Rapportage ontwikkeling monitor participatie.pdf

Ontwikkeling participatiemonitor gemeente Amsterdam

Ontwikkeling participatiemonitor Amsterdam Waarom een participatiemonitor?

Betrokkenheid van Amsterdammers en tevredenheid bij/over participatie vergroten

Meer systematisch terugkijken op participatie en leren van ervaringen

Gesprek over participatie voeren op basis van goed inzicht in plaats van incidenten

Wat hebben we onderzocht?

Weten wat er gebeurt: feiten en cijfers verzamelen over participatie in amsterdam

Lessen leren en monitoring opzetten: toetsen aan de hand van het beleidskader participatie

Inzicht hoe participatie uitgevoerd wordt:

Steekproef van uitgevoerde participatietrajecten: documenten analyse en interviews

Data over aantal participatietrajecten Instrumenten en middelen

Resultaten uit de Burgermonitor

Aanbod stedelijk team participatie en externe partijen

Conclusies op basis van de inzichten Aanbevelingen voor betere participatie Aanbevelingen voor het opzetten van structurele monitor

Conclusies uit eerdere evaluaties van participatietrajecten

Wat hebben we opgehaald? Overkoepelende conclusies: In de uitvoering van participatie gaat er al veel goed in Amsterdam, maar ambtelijke plannen sluiten niet altijd aan op de uitvoering

De meeste uitgangspunten uit het beleidskader participatie zijn bekend, maar dit betekent niet dat ze expliciet nageleefd worden.

Conclusies per uitgangspunt 1

2 ‘Participatie omdat’ is het vertrekpunt en richtsnoer bij het vervolg Participatiedoel meestal benoemd; vooruitgang ten opzichte van eerdere onderzoeken

3

Bewuste en expliciete afweging, gevolgd door bestuurlijke betrokkenheid op kritieke momenten Afweging over bestuurlijke betrokkenheid wordt niet altijd vooraf gemaakt

4 Meer duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij keuze voor participatie Wel planvorming, niet altijd in het sjabloon voor participatieplannen

Perspectief van de betrokkenen staat in de uitwerking, uitvoering én bijstelling centraal Praktische factoren beperken het centraal zetten perspectief van betrokkenen

Aanbevelingen over participatie

Aanbevelingen voor monitoring

Houd ruimte voor flexibiliteit bij het inrichten van en bijsturen op participatietrajecten

Scherp de aspecten waarop je monitort met elkaar aan

Maak altijd voorafgaand aan het traject keuzes over de bestuurlijke betrokkenheid, met de portefeuillehouder Maak de bestaande kaders voor een participatietraject zichtbaar voor inwoners

Betrek het bewonersperspectief bij de meting Administreer participatie op een centrale plek Onderzoek de verschillende vormen van participatie

Zet de participatieplannen in als middel, niet als doel op zich Investeer in diversiteit en representativiteit van bewonersparticipatie

Doel van de participatiemonitor:

“BEVORDEREN VAN KENNIS EN KUNDE OVER PARTICIPATIE”

Inhoudsopgave 1. Introductie: Aanleiding en doel monitor

5

2. Methoden en verantwoording

6

3. Kaders en context monitor

12

4. Resultaten uit de nulmeting, deel 1: feiten en cijfers

21

1.1. Participatie in beeld 1.2. Leeswijzer

2.1. Werkwijze ontwikkelen participatiemonitor 2.2. Onderzoekskader 2.3. Onderzoeksverantwoording uitvoering nulmeting: verzamelen van informatie 3.1. Participatie in ontwikkeling 3.2. De drie vormen van participatie toegelicht 4.1. Aantal gevonden participatietrajecten in 2022 4.2. Onderwerpen participatietrajecten 4.3. Werkvormen participatie 4.4. Participatieplannen 4.5. Stedelijk Team Participatie 4.6. Bewoners over participatie

5. Resultaten uit de nulmeting, deel 2: Bevindingen steekproef

5.1. Uitgangspunt 1: ‘Participatie omdat’ is het vertrekpunt en richtsnoer bij het vervolg 5.2. Uitgangspunt 2: Bewuste en expliciete afweging, gevolgd door bestuurlijke betrokkenheid op kritieke momenten 5.3. Uitgangspunt 3: Meer duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij keuze voor participatie 5.4. Uitgangspunt 4: Perspectief van de betrokkenen staat in de uitwerking, uitvoering én bijstelling centraal

5 5

6 6 8

12 12

21 22 23 24 26 26

31

31 33 34 35

6. Conclusies en aanbevelingen over

37

7. Aanbevelingen voor eventuele volgende versies van de monitor

40

Bijlage 1. Casusbeschrijvingen steekproef

42

6.1. Overkoepelende conclusie 6.2. Conclusie per uitgangspunt 6.3. Aanbevelingen voor bewonersparticipatie

Amsterdamse Aanpak Volkshuisvesting Beleidskader sociale basis 2025-2032 Buurtteams De Joodse Stad Herinrichting Sumatraplantsoen Ketelmakerij Natuurspeeltuin Plan West Onderhoudswerkzaamheden Kalverstraat, Heiligeweg, Nieuwendijk en zijstegen Parkeren Reigersbos Sport en spelen noordzijde Museumplein Sportpark De Weeren Strandeiland Vernieuwing Dichtersbuurt Vernieuwing Nelson Mandelabuurt Vernieuwing Wildemanbuurt Windmolens Noorder IJplas en Cornelis Douwesterrein

4.

37 37 38

42 45 47 50 53 56 59 61 64 67 70 73 76 78 81 84

1. Introductie: Aanleiding en doel monitor 1.1. Participatie in beeld De gemeente Amsterdam werkt dagelijks aan het betrekken van en invloed geven aan Amsterdammers bij de ontwikkeling van plannen, projecten en beleid. Niet verwonderlijk, in een stad die zó in beweging is. Voor iedere vierkante meter bestaat wel een idee of plan. Daar kan de gemeente zelf mee aan de slag, maar vaak wordt het plan of idee beter als bewoners zelf betrokken zijn: dit noemen we participatie. De gemeente Amsterdam maakt onderscheid tussen drie soorten participatie: bewonersparticipatie, overheidsparticipatie en netwerkparticipatie. Deze worden in hoofdstuk 3 toegelicht. Volgens het coalitieakkoord 2022-2026 heeft Amsterdam een lange traditie van eigenwijsheid en zelfbestuur die de politiek graag doorzet. Het gaat dan om het goed samenwerken met bewoners bij het maken en uitvoeren van plannen voor de stad, maar ook ruimte geven aan en mogelijk maken van initiatieven die vanuit de stad komen. Participatie zorgt, aldus het coalitieakkoord, voor veel betrokkenheid en energie maar soms ook voor wrijving en teleurstelling. Daarmee is participatie een onderwerp dat niet alleen de bewoners, maar ook elke bestuurder en ambtenaar van de gemeente Amsterdam aangaat. Er is breed behoefte aan feitelijk inzicht in de staat van participatie in Amsterdam.

Te vaak gebeurt oordeelsvorming over participatie nu op basis van incidenten. Het beeld is dus incompleet en daarmee niet altijd juist. De gemeente wil daarom graag zicht op de werkwijzen rondom participatie en de manier waarop bewoners in de praktijk betrokken worden en invloed krijgen. Reden voor de gemeente Amsterdam om te starten met het ontwikkelen van een participatiemonitor. De monitor heeft als belangrijkste doel: het bevorderen van kennis en kunde over participatie in Amsterdam. Daarmee bedoelen we (vak) bekwaamheid in het voorbereiden, uitvoeren van en deelnemen aan participatieprocessen. Aan het verkrijgen van inzicht draagt een participatiemonitor bij: het is een manier om op gestructureerde wijze een beeld van de participatie in Amsterdam te krijgen. Zo verbeteren we de uitvoering van participatie in de praktijk. Of het nu bewoners, ambtenaren of andere betrokkenen betreft. Leren begint bij inzicht krijgen. Het opzetten van een participatiemonitor is nieuw voor de gemeente Amsterdam. Deze rapportage is de eerste proeve voor de ontwikkeling van de monitor. Het is een onderzoek naar de manier waarop participatie gemonitord kan worden én vormt een eerste meting op zichzelf, en biedt daarmee een startpunt voor volgende metingen. Het geeft een beeld van wat we wel en niet weten over participatie in Amsterdam.

