Scan op genderstereotypering van het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam.pdf

SCAN OP GENDERSTEREOTYPERING van het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam

Ir. Esther de Jong Drs. Max de Blank

Atria, december 2020

Inhoudsopgave Inleiding ................................................................................................................................................... 2 Genderstereotypering ......................................................................................................................... 2 Methode .............................................................................................................................................. 3 1. Het gescande re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam ............................. 5 Beschrijving van het beleid.................................................................................................................. 5 Probleemanalyse ................................................................................................................................. 7 Beleidsdoelen ...................................................................................................................................... 8 Maatregelen ........................................................................................................................................ 9 2. Cijfers en onderzoeken over gender en re-integratie/participatie ...................................................

11 Werkloosheid en niet-werkzoekenden in Amsterdam ..................................................................... 11 Bijstandsuitkering en niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) ........................................................... 12 Re-integratie ...................................................................................................................................... 15 Beschikbare data op gemeenteniveau .............................................................................................. 17 3. Genderstereotypering in het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam ... 18 Probleemanalyse ............................................................................................................................... 18 Beleidsdoelen .................................................................................................................................... 18 Pakket van maatregelen................................................................................................................ 20 (Gender)stereotypen in de uitvoering ........................................................................................... 23 4. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................

27 Conclusies .......................................................................................................................................... 27 Aanbevelingen ................................................................................................................................... 29 Bronnen ................................................................................................................................................. 31 Addendum ............................................................................................................................................. 34 A. Samenstelling bestand naar gender (1-1-2020) ............................................................................ 34 B. Duurzame uitstroom naar betaald werk (boven bijstandsniveau) ............................................... 37

1

Inleiding Voor u ligt de scan op genderstereotypering bij het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam. Deze scan is door Atria uitgevoerd in het kader van het strategisch partnerschap Werk.en.de Toekomst. Dit partnerschap zet zich in voor het doorbreken van genderstereotypering in het onderwijs en op de arbeidsmarkt en het verbeteren van de mogelijkheden om werk, zorg en leren met elkaar te combineren. De genderscan heeft als doel te achterhalen of het re-integratie- en participatiebeleid ongewenste effecten heeft of kan hebben als gevolg van onbewuste genderstereotypering.

Genderstereotypering Een stereotype is een verzameling overtuigingen over de eigenschappen en karakteristieke kenmerken van een groep mensen, zonder dat die per se voor de hele groep gelden. Het zijn vereenvoudigingen of overdrijvingen van de werkelijkheid. Genderstereotypen zijn stereotypen gericht op wat men als mannelijk en vrouwelijk ziet. Zij zijn zowel beschrijvend als voorschrijvend. Enerzijds beschrijven genderstereotypen hoe we denken dat mannen en vrouwen zich gedragen. Anderzijds schrijven genderstereotypen voor hoe mannen en vrouwen zich zouden moeten gedragen: ze vormen maatschappelijke normen over wat mannen en vrouwen ‘horen te doen’. Genderstereotypen hebben ook invloed op de zelfervaring van mensen: hoe ze zichzelf begrijpen, welke rol ze zichzelf toedichten, wat ze van zichzelf verwachten en wat ze denken te kunnen. Kortom: mensen internaliseren stereotypen. Zodoende hebben stereotypen niet alleen invloed op de verwachtingen die mensen van elkaar hebben, maar ook op wat mensen zelf willen of denken te kunnen. Genderstereotypen hebben daarom vaak tot gevolg dat ze de kansen en mogelijkheden en daarmee de keuzevrijheid van mensen kunnen belemmeren. Genderstereotypen worden cultureel bepaald en ons met de paplepel ingegoten. Ze zijn vervolgens op alle niveaus van de samenleving aanwezig en staan aan de basis van genderongelijkheid.

Bovendien worden ze versterkt wanneer ze samenvallen met andere vormen van ongelijkheid, op basis van bijvoorbeeld etniciteit, sociaaleconomische klasse, seksuele oriëntatie of leeftijd. Een intersectionele aanpak, met aandacht voor elkaar versterkende ongelijkheden, is daarom onontbeerlijk voor effectief beleid. Om te bereiken dat mensen zich maximaal kunnen ontplooien is het essentieel dat genderstereotypen in beleid niet worden bevestigd of versterkt en dat individuen die niet aan genderstereotypen voldoen, ondersteund worden in hun counter-stereotiepe keuzes. Door bij de formulering en de uitvoering van beleid kritisch te kijken naar de onderliggende aannames van het beleid en de effecten van het beleid op de gendergelijkheid, wordt (onbedoelde) ongelijkheid tegengegaan en het maatschappelijk potentieel beter benut. 2

Omdat genderstereotypen vaak onbewust aanwezig zijn, is bewustwording van genderstereotiepe aannames en denkbeelden de eerste stap naar het doorbreken van genderstereotypering, alvorens deze met concrete actie te kunnen tegengaan. Voor beleidsmakers is het dus ook van belang dat zij zich bewust zijn van genderstereotypen die bij henzelf en in de samenleving bestaan, op het terrein waarop zij beleid formuleren. Het is echter belangrijk om niet alleen te kijken naar de beleidsformulering, maar ook naar de uitvoering ervan. Het is niet alleen van belang om te analyseren of de aannames die ten grondslag liggen aan het beleid stereotiep zijn, maar ook of beleid door eventuele stereotiepe invulling ongewenste effecten kan hebben. In dat geval zijn de aannames die gedaan worden genderneutraal, maar worden vervolgens bij de uitvoering van het beleid genderstereotiep ingevuld.

Methode De vragen die in deze genderscan op genderstereotypering aan bod komen zijn: Is er sprake van onderliggende genderstereotiepe aannames in de gescande beleidsstukken? Zijn er maatregelen en processen die tot genderstereotiepe uitvoering (kunnen) leiden? Hoe kunnen deze leiden tot ongewenste of onvoorziene effecten van het beleid? Voor deze scan zijn de volgende beleidsdocumenten geanalyseerd: • Koersbesluit Re-integratie, Definitief vastgesteld door de Gemeenteraad op 2 juni 2016 • Leidraad Participatie: meedoen in Amsterdam, Brief aan de Amsterdamse gemeenteraad, 17 januari 2017 • Meer werk, meer banen, Brief aan de leden van de raadscommissie Werk, Inkomen en Onderwijs, 11 december 2018 • Meer kans op werk, Brief aan de leden van de raadscommissie Werk, Inkomen en Onderwijs, 16 mei 2019 • Moderne overheid: Instrumentenwaaier, versie 0.93 (09-04-2020) Er is in overleg met de gemeente besloten om naast bovenstaande beleidsdocumenten geen verdere beleidsregels en verordeningen mee te nemen in deze scan, aangezien dit voor de omvang en het doel van deze scan te ver zou voeren. Daarnaast heeft de gemeente Amsterdam op verzoek achtergrondinformatie en data geleverd die inzicht konden verschaffen in de man/vrouw-verhoudingen1 van inwoners en bijstandsgerechtigden in Amsterdam.

De analyse van bovenstaande documenten is aangevuld met een aantal interviews waarin verder is ingegaan op de uitvoering van het beleid, de beschikbare data en dataverzameling

1

In de gebruikte data wordt enkel een binair onderscheid tussen mannen en vrouwen gemaakt.

3

van de gemeente Amsterdam en de samenstelling van de Instrumentenwaaier. Deze interviews zijn gehouden met: • Een waarnemend hoofd van de afdeling Intake • Twee klantmanagers Werk en Re-integratie • Een projectadviseur Werk en Re-integratie • Een teammanager Team Inzicht en Advies/Projectmanager Werk en Re-integratie • Een Job Coach • Een klantmanager Activering • Een medewerker werkzaam op het gebied van data binnen de directies WPI (Werk, Participatie en Inkomen) • Een medewerker van de afdeling OIS (Onderzoek, Informatie en Statistiek) Op basis van onze bevindingen trekken we een aantal conclusies en geven we aanbevelingen om genderstereotypering tegen te gaan bij beleidsformulering en uitvoering. Hierbij worden concrete suggesties gedaan met betrekking tot dataverzameling, aanbod van instrumenten en training van ambtenaren.

