Significant APE - 2023 - Het effect van toeristenbelasting in de gemeente Amsterdam.pdf

Ten eerste zien we in de roze lijn de afname van het aantal overnachtingen binnen de gemeentegrenzen van Amsterdam (Legenda: Amsterdam). In de grafiek zien we voor het hostelsegment bijvoorbeeld dat we een afname verwachten van meer dan 67% (q) bij een procentuele stijging van de getoonde overnachtingsprijs met 30% (p). Deze informatie wordt weergegeven door het punt linksboven op de roze stippellijn bij de hostel grafiek. Voor een stijging van de prijs met 20% 18

De elasticiteit van het aanbod is logischerwijs niet in te schatten door toeristen.

24

(p) zien we een geschatte afname van 40% - dat is het punt verder naar beneden op de roze stippellijn. Bij een prijsstijging van 10% is de geschatte afname 27%. tabel 4 bevat deze exacte cijfers in de bovenste rij (roze kolommen). De cijfers van de andere segmenten staan in de andere vakken van figuur 12 en in de andere rijen van tabel 4.

Figuur 12. Prijselasticiteiten per segment en weglekeffecten. Prijstoename is weergegeven op de verticale as, en het aantal overnachtingen op de horizontale as. pe = prijselasticiteit van de vraag19

Voorkeurssegment

Effect op aantal overnachtingen in gemeente Amsterdam Prijs stijgt Prijs stijgt Prijs stijgt met 10% met 20% met 30%

Effect op aantal overnachtingen in de bredere regio Amsterdam Prijs stijgt Prijs stijgt Prijs stijgt met 10% met 20% met 30%

Hostel

Aantal respondenten 45

-27%

-40%

-67%

-4%

-11%

-31%

Twee sterren

199

-26%

-35%

-65%

-9%

-12%

-24%

Vier sterren

130

-25%

-39%

-60%

-12%

-16%

-22%

Tabel 4. Geschatte afname van het aantal bezoekers bij een bepaalde prijsverhoging per segment De geschatte elasticiteiten voor de overnachtingen binnen de gemeente Amsterdam liggen tussen de -2,0 en -2,2. Als de prijs met 1% stijgt, betekent dit dat de geschatte afname in het aantal overnachtingen tussen de 2,0% en 2,2% ligt. Zoals gezegd zijn de verschillen tussen segmenten beperkt. Deze elasticiteiten worden lager als we rekening houden met weglek (5.2.2) en substitutie (5.3).

5.2.2

Weglekeffecten naar de regio zichtbaar

De enquête laat ook weglekeffecten naar de regio zien. Aan de paarse lijn in Figuur 12 zien we hoeveel bezoekers hebben aangegeven bij een hogere prijs niet meer in de gemeente Amsterdam te overnachten én ook niet meer in de regio Amsterdam (Legenda: Amsterdam en regio). Het verschil tussen de roze lijn (enkel gemeente Amsterdam) en de paarse lijn (inclusief regio) is dus de inschatting van de weglekeffecten. Weer kijkend naar de hostelgrafiek zien we aan de punten boven aan de paarse lijn dat de geschatte afname in het aantal bezoekers in regio Amsterdam bij een procentuele stijging van de prijs met 30% (p) 31% (q) is. Dit precieze cijfer zien we in de rechterkolommen van Tabel 4, in de paarse kolommen (eerste rij). Duidelijk is dat dit substantieel minder mensen zijn dan de groep die heeft aangegeven niet meer in de stad Amsterdam te overnachten. Voor het hostelsegment is dit verschil 67% - 31% = 36%. Dit is dus de groep die bij een prijsverhoging van 30% niet meer in de stad overnacht, maar in de regio eromheen, om vervolgens dagelijks op en neer te reizen.

19

Het doorzichtige vierkantje in het figuur voor het viersterrensegment geeft de daadwerkelijk gemeten waarde weer. Er

zat een typefout in de betreffende enquêtevraag en daarom hebben we een hier een correctie op toegepast. Meer toelichting op de methodische onderbouwing is te vinden in de separate bijlage bij dit rapport.

25

Het gemiddelde weglekeffect is het verschil tussen de elasticiteiten inclusief en exclusief regio Amsterdam (figuur 13). Waar de elasticiteiten binnen de gemeente Amsterdam liggen tussen de -2,0 en -2,2, zijn de elasticiteiten inclusief regio tussen de -0,7 en -1,1. Als de prijs met 1% stijgt in de stad Amsterdam, schatten we dus dat het totale aantal bezoekers van regio Amsterdam tussen de 0,7% en 1,1% daalt, afhankelijk van het segment. Er is dus een substantiële groep die niet meer overnacht in Amsterdam, maar wel Amsterdam bezoekt als dagbezoeker; dit is afgerond ongeveer 50% van de bezoekers die aangaven niet meer binnen de stad Amsterdam te verblijven bij een prijsstijging.

5.3

Prijselasticiteit per segment inclusief substitutie-effecten

5.3.1

Substitutie-effecten zichtbaar, vooral in het viersterrensegment

De inschatting van de elasticiteit blijkt robuust voor de precieze vraagstelling. Bij de eerste driekeuzevraag kregen de respondenten een andere ‘optie b’ voorgelegd (namelijk: verblijven in een andere gemeente) dan bij de tweede driekeuzevraag (verblijven in een lager segment). Optie a en c zijn gelijk, hoewel iets anders geformuleerd. Daarom zou de elasticiteit voor gemeente Amsterdam (de roze lijnen in figuur 12 en figuur 13) ongeveer gelijk moeten zijn bij beide vraagstellingen. figuur 13 heeft dezelfde opbouw als figuur 12. Er is enig verschil in de geschatte elasticiteiten (-1.6 tot -1.7 in figuur 13 versus -2.0 tot -2.1 eerder), maar deze afwijkingen vallen binnen de marge van onzekerheid. De precieze getallen staan in tabel 5. De respondenten die in eerste instantie kozen voor een hostel, krijgen deze vraag niet voorgelegd.