Necker heeft dit onderzoek samen met haar zusterbureau Citisens uitgevoerd, op basis van het Plan van Aanpak dat zij in een eerder stadium in opdracht van de gemeente Amsterdam heeft geschreven.

1.2. Leeswijzer Dit rapport is zowel een verslag van de werkzaamheden die zijn uitgevoerd om een monitor te ontwikkelen, als een verslag van de nulmeting (de eerste meting ten behoeve van de monitoring). Zoals eerder beschreven zijn die trajecten met elkaar verweven. Het rapport met de bevindingen uit de beide trajecten hebben we als volgt gestructureerd. In hoofdstuk 2 wordt allereerst stilgestaan bij de onderzoeksmethode en de verantwoording daarvan. U leest hier meer over het onderzoeks- en toetsingskader en de verschillende bronnen die gebruikt zijn in de nulmeting. In hoofdstuk 3 leest u meer over de bestaande kaders voor participatie en over de organisatie van participatie in Amsterdam. In hoofdstuk 4 beschrijven we de bekende feiten en cijfers ten aanzien van participatie. Hoofdstuk 5 bevat de resultaten van de steekproef. In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van participatie in Amsterdam; in hoofdstuk 7 staan de aanbevelingen over de opzet van de monitor. In de bijlage is per casus een casusbeschrijving toegevoegd.

5.

2. Methoden en verantwoording 2.1. Werkwijze ontwikkelen participatiemonitor Eind 2022 en begin 2023 is door de onderzoekers een plan van aanpak opgesteld dat als basis heeft gediend voor de participatiemonitor en nulmeting. In januari 2023 hebben de onderzoekers gesprekken gevoerd met de stedelijk directeur cluster Gebiedsgericht werken en Stadsbeheer en de portefeuillehouder in het college B en W om het precieze doel van de monitor vast te stellen. Na het vaststellen van het plan van aanpak is begonnen met het gelijktijdig onderzoeken en ontwikkelen van een monitor en het uitvoeren van de nulmeting. In april en mei 2023 hebben de onderzoekers in samenwerking met het Stedelijk Team Participatie (STP) cijfermatige data verzameld, casussen voor de steekproef geselecteerd en de interviews voorbereid. Van juni tot oktober 2023 zijn de interviews afgenomen. Vanaf oktober 2023 zijn de opgehaalde gegevens geanalyseerd en verwerkt in dit rapport. Tot in oktober hebben er gesprekken plaatsgevonden over participatie in Amsterdam. Het ontwikkelen van de monitor en met name het uitvoeren van de nulmeting is in nauwe samenwerking met de gemeente en specifiek het STP gebeurd. Zo vonden er regelmatig overleggen plaats tussen afgevaardigden van het STP en het onderzoeksteam. Hierin werd de planning afgestemd en werd de aanpak, waar nodig, herijkt en bijgesteld.

De twee processen (ontwikkeling monitor en uitvoeren nulmeting) waren met elkaar verweven en kunnen niet los van elkaar worden gezien. Dit betekent dat er gedurende het traject aan de ontwikkeling van methoden is gewerkt. Dat maakt dat er niet alleen aanbevelingen over participatie te doen zijn, maar ook over de vorm en inhoud van de monitor zelf. Daar komen we in hoofdstuk 7 op terug.

2.2. Onderzoekskader De ontwikkeling van de monitor is gelijktijdig met de nulmeting ontworpen en uitgevoerd. Het ontwikkelen van de monitor is gebaseerd op het beleidskader participatie (2021). Dit beleidskader gaat alleen over burgerparticipatie, niet over overheidsparticipatie en netwerkparticipatie. Het beleidskader is op dit moment het meest belangrijke richtinggevende document voor de uitvoering van participatie in Amsterdam. Daarmee is het beleidskader de meest logische kapstok voor het uitvoeren van de monitor. Het beleidskader biedt de kwaliteits- en proceseisen waarmee participatie in de gemeente Amsterdam georganiseerd dient te worden. Het toetsen van de praktijk aan het beleidskader, biedt daarmee handvaten voor het vaststellen van hoe de participatie wordt uitgevoerd. Het beleidskader bevat vier uitgangspunten, met per uitgangspunt een aantal specificaties. Deze zijn niet allemaal even specifiek omschreven. Toch hebben we zoveel mogelijk die uitgangspunten en specificaties gebruikt als toetsingskader. Dat leest u op de volgende manieren in het onderzoek terug: Context: in hoofdstuk 3 worden de bevindingen uit eerdere evaluaties geclusterd naar de uitgangspunten en specificaties uit het beleidskader. Informatieverzameling: in de uitgevoerde documentanalyse hebben we geanalyseerd in hoeverre de uitgangspunten van het beleidskader terugkomen in de stukken.

Ook zijn de interviewvragen opgesteld op basis van deze uitgangspunten, zodat de onderzoekers er gericht naar konden vragen in de gesprekken met ambtenaren en extern betrokkenen.

6.

Analyse: de casussen in de steekproef worden gecodeerd aan de hand van deze uitgangspunten, wat inhoudt dat per casus wordt bekeken in hoeverre elk uitgangspunt tot uiting komt. Op basis van deze codering van alle casussen vormt zich een overkoepelend beeld van hoe de uitgangspunten uit het beleidskader in de steekproef terugkomen. Rapportage: de conclusies en aanbevelingen zijn gegroepeerd naar de uitgangspunten uit het beleidskader. In de onderstaande tabel zijn de uitgangspunten en de bijbehorende specificaties uit het beleidskader weergegeven:

1.

‘Participatie omdat’ is het vertrekpunt en het richtsnoer bij het vervolg Niet participatie als instrument, maar wat de gemeente met participatie wil bereiken (het doel) is het vertrekpunt bij de daaropvolgende keuzes Kennis van de behoefte van de burgers is essentieel om tot een gedragen en gemeenschappelijk doel te komen tussen gemeente en betrokken burgers. Indien de behoefte van de burgers ruimer of algemener wordt gedefinieerd, geeft de gemeente hier tot zover mogelijk ruimte aan in de doelbepaling De gemeente baseert zich bij het kiezen van een participatiedoel ook expliciet op (de inschatting van) de behoeftes van de (direct betrokken) Amsterdammer Bij het bepalen van het doel worden door de gemeente relevante politieke afwegingen en gemeente­ lijke belangen die van invloed (zullen) zijn op de uiteindelijke keuze expliciet naar voren gebracht in het vraagstuk dat wordt voorgelegd Indien het doel gaandeweg wijzigt, wordt dit helder gemarkeerd en besproken met alle betrokkenen en consequent door vertaald in een herziene aanpak

2.

Bewuste en expliciete afweging, gevolgd door bestuurlijke betrokkenheid1 op kritieke ­momenten Het participatieplan wordt vroeg in het proces2 met de verantwoordelijke bestuurder(s) expliciet besproken en vastgesteld De voor de uitgangspunten verantwoordelijk bestuurder is (in ieder geval op kritieke momenten in het participatieproces) betrokken

1. Onder ‘bestuurlijke betrokkenheid’ wordt in deze 0-meting de betrokkenheid van zowel wethouders als stadsdeelbestuurders verstaan. 2. Voor deze nulmeting is ‘vroeg in het proces’ gedefinieerd als voorafgaand aan de participatie.

7.

3.

Meer duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij keuze voor participatie Er is een participatieplan opgesteld.3 De bestuurder legt vooraf gemotiveerd vast aan welk participatiedoel, de mate van invloed (participatieniveau) en de scope van de vraag zij zich committeert, en op welke manier de participatie uitgevoerd wordt. Deze afspraken worden vastgelegd in een participatieplan dat gepubliceerd wordt

4.

