vragen deze tijden juist om extra uitgaven, bijvoorbeeld voor Amsterdammers die het moeilijk hebben. Om die te kunnen doen, zijn binnen de bestaande kaders keuzes gemaakt. Extra uitgaven zijn ingepast, en om de efficiency van de organisatie te vergroten zijn forse financiële taakstellingen opgelegd. We zijn nu echter tegen de grenzen aangelopen van wat op die manier kan worden opgelost. Op dit moment zijn een aantal grote opgaven en investeringen, die wel de prioriteit van het college hebben, nog niet volledig of slechts incidenteel gedekt in onze structurele begroting. We willen zorgen dat onze ambities betaalbaar en financieel houdbaar zijn, ook op de lange termijn. Daarvoor zullen we ook keuzes moeten maken, en ambities moeten bijstellen. Dat willen we als college gezamenlijk doen, op basis van onze principes en onze inhoudelijke prioriteiten. De wijze waarop onze financiële sturing nu is ingericht, leent zich hier nog onvoldoende voor. Ook dat willen we veranderen.

Dat maakt het mogelijk om, als onverhoopt opnieuw flink moet worden bijgestuurd in de financiën, dit op basis van inhoudelijke keuzes te doen, over de volle breedte van de begroting. Het geeft ook een basis om structureel meer inzicht te krijgen in de effectiviteit van ons beleid. Inzicht in de huidige financiële prioriteiten door vergelijking met het gemeentefonds Om specifieke keuzes te maken over uitgaven, zijn inzichten op detailniveau nodig. Zoals aangegeven in de brief van 24 oktober, is het niet mogelijk dit voor de begroting als geheel gereed te hebben voor de voorjaarsnota. Daarom is gekozen voor een proces in drie stappen: • Stap 1: inzicht op hoofdlijnen, gereed in januari • Stap 2: diepgaander inzicht in een paar specifieke programma(onderdelen) voor de voorjaarsnota. Deze onderdelen worden geselecteerd op basis van stap 1. • Stap 3: diepgaander inzicht in de gehele begroting, te starten na de voorjaarsnota Te verwachten resultaten uit stap 1: vergelijking gemeentefonds Om een beeld te krijgen van de huidige begroting als geheel, en de impliciete keuzes die daarin gemaakt zijn, hebben we Cebeon/Lysias gevraagd om de Amsterdamse begroting en de uitgave te vergelijken met de middelen die we per taakveld uit het gemeentefonds ontvangen. Op die manier krijgen we een beeld van waar we nu in de begroting de financiële prioriteit aan geven.

Dit wordt vervolgens vergeleken met de bestuurlijke prioriteiten zoals die in de coalitieakkoorden van de afgelopen periode zijn bepaald. Cebeon/Lysias brengt ook in beeld hoeveel keuzevrijheid de gemeente heeft per taak; is het een wettelijke plicht of een autonome taak, en als er een plicht is, is daaraan dan ook een bepaald voorzieningenniveau gekoppeld? Daarnaast brengt het bureau in beeld wat al bekend is over de effectiviteit van onze uitgaven als totaal. Waar is al veel onderzoek gedaan naar de effectiviteit, en waar is nog minder bekend? Op die manier hebben we straks in beeld • Of de bestuurlijke prioriteiten zich op dit moment ook vertalen in de prioriteiten in de begroting.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

• •

Datum 20 december 2022 Pagina 3 van 6

Waar ruimte is voor andere keuzes, door wettelijke taken soberder uit te voeren of scherper te kiezen welke autonome taken we uitvoeren. Of door op bepaalde gebieden juist méér te doen dan nu het geval is. Een overzicht van welke inkomsten we hebben, en welke beïnvloedingsmogelijkheden (en dus bestuurlijke keuzes) daarbij horen.