Figuur 13. Prijselasticiteiten per segment en substitutie effecten. Prijstoename is weergegeven op de verticale as, en het aantal overnachtingen op de horizontale as. pe = prijselasticiteit van de vraag

Voorkeurssegment Twee sterren

Aantal respondenten 199

Vier sterren

130

Effect op aantal overnachtingen binnen het eigen prijssegment Prijs stijgt Prijs stijgt Prijs stijgt met 10% met 20% met 30%

Effect op aantal overnachtingen in het eigen of een lager prijssegment Prijs stijgt Prijs stijgt Prijs stijgt met 10% met 20% met 30%

-20%

-29%

-52%

-11%

-13%

-36%

-26%

-36%

-47%

-12%

-15%

-25%

Tabel 5. Substitutie effecten bij een bepaalde prijsverhoging per segment

Uit de enquête blijkt dat er substitutie-effecten naar lagere prijssegmenten zichtbaar zijn, vooral in het viersterrensegment. In de paarse lijn in de figuur zien we de geschatte afname in het totaal aantal overnachtingen in Amsterdam - rekening houdend dat sommige toeristen bij een hogere prijs liever overnachten in een lager segment. Deze toeristen blijven dus binnen de stad Amsterdam overnachten. Uiteindelijk zijn voor het totaal aantal overnachtingen in Amsterdam dus de paarse lijnen en elasticiteiten relevant. Het verschil tussen de prijselasticiteit binnen het eigen segment (de roze lijn) en de prijselasticiteit inclusief een lager segment (de paarse lijn) is het substitutie-effect.

26

De grafiek leest hetzelfde als in de vorige subparagraaf. In de tweesterrengrafiek op de paarse lijn zien we bijvoorbeeld op het punt linksboven dat de geschatte afname in het aantal bezoekers 36% is (zie tabel 5, paarse kolommen). Voor het tweesterrensegment is de substitutie 52% - 36% = 16% van het totaal aantal potentiële bezoekers van dit segment. Deze personen betrekken wel een ander soort accommodatie (zie 5.3.2).

Als we deze substitutie-effecten meenemen zien we dat de geschatte prijselasticiteit voor de stad Amsterdam afneemt. We schatten de elasticiteit voor het tweesterrensegment op -1,2 en die voor het viersterrensegment op -0,8. Dat betekent dat een prijsstijging van 1% leidt tot een daling van het aantal overnachtingen met -1,2% respectievelijk -0,8%. Hieruit volgt dat de overnachtingen van toeristen in het viersterrensegment (luxesegment) minder gevoelig zijn voor een prijsstijging dan in het tweesterrensegment. Toeristen in het luxesegment blijken namelijk meer bereid tot substitutie naar een lager (tweesterren)segment: de elasticiteit halveert immers als we rekening houden met substitutie (verschil: -0,8). In het tweesterrensegment daalt de prijselasticiteit door substitutie met 0,5; deze mensen geven aan minder snel te kiezen voor een switch naar een lager prijssegment (hostelsegment).

5.3.2

Substitutie-effecten leiden tot een verandering in het soort toerist per segment

De resultaten betekenen een verandering in het soort verblijfstoerist per segment. Het aantal toeristen in luxehotels neemt af, maar een deel van hen gaat verblijven in een tweesterrenhotel. Voorts gaat een deel van de toeristen die voorheen in het middensegment verbleven, nu overnachten in budgethotels. Dit betekent dat we als gevolg van een hogere prijs meer mensen ook in lagere segmenten zien met een relatief groter budget.

5.4

Wat nemen we mee?

De resultaten uit de vorige paragrafen geven een indicatie van de elasticiteiten, hoewel de precieze effecten statistische onzekerheid bevatten. Bovendien zijn de cijfers mogelijk een overschatting, zoals genoemd in paragraaf 5.1. Desondanks kunnen we de resultaten in hoofdstuk 7 meenemen in de doorrekening van scenario’s. Bijvoorbeeld zien we dat er een effect van een grote prijsverhoging te verwachten is op het aantal overnachtingen, in ieder geval groter dan bij een kleine wijziging zoals de btw-verhoging van 6 naar 9 procent (hoofdstuk 4).

De inschatting van de prijselasticiteit voor de gemeente Amsterdam is ongeveer -2, maar als we substitutie naar lagere segmenten meerekenen, beweegt de elasticiteit naar ongeveer -1. De prijsgevoeligheid is het laagst voor het luxesegment. Dit komt vooral doordat deze groep relatief bereid is om in een lager prijssegment te overnachten om zo een prijsstijging te ontlopen (substitutie). Deze toeristen blijven dus voor een deel komen naar de stad Amsterdam. Voor het budgetsegment hebben we geen substitutie onderzocht, maar we verwachten dat deze groep hiertoe beperkt bereid is.20 Het budgetsegment is derhalve het meest gevoelig voor prijswijzigingen.