4

1. Het gescande re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam In dit hoofdstuk wordt het huidige re-integratie en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam beschreven en worden de probleemanalyse, beleidsdoelen en maatregelen van het beleid vanuit een genderperspectief uiteengezet.

Beschrijving van het beleid Het re-integratiebeleid van de gemeente Amsterdam is gebaseerd op het door de vorige gemeenteraad op 2 juni 2016 vastgestelde Koersbesluit Re-integratie. Hierin wordt vastgesteld dat door de rigoureuze korting van het Rijk op het budget voor re-integratie, de rijksbijdrage onvoldoende is om de kosten van de gemeente te dekken. Tegelijkertijd constateert de gemeente dat niet alle Amsterdammers meedoen op een manier die past bij hun talenten en mogelijkheden. De gemeente zet met het Koersbesluit daarom niet alleen in op het terugdringen van de kosten voor de bijstand, maar vooral op maximaal maatschappelijk resultaat op de lange termijn: het maatschappelijk belang dat iedere Amsterdammer mee kan doen naar eigen vermogen. Er wordt gekozen om hiervoor verder te kijken dan de uitgaven voor de bijstand, maar naar de totale maatschappelijke kosten en baten. Dit betekent dat als een Amsterdammer door middel van een traject mee kan doen maar niet uitstroomt naar een betaalde baan, dit toch in het voordeel van de gemeenschap kan zijn. Het traject komt dan weliswaar ten koste van de bijstandsbegroting, maar er worden bijvoorbeeld minder zorgkosten gemaakt. De baten vallen dan toe aan een ander deel van de gemeentelijke begroting. Bovendien accepteert de gemeente in sommige gevallen dat zij kosten zal maken die niet terug zullen worden verdiend.

Dit betekent ook dat niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) gebruik mogen maken van ondersteuning door de gemeente bij re-integratie en participatie, zodat zij ook mee kunnen doen op een manier die past bij hun talenten en mogelijkheden. Hoewel de inzet in principe is gericht op het hoogste maatschappelijke resultaat op de lange termijn, heeft de gemeente een aantal criteria en doelgroepen met voorrang op de korte termijn vastgesteld: Criteria: • Een overbrugbare afstand tot werk • Motivatie • Risico op escalatie/cumulatie van problemen • Leeftijd (resterend arbeidzame leven) • Aantal reeds doorlopen trajecten

5

Doelgroepen waarbij billijkheid boven doelmatigheid gaat: • Werkzoekenden die niet in staat zijn om zelfstandig het wettelijk minimumloon te verdienen • Alleenstaande ouders met kinderen die jonger zijn dan 18 jaar • Jongeren onder de 27 jaar • Amsterdammers met een vluchtelingenstatus In de brief Meer werk, meer banen van 11 december 2018, vindt een accentverschuiving plaats op het beleid uit het Koersbesluit. Op basis van de aanname dat het hebben van betaald werk leidt tot meer (economische) zelfstandigheid en zelfontplooiing, wordt het beleid meer gericht op het toeleiden naar werk, waarbij ook inzet van werkgevers wordt gevraagd. In deze brief wordt tevens geconstateerd dat 50-plussers, jongeren met een migratieachtergrond, mensen met een arbeidsbeperking en mensen die al langer niet aan het werk zijn, niet van de krappe arbeidsmarkt profiteren. Specifiek voor deze groepen worden in de brief aanvullende maatregelen aangekondigd. In de brief Meer kans op werk van 16 mei 2019, wordt de lijn uit Meer werk, meer banen verder voortgezet en de aangekondigde aanvullende maatregelen uit de brief Meer werk, meer banen verder uitgewerkt.

In de Leidraad Participatie: meedoen in Amsterdam wordt het koersbesluit als basis genomen en ingezet op het maximaal maatschappelijk resultaat op lange termijn: als mensen (nog) geen perspectief op betaald werk hebben, kunnen zij op een andere manier participeren binnen de stad. Er wordt hier vastgesteld dat ongeveer twee derde van de mensen met een uitkering die niet meteen aan het werk kunnen, het niet lukt om op eigen kracht mee te doen in de stad. De gemeente biedt ondersteuning aan deze groep mensen op basis van hun zelfredzaamheid en afstand tot de arbeidsmarkt. Gezien de toename van mensen met een beperking met een bijstandsuitkering zal hiervoor extra aandacht komen. Verder is onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal voor een groot deel van de bijstandsgerechtigden zonder perspectief op werk een belemmering om mee te doen in de maatschappij. Daarom is het aanbod bij het ondersteunen van het leren van de taal van belang. Om de participatie van mensen zonder uitzicht op werk te vergroten, zal de gemeente een vriendelijke benadering kiezen en wil zij iedere persoon als individu zien en maatwerk bieden. Voor het uitvoeren van het re-integratie en participatiebeleid heeft de gemeente een “instrumentenwaaier” tot haar beschikking. In de waaier is een compleet overzicht van alle instrumenten opgenomen waar klanten eventueel gebruik van kunnen maken.

In de uitvoering legt de gemeente veel nadruk op het goed in kaart brengen van het klantbeeld zodat iedere klant op de beste manier ondersteund kan worden. Door maatwerk worden klanten op de best mogelijke manier begeleid in een passend re-integratie of participatietraject. Omdat het soms nodig is om daarvoor af te wijken van regels, krijgen 6

uitvoerders ruimte om dit te doen op basis van professionele kennis. Daartoe is de expertise van uitvoerders van belang en wordt hierop geïnvesteerd door training en een gedragscode.

Probleemanalyse Met het participatie- en re-integratiebeleid wil de gemeente Amsterdam bereiken dat mensen naar vermogen meedoen aan de maatschappij. Zij adresseert hiermee twee problemen: • het financieel tekort op het budget beschikbaar voor bijstand, re-integratie en participatie; • niet alle Amsterdammers doen mee op een manier die past bij hun talenten en mogelijkheden. Omdat de uitgaven op het budget met name naar beneden gebracht kunnen worden door mensen naar betaalde arbeid uit te laten stromen, is een uitgebreide analyse gemaakt van de arbeidsmarkt. Daarin wordt gekeken naar waar de kansen en mogelijkheden liggen en welke groepen moeite hebben om toe te treden. De aanname onder het beleid is dat betaalde arbeid in principe het hoogste doel is, zowel vanuit financieel als maatschappelijk perspectief. Door uitstroom naar betaalde arbeid zullen de kosten voor de gemeente afnemen, maar betaalde arbeid is ook de beste manier voor mensen om zich te ontplooien, financieel onafhankelijk te zijn en hun leven vorm te geven. Tegelijkertijd wordt erkend dat niet iedereen zal kunnen toetreden tot de arbeidsmarkt, maar dat door investeringen van de gemeente mensen in ieder geval kunnen meedoen, en op termijn grotendeels aan het werk kunnen komen. De afstand tot de arbeidsmarkt van individuele Amsterdammers wordt hiermee het leidende principe voor de ondersteuning door de gemeente.

De analyse van de arbeidsmarkt leidt ertoe dat er gedifferentieerd wordt gekeken naar kenmerken die de afstand tot de arbeidsmarkt mede bepalen: leeftijd, migratieachtergrond, opleidingsniveau, arbeidsbeperking en duur van werkloosheid. Het valt daarbij op dat er niet gekeken wordt naar gender, naar hoe gender inhaakt op de eerdergenoemde kenmerken, en naar de genderverdeling binnen de voorgenoemde doelgroepen waarbij billijkheid boven doelmatigheid gaat. Er wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat mannen en vrouwen misschien verschillende problemen ervaren bij het betreden van de arbeidsmarkt of dat mannen of vrouwen in bepaalde groepen oververtegenwoordigd kunnen zijn. In de probleemanalyse maakt de gemeente gebruik van onderzoeken naar welke ondersteuning het effectiefste is en wat de werkzame elementen zijn in de ondersteuning van klanten naar werk en/of participatie. In deze onderzoeken wordt gender nauwelijks meegenomen als factor, en de gemeente lijkt daarmee dus ook aan te nemen dat de werkzame elementen hetzelfde zullen zijn voor mannen en vrouwen. De belangrijkste conclusie vanuit de onderzoeken is dat intrinsieke motivatie van de uitkeringsgerechtigde 7

van groot belang is. De gemeente zet hier dan ook op in door zo goed mogelijk te willen aansluiten bij de wensen en mogelijkheden van de uitkeringsgerechtigde en door maatwerk te leveren in de uitvoering. De gemeente stelt vast dat naast haar eigen rol in ondersteuning van uitkeringsgerechtigden, werkgevers ook een rol hebben in het verbeteren van de uitstroom naar betaalde arbeid. In het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente wordt daarom samenwerking met bedrijven gezocht.

