RIB toezeggingen bij agendapunt ziekmakende vervuiling rondom Schiphol

Raadsinformatiebrief

Aan: Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s): Behandeld door Onderwerp

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 6 juni 2025 Lucht – en Zeehaven Hester van Buren Economische Zaken en Cultuur, bestuurszaken.ezc@amsterdam.nl Afdoening toezeggingen onderzoek gemeente aansprakelijk voor gezondheidsschade door Schiphol (TA2025-000743), vervolgonderzoeken ministerie over gezondheidseffecten Schiphol (TA2025-000742) en rol GGD bij onderzoek naar gezondheidseffecten door Schiphol (TA2025-00044)

Geachte leden van de gemeenteraad, Met deze brief informeert het college u over het volgende. Bij de bespreking van het agendapunt “bespreken van de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de gemeente inzake ziekmakende vervuiling rondom Schiphol” in de vergadering van de commissie Financiën, Kunst en Diversiteit (FKD) van 8 mei jl. heb ik naar aanleiding van vragen van het lid Bakker (PvdD) toegezegd u te informeren over eventuele risico's voor de gemeente Amsterdam verbonden aan juridische procedures over Schiphol. Tevens heb ik u, ook op vragen van het lid Bakker (PvdD) toegezegd u informatie toe te zenden in verband met vervolgonderzoek over ultrafijnstof en andere vliegtuigmotoremissies. Wethouder Scholtes heeft bij de bespreking van dit agendapunt toegezegd bij de GGD Amsterdam navraag te doen in verband met eventuele aanvullingen op lopende onderzoeken vanuit het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) naar het verband tussen ultrafijnstof afkomstig van vliegverkeer en luchtkwaliteit. 1. Risico’s verbonden aan juridische procedures Het college schat de risico’s die de gemeente Amsterdam zou kunnen lopen in het geval van een juridische procedure met betrekking tot het handelen van Schiphol als (zeer) beperkt in. Dat licht ik in het navolgende toe.

Ik ga kortheidshalve in op een mogelijke privaatrechtelijke aansprakelijkheid gemeente als aandeelhouder voor gedragingen van Schiphol en vervolgens op een eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente Amsterdam in dat kader. Voor de goede orde: het privaatrecht is een onderdeel van het recht dat de rechtsbetrekkingen tussen particulieren onderling regelt, inclusief burgers en bedrijven, en staat tegenover het publiekrecht dat de relatie tussen de burger en de overheid regelt. Een voorbeeld van het privaatrecht is het aansprakelijkheidsrecht. Het strafrecht is dat deel van het recht dat toepasbaar is als iemand verdacht is van het begaan van een strafbaar feit.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

1.1.

Datum 5 juni 2025 Pagina 2 van 5

Privaatrechtelijke aansprakelijkheid

Of de gemeente Amsterdam als aandeelhouder aansprakelijk gehouden kan worden voor de handelingen van Schiphol is in feite de vraag of er sprake kan zijn van doorbraak van aansprakelijkheid. In alle gevallen van doorbraak is faillissement van de vennootschap – dus van Schiphol – vereist. De enige mogelijke optie in dit verband is als sprake is van zogenoemde indirecte doorbraak van aansprakelijkheid. In geval van indirecte doorbraak van aansprakelijkheid is de aansprakelijkheid van de aandeelhouder gebaseerd op een onrechtmatige daad van de aandeelhouder zelf. Mocht Schiphol toch failliet worden verklaard of insolvent raken, dan ligt gezien de huidige criteria van de Hoge Raad het niet voor de hand dat de gemeente Amsterdam met succes aansprakelijk gehouden kan worden. Daar liggen meerdere redenen aan ten grondslag. De eerste is dat de gemeente geen “ingrijpmacht” heeft bij Schiphol. Het kan het beleid van Schiphol niet bepalen of opleggen. In alle gevallen dat ingrijpmacht is vastgesteld was sprake van een 100% aandelenbezit – de gemeente heeft slechts 20% en de Rijksoverheid ongeveer 70%. De tweede is dat de gemeente zich niet intensief met het beleid van Schiphol bemoeit. De gemeente heeft weliswaar inspraak, maar het beleid wordt bepaald door het bestuur en mogelijk op afstand door de Rijksoverheid. Ten derde verkeert Schiphol niet in financieel deplorabele toestand.

Kortom, de kans dat de aangekondigde aangifte en mogelijke dagvaarding tot privaatrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente leidt, acht ik (nagenoeg) nihil. 1.2.