Perspectief van de betrokkenen staat in de uitwerking, uitvoering én bijstelling centraal De gemeente communiceert helder en transparant over het doel, de mate van invloed en de precieze scope van de vraag die aan de betrokkenen wordt voorgelegd De gemeente geeft heldere en duidelijke informatie in begrijpelijke taal (afgestemd op de samenstelling van de deelnemers) over het proces en over wat er met de inbreng van de deelnemers gebeurt, respectievelijk is gebeurd. Wat is besproken komt herkenbaar terug in de stukken die met deelnemers worden gedeeld. Als iets niet is overgenomen, wordt uitgelegd waarom. Continuïteit tot en met de besluit- of planvorming is geborgd Deelnemers beschikken over voldoende (onafhankelijke) inhoudelijke- en proceskennis. Wensen van deelnemers om hierin te worden gefaciliteerd (bijvoorbeeld om ondersteund te worden door een expert), worden serieus genomen. De gemeente staat open voor het (binnen de kaders) aanpassen van het participatieplan/proces De uitvoerders van het traject hebben achtergrondkennis over de desbetreffende buurt, weten wat er speelt in de leefwereld en welke voorgeschiedenis er heeft plaats gevonden.

Ze maken hierbij gebruik van de kennis van de gebiedsteams en gebiedspools De gemeente maakt een bewuste afweging wie de belanghebbenden het beste vertegenwoordigt en welke individuele burgers, of organisaties uit het maatschappelijk middenveld, het beste actief betrokken kunnen worden

2.3. Onderzoeksverantwoording uitvoering nulmeting: verzamelen van informatie 2.3.1. Feiten en cijfers De eerste pijler van de nulmeting is een analyse van feiten en cijfers over participatie in Amsterdam. Dit leest u in hoofdstuk 4. Om gegevens te verzamelen is gebruikgemaakt van meerdere bronnen.

3. Dit uitgangspunt is door de onderzoekers toegevoegd. Als hulpmiddel om afwegingen rondom participatie bewust en expliciet te maken, wordt in het beleidskader geadviseerd om een participatieplan op te stellen. In uitgangspunt 3 wordt beschreven dat het participatieplan het ‘hoe’ van de participatie vastlegt, zodat voor alle betrokkenen helder is wat wanneer verwacht wordt.

8.

Aantal participatietrajecten In Amsterdam is momenteel geen centrale administratie van alle participatietrajecten. Om alsnog inzicht te krijgen in het aantal participatietrajecten dat georganiseerd wordt, waar deze plaats vinden en welke instrumenten worden toegepast, zijn gegevens uit het zogeheten webarchief verzameld. Op de website www.amsterdam.nl wordt een webarchief bijgehouden. Het is in dit archief mogelijk om voor elke datum in de afgelopen jaren de website te bekijken zoals deze er op dat moment uitzag. Op deze manier zijn de nieuwsberichten van het jaar 2022 per stadsdeel bekeken. Om een inventarisatie te maken van het aantal participatietrajecten in het jaar per stadsdeel, is elk nieuwsbericht beoordeeld. Als de titel van het nieuwsbericht mogelijk op participatie wees, is het nieuwsbericht geopend om dit te bekijken. Deze dataverzameling kent enkele beperkingen: naar alle waarschijnlijkheid zijn niet alle participatietrajecten en nieuwsbrieven daarover meegenomen in het webarchief. Daarnaast kan het voorkomen dat een nieuwsbericht over participatie niet is meegenomen, omdat uit de titel niet bleek dat het bericht over een participatietraject ging. Om verder inzicht te krijgen in deze participatietrajecten, heeft het STP de betrokken ambtenaren bij deze participatietrajecten gevraagd om hun participatieplannen aan te leveren.

Deze plannen zijn betrokken bij de analyse. Stedelijk Team Participatie In de analyse van feiten en cijfers zijn ook gegevens over deze activiteiten van het STP meegenomen. Het STP ondersteunt ambtenaren van de gemeente met advies over het ontwerpen en uitvoeren van participatietrajecten. Informatie over de activiteiten van het STP geven daarom aanvullend inzicht in de werkwijzen rondom participatie binnen de ambtelijke organisatie. Deze gegevens zijn door het STP zelf verzameld en gebundeld aangeleverd bij de onderzoekers. Gegevens uit eerdere onderzoeken Om meer inzicht te krijgen in de ervaringen van bewoners met participatie is gebruik gemaakt van twee bestaande onderzoeken: de Burgermonitor 2021 en de Evaluatie Bestuurlijk Stelsel (2020). De gegevens uit de Burgermonitor 2021 zijn op verzoek van de onderzoekers aangeleverd door de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam. Daarbij hebben de onderzoekers de uitkomsten van specifieke vragen opgevraagd. De gegevens uit het Evaluatie Bestuurlijk Stelsel (2020) waren reeds in het bezit van de onderzoekers, omdat deze evaluatie tevens is uitgevoerd door onderzoeksbureau Necker. 2.3.2. Steekproef Een tweede belangrijke pijler van de nulmeting is een steekproef van 16 recent uitgevoerde participatietrajecten. Dit leest u in hoofdstuk 5.

In deze verantwoording wordt de selectie van de casussen en de werkwijze voor de interviews toegelicht. Selectie casussen De casussen zijn geselecteerd door middel van een gestratificeerde steekproef. Dat houdt in dat er geen willekeurige selectie is gemaakt, maar dat er bewust voor is gekozen om een diverse selectie van casussen te maken op een aantal categorieën. Hierbij stond centraal dat met de casussen elk stadsdeel vertegenwoordigd zou zijn. Verder is diversiteit opgezocht in de grootte van het traject, de fase van de beleidscyclus waarin werd geparticipeerd, de ingezette participatiemiddelen en de inhoud van het traject. De methode om tot een selectie te komen wordt hieronder beschreven. De selectie van de 16 casussen voor de steekproef heeft in twee fases plaatsgevonden. Als eerste stap is door het STP in het bestuurlijk systeem Andreas gezocht naar alle stukken omtrent participatie die ter kennisname of ter besluitvorming op een bestuurlijke tafel hebben gelegen. De

9.

tijdsperiode is afgebakend als het tweede en derde kwartaal van 2022. Er is gezocht met een lijst van trefwoorden die is opgesteld in samenspraak met een aantal vertegenwoordigers van de werkgroep voor de participatieverordening, bestaande uit ambtenaren van de volgende directies in het fysiek domein: V&OR, G&O, R&D, IB en PMB.. Deze zoekopdracht leverde zo een 150 resultaten op. Vervolgens zijn alleen daadwerkelijke participatietrajecten gefilterd, wat 36 trajecten opleverde. Hieruit is een eerste selectie gemaakt van acht casussen, waarbij gestreefd is naar zoveel mogelijk spreiding op alle categorieën. De eerste selectie is voorgelegd aan de ambtelijke werkgroep voor de participatieverordening. Aan hen is de vraag gesteld welke typen trajecten in hun optiek nog ontbraken. Met deze suggesties in gedachten is gezocht naar trajecten om de steekproef compleet te maken. Met de resterende trajecten uit de Andreas-zoektocht konden echter niet alle gewenste categorieën worden ingevuld. Daarom is de selectie uitgebreid met trajecten die werden gevonden in het webarchief van de gemeente. Met de combinatie van de inbreng van ambtenaren en de opgehaalde gegevens uit het webarchief kwam het totaal aan geselecteerde casussen op 14, waarbij zoveel mogelijk spreiding op de categorieën is bereikt. Het bovenstaande proces leverde alleen trajecten in het fysieke domein op.