Verder zien we weglekeffecten. De prijselasticiteit halveert ongeveer als we rekening houden met de mogelijkheid om buiten de stad te overnachten en op en neer te pendelen. Dit betekent dat ongeveer de helft van de toeristen die wegblijven uit de gemeente Amsterdam, terugkomt als dagbezoeker, voor zover de hotelcapaciteit in de regio dat toestaat.

20

Hiertoe zouden we moeten onderzoeken of hostelgasten bijvoorbeeld overwegen om naar een camping te gaan, na

een stijging van de prijs.

27

6 Interviews In dit hoofdstuk behandelen we de kwalitatieve informatie die is opgehaald door middel van interviews. Hierbij willen we meer context geven bij de vraag welk effect een toeristenbelasting als instrument heeft in Amsterdam, waarbij we specifiek ook kijken naar de verschillende segmenten en de bedrijfsvoering van hoteliers. Hiervoor hebben we in totaal 21 partijen gesproken21. We hebben bij het uitkiezen van deze partijen gezorgd voor een zo compleet mogelijke representativiteit, door een breed scala aan belanghebbenden en experts te spreken, zowel binnen als buiten Amsterdam. De resultaten die hieronder volgen, zijn een weergave van de reacties die respondenten hebben gegeven. Hiermee zijn de claims in dit hoofdstuk in de regel minder gebaseerd op (cijfermatig) bewijs.

6.1

De elasticiteit van de vraag in Amsterdam lijkt relatief laag

De vraag naar overnachtingen in Amsterdam lijkt relatief inelastisch. Dit heeft volgens belanghebbenden meerdere redenen: a.

Prijzen in Amsterdam zijn (bijna) jaarlijks gestegen en dit heeft nog niet tot vraaguitval geleid. Dit komt ook doordat vraag en aanbod niet in balans zijn volgens respondenten. Er zijn weinig bedden beschikbaar vergeleken met het potentieel aan toeristen, en toeristen zijn daarmee bereid een hogere prijs te betalen22;

b.

Los van de algemene prijsstijgingen, zijn de verhogingen van de toeristenbelasting in Amsterdam ook telkens doorgerekend aan de toerist, zonder een bij respondenten zichtbaar structureel effect op de bezettingsgraad van hotels;

c.

De toeristenbelasting vormt slechts een klein deel van het totale kostenplaatje van de toerist. Wanneer de toerist al bereid is om de reis/vlucht naar Amsterdam te betalen, de kamerprijs voor een overnachting, de prijsniveaus in restaurants, et cetera, dan maakt de toeristenbelasting in deze keuze weinig verschil;

d.

Mensen willen naar Amsterdam komen. Bovendien zijn er steeds meer internationale toeristen uit bijvoorbeeld China, waar de middenstand groeit.

Bovenstaande effecten betreffen echter wel ontwikkelingen over meerdere jaren. Dit wil niet zeggen dat toeristen helemaal ongevoelig zijn voor prijswijzigingen. Hoteliers benoemen namelijk dat een prijsverschil van slechts € 5-10 euro (ook ten opzichte van andere hotels, en dus concurrenten) kan bepalen of een kamer geboekt wordt of niet (zie ook paragraaf 6.5.2). Hoteliers hebben daarbij enkel zicht op de eigen boekingen, en niet zozeer op de boekingen van alle hotels in de stad. Het wegvallen van boekingen bij een hogere prijs heeft voor een belangrijk deel ook te maken met concurrentie tussen hotels binnen de stad.

Bovendien gaan de prijsstijgingen en verhogingen van de toeristenbelasting tot dusver ook over relatief kleine en geleidelijke prijsstijgingen. Wanneer we gesprekspartners confronteerden met een hypothetische verhoging van de toeristenbelasting met 20% tot 30%, gaven allen aan de gevolgen voor de vraag niet precies in te kunnen schatten. De hoteliers verwachten een vraaguitval bij dergelijke prijsstijgingen, maar konden niet aangeven hoeveel.

21

Zie bijlage A.

22

De invloed van de hotelstop is in de praktijk nog niet direct zichtbaar, omdat er nog jaarlijks accommodaties bijkomen.

Dit betreft bijvoorbeeld hotels die al voor de hotelstop een vergunning hebben gehad. Hotels openen pas jaren na vergunning de deuren. De registratieplicht voor particuliere woningverhuur leidde tot een daling van het aantal verhuuradressen, maar gesprekspartners konden het daadwerkelijke effect op de toeristenstroom niet aangeven. Bijna 90 procent van de 8.100 advertenties die AirBnB weghaalde vanwege het niet tonen van het registratienummer, betrof een inactieve verhuurder. Daarmee heeft de registratieplicht wel geleid tot beter zicht op welke advertenties (accommodaties) werkelijk actief zijn.

28

6.2

Er is geen eenduidig antwoord op de vraag welk segment het hardst geraakt wordt door een hogere toeristenbelasting

De antwoorden verschillen per gesprekspartner als we vragen naar de verwachte vraaguitval per segment. De respondenten noemen twee segmenten: budget en luxe. Onder het ‘budgetsegment’ worden doorgaans genoemd campings, hostels en een-tweesterrenhotels, terwijl het luxesegment bijvoorbeeld vijfsterrenhotels betreft. Sommige respondenten verwachten meer vraaguitval bij het luxesegment, andere respondenten juist bij het budgetsegment: a.