Beleidsdoelen De financiële beleidsdoelen heeft de gemeente zeer concreet geformuleerd: Voor 2020 is dat een afname van het aantal bijstandsgerechtigden, voor 2021 wil zij de landelijke trend van de bestandsdaling volgen, en in 2022 wil zij het beter doen dan het landelijk gemiddelde. Als uiteindelijk doel stelt de stad een maximum van niet meer dan 30.000 bijstandsgerechtigden. De beleidsdoelen op maatschappelijk niveau zijn een stuk minder concreet geformuleerd. Het uiteindelijke doel is dat iedere Amsterdammer meedoet naar eigen vermogen, en dat het grootste maatschappelijke resultaat op de lange termijn wordt behaald. Er zijn daarbij op basis van politieke keuzes vier specifieke doelgroepen benoemd voor ondersteuning door de gemeente, evenals vijf criteria voor ondersteuning met betrekking tot de afstand tot de arbeidsmarkt en motivatie van de uitkeringsgerechtigde. Vanuit de geanalyseerde beleidsdocumenten wordt niet duidelijk waarom de vier specifieke doelgroepen zijn gekozen waarbij billijkheid boven doelmatigheid gaat. Voor de groep “jongeren onder 27 jaar” wordt wel uitgebreid toegelicht dat het voor de gemeente niet acceptabel is dat juist deze groep aan de kant blijft staan.

Voor de groepen “mensen met een arbeidsbeperking” en “Amsterdammers met een vluchtelingenstatus” wordt summier toegelicht dat deze beide groepen extra aandacht behoeven om in eerste instantie mee te doen en uiteindelijk door te stromen naar betaalde arbeid. Voor de groep “alleenstaande ouders met kinderen onder de 18 jaar” wordt in geen van de nota’s expliciet toegelicht waarom deze groep extra ondersteuning behoeft. Er wordt dus op verschillende kenmerken gedifferentieerd, maar er wordt net als bij de probleemanalyse niet benoemd of deze gekozen groepen meer uit mannen of vrouwen bestaan. Dit is echter wel nodig om te bepalen of er verschillende aandacht voor mannen en vrouwen nodig is of dat er voor hen verschillende beleidsdoelen gesteld moeten worden. In de beleidsdocumenten is in de loop van de tijd een verschuiving waarneembaar van “meedoen” naar “betaalde arbeid”, wat in de nota Meer kans op werk leidt tot bovengenoemde doelstelling wat betreft het aantal uitkeringsgerechtigden in het Amsterdamse bestand.

8

Maatregelen De maatregelen voor de uitvoering van het beleid zijn veelal gestoeld op beschikbare informatie uit eerder onderzoek en ervaringen met pilots. Zij richten zich op drie partijen: de (toekomstige) uitkeringsgerechtigde, de gemeenteambtenaren en de werkgevers. De meeste maatregelen zijn op de uitkeringsgerechtigde gericht. (Toekomstige) Uitkeringsgerechtigde Met betrekking tot de (toekomstige) uitkeringsgerechtigde wordt als eerste uitgangspunt genomen dat voorkomen van instroom in de bijstand de eerste winst is. Hiervoor zijn maatregelen ontwikkeld die zich richten op het ondersteunen van potentiële uitkeringsgerechtigden naar betaalde arbeid nog voor zij recht hebben op een bijstandsuitkering (zoals mensen aan het einde van hun WW-uitkering). Omdat op basis van onderzoek is gebleken dat voor een uitkeringsgerechtigde intrinsieke motivatie de beste drijfveer is voor deelname aan een re-integratie of participatietraject, is deze dan ook het uitgangspunt van de gemeente. De maatregelen om uitkeringsgerechtigden te ondersteunen bij re-integratie of participatie bestaan uit een grote hoeveelheid instrumenten die ingezet kunnen worden. De klantmanagers hebben de beschikking over een “instrumentenwaaier” waarmee ze per uitkeringsgerechtigde kunnen kiezen welk instrument zij willen inzetten.

Deze Instrumentenwaaier is ingedeeld in een aantal categorieën: Werk (met daarin voorschakeltraject en workshops), ondernemers, participatie, financieel, opleiding en taal, instrumenten klantbeeld, zorg, en jongeren. In totaal betreft het 111 instrumenten. Van deze instrumenten is een aantal gericht op een specifieke groep. Het gaat om instrumenten gericht op jongeren (7 instrumenten), ouderen (3 instrumenten), vrouwen (2 instrumenten), mensen met een arbeidsbeperking (13 instrumenten) en statushouders (7 instrumenten). Ondanks dat de gemeente vier specifieke doelgroepen heeft gedefinieerd waarbij billijkheid boven doelmatigheid gaat, lijkt er voor de doelgroep “alleenstaande ouders met kinderen onder 18 jaar” slechts één specifiek instrument te zijn ontwikkeld. Uit het interview met de Teammanager Team Inzicht en Advies/Projectmanager Werk en Re-integratie, kwam naar voren dat de samenstelling van de Instrumentenwaaier tot op heden gebeurde op basis van suggesties van de klantmanagers. Na toetsing door een leidinggevende en een pilot werd het instrument (bij succes) opgenomen in het aanbod van de Instrumentenwaaier. Eind 2020 zal dit proces worden veranderd en de bewezen effectiviteit van instrumenten meer bepalend worden voor opname in het aanbod van de gemeente. De klantmanager heeft de vrijheid om (samen met de cliënt) te bepalen welk instrument wordt ingezet.

Uit interviews met klantmanagers blijkt dat bij uitkeringsgerechtigden die een kleine afstand tot de arbeidsmarkt hebben, de vraag van de arbeidsmarkt leidend is bij de keuze voor instrumenten. Bij degenen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt, wordt geprobeerd zo goed mogelijk aan te sluiten bij hun interesses en mogelijkheden. Als een uitkeringsgerechtigde niet of onvoldoende meewerkt aan re-integratie of participatie heeft de gemeente de mogelijkheid om de uitkering (tijdelijk) geheel of gedeeltelijk stop te zetten. Ook wordt fraude niet getolereerd, en kan leiden tot stopzetting van de uitkering. 9

Gemeenteambtenaren Met betrekking tot de gemeenteambtenaren wordt erop ingezet dat zij dienstverlening op maat leveren om zo groot mogelijke activering/uitstroom te bereiken, hierbij wordt uitgegaan van de expertise van de ambtenaar en zijn er maatregelen ontwikkeld om deze verder te verbeteren, zoals een omgangscode, het verlagen van de caseload en het uitrollen van het programma Kwaliteit Werk en Re-integratie. Werkgevers Met betrekking tot werkgevers richten de maatregelen zich erop dat zij ook moeten bijdragen/inzet moeten plegen om mensen aan het werk te krijgen. Hiertoe zijn maatregelen ontwikkeld rond om jobcarving, het stimuleren van sociale firma’s en toepassen van social return, en campagnes voor imagoverbetering van werkzoekenden en specifiek 50-plussers.2 In zijn algemeenheid zijn veel maatregelen gericht op de uiteindelijke uitstroom naar werk, waarbij indien nodig eerst gewerkt wordt aan het wegnemen van belemmeringen (zoals schulden- of verslavingsproblematiek) en het participeren in de samenleving. Het criterium “afstand tot de arbeidsmarkt” wordt hierdoor leidend bij het inzetten van de maatregelen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt naar mannen en vrouwen, of hoe die over het bestand van uitkeringsgerechtigden zijn verdeeld.