Participatie is in het sociaal domein doorgaans anders vormgegeven dan in het fysieke domein (zie §3.2.1). Om een breed beeld op te halen over bewonersparticipatie in Amsterdam, is het zinvol om beide domeinen in het onderzoek te betrekken. Inzichten in de verschillen en overeenkomsten helpt bij het leren van elkaar. Om ook het sociaal domein in deze nulmeting te kunnen betrekken, zijn in samenspraak met ambtenaren uit het sociaal domein twee casussen geselecteerd. Binnen het sociaal domein in Amsterdam zijn er twee vormen van participatie waarmee vaak wordt gewerkt: beleidsparticipatie en geïnstitutionaliseerde cliëntparticipatie. Wat betreft beleidsparticipatie is het participatieproces rondom het beleidskader sociale basis 2025-2032 geanalyseerd. Voor de geïnstitutionaliseerde vorm van participatie is de cliëntenparticipatie bij de buurtteams geanalyseerd. Onderstaand de lijst met de 16 geselecteerde casussen: Casus

Stadsdeel

Domein

Aanpak volkshuisvesting

Stadsbreed

Fysiek

Beleidskader sociale basis

Stadsbreed

Sociaal

Buurtteams

Stadsbreed

Sociaal

De Joodse Stad

Centrum

Fysiek

Herinrichting Sumatraplantsoen

Oost

Fysiek

Ketelmakerij

Noord

Fysiek

Natuurspeeltuin Plan West

West

Fysiek

Onderhoud Kalverstraat, Heiligeweg, Nieuwendijk en zijstegen

Centrum

Fysiek

Parkeren Reigersbos

Zuidoost

Fysiek

Sport en spelen Noordzijde Museumplein

Zuid

Fysiek

Sportpark De Weeren

Noord

Fysiek

10.

Strandeiland

Oost

Fysiek

Vernieuwing Dichtersbuurt

Nieuw-West

Fysiek

Vernieuwing Nelson Mandelabuurt

Zuidoost

Fysiek

Vernieuwing Wildemanbuurt

Nieuw-West

Fysiek

Windmolens Noorder IJplas en Cornelis Douwesterrein

Noord

Fysiek

Geografische weergave steekproef participatietrajecten Interviews Per casus zijn verschillende betrokkenen gesproken. Ten eerste hebben de onderzoekers voor elke casus met minstens één betrokken ambtenaar gesproken. Ook hebben de onderzoekers ernaar gestreefd om per traject een aantal deelnemers te spreken. Voor elf casussen hebben de onderzoekers gesproken met deelnemers en/of externe betrokkenen. Meestal waren dit bewoners, maar in een aantal gevallen is er gesproken met initiatiefnemers, ondernemers, of vertegenwoordigers van bijvoorbeeld een bewonerscommissie. Bij vijf casussen was het niet mogelijk om met extern betrokkenen te spreken. In een enkel geval maakte de context van het participatietraject het volgens betrokken ambtenaren niet wenselijk om de onderzoekers met bewoners in contact te brengen, omdat dit de relatie met de bewoners mogelijk kon verstoren. In andere gevallen waren de gegevens van de deelnemers niet langer op te vragen. Bij een aantal casussen was het vanwege beperkte beschikbaarheid van deelnemers niet mogelijk om tot een afspraak te komen. De interviews zijn gehouden in de periode tot en met de zomer van 2023. De stand van zaken op het moment van het interview is de basis geweest voor de analyse en de casusbeschrijving.

Groepsinterview In oktober 2023 heeft er een groepsgesprek plaatsgevonden met een aantal ambtenaren voor wie participatie onderdeel uitmaakt van hun dagelijkse werk. Het STP heeft de werkgroep voor de participatieverordening gevraagd om ambtenaren vanuit verschillende directies aan te dragen en hen uitgenodigd voor een gesprek. Bij dit gesprek waren acht ambtenaren aanwezig. Dit gesprek is gevoerd aan de hand van de vier uitgangspunten van het beleidskader participatie. De deelnemers werd gevraagd om hun ervaringen te delen. Het groepsgesprek was niet gericht op een specifieke casus, maar was juist gericht op het ophalen van kansen en knelpunten op een abstracter niveau. Ook hebben de onderzoekers enkele voorlopige bevindingen bij de deelnemers getoetst, om na te gaan of zij deze bevindingen in hun dagelijkse werkzaamheden herkenden.

11.

3. Kaders en context monitor In dit hoofdstuk schetsen we de kaders voor participatie in Amsterdam. Ook beschrijven we de uitkomsten van de evaluaties over participatie uit de afgelopen jaren.

3.1. Participatie in ontwikkeling 3.1.1. Participatieverordening verwacht in 2024 De Wet versterking participatie op decentraal niveau – die naar verwachting in de tweede helft van 2024 ingaat – verplicht gemeenten om hun inspraakverordening te verruimen naar een participatieverordening. Met een participatieverordening stelt de gemeenteraad kaders over hoe de bewoners betrokken worden en hoe de gemeente met bewoners samenwerkt. De participatieverordening biedt een juridisch uitgangspunt voor alle verschillende vormen van participatie, van informeren tot meebeslissen en van bewonersparticipatie tot buurtrechten. De participatieverordening heeft tot doel: betere participatie. Dat betekent niet per definitie meer participatie of meer zeggenschap, maar participatie die zorgvuldig, transparant en voorspelbaar is. In Amsterdam wordt momenteel gewerkt aan de participatieverordening. Naar verwachting wordt deze in 2024 door de gemeenteraad vastgesteld. 3.1.2. Drie vormen van participatie De raad en het college van Amsterdam hebben vastgelegd binnen welke kaders participatie plaats dient te vinden. De gemeente Amsterdam onderscheidt drie soorten participatie: bewonersparticipatie, overheidsparticipatie en netwerkparticipatie. Het verschil tussen deze vormen van participatie zit in de verhouding tussen de bewoners en de gemeente.

Bij bewonersparticipatie initieert de gemeente de participatie met bewoners(groepen). Bij overheidsparticipatie nemen bewoners het initiatief. Vervolgens betrekken deze bewoners de gemeente om hun initiatief te faciliteren. Bij netwerkparticipatie ondersteunt de gemeente bestaande organisaties of netwerken van bewoners. Deze netwerken van bewoners spelen een verbindende rol tussen de gemeente en bewoners. In dit hoofdstuk worden de drie vormen van participatie die Amsterdam kent beschreven. Voor overheidsparticipatie en netwerkparticipatie wordt de stand van zaken van het beleid beschreven. Voor bewonersparticipatie geldt dat ook wordt gekeken naar bestaande onderzoeken en evaluaties, om de context te schetsen waarin de nulmeting is uitgevoerd.

3.2. De drie vormen van participatie toegelicht 3.2.1. Bewonersparticipatie

12.

Definitie gemeente Amsterdam: bewoners, ondernemers en organisaties denken mee met, adviseren over, werken samen aan of beslissen mee over de voorbereiding of uitvoering van de plannen van de gemeente. In formele stukken van de gemeente wordt dit ook wel burgerparticipatie genoemd.

2016 inspraak­ verordening

2019 beleidsbrief democratisering

2021 beleidskader participatie

2024 participatie­ verordening

Tijdlijn beleidsvorming bewonersparticipatie

Beleidskader voor bewonersparticipatie: Beleidskader Participatie vastgesteld in 2021 De gemeente Amsterdam heeft in 2021 het ‘Beleidskader Participatie’ vastgesteld. Het beleidskader is het op dit moment geldende – door de gemeenteraad vastgestelde – beleid van de gemeente Amsterdam over bewonersparticipatie. Tot die tijd was bewonersparticipatie alleen geregeld met de inspraakverordening die voor het laatst was herzien in 2016. De inhoudelijke aanzet voor het beleidskader werd gedaan in de beleidsbrief democratisering van maart 2019. ‘Aan ons de schone taak om de representatieve democratie kracht bij te zetten, onze uitvoeringskracht te vergroten en samen te bouwen aan nieuwe, stevige fundamenten voor veel meer eigenaarschap en zeggenschap in buurten, inclusieve participatie en een gezond groeiklimaat voor maatschappelijk initiatief’, aldus het college in de beleidsbrief. Het beleidskader is destijds opgesteld op basis van lessen die zijn geleerd over participatie in de Amsterdamse praktijk. De uitgangspunten uit het beleidskader vormen het onderzoekskader voor de nulmeting van de monitor. In het hoofdstuk ‘onderzoeksverantwoording’ beschrijven we de verschillende uitgangspunten en hoe dit getoetst is in de monitor. Omwille van de leesbaarheid werken we dat hier niet opnieuw uit.