Enerzijds beargumenteren partijen dat Amsterdam te duur wordt voor de budgetreiziger. Dit zijn volgens hen de reizigers met de kleinste portemonnee. Doordat de toeristenbelasting hoger wordt, verwachten ze dat de budgetreiziger zal uitwijken naar andere (Europese) steden, zeker ook doordat Amsterdam steeds duurder wordt vanwege bijvoorbeeld de stijgende restaurantprijzen. Anderzijds heeft een procentuele stijging van de toeristenbelasting bij het goedkope segment een relatief klein effect op de totaalprijs in euro’s van een overnachting;

b.

Voor het luxesegment wordt beargumenteerd dat een toeristenbelasting van bijvoorbeeld 10% absoluut meer effect heeft op de totaalprijs in euro’s dan het lage segment, en deze reizigers daarmee harder geraakt worden. Anderzijds horen we zeggen dat deze toeristen ‘de prijsstijging toch wel kunnen betalen’. Bovendien hebben deze toeristen meer mogelijkheden om te schuiven naar een lager prijssegment.

6.3

Toeristen zijn bereid te betalen om dichtbij het centrum te verblijven; weglek is niet onbeperkt

Alle gesprekspartners zijn zich bewust van de mogelijkheid om te overnachten in nabijgelegen steden, en verwachten ook dat een verhoging van de toeristenbelasting dit teweeg zal brengen. Daarmee krijg je potentieel een verschuiving binnen hetzelfde segment; dus van een viersterrenhotel binnen de ring naar bijvoorbeeld een viersterrenhotel in Haarlem. In hoeverre dit het geval gaat zijn, konden gesprekspartners niet voorspellen.

Wel is het duidelijk dat men bereid is om te betalen voor een overnachting dichterbij het centrum, hoewel niet onbeperkt. Afstand doet er dus toe; en daarom is een hotel buiten de stad dus geen perfect alternatief voor een hotel in het centrum. Onderstaande tabel is gebaseerd op data die booking.com heeft aangeleverd, en dient als volgt gelezen te worden: hoeveel overnachtingen krijg je voor de prijs van 7 overnachtingen in het centrum, ten opzichte van een andere wijk in Amsterdam? Zo zou je 13 overnachtingen krijgen in Osdorp voor de prijs van 7 overnachtingen in het centrum van Amsterdam. Hieruit blijkt dat mensen bereid zijn aanzienlijk meer geld te betalen om in het centrum te zitten (beredeneerd vanaf de Dam). Bovendien geeft booking.com aan dat reizigers die goedkoper overnachten buiten het centrum vaak de goede ov-verbindingen in de stad waarderen. Dit suggereert dat ze de binnenstad wel bezoeken. District Centrum Noord Bos & Lommer De Baarsjes Geuzenveld - Slotermeer Oost Osdorp Oud Zuid Oud West Sloterdijk Slotervaart Westerpark Westpoort Zeeburg Zuideramstel Zuidoost

2016 7 15 20 10 11 10 12 8 9 9 10 8 9 9 9 11

2017 7 13 17 8 11 9 11 8 8 9 10 7 9 9 8 11

2018 7 10 17 7 11 9 12 8 8 9 10 7 9 9 8 11

2019 7 11 17 8 11 9 12 8 8 9 10 7 9 8 8 11

2020 7 11 12 9 13 8 13 8 9 10 9 7 10 7 8 11

2021 7 10 10 9 11 9 16 8 9 10 10 7 10 7 8 13

2022 7 11 11 9 12 9 13 8 8 10 10 7 10 8 8 11

Tabel 6. Het aantal overnachtingen dat je koopt voor de prijs (Average Daily Rate) van 7 overnachtingen in een accommodatie in het centrum. Bron: Booking.com

29

Gegevens van AirBnB bevestigen dat de bereidheid om betalen om in het centrum te verblijven niet onbeperkt is. Zo blijkt dat historisch gezien het merendeel (2/3) van de bezoekers die via AirBnB in Amsterdam verblijven, een accommodatie buiten het centrum boeken. Ook is het weglekeffect zichtbaar in de data over de bredere metropoolregio Amsterdam. Sinds 2019 vindt een toenemend aantal boekingen plaats buiten de stad. Waar in 2019 nog 70% van de boekingen plaatsvonden in de stad Amsterdam, was dit percentage gedaald naar 60% in 2022.

6.4

De zakelijke congresmarkt lijkt prijsgevoelig

6.4.1

Kleine prijsverschillen maken uit bij grote aantallen

De gesproken partijen verwachten een vraaguitval op de zakelijke congresmarkt bij (relatief kleine) verhogingen van de toeristenbelasting. Dit betreft uitdrukkelijk congressen; de zakelijke reiziger die voor bijvoorbeeld een individueel klantbezoek reist, en daarvoor mogelijk een overnachting in Amsterdam nodig heeft, is minder prijsgevoelig (zoals benoemd in paragraaf 3.3.2). de respondenten geven aan dat congresorganisatoren op detailniveau onderhandelen met evenementlocaties en hotels, en dat hierbij de (verwachte) toeristenbelasting wordt meegenomen. Dit geldt met name voor congressen die door stichtingen worden georganiseerd en bezocht, die op basis van giften, donaties en contributie het congres moeten organiseren. Bij het boeken van duizenden kamers, maken enkele procentuele verschillen op totaalniveau veel uit. Tegelijkertijd is de vraag of dit na corona nog steeds geldt, omdat overleg via beeldbellen (zonder reizen) steeds gebruikelijker is geworden.

Bovendien willen congresbezoekers midden in de stad zitten, dichtbij de congreslocatie. Volgens geïnterviewden zullen ze daardoor niet naar Haarlemmermeer of dergelijke gaan, waar andere toeristen vaker uitweiden naar steden rondom Amsterdam. Voor de congresbezoeker betekent het dus verblijven in Amsterdam, of een andere Europese stad.