Deze conclusies gebruiken we om te bekijken waar en hoe we als eerste dieper in de begroting de concrete uitgaven en keuzemogelijkheden in beeld brengen (fase 2). Daarover informeren we u gelijktijdig met de uitkomsten van het onderzoek van Cebeon/Lysias. Betrokkenheid van de raad Wij hebben het bureau gevraagd het onderzoek zodra het is vastgesteld aan u te presenteren. Daarvoor wordt een technische sessie georganiseerd op 7 februari. Wij voeren daarna, in de commissievergadering van 9 februari, met u graag het gesprek over de resultaten, de onderwerpen die wij op basis daarvan als eerste nader willen onderzoeken, en hoe wij dat willen doen. Daarbij zorgen wij dat er ruimte is om uw prioriteiten voor nader onderzoek mee te nemen, in fase 2 en daarna. Inzicht in de ruimte voor bestuurlijke keuzes binnen de geplande investeringen Tot voor kort werd niet gestuurd op het totaal aan investeringen die de gemeente deed. Alleen de betaalbaarheid (in de vorm van bijbehorende kapitaallasten) werd beoordeeld. Dit was ook minder noodzakelijk, omdat geen sprake was van een zorgelijke omvang van de schuldontwikkeling. Dit is door de toegenomen investeringsbehoefte echter wel een probleem geworden. In de afgelopen periode zijn al veel stappen gezet om meer inzicht in de investeringsbehoefte en keuzes daarbinnen te creëren en de besluitvorming hierover te verbeteren.

Er zijn investeringsplafonds ingericht, investeringsbehoeften in kaart gebracht per domein en scenario’s geschetst in geval van andere keuzes. Dit is geland in de Nota Investeringsruimte, die bij de gemeenteraadsverkiezingen 2022 gepubliceerd is. Ondanks deze belangrijke verbeteringen blijkt het nog steeds lastig om een overzicht te krijgen van inhoudelijke keuzes die een rol spelen in de huidige investeringsopgave, en hoe die veranderd kunnen worden. Zowel voor op de korte termijn (binnen de begrotingshorizon) als voor de langere termijn. Zodat duidelijk is welke investeringen, op sober niveau uitgevoerd, noodzakelijk zijn om de basis van onze stad op orde te houden. En waar ruimte is om op basis van de inhoudelijke prioriteiten andere keuzes te maken binnen de schaarse middelen die er zijn. Daarom is de opdracht gegeven om te komen tot twee producten: 1. Structureel inzicht in de beïnvloedbaarheid (en daarmee de ruimte voor keuzes) van investeringen op de korte termijn (huidige portfolio binnen de begrotingshorizon) en lange termijn (na de begrotingshorizon) en de consequenties van die keuzes. Hierbij moet ook in beeld gebracht worden wat de noodzakelijke investeringen zijn op een langere termijn.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 20 december 2022 Pagina 4 van 6

2. Op basis van de inzichten bestuurlijke besluitvorming faciliteren over de keuze, zowel

over het verdelen van investeringsruimte als tussen en binnen specifieke investeringsvoorstellen. Tot aan de voorjaarsnota moet een goede stap gezet worden om deze doelstellingen dichterbij te brengen. Daarbij wordt in ieder geval in beeld gebracht welke opgave er is om knelpunten in te passen in het investeringsplafond 2027, waarover wordt besloten bij de Voorjaarsnota 2023. Verdere verdieping en/of verbreding zal daarna plaatsvinden. Betrokkenheid van de raad Bij de Voorjaarsnota leggen we u de hoogte van het investeringsplafond 2023-2027 en de richting van de invulling van de portfolio’s voor. Bij de Begroting 2024 vindt vervolgens besluitvorming over het portfolio 2023-2027 plaats. Besluit over verantwoorde schuldontwikkeling, op basis van scenario’s Onze ambities moeten niet alleen betaalbaar, maar ook financierbaar zijn. De afgelopen jaren is de investeringsbehoefte toegenomen, en daarmee is ook de gemeentelijke schuld fors gestegen. We investeren veel in het onderhoud, de verbetering en de groei van de stad. Hierdoor loopt ook de schuld op van € 7,0 miljard in 2022 naar € 9,1 miljard in 2026. Ook gecorrigeerd voor de erfpacht (waar ook inkomsten tegenover staan) is de stijging van de netto schuldquote groot, van 58% in 2022 naar 82% in 2026.