Stappenplan Bewonersparticipatie als praktische leidraad bij projecten Naast het beleidskader is het stappenplan bewonersparticipatie opgesteld. Dit stappenplan is bedoeld voor ambtenaren van de gemeente Amsterdam die in een project of team werken aan een plan of nieuw beleid. Het stappenplan laat de ambtenaren stilstaan bij en keuzes maken over de inrichting van het participatietraject. Inzet Stedelijk Team Participatie om het gebruik en de inrichting van bewonersparticipatie te bevorderen Het Stedelijk Team Participatie (STP) ondersteunt ambtenaren van de gemeente bij het ontwerpen en uitvoeren van participatietrajecten. Het Stedelijk Team Participatie is begin 2022 opgericht om de organisatie te ondersteunen bij de implementatie van het beleidskader Participatie en richt zich op bewonersparticipatie. Ook werkt het team aan de voorbereiding van de participatieverordening en de participatiemonitor. Daarnaast werkt het team aan de ontwikkeling van stadsdeelpanels en burgerberaden. Het team is een kennisknooppunt in de gemeentelijke organisatie en biedt concrete handvatten om Amsterdammers te betrekken in projecten. De instrumenten die het STP ontwikkelt en de ondersteuning die het STP biedt, zijn gebaseerd op het beleidskader participatie. Het team:

13.

• heeft een Stappenplan voor de inrichting van een participatieproces gemaakt, voor alle medewerkers die regelmatig met burgerparticipatie te maken hebben; • ontwikkelt samen met collega’s en bewoners tools en methodieken voor een effectiever participatieproces, zoals een impactmeter en een sjabloon voor een participatieplan; • houdt een wekelijks spreekuur om lastige casuïstiek te bespreken; • onderhoudt een netwerk van experts; • verzorgt een leeraanbod voor collega’s die vaak met participatie te maken hebben; • heeft een werksessie ontwikkeld voor het ontwerp van een participatie-aanpak en begeleidt dit proces op aanvraag voor complexe dossiers. Bewonersparticipatie in fysiek en sociaal domein verschillen van elkaar en zijn beiden onderdeel van de monitor In het fysieke domein zijn relatief veel aspecten van een participatietraject vastomlijnd. Bewonersparticipatie is in dit domein meestal een manier om allerlei belanghebbenden (denk aan bewoners, toekomstige bewoners, ondernemers, ontwikkelaars) in een vroeg stadium te betrekken bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit. In de Omgevingswet (nog niet in werking getreden) is participatie een belangrijke pijler en is vastgelegd wanneer er in ieder geval participatie moet plaatsvinden.

Een ander voorbeeld van een vaststaand kader is dat bij de verduurzaming van woningbouw in de corporatiesector participatie verplicht is volgens de Overlegwet (bron). Deze wettelijke kaders voor participatie zijn ook bepalend voor wat er in de lokale participatieverordening kan worden vastgelegd. In het sociaal domein heeft bewonersparticipatie zich volgens een andere werkwijze ontwikkeld dan wat is vastgelegd in het beleidskader participatie. Het beleidskader is met name opgesteld op basis van ervaringen in het fysiek domein. In het sociaal domein worden bijvoorbeeld geen participatieplannen opgesteld. Wel draagt het beleidskader participatie ook voor het sociaal domein bij aan het maken van een bewuste keuze over bewonersparticipatie bij zowel beleid als uitvoering, waarbij belangenbehartigers en ervaringsdeskundigen een belangrijke rol spelen. Binnen het sociaal domein wordt doorgaans de term cliëntenparticipatie gebruikt. Dit houdt in dat cliënten en patiënten worden betrokken bij het beleid over de zorg- en dienstverlening waar zij een beroep op doen (bron). Binnen het sociaal domein wordt participatie niet alleen op projectbasis georganiseerd, maar ook op structurele basis. Dit noemen we geïnstitutionaliseerde vormen van cliëntenparticipatie.

Van de drie grote wetten in het sociaal domein – de Jeugdwet, Participatiewet en Wet maatschappelijke ondersteuning – bevatten de Participatiewet en de Wmo kaders voor participatie op het niveau van de gemeente. In deze wetten is opgenomen dat de gemeenteraad in een verordening vastlegt hoe de doelgroepen van de wetten worden betrokken bij de uitvoering hiervan.1 De Jeugdwet kent alleen regels voor cliëntenparticipatie bij aanbieders, niet op het niveau van de gemeente. Amsterdam kent onder meer het Jeugdplatform Amsterdam, de participatieraad en Wmo-adviesraad waarin bewoners – specifiek cliënten en hun vertegenwoordigers - participeren over de uitvoering van deze wetten. Een belangrijke vertegenwoordiger van cliënten is Cliëntenbelang Amsterdam. Om de staat van bewonersparticipatie in kaart te brengen, kijken we in de steekproef zowel naar het fysieke als het sociale domein. 1

14.

Participatiewet, artikel 47. Wet maatschappelijke ondersteuning, artikel 2.1.3, lid 3.

3.2.2. Overheidsparticipatie

Definitie gemeente Amsterdam: de gemeente ondersteunt bewoners(organisaties) die met goede ideeën hun buurt, wijk of stad mooier, duurzamer, socialer willen maken. Dat kan in de vorm van financiële hulp, ruimte, kennis of door het wegnemen van barrières zodat Amsterdammers zelf vorm kunnen geven aan hun leefomgeving. Beleidskader voor overheidsparticipatie: buurtrechten vastgelegd in het beleidskader buurt­ rechten (2021) Amsterdam kent sinds 2021 een beleidskader over buurtrechten. Met dit beleidskader wil het college van B en W een kader bieden voor het omgaan met initiatieven, om duidelijkheid te bieden voor zowel ambtenaren als initiatiefnemers. Het doel van het vastleggen van buurtrechten in dit beleidskader is drieledig: 1) de samenwerking tussen de initiatiefnemers en de gemeente verbeteren en beter stroomlijnen; 2) ruimte bieden in beleidskaders om initiatieven te realiseren; 3) eigenaarschap en verantwoordelijkheid voor opgaven in de stad overdragen aan bewoners. Amsterdam kent drie buurtrechten. Het uitdaagrecht is het recht om gemeentelijke taken (deels) over te nemen. Het biedingsrecht is het recht om een bod te doen op de huur of koop van een pand of de huur van grond voor een initiatief. Het buurtplanrecht is het recht om een ontwerp in te dienen voor de openbare ruimte.

In het beleidskader worden ook drie aanvullende buurtrechten onderscheiden die ‘de bovengenoemde buurtrechten versterken’. Het recht op informatie ziet erop toe dat initiatiefnemers voldoende informatie van de gemeente krijgen om hun buurtrechten uit te kunnen oefenen. Het recht op toegang tot geld houdt in dat initiatiefnemers hun weg vinden in de verschillende budgetten waar hun initiatief aanspraak op zou kunnen maken. Tot slot hebben initiatiefnemers het recht om zelfgekozen ondersteuning in te huren, bijvoorbeeld op juridisch of financieel vlak. Het beleidskader buurtrechten beschrijft de voorwaarden waar initiatiefnemers aan moeten voldoen om aanspraak te maken op de buurtrechten. Wanneer een initiatiefnemer gebruik wil maken van één van de buurtrechten, begeleidt het Bureau Integraal Maatschappelijk Initiatief (BIMI) deze aanvraag binnen de organisatie. Dit houdt in dat het BIMI ambtelijk experts betrekt om te beoordelen of de initiatiefnemers gebruik kunnen maken van een buurtrecht. De vakinhoudelijk wethouder of stadsdeelbestuurder neemt de uiteindelijke beslissing. Het BIMI kan ook een maatwerktraject opstarten om een initiatief verder te brengen binnen de gemeentelijke organisatie. Het BIMI stimuleert de samenwerking tussen de gemeente en bewoners op het gebied van initiatieven om gebruik te maken van buurtrechten.

Het bureau speelt een belangrijke rol bij het leren over succesvolle en minder succesvolle toepassingen van de buurtrechten. Ook maakt het bureau de maatschappelijke impact van initiatieven zichtbaar via de maatschappelijke AEX. 15.