Er zijn enkele instrumenten specifiek voor vrouwen beschikbaar, maar gezien de wijze waarop de Instrumentenwaaier tot op heden tot stand is gekomen, lijkt dit meer voort te komen vanuit de ervaring van klantmanagers dat hieraan behoefte is, dan dat dit vanuit een genderanalyse van het cliëntenbestand voortkomt.

2

Het Werkplan Aanpak Arbeidsdiscriminatie is geen onderdeel van deze genderscan en dus niet meegenomen in de beschrijving van het beleid. Het Werkplan Aanpak Arbeidsdiscriminatie richt zich onder andere op het voorkomen en bestrijden van arbeidsdiscriminatie bij werkgevers die partner zijn van de gemeente Amsterdam, zoals de bedrijven waar Amsterdam mee samenwerkt voor re-integratie en participatie.

10

2. Cijfers en onderzoeken over gender en re-integratie/participatie

Om inzicht te krijgen of het beleid anders kan uitwerken voor mannen en vrouwen is het belangrijk om te weten wat hun daadwerkelijke positie is op het gebied van re-integratie en participatie. In dit hoofdstuk is informatie verzameld over gender en andere relevante sociale dimensies.3 Het gaat daarbij onder meer om gegevens op landelijk en gemeentelijk niveau en onderzoeken naar gender en re-integratie/participatie.

Werkloosheid en niet-werkzoekenden in Amsterdam Met betrekking tot werkloosheid4 valt op dat er in Amsterdam geen structureel verschil is op basis van gender alleen. Mannen waren in 2018 weliswaar iets vaker werkloos dan vrouwen (5,2% versus 4,3%), maar dat is in de vijf jaar ervoor niet altijd en structureel zo geweest.5 Wanneer wordt gekeken naar de intersecties tussen gender en migratieachtergrond, leeftijd en opleidingsniveau, zijn sommige groepen wel oververtegenwoordigd. Onder nietwerkzoekenden zijn vrouwen oververtegenwoordigd, met name vrouwen met een Turkse of Marokkaanse migratieachtergrond en vrouwen zonder migratieachtergrond met een laag opleidingsniveau. Migratieachtergrond Mensen met een niet-westerse migratieachtergrond (6-7%) zijn vaker werkloos dan mensen zonder migratieachtergrond (4%) of met een westerse migratieachtergrond (4%). Dit geldt het sterkste voor mannen met een Surinaamse, Antilliaanse, of Marokkaanse migratieachtergrond (9%) en vrouwen met een Turkse migratieachtergrond (8%).6 Leeftijd Zowel voor mannen als vrouwen geldt dat werkloosheid relatief het meeste voorkomt onder de beroepsbevolking tot 25 jaar en vanaf 55 jaar (7-8% versus 4% onder mensen van middelbare leeftijd).

Dit geldt voor zowel jongere als oudere mannen (8-9%) iets sterker dan voor jongere of oudere vrouwen (6-8%).7 Relatief hoge werkloosheid onder jongeren en ouderen geldt voor alle opleidingsniveaus, behalve voor middelbaar opgeleiden onder de 25.8

3

In dit rapport wordt de terminologie omtrent migratieachtergrond en opleidingsniveau aangehouden, zoals die in de bronnen wordt gehanteerd. Dit voorkomt dat data en cijfers verkeerd geïnterpreteerd kunnen worden bij ongelijke definities. 4 Er is sprake van werkloosheid, wanneer iemand geen betaald werk heeft maar daar wel naar op zoek en voor beschikbaar is (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2020a). Mensen die geen betaald werk hebben en daar ook niet naar op zoek zijn, vallen hier dus niet onder. 5 OIS Amsterdam, 2019, p. 168. 6 OIS Amsterdam, 2019, p. 161. 7 OIS Amsterdam, 2019, p. 162. 8 OIS Amsterdam, 2019, p. 164.

11

Opleidingsniveau Werkloosheid komt het meeste voor onder mensen met een laag opleidingsniveau (10%) en het minste onder mensen met een hoog opleidingsniveau (3%). Alleen voor hoogopgeleiden is een duidelijk verschil zichtbaar tussen mensen met niet-westerse en mensen zonder migratieachtergrond (5% versus 2%).9 Er is geen duidelijk verschil naar opleidingsniveau tussen mannen en vrouwen.10 In de Metropoolregio Amsterdam zijn vrouwen en mensen zonder migratieachtergrond gemiddeld hoger opgeleid dan mannen en mensen met migratieachtergrond.11 Niet-werkzoekenden 33% van de vrouwen en 25% van de mannen heeft geen betaald werk en zoekt ook niet naar werk. Zij worden niet als “werkloos” in de statistieken opgenomen, maar worden gezien als “niet-beroepsbevolking”. Dit betreft vooral vrouwen met een niet-westerse migratieachtergrond (m.n. met een Marokkaanse of Turkse achtergrond) en mensen met een laag opleidingsniveau (in sterkere mate voor vrouwen zonder migratieachtergrond).

12 Redenen om niet te werken Landelijk gezien zijn oorzaken om niet te werken met name gezondheid en beperking, zorg voor gezin en huishouden, leeftijd (jongeren zonder startkwalificatie, of mensen richting pensioenleeftijd), en statushouder zijn.13 Onder de niet-werkende bevolking van 15 tot 64 jaar, die geen opleiding volgt, verschilt de verdeling van deze oorzaken tussen mannen en vrouwen.14 Zo geeft 23% van de vrouwen in deze groep de zorg voor huishouden en gezin als reden om niet te kunnen of willen werken tegenover 2% van de mannen. Opvallend is dat daarentegen 69% van de mannen in deze groep gezondheid aanvoert als reden om niet te werken, tegenover 49% van de vrouwen. Ook geldt dat leeftijd vaker als reden om niet te kunnen of willen werken wordt genoemd door mannen (14%) dan door vrouwen (12%).

Bijstandsuitkering en niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) Onder bijstandsgerechtigden in Amsterdam zijn er geen structurele verschillen in aantallen tussen mannen en vrouwen. Zo waren begin 2019 iets meer vrouwen in Amsterdam bijstandsgerechtigd dan mannen (ca. 51% versus 49%).15 Landelijk gezien is dit verschil eind 2018 een stuk groter (ca. 57% versus 43%).16 Dit geldt echter niet voor niet-

9

OIS Amsterdam, 2019, p. 163. OIS Amsterdam, 2019, p. 166. 11 Rud et al., 2018, p. 28. 12 OIS Amsterdam, 2018, p. 39. 13 Stavenuiter et al., 2020. 14 Portegijs & van den Brakel, 2018, p. 36. 15 OIS Amsterdam, 2019, p. 171. 16 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2019, p. 5. 10

12

uitkeringsgerechtigden17, waarbij er landelijk nauwelijks verschil is tussen mannen en vrouwen. Wel zijn transgender personen sterk oververtegenwoordigd in de bijstand. Ook zijn mensen met een niet-westerse migratieachtergrond sterk oververtegenwoordigd in de bijstand, en zijn dat iets meer vrouwen dan mannen. Onder mensen zonder migratieachtergrond zijn mannen iets oververtegenwoordigd. Daarnaast zijn onder mensen van middelbare leeftijd vrouwen oververtegenwoordigd, onder jongeren en ouderen zijn mannen dat. Onder mbo’ers die vanuit hun opleiding de arbeidsmarkt opkomen, zijn vrouwen sterk oververtegenwoordigd in de bijstand. Ook zijn alleenstaande moeders oververtegenwoordigd ten opzichte van alleenstaande vaders. Cijfers over de kortdurende en langdurige bijstand laten zien dat vrouwen minder snel uitstromen uit de bijstand. Migratieachtergrond Van de Amsterdamse beroepsbevolking van 15-65 jaar ontvangt 3,2% van degenen met een westerse migratieachtergrond en 3,5% van hen zonder migratieachtergrond een uitkering tegenover 11-16% van degenen met een niet-westerse migratieachtergrond.