Indien congressen gaan vertrekken uit Amsterdam, zullen we dit niet direct terugzien in de cijfers. Congressen worden immers jaren van tevoren vastgelegd. Pas op termijn kan het zijn dat het congres van locatie verandert. Vooralsnog zien we geen grote exodus van congressen uit Amsterdam, als gevolg van eerdere verhogingen van de belastingen. Dit kan in de toekomst wel veranderen (zie volgende alinea).

6.4.2

Andere Europese steden concurreren met Amsterdam voor congressen

Zowel congreslocaties als hoteliers verwachten dat Amsterdam zichzelf met een verhoging van de toeristenbelasting uit de markt prijst. Toeristenbelasting en de algemene belasting op hotels verschilt sterk tussen Europese steden. Desondanks is Amsterdam momenteel op totaalprijs per overnachting vergelijkbaar met steden als Parijs, Londen en Barcelona. Zo wordt bijvoorbeeld Phocuswright Europe (600+ deelnemers23) sinds 2023 gehost in Barcelona in plaats van in Amsterdam, en dit komt volgens belanghebbenden door marginale verschillen in de prijs. Om die reden zijn ze dan ook bang dat een verhoging van de toeristenbelasting ‘de laatste druppel’ is, en deze trend versterkt.

Volgens gesproken partijen speelt perceptie hierin ook een belangrijke rol. Het gaat daardoor niet om de absolute prijs. Amsterdam wordt ervaren als een dure stad. Hoewel, zoals hierboven benoemd, deze prijs vergelijkbaar is met andere Europese steden, hebben de verhogingen van de toeristenbelasting in de afgelopen jaren mogelijk geen positief effect gehad op deze perceptie. Een nieuwe verhoging van de prijs zou dit beeld kunnen versterken.

6.4.3

Voorspelbaarheid speelt een belangrijke factor voor congressen

Congressen worden enkele jaren vooruit georganiseerd. Om die reden is een voorspelbare ontwikkeling van de prijs belangrijk voor organisatoren. Congressen maken nu al kosten, terwijl ze nog niet zeker zijn van de opkomst. Congreslocaties geven aan een stijging van de toeristenbelasting of btw direct door te berekenen aan de bezoekers als

23

Phocuswright Europe

30

een congres reeds in de planning ligt. Wanneer de resulterende prijs sterk verschilt, bijvoorbeeld ten opzichte van een ander jaar, kan de (individuele) congresbezoeker ervoor kiezen om alsnog geen ticket te kopen. Hierdoor is de opkomst mogelijk lager en worden niet alle kosten gedekt.

De onzekerheid in de toekomstige prijs wordt meegenomen in de besluitvorming over de locatie van het congres. De prijzen in Amsterdam hebben in de afgelopen jaren al gefluctueerd, wat volgens evenementlocaties het imago niet ten goede is gekomen. Bovendien willen, volgens hoteliers, congressen vaker informatie over hotelprijzen voordat ze evenementen boeken bij congreslocaties.

6.5

Hoteliers verwachten verschillende effecten op hun bedrijfsvoering, maar kunnen dit niet volledig overzien

De gesproken hoteliers verwachten verschillende effecten op hun bedrijfsvoering bij een verhoging van de toeristenbelasting en waar deze neerslaat. Vanuit de gesprekken bleken er drie mogelijkheden, namelijk doorberekenen, absorberen en de bedrijfsvoering volledig aanpassen. Tegelijkertijd hebben we ervaren dat respondenten het ingewikkeld vinden om een voorstelling te maken van de hypothetische situatie met een fors hogere toeristenbelasting, en hoe zij hun bedrijfsvoering of strategie hierop zouden aanpassen. Dit blijft dus voor een belangrijk deel onzeker.

6.5.1

De hogere kostprijs kan direct worden doorberekend aan de toerist

Verschillende hoteliers en campingeigenaren geven aan dat ze in het verleden verhogingen van toeristenbelasting eenop-een hebben doorberekend aan de gast. Ze hebben de intentie dit in de toekomst in beginsel weer te doen. Dat zou betekenen dat het aanbod van de overnachtingen in Amsterdam inelastisch is. Hierbij maken hoteliers wel de kanttekening dat ze een verhoging naar bijvoorbeeld 30% toeristenbelasting niet kunnen overzien. In dat geval geeft een hostel aan dat ze mogelijk gaan kijken naar concurrentie. Wanneer deze de prijsverhoging gedeeltelijk voor eigen rekening nemen, zullen zij dat ook doen, om zo relatief rond dezelfde prijs te blijven. De respondenten geven aan dat zij goed kunnen zien hoe duur andere hotels hun kamers aanbieden; hier is software voor. Aanbieders kunnen daarom inschatten hoe andere aanbieders hun prijs aanpassen - zeker als het gaat om een forse belastingverhoging zal dit zichtbaar zijn.

6.5.2

Hoteliers kunnen de prijsstijging (gedeeltelijk) absorberen Een aantal hoteliers in het hogere segment (vier-vijfsterren) geven aan dat ze een ‘marktconforme’ prijs moeten bieden. Om die reden zullen zij mogelijk zelf kosten dragen bij het verhogen van de toeristenbelasting. Dit komt volgens deze hoteliers omdat een te hoge prijs zal leiden tot klachten en reputatieschade. Zo kan bijvoorbeeld € 5 op de totale kamerprijs momenteel al het verschil maken tussen wel of geen boeking, wanneer de markconforme prijs lager ligt. Zo werd de recente algemene inflatie van 10% ook niet volledig doorberekend door sommige hotels, omdat met die prijsstijging de benodigde bezettingsgraad niet werd behaald.