Regeling Integraal Maatschappelijk Initiatief (RIMI) maakt financiële ondersteuning van maat­ schappelijke initiatieven mogelijk Amsterdam kent de Regeling Integraal Maatschappelijk Initiatief (RIMI), ter (financiële) ondersteuning van maatschappelijke initiatieven. De regeling houdt in dat het college een eenmalige subsidie kan verlenen aan initiatieven. De Commissie Integrale Maatschappelijke Initiatieven (CIMI). adviseert het college over de aanvragen. De commissie wordt hierbij ondersteund door het Bureau Integraal Maatschappelijk Initiatief (BIMI). Het doel van de regeling is om maatschappelijke initiatieven mogelijk te maken die beleidsterreinen overstijgen. In 2021 was er 1,85 miljoen euro beschikbaar voor de regeling, verdeeld over twee tranches. In 2022 was er 1,8 miljoen beschikbaar, eveneens verdeeld over twee tranches. In die twee jaar zijn 275 aanvragen ingediend voor een totaalbedrag van 14,9 miljoen euro. Er zijn 81 aanvragen toegekend. In de algemene evaluatie van de RIMI wordt geconcludeerd dat er een duidelijke behoefte is aan de middelen vanuit de RIMI. De impactwaarde van de initiatieven, gemeten via de maatschappelijke AEX, is dat elke euro uit de regeling € 13,50 aan impactwaarde realiseert.

3.2.3. Netwerkparticipatie Definitie gemeente Amsterdam: netwerkparticipatie gaat over meer structurele en langdurige samenwerking tussen de gemeente en het netwerk van bewonersorganisaties en initiatiefnemers. Bewonersplatforms hebben bij deze vorm van participatie een positie als vaste gesprekspartner van de gemeente. Kaders voor netwerkparticipatie: nog in ontwikkeling Een vorm van netwerkparticipatie die in Amsterdam volop in ontwikkeling is, is het buurtplatformrecht. In 2020 is in de gemeenteraad een motie aangenomen, waarin het college wordt verzocht het idee van het buurtplatformrecht uit te werken. Ook werd bij deze motie € 150.000 beschikbaar gesteld om dit te financieren. Het buurtplatformrecht zou inhouden dat buurten het recht hebben om zichzelf te organiseren en daarbij ook een erkende positie als gesprekspartner van de gemeente te worden, inclusief financiële ondersteuning. De vergelijking met de bewonerscommissies, die een erkende juridische positie hebben, kan worden gemaakt. De aanleiding voor de motie waren oproepen van verschillende verenigde buurtorganisaties en buurtplatforms voor structurele samenwerking met en ondersteuning van de gemeente. Het college heeft op de motie gereageerd door in 2022 een proeftuin in te stellen om te experimenteren met het buurtplatformrecht.

16.

Het college geeft een visie op de rol van buurtplatforms en schetst basisvoorwaarden voor samenwerking tussen de gemeente en de buurtplatforms. Het college is van mening dat buurtplatforms maatschappelijke functies kunnen vervullen, zoals gemeenschapsvorming, organisatiekracht voor de ondersteuning van bewoners en initiatieven, en een rol als vaste gesprekspartner voor de gemeente. Als basisvoorwaarden benoemt het college dat een buurtplatform bottom-up tot stand moet komen, dat de (financiële) relatie structureel moet zijn, en dat het buurtplatform vaste aanspreekpunten binnen de gemeente moet hebben. De proeftuin voor het buurtplatformrecht is in 2022 uitgevoerd door !Woon. Bij de startconferentie kregen de negen betrokken buurtplatforms een ‘certificaat van erkenning’ uitgereikt door de wethouder democratisering. Uit de rapportage over het eerste jaar van de proeftuin blijkt dat er een ‘tussenteam’ van ambtenaren is opgericht, waardoor de buurtplatforms een vast aanspreekpunt hebben bij de gemeente. Tegelijkertijd is ervaren dat een gebrek aan continuïteit bij de gemeente door het wisselen van contactpersonen, veel energie vraagt van buurtplatforms en de voortgang belemmert. Ook opvallend is dat ambtenaren onzekerheid ervaren over hun positie en daardoor moeite hebben met het samenwerken met de buurtplatforms.

Dit wordt gespiegeld door de buurtplatforms zelf, die aangeven weinig vertrouwen te ervaren vanuit de ambtelijke organisatie. Tevens hebben de buurtplatforms moeite om mee te draaien in het (vergader)tempo van de ambtelijke organisatie en het voldoen aan alle randvoorwaarden, wat hen belemmert in hun daadwerkelijke werkzaamheden in de buurt. !Woon heeft subsidie bij de gemeente aangevraagd om de proeftuin in 2023 voort te zetten. 3.2.4. Evaluaties van participatie Specifieke projecten én participatie als thema zijn vaker geëvalueerd In de afgelopen jaren zijn door diverse partijen evaluaties uitgevoerd om in beeld te brengen hoe specifieke participatietrajecten zijn uitgevoerd, of hoe de gemeente omgaat met participatie.. Deze evaluaties zijn niet te kwalificeren als voorloper van de monitor: ze hebben steeds een specifieke insteek of aanleiding en geven daarmee geen compleet beeld van de breedte van participatie in Amsterdam. Daarnaast richten deze onderzoeken zich alleen op bewonersparticipatie. De onderzoeken en evaluaties zijn wel nuttig om de context te schetsen waarin de nulmeting is gevoerd. Daarom is voor de nulmeting een analyse van deze reeds bestaande onderzoeken en evaluaties gemaakt. .De inzichten uit deze analyse zijn gebruikt bij het uitvoeren van de nulmeting.

De onderzoekers hebben bijvoorbeeld in de steekproef extra aandacht besteed aan knelpunten die in de bestaande onderzoeken en evaluaties vaker terugkwamen. In de verschillende evaluaties is het beleidskader -net als in de monitor- als startpunt gebruikt. De vier uitgangspunten uit het beleidskader zijn gebruikt als kapstok om de relevante bevindingen uit de verschillende evaluaties samen te vatten. Per uitgangspunt wordt weergegeven wat er eerder is onderzocht in de hier bovengenoemde onderzoeken. Ook wordt aangegeven welke aandachtspunten uit de evaluaties van specifieke participatietrajecten bleken.

4. Rekenkamer Metropool Amsterdam (24 november 2022). Participatieparagraaf bestuurlijk rapport. 5. Bij de Duisenberg-methode bereiden twee raadsleden (‘rapporteurs’) de behandeling van de jaarstukken voor op een specifiek thema. 6. Ombudsman Metropool Amsterdam (7 juli 2021). Participanten het bos ingestuurd – een onderzoek naar de uitvoering van een burgerparticipatietraject bij herinrichting van openbaar groen in stadsdeel Noord.

17.

Overzicht eerder uitgevoerde onderzoeken en evaluaties In 2022 onderzocht de Rekenkamer Metropool Amsterdam de participatieparagraaf.4 De participatieparagraaf is sinds 2021 standaard onderdeel van voordrachten aan het college en dagelijks besturen van stadsdelen. De rekenkamer onderzocht of de paragrafen worden toegepast en adequaat worden ingevuld. Ook werd in 2022 de Duisenberg-methode5 ingezet om burgerparticipatie (hier: bewonersparticipatie) bij woningbouw in beeld te brengen. En in 2021 deelde de Ombudsman uit eigen beweging een brief over participatie.6 Ook onderzocht Nanke Verloo in haar rol als Urban Citizen Fellow bij het NIAS/KNAW de participatie bij het Entreegebied Gulden Winckel. Daarnaast zijn er interne evaluaties van specifieke projecten beschikbaar. Deze zijn verzameld door het STP. Het gaat om de trajecten: Autoluw Amsterdam, De Aker, Geuzenveld-Slotermeer, Klaprozenbuurt, Ringdijk 44, Waterlooplein, Weesperzijde.

1.