Hiervan ontvangen mensen met een Marokkaanse achtergrond relatief het vaakst bijstand (15,6%) en degenen met een Turkse achtergrond relatief het minst vaak (11,2%).18 Dit heeft tot gevolg dat van degenen die bijstand ontvangen in Amsterdam 80% een migratieachtergrond heeft.19 Van degenen zonder migratieachtergrond ontvangen mannen vaker bijstand dan vrouwen (1,2 keer zo vaak), terwijl dit bij degenen met een migratieachtergrond (westers en nietwesters) vaker vrouwen zijn (respectievelijk 1,2 en 1,1 keer zo vaak).20 Landelijk gezien is het verschil naar migratieachtergrond sterk zichtbaar onder zowel vrouwen als mannen. Zo ontvangt 3% van de vrouwen met een Nederlandse achtergrond bijstand, versus 17% van de vrouwen met een niet-westerse migratieachtergrond.21 Leeftijd Opvallend is dat in Amsterdam in de leeftijdscategorieën onder 25 jaar en 55-64 jaar meer mannen bijstand ontvangen dan vrouwen (respectievelijk 1,5 en 1,1 keer zo vaak), terwijl onder 25-55-jarigen meer vrouwen bijstand ontvangen (1,2 keer zo vaak). Dit geldt met name voor vrouwen tussen de 35-44 jaar (1,3 keer zo vaak als mannen van die leeftijd).22

17

Werklozen zijn zowel mensen die een bijstandsuitkering ontvangen als mensen die daar geen recht (meer) op hebben. Mensen in die laatste groep noemen we “nuggers” (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2020b). In tegenstelling tot niet-werkzoekenden zijn nuggers dus wel werkzoekend. 18 OIS Amsterdam, 2019, p. 174. 19 OIS Amsterdam, 2019, p. 172. 20 OIS Amsterdam, 2019, p. 172. 21 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2019, p. 6. 22 OIS Amsterdam, 2019, p. 171.

13

Opleidingsniveau In Amsterdam is van degenen die bijstand ontvangen 57% laag opgeleid en betreft dit iets vaker vrouwen dan mannen (1,1 keer zo vaak). Onder hoog opgeleiden is dat precies andersom, hoewel het daar om aanzienlijk minder mensen gaat in absolute aantallen.23 In de Metropoolregio Amsterdam stromen vrouwen met een mbo-achtergrond (mbo-2, mbo-3 en mbo-4) na hun opleiding ongeveer 1,5 tot 3,2 keer vaker de bijstand in dan mannen met een mbo-achtergrond.24 In studiejaar 2018-2019 volgen vrouwelijke mbo’ers (mbo-1 t/m mbo-4) binnen de Gemeente Amsterdam vooral opleidingen op het gebied van 1) zorg en welzijn, 2) recht, administratie, handel en zakelijke dienstverlening, en 3) dienstverlening. Ten opzichte van mannen waren zij het sterkst in de meerderheid binnen zorg en welzijn en onderwijs (waarbij het absolute aantal studenten laag is). Vrouwen waren sterk in de minderheid binnen opleidingen voor techniek, industrie en bouwkunde.25 Transgender personen Transgender personen verkeren in een kwetsbare sociaaleconomische positie. Landelijk gezien is 38% van de transgender personen afhankelijk van een uitkering.

Van de transgender personen die wel werk hebben, heeft 48% een inkomen in de laagste inkomensgroep, terwijl 68% middelbaar tot hoog is opgeleid.26 Een andere bron27 geeft aan dat landelijk gezien transgender personen in 53% van de gevallen een laag inkomen hebben, tegenover 30% van de algemene Nederlandse bevolking. Op landelijk niveau ontvangt 11% van hen een bijstandsuitkering (14% van de transgender vrouwen, 6% van de transgender mannen). Onder de Nederlandse bevolking in het algemeen is dat 4%. Het is aannemelijk dat deze landelijke trend ook in Amsterdam van toepassing is en transgender personen naar verhouding vaak een beroep doen op de bijstand, aangezien het grootste deel van de transgender personen uit deze landelijke cijfers in zeer stedelijke gebieden woont.28 Gezinssituatie Alleenstaanden zijn in Amsterdam sterk oververtegenwoordigd in de bijstand ten opzichte van mensen met een partner. Zo is 89% van de uitkeringsgerechtigden alleenstaand (73% zonder kinderen, 16% met minderjarige kinderen); slechts 11% heeft een partner.29 Landelijke cijfers30 laten zien dat binnen de groep alleenstaande ouders in de bijstand vrouwen zijn oververtegenwoordigd. Zo is landelijk gezien 79% van de alleenstaande ouders die geen bijstand ontvangt vrouw, maar in de kortdurende en langdurige bijstand is respectievelijk 93% en 94% van de alleenstaande ouders vrouw.

Binnen de groep alleenstaanden zonder kinderen in

de bijstand ligt dat landelijk gezien anders: daar zijn mannen met 58% iets

23

Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. Rud et al., 2018, p. 63-64. 25 OIS Amsterdam, 2019, p. 211. 26 Boss, 2018, p. 10. 27 Kuyper, 2017, p. 26. 28 Kuyper, 2017, p. 24. 29 Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. 30 Doove et al., 2018a. 24

14

oververtegenwoordigd ten opzichte van vrouwen, wat praktisch overeenkomt met het aandeel mannen onder alleenstaanden zonder kinderen die geen bijstand ontvangen (57%). Langdurige bijstand Er zitten aanzienlijk meer mensen in de langdurige bijstand (2 jaar of langer in de bijstand) dan in de kortdurende bijstand. Landelijk gezien ontving eind 2019 van alle mensen met een bijstandsuitkering 73% langdurige bijstand, en zijn er binnen de groep langdurig bijstandsgerechtigden weinig percentuele verschillen naar geslacht of migratieachtergrond.31 Eind 2016 was landelijk gezien 59% van degenen in de langdurige bijstand vrouw.32 In Amsterdam valt echter op dat wanneer we kijken naar mensen die meer dan 10 jaar bijstand ontvangen, 57% vrouw en 43% man is. Bij bijstandsduur tot maximaal 5 jaar is dit precies andersom, 57% man vs. 43% vrouw.33 Dit lijkt te worden verklaard door het feit dat vrouwen minder snel uitstromen uit de bijstand: In Amsterdam was van degenen die naar werk uitstroomden in de periode 2016-2018, 59% man en 41% vrouw.34 Binnen Amsterdam valt op dat Amsterdammers met een laag opleidingsniveau zo’n 6 keer zo vaak langdurige bijstand ontvangen als middelbaar en hoger opgeleiden.35 Ook ontvangen binnen de groep bijstandsgerechtigden in Amsterdam paren (zonder en met kinderen) en alleenstaande ouders relatief vaker langdurige bijstand dan alleenstaanden zonder kinderen.