Dit zijn echter enkel kortetermijneffecten. Het is aannemelijk dat kosten, wanneer ze structureel zijn, worden doorberekend aan de toerist. Dit komt doordat momenteel sommige hotels, met name hotels zonder eigen vastgoed, niet onbeperkt financiële ruimte hebben in de marges om kosten zelf op te vangen. Zij hebben recent immers te maken gehad met onder andere gestegen huren vanuit de eigenaars van het vastgoed. In dat geval is doorrekening van kosten (meer) noodzakelijk om niet failliet te gaan. Hotels met eigen vastgoed hebben volgens gesprekspartners meer budgetruimte om een belasting te absorberen. Deze hotels lijken in Amsterdam evenwel in de minderheid.

6.5.3

Een forse prijsstijging kan leiden tot verkameren van gemeenschappelijke ruimtes

Wanneer de prijsstijging te groot is om te absorberen, zullen hotels mogelijk de manier van bedrijfsvoering moeten aanpassen. Een oplossing om de kosten te drukken, is door op drukke plekken in de stad gemeenschappelijke ruimtes

31

te verkameren. Dit houdt in dat andere faciliteiten verdwijnen in de hotels en er zoveel mogelijk bedden in kleine kamers voor in de plaats komen. Hierdoor neemt de kwaliteit van een hotel af, wat mogelijk een gevolg heeft voor de samenstelling van de gasten (mogelijkerwijs meer budgettoeristen). Deze trend was al aan de gang, en wordt versterkt door meer druk op de financiële resultaten die een hogere belasting meebrengt.

6.6

Om een remmend effect te hebben, is het van belang dat toeristenbelasting zichtbaar is

Ten slotte kwam uit de interviews nog een belangrijk punt naar voren. Het is van groot belang dat de hoogte van de toeristenbelasting zichtbaar is. Momenteel is dit niet altijd het geval. Toeristen worden vaak verrast door het vaste bedrag per bezoeker, namelijk de vaste voet van (in hotels) € 3 per volwassen persoon per nacht naast de standaard 7% toeristenbelasting in Amsterdam. Deze vaste voet kan volgens respondenten niet goed worden meegenomen in de software van boekingswebsites, aangezien deze belastingconstructie uniek is voor Amsterdam. Als toeristen van tevoren niet op de hoogte zijn van deze vaste voet, kan het ook geen belemmerend effect hebben op het aantal toeristen, aangezien het geen onderdeel uitmaakt van de financiële overweging om wel of niet naar Amsterdam te komen. Om deze reden moet belasting dus zichtbaar zijn wanneer je het als instrument in wilt zetten om het aantal overnachtingen te reguleren. Dit gaat volgens belanghebbenden het beste via een vast percentage, in plaats van een percentage plus een vaste voet.

32

7 Verwachte effecten van toeristenbelasting in Amsterdam 7.1

Berekening volgt uit samenvoeging van verschillende resultaten en aanvullende aannamen

In dit hoofdstuk beschrijven we de verwachte effecten van eventuele verhogingen van de toeristenbelasting in de gemeente Amsterdam. Hiertoe gebruiken we de resultaten uit de voorgaande hoofdstukken over de elasticiteiten. Hiernaast zijn ook aanvullende aannamen nodig om te komen tot een complete doorrekening. Dit is geen exacte wetenschap; het leunt daarom onvermijdelijk voor een deel op ‘expert opinion’. Vanwege de aanzienlijke onzekerheid in de aannamen en resultaten, rekenen we de resultaten door in drie scenario’s: a.

Een basisscenario met de verwachte effecten op basis van gemiddelde waarden van de elasticiteiten;

b.

Een scenario ondergrens elasticiteit waarin we rekenen met lage, maar nog steeds plausibele (niet extreme) aannamen van de elasticiteiten;

c.

Een scenario bovengrens elasticiteit waarin we rekenen met hoge, maar nog steeds plausibele (niet extreme) aannamen van de elasticiteiten.

In tabel 7 beschrijven we de sleutelaannamen van de doorrekening per scenario. We gaan uit van een gemiddelde rekenelasticiteit van -1 in het basisscenario bij stijgingen van de totale prijs (inclusief reiskosten). Deze elasticiteit zagen we in de internationale literatuur en in de enquête, rekening houdend met weglekeffecten en substitutie. We maken geen verder onderscheid naar bijvoorbeeld segment. De rekenelasticiteit stijgt naar -2 bij prijsstijgingen groter dan 10%, omdat de prijsstijging steeds zichtbaarder en doorslaggevender wordt naarmate de belasting oploopt. In het basisscenario wordt het grootste deel van de toeristenbelasting doorberekend, in lijn met de kwantitatieve analyse en de interviews. Bij de scenario’s ‘ondergrens’ en ‘bovengrens’ hanteren we tweemaal zo kleine respectievelijk tweemaal zo grote elasticiteiten. Bij een hogere prijselasticiteit van de vraag hoort - volgens de theorie - een kleinere doorrekening van de toeristenbelasting in de verkoopprijs dan bij een lagere elasticiteit. De doorrekening gaat ervan uit dat overig beleid en andere omstandigheden gelijk blijven. In de bijlage met de methodische onderbouwing staan de exacte aannamen en de rekenstappen die leiden tot de resultaten.