Uitgangspunt 1: Participatie ‘omdat’ is het vertrekpunt en het richtsnoer bij het vervolg Eerdere onderzoeken In eerdere evaluaties bleek niet goed vast te stellen of dit uitgangspunt daadwerkelijk wordt gehanteerd. De rekenkamer benoemt dat de participatieparagraaf zelden helder inzicht biedt in de daadwerkelijke participatie. Het doel van participatie wordt in het merendeel van de door de rekenkamer onderzochte participatieparagrafen niet duidelijk. De rekenkamer constateert dat wanneer er sprake is van inspraak, het vrijwel nooit duidelijk is wat daar dan het doel van is. Wanneer het doel wel duidelijk is omschreven, is het doel vaak het ophalen van inbreng of het informeren van bewoners. Om te zorgen dat participatie ‘omdat’ het vertrekpunt en richtsnoer kan zijn, is het vaststellen van een doelstelling noodzakelijk. In het Duisenberg-rapport bij de begroting 2023 (onderwerp: burgerparticipatie bij woningbouw) rapporteren de twee raadsrapporteurs dat er geen zicht is op een uitsplitsing van de participatietrajecten, o.a. naar type, doel en stakeholders. Daardoor is niet na te gaan of de gemeente Amsterdam zich houdt aan belangrijke kwaliteits- en proceseisen die de gemeente zichzelf stelt om goede participatie te waarborgen.

Evaluatie participatietrajecten In de evaluatie van de herinrichting van de markt op het Waterlooplein wordt het belang van een gezamenlijk geformuleerd doel benadrukt. Een les die in de evaluatie wordt getrokken, is dat er bij meningsverschillen die voortkomen uit tegengestelde belangen altijd kan worden teruggegrepen op het gezamenlijk doel van het participatietraject. In de evaluatie van de buurtvernieuwing in Geuzenveld-Slotermeer wordt geadviseerd om duidelijk aan te geven waar het participatietraject over gaat en welke zaken al besloten zijn. Dit komt ook terug in de evaluatie van het participatietraject rondom het Walenweeshuis, waarin de les wordt getrokken om aan bewoners duidelijk te maken hoe ver hun invloed reikt en wie welke beslissingen op welk moment neemt.

2.

Uitgangspunt 2: Bewuste en expliciete afweging, gevolgd door bestuurlijke betrokkenheid op kritieke momenten Eerdere onderzoeken De beelden over het maken van een bewuste en expliciete afweging lopen uiteen, zo blijkt uit de geanalyseerde onderzoeken en evaluaties . De rekenkamer concludeert dat de participatieparagraaf slechts in de helft van de onderzochte voordrachten adequaat is ingevuld. Dit duidt erop dat de participatieparagraaf dikwijls niet wordt gebruikt om de bewuste en expliciete afweging over participatie naar de bestuurlijke tafel te brengen. “Het terugkijkende karakter van de participatieparagraaf heeft als gevolg dat de paragraaf niet stimuleert om in een vroeg stadium na te denken over participatie, zoals was bedoeld. Wanneer er geen participatie plaatsvindt, wordt dit in 80% van de onderzochte gevallen niet gemotiveerd.” Er lijkt volgens de rekenkamer verbetering mogelijk waar het gaat over het maken en documenteren van een bewuste en expliciete afweging.

18.

Het maken van een bewuste en expliciete afweging moet worden gevolgd door bestuurlijke betrokkenheid tijdens het proces. In het Duisenberg-rapport wordt benoemd dat problemen rond participatie processen raadsleden vooral incidenteel bereiken via inspraak en raadsadressen en niet via informatie vanuit het college. Waar het betrokkenheid van de raad betreft, is er volgens het rapport dus nog verbetering mogelijk. Evaluatie participatietrajecten De interne communicatie binnen de gemeente en het contact tussen ambtenaren en bestuurders moet goed zijn ingericht om signalen van betrokkenen een goede plek te geven.Tijdens het project Autoluw Amsterdam kregen ambtenaren door de manier waarop het participatietraject was ingericht geen ruimte om het proces aan te passen aan de situatie, toen bleek dat bewoners door een verschil in verwachtingen ontevreden waren over het participatietraject. Een les voor de toekomst is om meer bestuurlijke afstemming te zoeken tijdens het participatietraject, zodat het proces eventueel tussentijds bijgestuurd kan worden. Ook in het onderzoek van Verloo (2021) wordt deze bestuurlijke betrokkenheid benoemd.

Verloo benoemt in haar evaluatie dat het technocratische karakter van participatieprocessen met betrekking tot ruimte en omgeving een belangrijk argument is voor waarom participatietrajecten regelmatig teleurstellend aflopen en voor frustraties zorgen bij zowel burgers als professionals. Politieke keuzes worden niet als politieke keuzes gepresenteerd, maar als technocratische overwegingen. De inhoud en aanleiding van het participatieproces worden hiermee gedepolitiseerd, wat niet ten goede komt aan het democratisch gehalte van het proces. Verloo benoemt dat bestuurders een rol hebben bij het weer politiek maken van participatietrajecten, door te duiden welke politieke keuzes er op tafel liggen.

3.

Uitgangspunt 3: Meer duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij keuze voor participatie Eerdere onderzoeken Uit eerdere evaluaties blijkt er nog winst te boeken waar het de duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij te maken keuzes betreft. De rekenkamer concludeert dat wanneer de participatie paragraaf wel wordt ingevuld, de beschrijving van participatie weinig informatief is. De participatie paragraaf is een ‘zoekplaatje’ waarin het moeilijk is om te achterhalen wat er aan participatie is gedaan en waarom, waardoor de participatieparagraaf niet goed ingezet kan worden als sturingsinstrument. Bij grofweg de helft van de onderzochte participatieparagrafen is niet duidelijk welk niveau van participatie er is gehanteerd. Ook wordt in de meeste participatieparagrafen niet duidelijk welke beleidsruimte er is. Daarmee wordt niet duidelijk welke ruimte er is voor eventuele wijzigingen naar aanleiding van het participatieproces. Tot slot is het opvallend dat lang niet altijd uit de paragrafen duidelijk wordt of er daadwerkelijk Amsterdammers betrokken zijn geweest bij de participatie en er wordt regelmatig aangegeven dat er geen sprake is geweest van participatie, zonder dat dat vervolgens wordt toegelicht.

Uit een brief van de Ombudsman Metropool Amsterdam komt naar voren dat een opvallend punt in de lopende dossiers is dat de gemeente bij trajecten in de ruimtelijke sector primair voor de aanpak van projectmanagement kiest. De ombudsman concludeert dat een gebrek aan aandacht voor (participatie)processen in deze meerjarige trajecten een belangrijke bron van misverstanden en conflicten vormt tussen de gemeente en betrokken burgers. Bewoners ervaren het soms alsof het (project) hen wordt opgelegd. Om dit te voorkomen zijn duidelijkheid, transparantie en eenduidigheid bij de keuze voor participatie belangrijk. Er moet volgens de Ombudsman van tevoren vastgelegd worden aan welk participatiedoel, mate van invloed en scope het bestuur zich committeert - zoals in het beleidskader participatie wordt beschreven. Evaluatie participatietrajecten Uit de evaluatie van het participatietraject rondom de markt op het Waterlooplein blijkt dat de ambtelijke stukken vanuit de gemeente voor de betrokkenen niet of slecht te begrijpen zijn. Dit komt ook terug in de evaluatie van de herinrichting van de Klaprozenbuurt, waar bewoners de communicatie als ‘bureaucratisch’ ervaarden. Naast heldere communicatie is ook de zichtbaar19.

heid van de gemeente van belang. Bij het opknappen van pleinen in De Aker leidde de gebrekkige zichtbaarheid van de gemeente tijdens de uitvoering van het project tot wantrouwen onder bewoners, zo blijkt uit de evaluatie.

4.