Echter, in absolute aantallen zijn alleenstaanden zonder kinderen oververtegenwoordigd in zowel de kortdurende als de langdurige bijstand.36 Daarnaast valt op dat landelijk gezien alleenstaande 45-plussers oververtegenwoordigd zijn in de langdurige bijstand: deze leeftijdsgroep bevat 68% van de alleenstaanden zonder kinderen in de langdurige bijstand, tegenover 40% van alle alleenstaanden zonder kinderen die geen bijstand ontvangen.37 Niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) Onder nuggers is landelijk gezien over de jaren heen geen duidelijk genderverschil. Wel zijn mensen met een migratieachtergrond oververtegenwoordigd binnen deze groep.38

Re-integratie Landelijk gezien vertrekken mannen 1,6 keer zo vaak uit de bijstand vanwege werk als vrouwen.39 Voor Amsterdam ligt deze verhouding net iets lager (mannen vertrekken 1,5 keer zo vaak uit de bijstand als vrouwen), waarbij van degenen die uit de bijstand vertrekken vanwege betaald werk 60% mannen zijn en 40% vrouwen. Bij paren in de bijstand gaat het

31

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2020c. Doove et al., 2018b, p. 16. 33 Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. 34 OIS Amsterdam, 2020. 35 Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. 36 Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. 37 Doove et al., 2018a. 38 Van Echtelt et al., 2019, p. 181. 39 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2019, p. 7. 32

15

wel om 1,6 keer zoveel mannen: 62% is man, 38% is vrouw.40 Uit landelijk onderzoek blijkt dat dit te maken kan hebben met verschillen in aanbod van re-integratievoorzieningen, het hebben van een netwerk, het ervaren van belemmeringen (o.a. werktijden, reistijd, zorgtaken) en het ervaren van druk uit de omgeving om te gaan werken. Uitstroom naar werk vanuit langdurige bijstand is daarnaast het minst succesvol bij degenen met zowel een laag opleidingsniveau als met weinig werkervaring en/of werkend tegen een laag loon over de jaren heen.41 Re-integratievoorzieningen Mannen hebben landelijk gezien meer contact met klantmanagers en krijgen vaker reintegratievoorzieningen aangeboden. De re-integratie voorzieningen die worden aangeboden verschillen ook: mannen krijgen vaker verschillende soorten loonkostensubsidie, werkplekken en jobcoaches aangeboden; vrouwen krijgen vaker vrijwilligerswerk, scholing, coaching naar werk of participatie en overige sociale activering aangeboden.42 Het aanbod van verschillende typen re-integratievoorzieningen hangt in ieder geval samen met het hebben van een arbeidsbeperking: zoals eerdergenoemd werken mannen vaker dan vrouwen niet vanwege arbeidsongeschiktheid. Maar mogelijk hangt het verschil in aanbod ook samen met onderliggende stereotypering.

Netwerk Het hebben en inzetten van het eigen netwerk bij re-integratie kan nuttig zijn, maar ook belemmerend werken.43. Contact met mensen die in verbinding staan met de arbeidsmarkt kan de kans op werk vergroten. Het eigen netwerk kan echter ook belemmeringen opwerpen voor vrouwen, wanneer traditionele rolopvattingen daarbinnen een grote rol spelen. Statushouders hebben vaak een klein netwerk, hetgeen het voor hen moeilijker maakt om dit effectief in te zetten bij hun re-integratie. Interventies kunnen helpen hun netwerk te vergroten of hun netwerkvaardigheden te versterken. Belemmeringen Onregelmatige werktijden en reistijd kunnen een obstakel vormen bij het vinden en aannemen van werk.44 Vrouwen werken vaker dicht bij huis dan mannen. Dit geldt ook voor mensen zonder migratieachtergrond ten opzichte van mensen met migratieachtergrond. Mensen tussen 27-44 jaar en hoger opgeleiden werken relatief vaak verder van huis (in een andere regio dan waar ze wonen).45 Belemmeringen naar werk voor nuggers zijn vaak verouderde werk-/opleidingservaring en een mismatch tussen wensen en mogelijkheden.46

40

Ongepubliceerde cijfers, aangeleverd door de Gemeente Amsterdam ten behoeve van dit onderzoek. Doove et al., 2018b. 42 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2019, p. 6-7. 43 Stavenuiter et al., 2020. 44 Deyl et al., 2017. 45 Rud et al., 2018, p. 78. 46 Van Echtelt et al., 2019, p. 179. 41

16

Motivatie Het hebben van kinderen zorgt er vooral bij vrouwen (zowel met partner als alleenstaand) voor dat zij minder actief zoeken naar werk.47 Hierdoor stromen ze minder vaak duurzaam uit naar werk. Goede kinderopvangfaciliteiten kunnen helpen om dit te doorbreken. Mannen ervaren meer druk van hun omgeving om te werken dan vrouwen.48 Het is aannemelijk dat de kostwinnersnorm hierbij een rol speelt.

Beschikbare data op gemeenteniveau Gedurende deze scan hebben wij geprobeerd cijfers voor de gemeente Amsterdam te achterhalen die genderverschillen en/of genderstereotypering in de uitvoering bloot kunnen leggen. Dit bleek echter vrij lastig. De gemeente heeft wel vastgesteld dat er in totaal ongeveer evenveel mannen als vrouwen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering, maar het blijkt niet eenvoudig te zijn om op metaniveau gegevens over intersecties te genereren: hoe is de verdeling van mannen en vrouwen over de gekozen doelgroepen en selectiecriteria. Een andere beperkende factor is dat bijstandsuitkeringen worden toegewezen op huishoudniveau, en in geval van twee partners vindt registratie vaak plaats op naam van de man. Als een van beide partners werk vindt, stroom het huishouden als geheel uit, ongeacht of het degene is op wie de uitkering geregistreerd staat. De formele uitstroomreden ‘uitstroom naar werk’ wordt toegekend aan het huishouden en gekoppeld aan de hoofdaanvrager, de partner blijft staan als partner en kent geen eigen uitstroomreden. Bij hernieuwde instroom in de bijstand, vind registratie plaats op naam van de origineel geregistreerde. Met betrekking tot re-integratie- en participatietrajecten vindt wel dataverzameling op individueel niveau plaats, en wordt sinds één jaar ook de reden waarom een klant het proces verlaat bijgehouden.

Dit kan ook ‘inkomen partner’ zijn. Het is echter erg arbeidsintensief om deze gegevens te vergelijken met de gegevens over toekenning van bijstandsuitkering en zo te achterhalen wie van beide partners uitstroomt naar werk. Verder is de dataverzameling op individueel niveau in het verleden niet gestructureerd en volgens dezelfde uniforme kenmerken gebeurd. Hoewel hierin op dit moment grote slagen worden gemaakt, maakt dit het lastig om op dit moment bruikbare informatie over o.a. uitstroom, opleidingsachtergrond, arbeidsverleden, etc. te achterhalen.

47 48

Deyl et al., 2016. Deyl et al., 2017.

17

3. Genderstereotypering in het re-integratie- en participatiebeleid van de gemeente Amsterdam In dit hoofdstuk wordt, aan de hand van de gegeven cijfers en onderzoeken, een analyse gemaakt van (mogelijke) onbewuste genderstereotypering en ongewenste gevolgen hiervan in het beschreven beleid en de uitvoering ervan.

Probleemanalyse In de probleemanalyse wordt door de gemeente Amsterdam met name gekeken naar de arbeidsmarkt. Wat voor kansen liggen er voor degenen met een bijstandsuitkering, zodat zij uit kunnen stromen naar betaalde arbeid? Dientengevolge wordt geanalyseerd welke kenmerken bepalend kunnen zijn bij het betreden van de arbeidsmarkt. Er wordt hierbij gedifferentieerd naar de kenmerken leeftijd, migratieachtergrond, opleidingsniveau, arbeidsbeperking en duur van werkloosheid. Het valt daarbij op dat er niet gekeken wordt naar gender en hoe de genderverdeling met betrekking tot de eerdergenoemde kenmerken is. Er wordt geen rekening gehouden met dat mannen en vrouwen misschien verschillende problemen ervaren bij het betreden van de arbeidsmarkt en dat mannen of vrouwen in bepaalde groepen oververtegenwoordigd kunnen zijn. Daarnaast analyseert de gemeente ook welke instrumenten en werkzame elementen effectief zijn om uitstroom naar werk of participatie te bevorderen. Ook hierbij wordt niet geanalyseerd of dit verschillend is voor mannen en vrouwen.

De conclusie dat intrinsieke motivatie de belangrijkste factor is, gaat voorbij aan het gegeven dat vrouwen met kinderen als gevolg van genderstereotypering minder intrinsiek gemotiveerd kunnen zijn dan mannen In de probleemanalyse lijken dus weliswaar geen genderstereotypen te worden gehanteerd of versterkt, maar bestaande genderverschillen en -verhoudingen worden evenmin meegenomen. De genderneutraliteit van de probleemanalyse laat daarmee dus onverlet dat bestaande genderstereotypen hun vrije loop kunnen gaan.