Strafrechtelijke aansprakelijkheid

De mogelijke route voor strafrechtelijke vervolging van de gemeente Amsterdam loopt via artikel 51 lid 2 onderdeel 2° van het wetboek van Strafrecht. Het relevante gedeelte leest: “Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken: tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging”. Simpeler gesteld: de gemeente Amsterdam kan strafrechtelijk vervolgd worden als (1) Schiphol een strafbaar feit heeft begaan, en (2) de gemeente daar opdracht toe heeft gegeven of feitelijk leiding heeft gegeven aan die strafbare gedraging. Pas als vaststaat dat Schiphol strafbare feiten heeft begaan, kan de gemeente mogelijk worden vervolgd. Van opdracht geven is geen sprake, dan rest het feitelijk leidinggeven. Dat kan op basis van actief en effectief gedrag (waar de gemeente de strafbare gedraging heeft bevorderd) of passief gedrag (waar de gemeente de aanmerkelijke kans dat de gedraging zal voldoen heeft aanvaard).

Gezien het feit dat de gemeente slechts een minderheidsaandeelhouder is en daarnaast niet over het beleid en de dagelijkse gang van zaken van Schiphol gaat, moet de kans als klein worden aangemerkt dat de gemeente feitelijk leidinggeeft en daarmee strafrechtelijk vervolgd zou kunnen worden voor gedragingen van Schiphol. Overigens is de aangifte die is gedaan tegen Schiphol en niet gericht tegen de gemeente Amsterdam.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 5 juni 2025 Pagina 3 van 5

2. Onderzoeken ultrafijnstof en rol van de GGD Amsterdam In de commissievergadering FKD van 8 mei jl. heeft het lid Bakker (PvdD) gevraagd of er op de bij de vergaderstukken gevoegde onderzoeken van het RIVM uit 2015 en 2022 naar de effecten van ultrafijn stof (ufp) op de gezondheid sindsdien aanvullingen zijn gepubliceerd. Dit in het licht van de aanbeveling van het RIVM uit het rapport uit 2022 naar meer onderzoek rond buitenlandse luchthavens. Vooropgesteld: het in Nederland uitgevoerde meerjarige onderzoeksprogramma was tamelijk uniek in zijn duur en omvang. Onderzoek naar de invloed van ultrafijnstof afkomstig van vliegverkeer op de gezondheid is ook uitgevoerd rond andere luchthavens, waaronder LAX (Los Angeles) Copenhagen Airport en Heathrow (Londen). Al deze onderzoeken laten zien dat op en rond luchthavens concentraties ultrafijnstof sterk verhoogd zijn. Ook zijn er negatieve gezondheidseffecten aan deze verhoogde concentraties verbonden, die door het RIVM in het onderzoeksrapport uit 2022 uitvoerig in kaart zijn gebracht. Aan de aanbeveling op meer buitenlandse luchthavens onderzoek te laten doen kan het RIVM niet zelf vervolg geven, laat staan de GGD.

De nationale en Europese overheden zijn in dat kader aan zet, ook voor wat betreft het verbinden van beleidsmatige consequenties aan onderzoeksbevindingen door het stellen van passende normen op basis waarvan de gezondheid beschermende maatregelen genomen kunnen worden. De GGD merkt daarbij, gelet op de vraag van het lid Bakker, op dat meer (internationaal) onderzoek weinig toe zal voegen aan het al bekende gegeven dat hoge concentraties ultrafijnstof uit weg – en/of vliegverkeer negatieve effecten op de gezondheid kunnen hebben. De hoge uitstoot van ultrafijn stof door vliegverkeer is een gevolg van het hoge zwavelgehalte in kerosine. Een maatregel die deze effecten kan beperken is daarom de inzet van laagzwavelige kerosine, zoals ook de Gezondheidsraad aangaf in haar in 2021 verschenen advies. Zie: www.gezondheidsraad.nl/documenten/adviezen/2021/09/15/risicos-van-ultrafijnstof-in-debuitenlucht). Bijkomend voordeel van het gebruik van laagzwavelige kerosine is dat hiermee ook de uitstoot van een aantal zogenaamde Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) kan worden teruggedrongen. Kosten en de noodzaak om maatregelen in dat kader in internationaal verband te nemen lijken een (grootschalige) implementatie van ontzwavelde kerosine in de weg te staan.