Uitgangspunt 4: Perspectief van betrokkenen staat in de uitwerking, uitvoering én bijstelling centraal Eerdere onderzoeken Een opvallende conclusie uit het rekenkameronderzoek is dat in de participatieparagrafen regelmatig niet wordt ingaan op hoe Amsterdammers participeren. Dit geldt voor meer dan de helft van de door de rekenkamer onderzochte participatieparagrafen. Veel participatieparagrafen gaan alleen in op afstemming met maatschappelijke organisaties, belangenverenigingen of andere overheden, of zelfs de interne onderdelen van de ambtelijke organisatie. Dit zou er op kunnen duiden dat het perspectief dat de betrokkene centraal dient te staan, regelmatig niet wordt nageleefd. Uit de brief van de Amsterdamse Ombudsman van februari 2022 komt naar voren dat veel bewoners in hun perceptie over participatie bij ruimtelijke plannen zich overvallen, niet gehoord, en onder druk gezet voelen. Ze hebben het idee dat de gemeente geen oog heeft voor hun historie en rechten op de betreffende locaties. De Ombudsman stelt vast dat in dit soort onzekere situaties gemeenteambtenaren te zeer vasthouden aan juridische procedures met als resultaat dat het perspectief van de burger steeds meer buiten beeld raakt. De permanente opdracht moet zijn dat de Amsterdammers voor wie al deze medewerkers binnen de ruimtelijke sector zich inzetten, niet uit het oog worden verloren.

Evaluatie participatietrajecten Het advies van Verloo is om in de aanloop naar het proces meer aandacht te besteden aan het bouwen van wederzijds vertrouwen. Door een sessie te wijden aan de inzet en kennis van bewoners uit het verleden, het erkennen van emoties uit het verleden, en door gezamenlijk te reflecteren op de belangen van alle partijen, zal het onderlinge vertrouwen en vertrouwen in het proces verbeteren. Daarnaast wordt volgens Verloo de rol van actiegroepen begrepen alsof die niet goed samengaan met participatie. Juist deze burgers hebben in het verleden veel bijgedragen aan de stad. Deze groepen zouden tijdens participatieprocessen een serieuze plek moeten krijgen. In de evaluatie van de herinrichting van de Weesperzijde wordt het advies gegeven om te inventariseren wie direct of indirect door beleidsplannen geraakt wordt, en dat deze betrokkenen moeten worden geïnformeerd over de mogelijkheden om te participeren. Verder blijkt uit evaluaties dat het centraal stellen van het perspectief van betrokkenen ook gaat over hun expertise. Bij de herinrichting van de Klaprozenbuurt heeft de gemeente bewoners hierin ondersteund door ruimte te geven aan professionals die door de bewoners waren ingeschakeld. Uit de evaluatie van de inrichting van de Ringdijk 44 blijkt dat bewoners kennis hebben over de geschiedenis van de buurt.

De gemeente had deze kennis niet, wat leidde tot keuzes die onvrede bij de bewoners veroorzaakten. Gevolgen van deze bevindingen voor de uitvoering van de monitor Kijkend naar de eerder uitgevoerde evaluaties en onderzoeken, zijn er steeds kanttekeningen te plaatsen bij de mate waarin de vier uitgangspunten worden gehanteerd of nageleefd. In hoofdstuk 6 leest u de conclusies naar aanleiding van de uitgevoerde nulmeting van de participatiemonitor. Daar komen we ook terug op de bevindingen uit deze eerdere onderzoeken.

20.

4. Resultaten uit de nulmeting, deel 1: feiten en cijfers Inzicht bieden in de staat van participatie start bij het in kaart brengen van feiten en cijfers over de participatie. Hoeveel trajecten worden er in de gemeente Amsterdam uitgevoerd? Over welke onderwerpen gaat het dan en op welke manier kunnen bewoners participeren? Wordt er in de verschillende trajecten gebruikgemaakt van een participatieplan? En wat doet het Stedelijk Team Participatie? In dit hoofdstuk wordt gezocht naar een antwoord op deze vragen. Daarnaast wordt er, op basis van beschikbare informatie, inzicht gegeven in hoe Amsterdammers kijken naar participatie, hun ervaringen en de beoordeling daarvan. Hiermee maken we de overzichtsfoto waar de gemeente Amsterdam staat als het gaat om bewonersparticipatie. Bij de start van dit deel van het onderzoek bleek dat er op dit moment geen volledige centrale administratie is van alle participatietrajecten in Amsterdam. Er is daarom voor gekozen om via het webarchief beschikbare cijfers te verzamelen, door middel van het verzamelen van nieuwsberichten waar participatie wordt aangekondigd. Hoewel alle participatietrajecten op de kalender zouden moeten staan en aangekondigd zouden moeten worden, is bij de analyse duidelijk geworden dat dit niet het geval is. Zo zijn er geen trajecten binnen het sociaal domein gevonden, terwijl deze wel zijn uitgevoerd.

Het webarchief geeft daarmee geen volledig beeld van de totaliteit van trajecten, maar biedt de mogelijkheid om voor een deel van de trajecten inzichten te verzamelen.

4.1. Aantal gevonden participatietrajecten in 2022 In 2022 hebben er in ieder geval 183 participatietrajecten plaatsgevonden in de gemeente, concluderen de onderzoekers op basis van de gegevens die vindbaar zijn in het webarchief. Zoals op onderstaande kaart zichtbaar is, zijn er bepaalde stadsdelen waar relatief meer trajecten hebben plaatsgevonden. Vooral in Amsterdam-Noord en Amsterdam Nieuw-West zijn veel participatietrajecten geregistreerd op de website, in vergelijking met Amsterdam-Zuid, Amsterdam-West en Amsterdam-Zuidoost. Er zijn diverse verklaringen voor deze verschillen. Zo weten we dat niet alle trajecten op de website zijn gepubliceerd, dus kunnen er trajecten ontbreken. Daarnaast is participatie in Amsterdam nooit een doel op zich, maar wordt het ingezet bij specifieke projecten of programma’s. Indien er minder projecten of programma’s uitgevoerd worden binnen een stadsdeel, zal dit automatisch leiden tot minder trajecten. In lijn hiermee kan ook de grootte van een stadsdeel verklarend zijn voor het aantal trajecten. Indien een stadsdeel kleiner is, kan dat een reden zijn dat er minder projecten / programma’s zijn, omdat er minder bewoners zijn om te betrekken bij beleid (en je bewoners niet wilt overvragen).

Gekeken naar de grootte van het stadsdeel (op basis van het aantal bewoners) valt het verschil op tussen het aantal bewoners in stadsdeel West (17% van het totaal aantal bewoners in de gemeente7) en het aantal participatietrajecten (9% van de geregistreerde trajecten) en stadsdeel Zuid (resp. 17% en 10%). Ten slotte: het feit dat er minder trajecten zijn gevonden in Weesp, kan samenhangen met de omvang van dit gebied en met het feit dat dit stadsgebied pas later is toegevoegd aan de stadsdeelpagina op de website.

7. Bewoneraantallen in 2021 (laatst beschikbare cijfers via data.amsterdam.nl)

21.

Verdeling gevonden participatietrajecten over de stad

Figuur 1 - Verdeling geregistreerde participatietrajecten over de stadsdelen. Bron: webarchief

4.2. Onderwerpen participatietrajecten De gevonden participatietrajecten zijn gecategoriseerd naar onderwerp, om inzicht te kunnen bieden in de verschillende onderwerpen waarop Amsterdammers gevraagd worden betrokken te zijn. Van de 183 gevonden trajecten, blijken veruit de meeste trajecten te gaan over herinrichtingen. Denk dan bijvoorbeeld aan de herinrichting van een plein of straat in een wijk. Uit deze cijfers blijkt dat de geregistreerde trajecten zich voornamelijk op het fysieke domein richten. Naast herinrichting gaat het over gebiedsontwikkeling (35), onderhoud en vernieuwing (14), bouwen (11) en verkeer (8). Een tweede categorie is beleid, waarbij bijvoorbeeld gevraagd is om input over de aanpak van volkshuisvesting of het beleidskader horeca en terrassen. Bij de analyse van documenten uit het webarchief zijn geen trajecten binnen het sociaal domein gevonden. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat participatietrajecten binnen het sociaal domein doorgaans niet op projectbasis, maar via een geïnstitutionaliseerde vorm plaatsvinden. Dat zorgt er mogelijk voor dat deze trajecten niet als nieuwbericht in het webarchief terug te vinden zijn. Daarnaast is bij het verzamelen van gegevens uit het webarchief naar de pagina’s van stadsdelen gekeken, terwijl participatie in het sociaal domein dikwijls op stadsbrede schaal plaatsvindt.