Samenvatting van het proefschrift ‘De functionele waarde van het lokale enquêterecht’ van mevrouw De Haan.pdf

Samenvatting van het proefschrift ‘De functionele waarde van het lokale enquêterecht’ van mevrouw De Haan In 2002 werd het gemeentebestuur gedualiseerd. Een belangrijk doel van de dualisering was de versterking van de controlerende rol van de gemeenteraad. Het lokale enquêterecht is een van de controle-instrumenten die voor die versterking moeten zorgen. In vergelijking met de andere controle-instrumenten, die de gemeenteraad al had of er na de dualisering bij kreeg, is het lokale enquêterecht het enige controle-instrument waarmee de gemeenteraad het krijgen van informatie kan afdwingen. Die informatie zou de gemeenteraad in staat moeten stellen het college te controleren. Dat betekent dat de gemeenteraad moet kunnen beoordelen of het college heeft gehandeld binnen de gestelde kaders en desnoods op dat handelen kan interveniëren. Nooit is uitgebreid onderzocht of het lokale enquêterecht ook daadwerkelijk de controlerende rol van de gemeenteraad versterkt. In dit proefschrift staat daarom de volgende vraag centraal: In hoeverre versterkt het lokale enquêterecht de controlerende rol van de gemeenteraad? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is de regelgeving van het lokale enquêterecht bestudeerd en is achterhaald op welke manier het lokale enquêterecht de controlerende rol van de gemeenteraad zou moeten versterken.

Vervolgens is nagegaan in hoeverre het gebruik van het lokale enquêterecht aan die verwachting(en) voldoet. Daarvoor zijn de lokale enquêtes bestudeerd, is nagegaan waarom gemeenteraden besloten geen lokale enquête houden, terwijl dat wel werd voorgesteld, is een survey gehouden onder (voormalige) raadsgriffiers en voormalig voorzitters van de enquêtecommissie en zijn drie lokale enquêtes als casestudies nader bestudeerd. Het lokale enquêterecht is geregeld in een zestal artikelen in de Gemeentewet. Uit de parlementaire geschiedenis van het lokale enquêterecht blijkt dat het controleinstrument is geïnspireerd op het (landelijke) parlementaire enquêterecht. Beide controle-instrumenten zijn ingevoerd om de controlerende rol van het parlement respectievelijk de gemeenteraad te versterken, waarbij het gaat om waarheidsvinding, oftewel: het achterhalen van alle feitelijke informatie over het gevoerde bestuur. Daarbij krijgen parlement en gemeenteraad vergelijkbare bevoegdheden om het verkrijgen van informatie af te dwingen. Er zijn echter ook verschillen. Het lokale enquêterecht is bijvoorbeeld geregeld in een veel beknoptere regeling dan het parlementaire enquêterecht, private partijen zijn bij een lokale enquête niet verplicht mee te werken en de gemeenteraad heeft minder dwangmiddelen dan het parlement waarmee getuigen tot medewerking gedwongen kunnen worden.

Uit de parlementaire geschiedenis van het lokale enquêterecht, en de parallellen met het parlementaire enquêterecht, blijkt dat het bij het lokale enquêterecht in de kern draait om het verkrijgen van alle feitelijke informatie, oftewel: waarheidsvinding, waarvoor het lokale enquêterecht alleen proportioneel gebruikt mag worden. Het belang van waarheidsvinding is namelijk niet zo groot dat daardoor de persoonlijke levenssfeer van getuigen disproportioneel mag worden geschaad. Dat betekent dat de gemeenteraad en de enquêtecommissie bij het gebruik van het lokale enquêterecht een belangafweging moeten maken tussen het belang van het verkrijgen van informatie en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Het gebruik van het lokale enquêterecht is in ieder geval niet proportioneel, als blijkt dat dezelfde informatie verkregen had kunnen worden met een minder vergaand controle-instrument. Het lokale enquêterecht geldt in zoverre als ultimum remedium. Daarnaast is het van belang dat de

gemeenteraad en de enquêtecommissie een balans vinden tussen openbaarheid en beslotenheid die zowel de waarheidsvinding, de democratische legitimatie van het onderzoek, als de persoonlijke levenssfeer van getuigen ten goede komt. Als de regeling in de Gemeentewet wordt vergeleken met de verwachtingen die de wetgever van het lokale enquêterecht heeft, dan blijkt dat de manier waarop het lokale enquêterecht in de Gemeentewet is vormgegeven, veel vragen oproept. Daardoor is het onzeker of de gemeenteraad met het lokale enquêterecht alle feitelijke informatie kan krijgen, waarmee het college gecontroleerd kan worden. Onzeker is daarmee ook of het lokale enquêterecht en de bijbehorende bevoegdheden proportioneel worden gebruikt. Of die knelpunten daadwerkelijk tot problemen leiden is empirisch onderzocht. Het empirisch onderzoek naar het gebruik van het lokale enquêterecht laat zien dat sinds de invoering van het lokale enquêterecht gemeenteraden met enige regelmaat gebruik maken van het controle-instrument. Het zijn met name de grote gemeenten waar – relatief gezien – vaker wordt voorgesteld een lokale enquête te houden en waar ook de meeste lokale enquêtes worden gehouden. Een belangrijke reden om af te zien van het houden van een lokale enquête betreft een gebrek aan budget.

Als men het geheel overziet dan valt op dat bij de lokale enquêtes waarheidsvinding vaak een belangrijke rol speelt. Het lukt enquêtecommissies meestal om schriftelijk en mondeling veel informatie te verzamelen. Veelal werken getuigen mee aan het onderzoek. Daarbij gaat het niet alleen om getuigen die verplicht zijn mee te werken, maar ook om private partijen die die verplichting niet hebben. Ook de voorgesprekken vormen, ondanks dat de Gemeentewet daarover niets regelt, een belangrijke bron van informatie. Enquêtecommissies proberen, in strijd met de beperkte reikwijdte van de lokale enquête, bijna altijd ook informatie te vergaren over de manier waarop de gemeenteraad heeft gehandeld, om te leren hoe het college in de toekomst beter gecontroleerd kan worden. Zelden lukt het enquêtecommissies om álle informatie te achterhalen. Incomplete archieven vormen daarbij een belangrijk obstakel. Met het vorderen van schriftelijke informatie of het spreken of horen van getuigen kan de ontbrekende informatie lang niet altijd worden achterhaald. Sowieso dragen de openbare verhoren weinig bij aan de waarheidsvinding. Dat is opvallend, omdat de bevoegdheid om getuigen te verhoren het lokale enquêterecht zijn onderscheidende karakter geeft. Getuigen blijken tijdens verhoren vaak niet genegen te zijn veel informatie te geven.

De bevoegdheid dwangmiddelen te gebruiken biedt ook geen uitkomst, omdat die bevoegdheid amper wordt gebruikt doordat enquêtecommissies vaak niet weten hoe zij die middelen moeten inzetten. Het belang van het beschermen van de persoonlijk levenssfeer lijkt slechts een beperkte rol te spelen bij het gebruik van het lokale enquêterecht. Zelden betrekken gemeenteraden en enquêtecommissies de belangen van getuigen bij de te maken keuzes, zoals het vaststellen van de onderzoeksvraag, het vorderen van bescheiden en het horen van getuigen. En ondanks dat het besluit een lokale enquête te houden vaak niet lichtzinnig wordt genomen, geldt dat niet voor het gebruik van de afzonderlijke bevoegdheden. Bij de vraag of getuigen moeten worden gehoord wordt, in het belang van het verantwoordingsproces, zelfs bewust het risico genomen dat de persoonlijks levenssfeer van getuigen wordt geschaad, terwijl enquêtecommissies weten dat de verhoren geen nieuwe informatie zullen opleveren. Daartegen kunnen getuigen maar weinig

ondernemen, ze zijn nu eenmaal verplicht mee te werken en hebben vaak geen kennis van de rechtsbescherming die tegen dergelijke beslissingen openstaat. De ideale situatie, waarbij lokale enquêtecommissies een balans vinden tussen openbaarheid en beslotenheid, waardoor het onderzoek voldoende democratische legitimatie krijgt, het getuigen aanzet – en niet weerhoudt – informatie te geven, het onderzoek niet wordt beïnvloed én ook de persoonlijke levenssfeer van getuigen zo veel mogelijk wordt beschermd, lijkt moeilijk te worden gevonden. Enquêtecommissies weten niet hoe geheimhouding moet worden opgelegd en kiezen daarom vaak in strijd met de Gemeentewet voor collectieve geheimhouding, wat de democratische legitimatie van het onderzoek niet ten goede komt. Dat enquêtecommissies zich niet altijd houden aan de geheimhouding, schaadt dan weer de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Waarheidsvinding is lang niet altijd de belangrijkste reden om een lokale enquête te houden. Het controle-instrument wordt met regelmaat ook gebruikt als onderdeel van het verantwoordingsproces. Collegeleden, ambtenaren en raadsleden worden gedwongen tijdens een lokale enquête verantwoording af te leggen. Vooral de openbare verhoren worden daarvoor gebruikt.

Dergelijk gebruik van het lokale enquêterecht beïnvloedt de objectiviteit van de commissieleden, doet het verantwoordingsproces verschuiven van het openbare raadsdebat naar de openbare verhoren, maakt ambtenaren verantwoordelijk daar waar het college die verantwoordelijkheid zou moeten dragen en beschadigt de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Al het voorgaande laat zien dat het lokale enquêterecht niet wordt gebruikt zoals verwacht. Dat komt voornamelijk door de summiere wijze waarop het lokale enquêterecht is geregeld. Dat levert belemmerende, onduidelijke en ontbrekende regelgeving op. Dat betekent echter niet dat het controle-instrument geen enkele bijdrage levert aan de controlerende rol van de gemeenteraad. Een dergelijke conclusie zou onjuist en te weinig genuanceerd zijn. Het lokale enquêterecht blijkt namelijk een belangrijke functie te vervullen in de informatiebehoefte van de gemeenteraad, doordat het de gemeenteraad voorziet van veel informatie. Dat die informatie meestal ook verkregen had kunnen worden door het gebruik van lichtere controle-instrumenten, neemt niet weg dat het controle-instrument dus bijdraagt aan de versterking van de informatiepositie van de gemeenteraad. Ook levert het lokale enquêterecht een grote bijdrage aan het politieke verantwoordingsproces.

Kortom: het lokale enquêterecht versterkt de controlerende rol van de gemeenteraad, maar slechts in beperkte mate en niet op de manier waarop dat wordt verwacht. Ook betekent het voorgaande niet dat het lokale enquêterecht als meest zware controleinstrument geen toekomst heeft. Dat het lokale enquêterecht de controlerende rol van de gemeenteraad niet versterkt zoals verwacht, neemt namelijk niet weg dat het belang van het lokale enquêterecht voor de controlerende rol van de gemeenteraad niet zou kunnen worden versterkt. Die versterking kan beter worden bereikt door de regeling in de Gemeentewet aan te passen, verschillende controle-instrumenten samen te voegen, beter na te denken over wat gemeenteraden in de verordening moeten regelen, gemeenteraden een handreiking te bieden die gebruikt kan worden als gemeenteraden een lokale enquête willen houden en ervoor te zorgen dat alle gemeenten een lokale enquête kunnen betalen.