Basisscenario Aantal overnachtingen zonder aanvullend beleid Inkomsten aan toeristenbelasting zonder aanvullend beleid

Ondergrens elasticiteit

Bovengrens elasticiteit

23 miljoen overnachtingen per jaar

175 miljoen euro per jaar (gemiddeld ongeveer 10% van de overnachtingsprijs)

Rekenelasticiteit bij prijsstijging van +0 tot +10%

-1,0

-0,5

-2,0

Rekenelasticiteit bij prijsstijging van meer dan 10%

-2,0

-1,0

-4,0

Aandeel doorberekening van de kostenverhoging in de prijs

75%

100%

50%

Tabel 7. Sleutelaannamen van de doorrekening. De ‘rekenelasticiteit’ betreft de procentuele afname van het aantal overnachtingen in de gemeente Amsterdam als gevolg van een stijging van de totale prijs (reis plus accommodatie) met 1%

33

7.2

Het effect van een hogere toeristenbelasting op het aantal overnachtingen

De resultaten van de doorrekening zijn te zien in figuur 14. Te zien is dat een verhoging van de toeristenbelasting meer of minder effect kan hebben, afhankelijk van het scenario. In het basisscenario (roze) betekent een verhoging van de toeristenbelasting met 5 procentpunt (van de overnachtingsprijs) naar verwachting een daling van 600.000 verblijfsovernachtingen per jaar. Naarmate de toeristenbelasting verder oploopt, verdubbelt dit effect naar 1,1 miljoen. In het basisscenario is tussen de 40 en 45% toeristenbelasting nodig om het aantal toeristische overnachtingen te reduceren tot 18 miljoen per jaar. In het scenario met de hoge elasticiteit, is dat bij ongeveer 30%. In het scenario met de lage elasticiteit, komt deze situatie pas in beeld bij een toeristenbelasting van meer dan 60% van de overnachtingsprijs (niet getoond in de figuur). De precieze cijfers per scenario staan in tabel 8 op de volgende pagina.

Aantal overnachtingen 24

22 20 18 16 14 12 10 Huidig (+/10%)

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Aantal overnachtingen ondergrens elasticiteit Aantal overnachtingen basisscenario Aantal overnachtingen bovengrens elasticiteit

Figuur 14. Aantal overnachtingen per jaar in gemeente Amsterdam (in miljoenen) bij verschillende scenario’s (verticale as) en hoogten van de toeristenbelasting (horizontale as, als percentage van de overnachtingsprijs)

7.3

Het effect van een hogere toeristenbelasting op de belastinginkomsten

We hebben ook doorgerekend wat de effecten zijn van verschillende hoogten van de toeristenbelasting op de belastinginkomsten van gemeente Amsterdam (figuur 15). De belastinginkomsten gaan stijgen als de gemeente de hoogte van de toeristenbelasting verhoogt. Afhankelijk van het scenario vlakt de groei van de opbrengsten meer of minder af bij hogere belastingpercentages. In het basisscenario leidt een stijging van 10% (huidig) naar 15% toeristenbelasting tot een groei van de opbrengsten met circa € 60 miljoen euro per jaar (zie tabel 8). Deze groei vlakt echter af bij een grotere stijging van de toeristenbelasting. Bij een stijging van 25% naar 30% bijvoorbeeld, groeien de extra inkomsten met € 48 miljoen in het basisscenario. In het scenario met de ondergrens van de elasticiteit vlakt de groei van de opbrengsten nauwelijks af bij een hoger belastingpercentage. Dit komt doordat het aantal overnachtingen nauwelijks daalt (figuur 14) en de hogere belasting volledig wordt doorgerekend aan de toerist. De inkomsten lopen richting 750 miljoen euro bij een belasting van 50% (ruim vier keer zo hoog als de huidige belastingvoet, dat 175 miljoen euro oplevert). Bij het scenario bovengrens lopen de belastinginkomsten aanvankelijk nog op, maar dan bereiken de inkomsten bij 30% belasting een maximum.

Daarna daalt de belastingopbrengst, omdat het aantal overnachtingen sneller daalt dan dat de opbrengsten per overnachting stijgen. In het basisscenario wordt die piek bereikt rond de 60% belasting (niet getoond in de figuur), wat inhoudt dat tot die tijd de opbrengst stijgt bij een hoger belastingpercentage.

34

Opbrengsten toeristenbelasting € 800 € 700 € 600 € 500 € 400

€ 300 € 200 € 100 €0 Huidig (+/10%)

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Opbrengsten belasting ondergrens elasticiteit Opbrengsten belasting basisscenario Opbrengsten belasting bovengrens elasticiteit

Figuur 15. Opbrengsten toeristenbelasting per jaar voor de gemeente Amsterdam (in miljoenen euro’s) bij verschillende scenario’s (verticale as) en hoogten van de toeristenbelasting (horizontale as)

7.4

Onzekerheid groeit exponentieel bij een hogere toeristenbelasting

tabel 8 bevat de cijferwaarden van de figuren hierboven. De tabel maakt inzichtelijk wat de bandbreedte is van het verwachte aantal overnachtingen en de belastingopbrengsten bij een bepaald percentage aan toeristenbelasting. Zo kan een percentage toeristenbelasting van 25% bijvoorbeeld leiden tot een daling van het aantal overnachtingen naar tussen de 19,5 miljoen (scenario bovengrens) en 21,2 miljoen (ondergrens) verblijfsovernachtingen. De opbrengsten liggen dan tussen de € 259 en € 421 miljoen per jaar. Bij een belasting van 45% wordt de maximale waarde in de Verordening van 20 miljoen overnachtingen in alle scenario’s bereikt of onderschreden. Echter kan het ook zijn dat de elasticiteit zo hoog is dat de signaalwaarde van 12 miljoen al in zicht komt bij dit percentage. Het verschil tussen scenario bovengrens en ondergrens is qua belastingopbrengsten ook fors (€ 263 versus € 689 miljoen inkomsten per jaar). Deze bandbreedtes illustreren de onzekerheid van de effecten van de toeristenbelasting. Bovendien groeit die onzekerheid sterk naarmate het percentage aan toeristenbelasting stijgt. Aantal overnachtingen per scenario (mln) Ondergrens Bovengrens Basisscenario elasticiteit elasticiteit

Opbrengsten belasting per scenario (€ mln) Ondergrens Bovengrens Basisscenario elasticiteit elasticiteit

Huidig (10%)

23,0

23,0

23,0

175

175

175

15%

22,4

22,7

21,8

234

259

208

20%

21,8

22,4

20,6

291

341

236

25%

21,2

22,1

19,5

343

421

259

30%

20,6

21,8

18,2

392

497

277

35%

19,5

21,2

16,3

427

565

279

40%

18,5

20,7

14,4

457

629

275

45%

17,4

20,1

12,5

480

689

263

50%

16,3

19,6

10,7

498

744

243

Tabel 8. Samenvattende tabel van de effecten van een verhoging van de toeristenbelasting per scenario

35

7.5

Neveneffecten en duiding

De doorrekening in dit hoofdstuk is op hoofdlijnen, en geeft inzicht in de gevolgen van stijgingen van de toeristenbelasting op gemeenteniveau. We hebben geen onderscheid gemaakt tussen bijvoorbeeld verschillende segmenten. Desondanks kunnen we kwalitatief meegeven waar effecten zouden kunnen neerslaan, op basis van de resultaten uit dit onderzoek. De verblijfstoeristen met de grootste prijsgevoeligheid zullen degenen zijn die al bij kleinere prijsstijgingen niet meer naar de stad Amsterdam komen. Dit zouden bijvoorbeeld de congresgangers kunnen zijn (hoewel het enkele jaren duurt voordat dit effect zichtbaar is), en de budgettoeristen. Individuele zakelijke bezoekers en de toerist met grotere portemonnee blijven naar verwachting ook bij grotere prijsstijgingen nog wel komen. Dat wil niet zeggen dat er geen budgettoeristen meer te zien zullen zijn in Amsterdam bij hogere toeristenbelasting, maar de samenstelling van de toeristenpopulatie gaat wel veranderen.

We verwachten dat ongeveer de helft van het gedaalde aantal overnachtingen komt door uitwijk naar omliggende gemeenten om vervolgens dagelijks op en neer te pendelen. Dat betekent dat de ‘overlast’ niet zoveel daalt als dat de cijfers in figuur 14 vermoeden, maar dat belastinginkomsten in buurgemeenten terechtkomen. De ‘weglek’ naar omliggende gemeenten kan echter niet onbeperkt groeien, aangezien deze gemeenten ook niet onbeperkte hotelcapaciteit hebben. We schatten in, op basis van gegevens van O&S over de Metropoolregio Amsterdam, dat er meer dan 2 miljoen overnachtingen per jaar kunnen ‘verschuiven’ van de gemeente Amsterdam naar de omliggende gemeenten, voordat deze gemeenten geen overcapaciteit meer hebben om weglek op te vangen.24 Pas bij een percentage van boven de 45% komt de capaciteit van de regiogemeenten in het geding (basisscenario, bij scenario bovengrens komt dit al bij 35% in zicht).

24

Ruim 2 miljoen resulteert als de bezettingsgraden in gemeente Amsterdam van 2019 (87%) worden toegepast op de

andere gemeenten in de regio. Hier bovenop kan het aanbod aan particuliere verhuur nog toenemen bij voldoende vraag. Dit hebben we niet nader becijferd.

36

A. Gesprekpartners en topiclijst Voor de interviews hebben we de volgende partijen gesproken; enkele partijen hebben schriftelijk gereageerd: Hotels, campings, etc. Camping Zeeburg

Zakelijke markt

Reisorganisaties

Belangenorganisaties

Experts

Beurs van Berlage

Expedia Group

Koninklijke Horeca Nederland

WIN Hotels

RAI

Booking.com

Amsterdam Gastvrij

AirBnB

Amsterdam heeft een keuze

Dossierhouders Belastingen en EZ gemeente Amsterdam Onderzoek & Statistiek, gemeente Amsterdam Experts over elasticiteiten en dataonderzoek, Tilburg University en Erasmus Universiteit Rotterdam ABN Amro

Accor/Mövenpick

Hotel Jansen NH Hotels WoW Hostel Stayokay Hotel Schiphol

Luxury Hotels

Tabel 9. Overzicht gesprekspartners Alle interviews duurden ongeveer een uur, waarin we (afwisselend) de volgende thema’s bespraken: a.

De toename van het aantal overnachtingen in Amsterdam;

b.

De prijsontwikkelingen in de afgelopen jaren;

c.

De prijsgevoeligheid van toeristen in verschillende segmenten;

d.

De impact van de verhoging van het btw-tarief in 2019;

e.

Verwachte effecten op bedrijfsstrategieën, bezoekersaantallen en prijzen bij verdere verhogingen van de toeristenbelasting;

f.

Waterbedeffecten (weglekeffecten) van verhoogde toeristenbelasting.

37