Tot nu toe is als schuldplafond de signaalwaarde van de provinciaal toezichthouder gehanteerd: een schuld lager dan 90 procent van het begrotingstotaal geldt daar als ‘voldoende’. Een schuld hoger dan 130 procent van het begrotingstotaal is ‘onvoldoende’. Het is echter de vraag of deze algemene signaalwaarde wel past bij de samenstelling van de gemeentelijke schuld van Amsterdam bijvoorbeeld vanwege het grote aandeel erfpacht in de schuld, waar inkomsten tegenover staan. Het is daarom belangrijk nu een beargumenteerd besluit te nemen op basis van de Amsterdamse situatie, met als doel een houdbare financiële positie op de lange termijn. Waarbij ook ruimte is voor het opvangen van tegenvallers, zoals hogere rentelasten. Daarom werken we een afwegingskader en scenario’s uit. Daarin krijgen elementen als toegang tot kapitaalmarkt, risicoprofiel, waardevastheid van onderliggende activa en compliance met toezichtkaders een rol. Hierbij worden meegenomen:  Hoe in de beoordeling van de schuldontwikkeling rekening kan worden gehouden met de mate waarin verschillende type activa hun waarde behouden en inkomsten van derden genereren, zoals in canonbetalende erfpacht uitgegeven grond  Welke ruimte in de begroting nodig is voor de bekostiging van verschillende schuldniveaus (rente, afschrijving, beheer, onderhoud en exploitatie).

 Inventarisatie van beheersmogelijkheden om de schuldontwikkeling te matigen (denk aan het verkopen van activa aan derden of het sparen van inkomsten uit activa). Dit afwegingskader met scenario’s wordt extern gevalideerd.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 20 december 2022 Pagina 5 van 6

Betrokkenheid van de raad Wij leggen de uitkomsten hiervan aan u voor ter bespreking, zodat wij uw gedachten kunnen betrekken bij de besluitvorming over de schuldontwikkeling door het college. Bij de Voorjaarsnota zal het college vervolgens een besluit aan u voorleggen. Dit besluit vormt een basis voor alle financiële besluiten die volgen, met name als het gaat om investeringen. Tot slot De drie trajecten die hierboven geschetst zijn, leiden tot integrale besluitvorming. De hoogte van de aanvaardbare schuldontwikkeling bepaalt de maximale investeringsruimte. Ook de keuzes voor besparingen en investeringsruimte zijn van elkaar afhankelijk. Een hogere investeringsomvang leidt direct tot een hogere besparingsopgave. En uitgaven en investeringen moeten ook in samenhang worden bezien. Uiteindelijk gaat het erom inhoudelijke keuzes te maken. Of het nu om investeringen, of om uitgaven gaat. De trajecten die gestart zijn moeten die keuzes mogelijk maken. Wij willen onze sturing op wat we doen, en wat dat oplevert voor de Amsterdammer, verbeteren. Nu, maar ook voor de toekomst. Niet alleen ten aanzien van coalitieprioriteiten, maar voor de gehele begroting. Om dat zorgvuldig te doen, is tijd nodig. Die tijd willen we, samen met u, ook nemen. Wij nemen u daarom uitgebreid mee in de stappen die we zetten, en over de inzichten die we opdoen gaan we met u in gesprek.

De eerste stap daarin is de technische sessie op 7 februari over het rapport van Cebeon. In de commissie van 9 februari heeft u ruimte om uw indrukken van het rapport en uw aandachtspunten voor fase 2 aan het college mee te geven. Het creëren van meer inzicht is belangrijk, maar het college wil ervoor waken dat dit niet leidt tot het verzanden in een eindeloze zoektocht naar meer informatie. Niet alles is in cijfers over effectiviteit uit te drukken, en niet tot op ieder detail is inzicht te geven in een begroting van 6,7 miljard euro. Uiteindelijk zullen scherpe keuzes nodig zijn, op basis van kennis en politieke overtuiging. Er zijn daarbij geen heilige huisjes of taboes. We geven daarvoor bij de Voorjaarsnota, op basis van de kennis die we dan hebben, de eerste richting. Wij hebben voor ogen het gehele traject bij de Voorjaarsnota 2024 af te ronden. Bij de Voorjaarsnota 2023 informeren wij u over de definitieve planning. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Hester van Buren Wethouder Financiën

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Datum 20 december 2022 Pagina 6 van 6