Beleidsdoelen In de beleidsdoelen worden vier groepen specifiek benoemd waarop specifiek wordt ingezet: mensen met een arbeidsbeperking, alleenstaande ouders met kinderen onder de 18 jaar, jongeren onder de 27 jaar, Amsterdammers met een vluchtelingenstatus. Deze vier doelgroepen sluiten aan bij de oorzaken die een rol spelen bij het niet betaald werken van mensen, te weten: gezondheid en beperking, zorg voor gezin en huishouden, leeftijd (jongeren zonder startkwalificatie, of mensen richting pensioenleeftijd), en statushouder zijn. 18

Er wordt dus op verschillende kenmerken gedifferentieerd, met name omdat deze van belang zijn voor toegang tot de arbeidsmarkt. Mensen met een lager opleidingsniveau of een migratieachtergrond hebben een grotere kans op werkloosheid en vormen de grootste groepen in het bestand van uitkeringsontvangers. Het is niet bekend hoe zij zijn verdeeld over de gedefinieerde groepen. Net als in de probleemanalyse wordt niet gekeken naar genderverschillen. Er wordt niet benoemd of bepaalde groepen meer uit mannen of vrouwen bestaan, en of daarvoor verschillende aandacht nodig is. Daarmee wordt dus aangenomen dat deze verschillen niet van belang zijn. Beleidsdoelen worden niet per gender uitgesplitst. Toch geeft de analyse in het vorige hoofdstuk aanleiding om deze opsplitsing wel te maken. Zo blijkt dat degenen die bijstand ontvangen grotendeels alleenstaanden (met en zonder kinderen) en laagopgeleiden zijn. Dat dit grotendeels alleenstaanden zijn, wordt veroorzaakt doordat bijstand op huishoudniveau wordt toegekend. Alleen als het huishouden als geheel beneden de bijstandsnorm komt, wordt een uitkering toegekend. Hierdoor hebben werklozen met een partner die genoeg verdient om als huishouden boven de bijstandsnorm uit te komen, geen recht op uitkering. Zij zijn daarmee nugger of niet-werkende, afhankelijk van of zij werkzoekend zijn.

Omdat vrouwen in de groep niet-werkenden zijn oververtegenwoordigd, kan dit erop duiden dat vrouwen wiens partner uitstroomt naar betaald werk, eerder geneigd zijn te stoppen met het zoeken naar een betaalde baan dan mannen. Ook al ontvangen in Amsterdam ongeveer evenveel vrouwen als mannen bijstand, er blijken in hoofdstuk 2 wel degelijk verschillen te zijn tussen vrouwen en mannen in de bijstand. Zo zijn vrouwen oververtegenwoordigd in de leeftijdsgroep 25-55 jaar, komen vrouwelijke mbo’ers vaker in de bijstand terecht dan mannelijke mbo’ers, zijn bijna alle alleenstaanden met kinderen vrouw, en zijn vrouwen oververtegenwoordigd zijn in de groep die meer dan 10 jaar bijstand ontvangt. Vrouwen geven vaker dan mannen aan niet te werken vanwege zorgtaken voor huishouden en gezin. Dit zien we terug bij de bijstandsgerechtigden in Amsterdam, waarbij de groep alleenstaanden met kinderen bijna geheel uit vrouwen bestaat. Hieruit kan worden afgeleid dat voor hen de zorg voor gezin/huishouden een beperkende factor is bij het zoeken naar werk. Deze vrouwen bevinden zich ook vaak in de leeftijdsgroep 25-55 jaar, een groep waar vrouwen oververtegenwoordigd zijn. Zij lopen daardoor het risico om langdurig afhankelijk van de bijstand te blijven, aangezien zij juist in de periode waarin zij hun carrière zouden moeten ontwikkelen (tussen de 25-55 jaar) zorg dragen voor gezin en huishouden.

Hierdoor wordt de afstand tot de arbeidsmarkt vergroot, waardoor het moeilijker wordt om later naar betaald werk uit te stromen, hetgeen zou kunnen verklaren waarom vrouwen ook zijn oververtegenwoordigd in de groep die meer dan 10 jaar bijstand ontvangt. Mannen zijn in Amsterdam oververtegenwoordigd in de leeftijdscategorieën onder 25 jaar en boven 55 jaar oud, in de groep die korter dan 5 jaar bijstand ontvangt en in de groep 19

alleenstaanden zonder kinderen. Zij doen dus vaker aan het begin en aan het einde van hun carrière beroep op ondersteuning en hebben als alleenstaande bijna nooit de zorg voor kinderen. Voor mannen is het leeftijdscriterium hiermee een belangrijker reden om niet te werken, zoals ook al bleek uit de landelijke cijfers. Van degenen met een migratieachtergrond ontvangen meer vrouwen bijstand dan mannen, bij degenen zonder migratieachtergrond zijn dit meer mannen. Aangezien mensen met een migratieachtergrond een grotere kans op werkloosheid hebben dan mensen zonder migratieachtergrond, zijn de vrouwen met een migratieachtergrond hierbij dus een extra kwetsbare groep.

Maatregelen Genderstereotypering kan bij de beleidsmaatregelen op twee verschillende niveaus plaats vinden: in de maatregelen zelf, en in de uitvoering van de maatregelen. De maatregelen kunnen specifiek (gender)stereotype-doorbrekende maatregelen omvatten, maar zij kunnen ook onbedoeld bepaalde stereotypen bevestigen. Bij de uitvoering van maatregelen kunnen stereotiepe ideeën van uitvoerende ambtenaren, uitkeringsgerechtigden en werkgevers onbewust een rol spelen. Pakket van maatregelen Over het algemeen toont het pakket van maatregelen bewustzijn van de verschillende uitgangsposities waarin mensen zich bevinden met betrekking tot de arbeidsmarkt. Hierbij gaat het met name om laagopgeleiden, jongeren, ouderen, mensen met een migratieachtergrond, statushouders, mensen in de langdurige bijstand, en mensen met een arbeidsbeperking, en alleenstaande ouders met jonge kinderen. Opvallend genoeg wordt, op een enkele keer na (bijv. een instrument voor jonge moeders), gender niet meegenomen. Door de behoefte van de arbeidsmarkt centraal te stellen, ontstaat een focus op het “arbeidsfit” maken van de cliënt. Het doorbreken van stereotiepe denkbeelden is hierbij geen inzet. Dit kan twee kanten op werken.

Aan de ene kant kan het ertoe leiden dat bestaande stereotypen worden bevestigd doordat aan mannen geen stereotype “vrouwentrajecten” worden aangeboden en aan vrouwen geen stereotype “mannentrajecten”, of dat er bij mannen met kinderen meer druk gelegd wordt op het vinden van werk dan op vrouwen met kinderen. Aan de andere kant kan het stereotype van werkende mannen en zorgende vrouwen doorbroken worden door van iedere bijstandsgerechtigde te achterhalen hoe die toe kan stromen tot de arbeidsmarkt. Ook de regel dat na 6 maanden “alle arbeid passend is”, zou ertoe kunnen leiden dat mannen en vrouwen vaker in zogenaamde counter-stereotiepe49 werkvelden terechtkomen. Over de

49

Als iemand in een counter-stereotiepe werkveld actief is, werkt een man in een beroep dat als “vrouwelijk” wordt gezien (zoals verpleger) of een vrouw in een beroep dat als “mannelijk” wordt gezien (zoals havenarbeider)

20

vraag of dit daadwerkelijk het geval is, zijn echter geen gegevens bij de gemeente beschikbaar. Beschikbare instrumenten De Instrumentenwaaier heeft een breed scala aan beschikbare instrumenten, die gericht zijn op het wegnemen van belemmeringen om aan de arbeidsmarkt deel te nemen. Als gekeken wordt naar factoren die spelen bij het niet deelnemen aan de arbeidsmarkt, zijn er voor drie van de vier redenen (te weten: arbeidsbeperking, leeftijd en statushouder zijn) specifieke instrumenten ontwikkeld. Voor de reden “zorg voor gezin/huishouden” zijn er echter nauwelijks instrumenten beschikbaar. Er is slechts één instrument beschikbaar voor jonge moeders, en dit richt zich vooral op participatie en niet zozeer op toeleiding tot werk. Bovendien is bij een aantal participatie- en re-integratie instrumenten een voorwaarde dat kinderopvang geregeld is. De gemeente Amsterdam biedt ondersteuning bij het verkrijgen van formele kinderopvang doordat zij een convenant heeft met een aantal kinderopvangorganisaties die hun diensten met korting aanbieden. Ook geeft de gemeente financiële ondersteuning in de eigen bijdrage aan opvangkosten voor alleenstaande ouders. Toch kan deze eis een beperking zijn voor alleenstaande ouders omdat voor sommige instrumenten geen beroep gedaan kan worden op de Wet Kinderopvang50.

Zij hebben dan geen recht op vergoeding van 90% van de kosten van kinderopvang door het rijk, hetgeen betekent dat zij in de praktijk geen gebruik van het instrument kunnen maken (omdat zij anders in een schuldensituatie terecht zouden kunnen komen). Dit betreft met name vrouwen, aangezien vooral zij de groep alleenstaanden met minderjarige kinderen vormen. Voor degenen die zorgen staan hiermee minder opties open voor gebruik van instrumenten, en zijn er weinig specifieke instrumenten om hen te ondersteunen. Ook andere voorwaarden voor de inzet van instrumenten uit de waaier kunnen leiden tot ander gebruik door mannen en vrouwen. Zo is voor sommige trajecten vereist dat men eigen vervoer heeft. Mannen hebben vaker beschikking over eigen vervoer dan vrouwen. Ook in gezinnen waarbij de auto wordt gedeeld, blijkt deze vaker door mannen dan door vrouwen te worden gebruikt.51 Een andere voorwaarde is dat men op onregelmatige werktijden beschikbaar is. Het werken op onregelmatige tijden is lastig voor alleenstaande ouders, hetgeen bijna altijd vrouwen zijn. Door de focus op de wensen van de arbeidsmarkt, valt op dat in de instrumenten die beschikbaar zijn voor re-integratie en participatie, veel van de leerstages en

50

Uit het interview met de klantmanager activering bleek dat de voornaamste eis voor de Wet kinderopvang is werk, studeren (alleen specifieke opleidingen), inburgeren of een traject naar werk volgen via de gemeente. Een uitkeringsgerechtigde zal dus een aantoonbaar traject naar werk moeten volgen voordat er een beroep kan worden gedaan op de Wet Kinderopvang. Een aantal specifieke trajecten in de waaier voldoen niet aan de formele kwalificatie van de belastingdienst voor de Wet kinderopvang, zoals sollicitatietraining maar ook gesprekken met jobhunters/coaches, taaltrajecten (buiten verplichte inburgering), dagbestedingen, vrijwilligerswerk. 51 EIGE, 2019, p. 100.

21

voorschakeltrajecten gericht zijn op mbo-niveau en dan met name op sectoren waar meer mannen/jongens zijn opgeleid dan vrouwen. Het betreft hierbij stereotiep “mannelijke” beroepen. Hoewel dit voortkomt uit de vraag van de arbeidsmarkt, blijkt uit hoofdstuk 2 dat vrouwen/meiden op mbo-2 tot mbo-4 niveau een groter risico hebben om in de bijstand te komen. Zij kozen met name voor opleidingen in zorg en welzijn; recht, administratie, handel en zakelijke dienstverlening; en dienstverlening. Op dit moment biedt de gemeente nog nauwelijks voorschakeltrajecten of leerstages in deze vakgebieden aan. Hoewel de vraag vanuit de arbeidsmarkt naar dit soort werknemers misschien minder expliciet gesteld wordt, kan het voor de gemeente toch lonen om hier actiever op in te zetten om te voorkomen dat deze groep langer afhankelijk is van een bijstandsuitkering. Een grotere diversiteit in leerstages en voorschakeltrajecten kan ervoor zorgen dat een bredere groep van uitkeringsgerechtigden bediend wordt (aangezien ook jongens/mannen dit soort opleidingen volgen). In het kader van deze scan hebben wij geprobeerd informatie te achterhalen, over inzet van instrumenten en mogelijke belemmeringen die ervaren worden bij de inzet hiervan. Deze blijkt echter niet op een zodanige manier verzameld te worden of toegankelijk te zijn dat deze analyses makkelijk gemaakt kunnen worden.

Het valt in deze genderscan daarom niet te achterhalen of instrumenten tegemoetkomen aan de behoeften van mannen en vrouwen en of vrouwen en mannen in gelijke mate in aanmerking komen voor ondersteuning door de gemeente in de vorm van inzet van instrumenten. Stereotype doorbrekende maatregelen De gemeente heeft een aantal maatregelen die daadwerkelijk inzetten op het doorbreken van (gender)stereotypering. Amsterdam wil het stereotype van één werkende (vaak de man) en één zorgende partner (vaak de vrouw) doorbreken en stimuleert het streven van vrouwen naar economische zelfstandigheid. Een klantmanager gaf aan dat de gemeente daarom vrouwen ondersteunt die een mbo-2 opleiding willen volgen maar geen “financiële toestemming” krijgen van hun man. Daarnaast staan de instrumenten voor re-integratie ook open voor nuggers, hetgeen de participatie van alle Amsterdammers verhoogt Bovendien draagt de gemeente hiermee naar niet-werkenden en niet-werkzoekenden uit dat zij het kostwinnersmodel graag wil doorbreken. De klantmanager deelde dat de gemeente zich tot doel heeft gesteld ieder jaar 400 gesprekken te voeren en 200 nuggers uit te laten stromen naar betaald werk. Deze doelstelling haalt de gemeente ieder jaar. Er wordt ook expliciet ingezet op het doorbreken van stereotiepe denkbeelden en aannames voor wat betreft arbeidsgeschiktheid van werkgevers.

Hen wordt gevraagd om zich open te stellen voor kandidaten die niet perfect in het functieprofiel passen. De jobcoach gaf aan dat de gemeente werkgevers aanspreekt die discrimineren op leeftijd, achtergrond of gender. Ook biedt de gemeente Amsterdam specifiek aanbod aan ter ondersteuning van cliënten die transgender zijn. Dit zijn relatief vaak statushouders. Transgender cliënten worden in eerste instantie gekoppeld aan klantmanagers, die hiervoor enkele jaren geleden een training hebben gehad. Zij kunnen vervolgens extra aanbod inzetten, dat sinds een pilot van enkele 22

jaren geleden ieder jaar opnieuw wordt ingekocht bij een externe organisatie met expertise en ervaringsdeskundigheid op het gebied van transgender personen en werk. In de praktijk blijkt dit aanbod vooral nodig te zijn wanneer er sprake is van transgender cliënten met multiproblematiek of een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Ook wordt het vooral ingezet voor transgender cliënten die bezig zijn met hun transitie. Wanneer deze cliënten vervolgens arbeidsfit zijn, worden zij in de praktijk zonder bijzondere ondersteuning toegeleid naar werk. Wel ontvangen sommige cliënten nog ondersteuning van een jobcoach wanneer ze werk hebben gevonden, om terugval in de bijstand te voorkomen. In het Werkplan Aanpak Arbeidsdiscriminatie heeft de gemeente een waaier aan interventies geformuleerd om arbeidsdiscriminatie te voorkomen en te bestrijden. In dit programma wordt ook aandacht besteed aan het doorbreken van stereotypering en vooroordelen in de brede zin. Denk hierbij aan discriminatie op leeftijd, etnische of migratieachtergrond, seksuele voorkeur, genderidentiteit en geslacht. Omdat dit programma geen onderdeel is van deze genderscan zijn deze interventies niet in dit rapport meegenomen. (Gender)stereotypen in de uitvoering De uitvoering van het beleid kan genderstereotiep plaatsvinden, door (onbewuste) biases bij de uitvoerend ambtenaar, de uitkeringsgerechtigde of de werkgever.