Het lid Bakker (PvdD) heeft ook gevraagd of de GGD op enige wijze aanvulling kan leveren op de onderzoeken van het RIVM naar de relatie tussen uitstoot van ultrafijn stof door luchtvaart en de gezondheid van omwonenden. De GGD Amsterdam was intensief betrokken bij het vierjarig onderzoeksprogramma naar UFP rond Schiphol onder andere door het uitvoeren van de UFPmetingen op een aantal meetlocaties rondom de luchthaven. Na afloop van het onderzoek heeft de GGD besloten de UFP-metingen op meetstation Ookmeerweg (Osdorp) voort te zetten, ondanks het ontbreken van aanvullende financiering daarvoor. Meetstation Ookmeerweg was tot voor kort het enige meetstation in Nederland geweest waar UFP wordt gemeten. De GGD heeft niet de menskracht en middelen om een meerjarig onderzoeksprogramma zoals dat in 2022 is afgerond zelfstandig te herhalen.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 5 juni 2025 Pagina 4 van 5

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat de GGD Amsterdam in opdracht van de provincie Noord-Holland het luchtmeetnet Haarlemmermeer beheert (https://www.luchtmeetnet.nl/). Metingen van ultrafijn stof maken geen deel uit van deze metingen, wel metingen van fijn stof, stikstofoxiden en koolmonoxide. Het meetnet bestaat uit drie meetstations (Badhoevedorp, Hoofddorp en Oude Meer) 3. Overige onderzoeken naar de relatie luchtvaart en luchtkwaliteit In het kader van de vraag naar aanvullend onderzoek heb ik u in de commissievergadering van 8 mei toegezegd de Kamerbrief over het recent door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (I en W) aan de Tweede Kamer gezonden deskundigenoordeel toe te sturen in verband met diverse, recent verschenen onderzoeksrapporten over de relatie tussen luchtvaart en luchtkwaliteit. Het gaat bij vliegtuigemissies immers om meer dan ultrafijnstof alleen. De onderzoeksrapporten zijn in 2024 door een door de minister ingestelde onafhankelijke expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit van een deskundigenoordeel voorzien. Dat oordeel heeft de minister 25 april jl., aan de Tweede Kamer gestuurd.

De expertgroep, bestaande uit wetenschappers, bewonersvertegenwoordigers en een onafhankelijk voorzitter, komt tot het oordeel dat “de algemene conclusie dat de luchtvaart beperkt bijdraagt aan luchtverontreiniging rondom luchthavens, op grond van deze onderzoeken niet getrokken kan worden, zonder daarbij de suggestie te willen wekken dat het tegendeel het geval is. Deze onderzoeksresultaten leveren daarmee onvoldoende inzicht in de risico’s voor de volksgezondheid”. De minister geeft aan zich in de kern van de bevindingen te herkennen en vindt het van belang om een vervolg te geven aan de onderzoeken. In de hier bijgevoegde kamerbrief wordt één ander nader toegelicht, onder verwijzing naar zowel het deskundigenoordeel als de betreffende onderzoeksrapporten.

4. Actie geboden Het college is van mening dat het kabinet de zorgen over de impact van luchtvaart op de luchtkwaliteit en dus de gezondheid van omwonenden én werknemers op de luchthaven zeer serieus moet nemen. Niet alleen door het doen van (vervolg)onderzoek, maar ook door het nemen van passende maatregelen en het stellen van duidelijke, handhaafbare normen met betrekking tot diverse schadelijke emissies. Niet pas na, maar ook in afwachting van onderzoek. Het is echter wel aan het primair bevoegd gezag, de rijksoverheid, om verantwoordelijkheid te nemen voor de financiering van dergelijke onderzoeken, inclusief de bijbehorende menskracht. De gemeente heeft het Rijk hiertoe dan ook recent met klem verzocht, samen met onder andere Vakbond FNV, KWF Kankerbestrijding en de Long Alliantie. Tot besluit: het college staat zonder meer positief tegenover innovatie in de luchtvaart en daartoe ondersteunend onderzoek. Verduurzaming van de luchtvaart is urgent en dient versneld te worden, zoals het college in het position paper Schiphol heeft uitgesproken. Als die versnelling – om welke reden dan ook - niet gerealiseerd kan worden, dan is tot duurzame en schone brandstoffen ruim voorhanden zijn en toegepast worden, krimp van de luchtvaart niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk voor de gezondheid van zowel platformpersoneel als omwonenden.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 5 juni 2025 Pagina 5 van 5

Ik beschouw met deze brief de voornoemde toezeggingen als afgedaan. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Hester van Buren Wethouder Lucht – en zeehaven Bijlagen 1. Brief van 25 april 2025 van de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer over luchtkwaliteit

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl