Rapport Use case slimme deurbelcameras - SDT.pdf

Advisering aan de VNG inzake de gewenste beperking van het gebruik van slimme deurbelcamera’s Pels Rijcken en Highberg 19 december 2025

Inhoudsopgave 1. Inleiding

p. 3

2. Vraagstelling rapport

p. 4

3. Managementsamenvatting

p. 4

4. In hoeverre is het op grond van de AVG voor burgers en bedrijven toegestaan om gebruik te maken van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare weg ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen? p. 8 5. Hoe verhoudt artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG zich tot de grondrechten van passanten, in het bijzonder het recht op privacy dat wordt gewaarborgd door artikel 8 EVRM? p. 15 6. In hoeverre bestaat er aan de zijde van de gemeente juridische ruimte om het gebruik van slimme deurbelcamera’s die een deel van de openbare weg filmen, bij gemeentelijke verordening (APV) te reguleren? p. 17 7. Wat is de reikwijdte van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid, met name in relatie tot artikel 139b Sr en artikel 441b Sr en in het licht van de AVG? p. 26 8. Kan een verordening inspelen op nieuwe digitale ontwikkelingen ten opzichte van slimme deurbelcamera’s, zoals het verbieden van specifieke nieuwe features? p. 28 9. Is het mogelijk dat een gemeentelijke verordening specifieke productvoorschriften oplegt, zoals het gebruik van een afsluitbaar klepje dat moet worden opgetild bij het aanbellen of andere vormen van privacy-by-design? p. 29 10. Ethische analyse

p. 30

11. Afsluitend

p. 43

12. Disclaimer

p. 44

Bijlage 1

p. 45

2

1

Inleiding

1.1

Steeds vaker vervangen burgers hun traditionele deurbel door een zgn. slimme deurbel.1 Slimme deurbellen combineren een deurbel met een beveiligingscamera. In Nederland zijn inmiddels ruim 1,2 miljoen slimme deurbellen in gebruik, wat leidt tot toenemende zorgen over privacy en toezicht in de openbare ruimte. Specifieke beroepsgroepen, zoals postbezorgers, worden vaak ongewenst en herhaaldelijk gefilmd. Bovendien worden beelden regelmatig gedeeld via sociale media, met autoriteiten zoals gemeenten en politie, of automatisch geüpload naar de cloud (opslag). Dat brengt (privacy)risico’s met zich mee.

1.2

De juridische en ethische vraagstukken met betrekking tot het gebruik van slimme deurbelcamera’s door particulieren en bedrijven leiden steeds vaker tot rechtszaken2 en klachten3 bij de Autoriteit Persoonsgegevens (“AP”). Gemeenten worstelen met de vraag wat er vanuit gemeentelijk perspectief mogelijk, wenselijk en toegestaan is rondom het gebruik van slimme deurbellen. Zij benoemen de verantwoordelijkheid om de grondrechten van hun inwoners en bezoekers te beschermen en sociale cohesie in wijken te waarborgen.

1.3

Naar aanleiding hiervan is de Adviesfunctie verantwoord datagebruik (“Adviesfunctie”) gevraagd om advies uit te brengen over – kort samengevat – de vraag (i) of er privacyrechtelijke bezwaren bestaan tegen het gebruik van slimme deurbellen die gericht zijn op de openbare weg en (ii) of het mogelijk is om in een algemene plaatselijke verordening (“APV”) regels te stellen over het gebruik van slimme deurbellen. De vragen van de VNG zien kortom op de mogelijkheden tot regulering van het gebruik van slimme deurbelcamera’s, de reikwijdte van gemeentelijke bevoegdheden in dit verband en de mogelijkheden om via gemeentelijke verordeningen voorwaarden te stellen aan het gebruik slimme deurbelcamera’s.

1

2

3

Een slimme deurbelcamera is een elektronische deurbel die is uitgerust met een camera, microfoon en vaak ook een luidspreker, waarmee op afstand via een internetverbinding live videobeelden kunnen worden bekeken en (in veel gevallen) kunnen worden opgenomen. Daarnaast beschikt een slimme deurbel doorgaans over aanvullende functies zoals bewegingsdetectie, notificaties via een app, en soms gezichtsherkenning of integratie met andere slimme apparaten. Zie bijvoorbeeld: rb. Overijssel 5 maart 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:1232; rb. Zeeland-West-Brabant 30 september 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:9059; rb. Den Haag 4 september 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:17862; en rb. Overijssel 28 november 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:4831. Zie bijvoorbeeld: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/actueel/camera-van-de-buren-grote-ergernis-apwil-preventieve-aanpak-deurbelcameras; https://www.volkskrant.nl/binnenland/slimme-deurbel-leidt-tothausse-aan-privacyklachten~b521e5d0/; https://www.nu.nl/tech/6302614/slimme-deurbel-leidt-tot-golfaan-privacyklachten-bij-toezichthouder.html; https://www.rtl.nl/nieuws/artikel/5436617/ruim-1000klachten-een-jaar-over-slimme-deurbel-toezichthouder-maakt-zich; en https://www.security.nl/posting/830825/AP+ontvangt+veel+klachten+over+deurbelcamera%27s%3A+gro ot+deel+hangt+illegaal.

3

2

Vraagstelling rapport

2.1

In dit rapport worden de volgende vragen beantwoord: 1.

In hoeverre is het op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) voor burgers en bedrijven toegestaan om gebruik te maken van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare weg ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen?

2.

Hoe verhoudt artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG zich tot de grondrechten van passanten, in het bijzonder het recht op privacy dat wordt gewaarborgd door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”)?

3.

In hoeverre bestaat er aan de zijde van de gemeente juridische ruimte om het gebruik van slimme deurbelcamera’s die een deel van de openbare weg filmen, bij gemeentelijke verordening (APV) te reguleren?

4.

Wat is de reikwijdte van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid, met name in relatie tot artikel 139b van het Wetboek van Strafrecht (“Sr”) en artikel 441b Sr en in het licht van de AVG?

5.

Kan een gemeentelijke verordening inspelen op nieuwe digitale ontwikkelingen ten opzichte van slimme deurbelcamera’s, zoals het verbieden van specifieke nieuwe features?

6.

Is het mogelijk dat een gemeentelijke verordening specifieke productvoorschriften oplegt, zoals het gebruik van een afsluitbaar klepje dat moet worden opgetild bij het aanbellen of andere vormen van privacy-bydesign?

3

Managementsamenvatting

3.1

In dit rapport komen wij tot de volgende bevindingen: In hoeverre is het op grond van de AVG voor burgers en bedrijven toegestaan om gebruik te maken van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare weg ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen? Op basis van de wet, jurisprudentie, Richtsnoeren4 van de EDPB en de Beleidsregels van de AP inzake cameratoezicht, zijn wij van mening dat particulieren en bedrijven – op grond van hun gerechtvaardigd belang ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen – met hun slimme deurbelcamera’s het onvermijdelijke deel van de openbare weg mogen filmen, mits zij daarbij ook voldoen aan de overige vereisten van de AVG, waaronder die met betrekking tot de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens (artikelen 9 en 10 AVG), behoorlijkheid en

4

Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur en Richtsnoeren 1/2024 inzake de verwerking van persoonsgegevens op grond van op grond van artikel 6, lid 1, onder f, van de AVG.

4

transparantie, doelbinding, privacy by design en beveiliging.5 Met het ‘onvermijdelijke deel’ doelen wij op het deel van de openbare ruimte voor het filmen waarvan in de context van de inzet van slimme deurbelcamera’s in specifieke gevallen een grondslag bestaat als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG. Hoe verhoudt artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG zich tot de grondrechten van passanten, in het bijzonder het recht op privacy dat wordt gewaarborgd door artikel 8 EVRM? Indien de betreffende (rechts)persoon een gerechtvaardigd belang heeft, en daarbij voldoet aan de overige randvoorwaarden van de AVG (zie randnrs. 4.5 t/m 4.22) is daarmee automatisch gegeven dat de inzet van het cameratoezicht ook rechtmatig is op grond van artikel 8 EVRM.

Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG voorziet bij wet in de inbreuk die het cameratoezicht maakt op het recht op de persoonlijke levenssfeer van passanten.6 In hoeverre bestaat er aan de zijde van de gemeente juridische ruimte om het gebruik van slimme deurbelcamera’s die een deel van de openbare weg filmen, bij gemeentelijke verordening (APV) te reguleren? Naar ons oordeel is artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG uitputtend beoogd en is het uitgesloten dat de gemeente middels een APV ingrijpt in het gerechtvaardigde belang van de betrokkene om het onvermijdelijke deel van de openbare weg te filmen. Dus op het moment dat er een grondslag onder de AVG bestaat voor de inzet van de slimme deurbelcamera. Voor het vermijdelijke deel van de openbare weg, waarin er in beginsel dus geen grondslag in de AVG is voor de inzet van een slimme deurbelcamera, staat de AVG op zichzelf niet in de weg aan gemeentelijke regulering. Echter ook in dat geval houdt de regulering van onrechtmatige inzet van slimme deurbelcamera’s enkel juridisch stand voor zover door de gemeente toereikend gemotiveerd kan worden dat met de regulering een geheel ander doel dan het doel dat de AVG heeft (bescherming van privacy en gegevensbescherming) wordt nagestreefd, bijvoorbeeld de handhaving van de openbare orde.

Wij achten het op voorhand op zijn minst twijfelachtig of een dergelijke openbare ordeverstoring per definitie kan worden aangenomen in geval van het filmen van de openbare weg. Ook voor zover de regulering van de onrechtmatige inzet van slimme deurbelcamera’s niet kan worden aangemerkt als toezicht op of handhaving van de AVG, is het de vraag of de AVG wel ruimte biedt aan de gemeentelijke wetgever om, ter bescherming van persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens van voorbijgangers, de (reeds verboden en aldus onrechtmatige) verwerking van persoonsgegevens nader te reguleren bij APV. Dat is geen uitgemaakte zaak.7

5 6 7

Zie paragraaf 4. Zie paragraaf 5. Zie paragraaf 6.

5

Wat is de reikwijdte van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid, met name in relatie tot artikel 139b Sr en artikel 441b Sr en in het licht van de AVG? Zoals reeds toegelicht in paragraaf 6 is het sterk de vraag of gemeentelijke regulering een aanvulling mag vormen op de AVG. Als die drempel (toch) gehaald wordt, dan zal de gemeentelijke regelgeving óók binnen de grenzen van het Wetboek van Strafrecht (Sr) moeten blijven. In dat kader zal de APV-verbodsbepaling naar zijn aard en motief moeten verschillen van de verbodsbepalingen van artikel 139b en/of artikel 441b Sr. Deze bepalingen strekken sec tot het beschermen van de persoonlijke levenssfeer. Reeds dit verschil in motief maakt dat zich geen wezenlijk risico (meer) voordoet dat met de APV-verbodsbepalingen in strijd wordt gehandeld met de bovengrens van deze artikelen, mits een dergelijke APV-bepaling niet hetzelfde handelen reguleert.8 Kan een verordening inspelen op nieuwe digitale ontwikkelingen ten opzichte van slimme deurbelcamera’s, zoals het verbieden van specifieke nieuwe features? Bij het verbieden van specifieke nieuwe features, zien wij dezelfde juridische belemmeringen en risico’s als beschreven bij paragraaf 6.

Voor de beantwoording van deze vraag verwijzen wij dus naar paragraaf 6.9 Is het mogelijk dat een gemeentelijke verordening specifieke productvoorschriften oplegt, zoals het gebruik van een afsluitbaar klepje dat moet worden opgetild bij het aanbellen of andere vormen van privacy-bydesign? Voor de beantwoording van deze vraag verwijzen we naar paragraaf 6. Het maakt voor de ruimte in een gemeentelijke verordening om slimme deurbelcamera’s te reguleren niet uit of sprake is van een verbod of (slechts) van beperkingen in de zin van productvoorschriften. Voor de beantwoording van deze vraag verwijzen wij dus naar paragraaf 6.10 Ethische analyse In aanvulling op de juridische analyse zijn de ethische risico’s van het gebruik van deurbelcamera’s geanalyseerd en de mogelijkheden om deze, al dan niet door middel van aanvullende regelgeving, te mitigeren. Tegen de achtergrond van de begrippen ‘responsible by design’ en ‘betekenisvolle, menselijke controle’, zijn vijf vragen behandeld: 1. Is het wenselijk om het gebruik van slimme deurbelcamera’s aan banden te leggen vanwege ethische informatiebeveiligingsrisico’s? 2. Hebben slimme deurbelcamera’s onwenselijke ethische consequenties op sociaal vlak?

8 9 10

Zie paragraaf 7. Zie paragraaf 8. Zie paragraaf 9.

6

3. 4.

5.

Zijn er ethische risico’s m.b.t. het respecteren van belangen van passanten en omwonenden? Hoe groot is het risico van ‘function creep’, waarbij de toepassing verschuift naar surveillance of biometrische categorisering, en is dit een ethische grond voor aanvullende regulering? Zijn er technische aanpassingen van slimme deurbelcamera’s mogelijk die de ethische risico’s uit de eerdere vragen mitigeren?

De behandeling van de vragen leidt tot de identificatie een vijftal ethische risico’s voor de belanghebbenden (eigenaren, overheden, omwonenden en passenten, en leveranciers): misbruik bij gebrekkige informatiebeveiliging; sociale erosie; ondermijning van zelfbeschikking; gebrek aan uitlegbaarheid; en function creep. In het licht van de door de risico’s geraakte publieke waarden (rechtvaardigheid, respect, saamhorigheid, transparantie, veiligheid en vrijheid) zijn voor ieder ethisch risico gerichte aanbevelingen gedaan aangaande toezicht, voorlichting van belanghebbenden en mogelijke technische, impact verminderende maatregelen. De voorliggende perspectieven zijn gericht aan gemeenten, maar kunnen ook voor een organisatie zoals de Autoriteit Persoonsgegevens relevant zijn voor het formuleren van handhavingsmogelijkheden en het treffen van maatregelen. Omwonenden en passenten blijken de voornaamste risicodragers te zijn, maar er zijn ook risico’s voor eigenaren en overheden. Aan de hand van waardenspanningen zijn de ethische relaties tussen belanghebbenden rondom slimme deurbelcamera’s geanalyseerd, waarbij voornamelijk spanningen tussen (i) eigenaren van de deurbellen en omwonenden en passanten; en (ii) tussen eigenaren van de deurbellen en overheden aan het licht komen.

De ethische risico’s voor omwonenden en passanten die betrekking hebben op transparantie, respect en vrijheid komen in aanmerking om m.b.v. technische en informationele maatregelen (gedeeltelijk) gemitigeerd te worden. Voornamelijk de risico’s die gelden voor omwonenden en passanten en hun relatie met de eigenaren van de deurbel vragen om een respons, waarbij het belangrijk is dat lokale overheden waar nodig samenwerken met toezichthouders om maatregelen te treffen en voorlichting vorm te geven. Er wordt daarom geadviseerd om als gemeente of andere aan regulering denkende organisatie niet alleen naar de juridische mogelijkheden te kijken, maar ook naar wat er daarnaast mogelijk is om de overblijvende ethische risico’s te mitigeren. De voorliggende ethische analyse vormt daarvoor een startpunt.

7

4

In hoeverre is het op grond van de AVG voor burgers en bedrijven toegestaan om gebruik te maken van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare weg ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen? Materiële reikwijdte AVG Voordat wordt toegekomen aan een inhoudelijke beantwoording van de vraag in hoeverre het op grond van de AVG voor burgers en bedrijven is toegestaan om gebruik te maken van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare weg ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen, dient eerst te worden vastgesteld of het gebruik van slimme deurbelcamera’s door particulieren überhaupt valt onder de reikwijdte van de AVG. Camerabeelden die door slimme deurbelcamera’s worden vastgelegd, bevatten persoonsgegevens. De AVG is alleen van toepassing, voor zover van belang, als de verwerking van persoonsgegevens valt onder de materiële reikwijdte van de AVG. De materiële reikwijdte van de AVG volgt uit artikel 2 AVG: “1. Deze verordening is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen. 2.

Deze verordening is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens: a) in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen; b) door de lidstaten bij de uitvoering van activiteiten die binnen de werkingssfeer van titel V, hoofdstuk 2, VEU vallen; c) door een natuurlijke persoon bij de uitoefening van een zuiver persoonlijke of huishoudelijke activiteit; d) door de bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid. (…)” (onderstreping toegevoegd)

4.1

Op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, AVG valt de verwerking van persoonsgegevens door een natuurlijke persoon in het kader van een zuiver persoonlijke of huishoudelijke activiteit niet onder het toepassingsbereik van de AVG.11 Deze zgn. vrijstelling voor huishoudelijke activiteiten dient in het geval van cameratoezicht restrictief te worden uitgelegd en ziet uitsluitend op verwerkingen die plaatsvinden binnen het persoonlijke of gezinsleven van de verwerkingsverantwoordelijke.12

11 12

Zie ook overweging 18 uit de considerans van de AVG. HvJEU 11 december 2014, C‑212/13, ECLI:EU:C:2014:2428 (František Ryneš); en overweging 18 uit de considerans van de AVG.

8

4.2

Wij nemen tot uitgangspunt dat in geval van de inzet van een slimme deurbelcamera die een deel van de openbare weg filmt, geen sprake (meer) is van een verwerking die uitsluitend plaatsvindt voor persoonlijke of huishoudelijke doeleinden. De gebruiker van de slimme deurbelcamera dient in zoverre te voldoen aan de verplichtingen van de AVG. Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (“HvJEU”) dat een verwerking die zich uitstrekt tot de publieke ruimte niet als louter privé kan worden aangemerkt.13 Ook anderszins kan naar onze mening worden betwijfeld of sprake is van ‘persoonlijk gebruik’, aangezien bij slimme deurbelcamera’s doorgaans een externe verwerker betrokken is die vaak op enige wijze de beelden op een externe locatie verwerkt. Gerechtvaardigd belang (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG)

4.3

In artikel 6, eerste lid, AVG is bepaald dat iedere (rechtmatige) verwerking van persoonsgegevens, waaronder mede begrepen de verstrekking van persoonsgegevens, moet worden gebaseerd op een zgn. verwerkingsgrondslag.

4.4

In het kader van cameratoezicht door burgers en bedrijven is met name de verwerkingsgrondslag “gerechtvaardigd belang” (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG) relevant. Deze bepaling luidt als volgt: “(…) de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer de betrokkene een kind is.”

4.5

Uit de Europese en nationale rechtspraak volgt dat een verwerking op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG slechts rechtmatig is voor zover aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan: i)

met de verwerking wordt een gerechtvaardigd belang van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde nagestreefd;

ii)

de verwerking is noodzakelijk (en in overeenstemming met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel); en

iii)

er is een belangenafweging verricht tussen de belangen van de verantwoordelijke/de derde enerzijds en de betrokkenen anderzijds en uit de belangenafweging is gebleken dat de fundamentele rechten en vrijheden van betrokkenen niet prevaleren.14

13

14

HvJEU 11 december 2014, C-212/13, ECLI:EU:C:2014:2428 (František Ryneš), punt 33. Dit volgt ook uit nationale rechtspraak, waarin in het kader van burenruzies over deurbelcamera’s wordt getoetst aan de AVG. Zie bijvoorbeeld: rb. Zeeland-West-Brabant 10 januari 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:166. Zie ook: ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:594. Zie bijvoorbeeld: HvJEU 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:629 (Fashion ID), HvJEU 4 mei 2017, C‑13/16, ECLI:EU:C:2017:336 (Rīgas satiksme), HvJEU 4 juli 2023, ECLI:EU:C:2023:537 (Meta vs Bundeskartellamt), punt 106 e.v., HvJEU 7 december 2023, ECLI:EU:C:2023:958 (SCHUFA II), HvJEU 12 september 2024, ECLI:EU:C:2024:738 (Neunte Immobilien) punt 49-65, HvJEU 4 oktober 2024,

9

4.6

Deze voorwaarden zijn door de European Data Protection Board (“EDPB”), specifiek voor het maken van videobeelden, nader uitgewerkt in haar (i) Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur en (ii) Richtsnoeren 1/2024 inzake de verwerking van persoonsgegevens op grond van op grond van artikel 6, lid 1, onder f, van de AVG.15 Ad i) Gerechtvaardigd belang

4.7

Er moet sprake zijn van een legitiem, concreet en actueel belang van de verwerkingsverantwoordelijke of een derde. Het belang mag niet strijdig zijn met de wet of de fundamentele beginselen van gegevensbescherming. Het gerechtvaardigd belang moet daarbij reëel zijn en betrekking hebben op een actueel probleem; het mag dus niet gaan om een louter fictief of speculatief probleem. Dreigend gevaar kan echter wel een gerechtvaardigd belang opleveren.

4.8

Gerechtvaardigde belangen kunnen, in aantoonbaar gevaarlijke situaties, onder meer betrekking hebben op de bescherming van eigendommen, het voorkomen van inbraken in een buurt met een verhoogd inbraakrisico of het waarborgen van de persoonlijke veiligheid van bewoners of werknemers in bedrijfspanden.16 Cameratoezicht ter beveiliging van personen en eigendommen kan dus slechts worden gebaseerd op de grondslag gerechtvaardigd belang indien de particulier aantoont dat daarmee een gerechtvaardigd belang gemoeid is. Ad ii) Noodzakelijkheid

4.9

De verwerking van persoonsgegevens – in dit geval het maken en gebruiken van camerabeelden waarop personen te zien zijn – moet (strikt) noodzakelijk zijn voor het realiseren van het gerechtvaardigd belang, zoals het beveiligen van eigendommen. Dit houdt in dat de gegevens die worden verwerkt toereikend en ter zake dienend moeten zijn, en beperkt moeten blijven tot wat noodzakelijk is voor het doel van de verwerking (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, AVG).

4.10

De verwerkingsverantwoordelijke dient in alle gevallen vooraf zorgvuldig te beoordelen of het gebruik van een slimme deurbelcamera die mede is gericht op de openbare ruimte geschikt is om het beoogde doel te bereiken, en of deze inzet toereikend en noodzakelijk is. Daarbij geldt dat het gebruik van een slimme deurbelcamera slechts is toegestaan indien het doel van de verwerking niet redelijkerwijs kan worden bereikt met andere middelen die minder ingrijpend zijn voor de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkenen – in dit geval passanten die worden gefilmd.

4.11

Dit betekent tevens dat de verwerkingsverantwoordelijke moet onderzoeken of er alternatieve veiligheidsmaatregelen beschikbaar zijn die minder ingrijpend zijn voor de

15

16

ECLI:EU:C:2024:857 (KNLTB), ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2173, r.o. 7.1 en Rb. MiddenNederland 23 november 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:5111, r.o. 14. EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020; en EDPB, Richtsnoeren 1/2024 inzake de verwerking van persoonsgegevens op grond van op grond van artikel 6, lid 1, onder f, AVG, V1.0, vastgesteld op 8 oktober 2024. EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020, p. 11.

10

persoonlijke levenssfeer, maar die even doeltreffend zijn in het voorkomen van bijvoorbeeld inbraak, diefstal of vandalisme. Te denken valt aan maatregelen zoals het plaatsen van een hek, het aanbrengen/verbeteren van verlichting, het aanbrengen van veiligheidssloten en/of het installeren van inbraak werende ramen en deuren. De verwerkingsverantwoordelijke dient per geval te beoordelen of dergelijke alternatieven een redelijke en effectieve oplossing vormen. Indien dat het geval is, dient te worden afgezien van het gebruik van slimme deurbelcamera’s die mede zijn gericht op de openbare ruimte. 4.12

De verwerkingsverantwoordelijke moet dus goed kunnen motiveren dat het beoogde doel niet op een andere, minder ingrijpende, wijze kan worden bereikt, en dat het doel – bij het uitblijven van het gebruik van de slimme deurbelcamera – niet of slechts in sterk verminderde mate op efficiënte wijze kan worden gerealiseerd. Ook dient de reikwijdte van het cameratoezicht en de inbreuk op de privacy van passanten beperkt te worden. Ad iii) Belangenafweging

4.13

Naast het bestaan van een gerechtvaardigd belang en noodzaak voor de inzet van een slimme deurbelcamera vereist artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG dat het gerechtvaardigde belang van de verwerkingsverantwoordelijke (of de derde) – bijvoorbeeld het belang van bescherming van diens eigendommen – zwaarder weegt dan de belangen of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene. De verwerkingsverantwoordelijke moet daarom beoordelen: 1) in hoeverre het cameratoezicht gevolgen heeft voor de belangen, grondrechten en vrijheden van personen, 2) of dit leidt tot schending van of negatieve gevolgen voor de rechten van betrokkenen en 3) welk belangen zwaarder wegen. De verwerkingsverantwoordelijke moet de risico’s op inbreuken op de rechten en vrijheden van betrokkenen kortom zorgvuldig beoordelen. Doorslaggevend daarbij is de mate waarin de verwerking inbreuk maakt op deze rechten.

4.14

De grondrechten en fundamentele vrijheden enerzijds en de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke anderzijds moeten derhalve zorgvuldig worden beoordeeld en tegen elkaar afgewogen. Het verrichten van een belangenafweging is verplicht. Deze belangenafweging moet voorafgaand aan de verwerking plaatsvinden en wordt mede bepaald door factoren als de aard en omvang van het toezicht, de context waarin dit plaatsvindt, het aantal betrokkenen van wie camerabeelden worden vastgelegd en de verwachting van betrokkenen om wel of niet gefilmd te worden.17 Daarbij is onder meer van belang of het cameratoezicht plaatsvindt in een omgeving waarin personen zich vrij moeten kunnen bewegen, zoals de openbare ruimte.18 De uitleg van het begrip “redelijke verwachtingen” mag niet 17

18

Het gebruik van cameratoezicht in bijvoorbeeld een afgelegen gebied moet anders worden beoordeeld dan het gebruik van cameratoezicht in een drukbezocht of stedelijk gebied, aangezien de context en de te verwachten impact op de privacy van betrokkenen wezenlijk verschillen. Betrokkenen mogen ook verwachten dat zij niet worden gefilmd in openbaar toegankelijke gebieden, met name wanneer die gebieden doorgaans worden gebruikt voor ontspanning en recreatie, of waar mensen gaan zitten en/of elkaar treffen, zoals bankjes, tafels in restaurants, parken, bioscopen en

11

alleen gebaseerd zijn op de subjectieve verwachtingen van de betrokkene. Het beslissende criterium moet veeleer zijn of een objectieve derde redelijkerwijs mocht verwachten dat hij in die specifieke situatie zou worden gefilmd.19 Borden die betrokkenen informeren over het cameratoezicht zijn op zichzelf genomen niet bepalend voor de beoordeling van wat een betrokkene objectief redelijkerwijs mag verwachten. Het enkele feit dat een bord aanwezig is, betekent niet dat voorbijgangers automatisch de redelijke verwachting zouden moeten hebben dat zij worden gefilmd.20 4.15

Voorts dient te worden beoordeeld of er minder ingrijpende middelen beschikbaar zijn om hetzelfde doel te bereiken.21 De mate van ingrijpendheid kan onder meer worden beoordeeld aan de hand van het type informatie dat wordt verzameld (de inhoud), de reikwijdte van de verwerking (zoals informatiedichtheid en ruimtelijk of geografisch bereik), het aantal betrokkenen (zowel in absolute aantallen als relatief ten opzichte van de populatie), de concrete context van de verwerking, de feitelijke belangen van de betrokken groep, de beschikbaarheid van minder ingrijpende alternatieve middelen, en de aard en omvang van de gegevensverwerking.

4.16

Uit de rechtspraak en de richtlijnen van de Europese privacy toezichthouders maken wij op dat in de regel vrij snel wordt aangenomen dat aan de zijde van een burger of een bedrijf een belang bestaat om cameratoezicht in te stellen. Dit lijkt naar ons oordeel in gelijke zin te gelden voor de inzet van slimme deurbelcamera’s. Wel wordt daarbij kritisch gekeken naar de maatregelen die in het licht van dataminimalisatie en privacy by design zijn getroffen. Het gaat daarbij om het treffen van aanvullende maatregelen om de ongewenste gevolgen van cameratoezicht zoveel mogelijk te beperken, zoals het automatisch wissen van camerabeelden na twee weken, het beveiligen van een videorecorder met een wachtwoord en het bijhouden van logbestanden van toegangspogingen tot een app waarmee de beelden konden worden geraadpleegd. Zie ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:594: “[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben de camera’s geplaatst om hun eigendommen te beschermen evenals de eigendommen en personen die aan hun zorg zijn toevertrouwd. In geval van een incident kunnen zij met de camerabeelden onderbouwd aangifte doen. Niet in geschil is dat dit op zich een gerechtvaardigd belang is als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, van de AVG. Dat dit belang daadwerkelijk aanwezig is, blijkt uit het eierincident.

Dat van dit incident geen aangifte is gedaan en dat het niet tegen het bedrijf zou zijn gericht, is in dat kader niet van belang.

19 20

21

fitnessvoorzieningen. Hier zullen de belangen of de rechten en vrijheden van de betrokkenen vaak zwaarder wegen dan de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke. Zie EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020, p. 14. Vgl. overweging 47 uit de considerans van de AVG. Zie EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020, p. 14. EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020, p. 11-12.

12

Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft de AP de feitelijke situatie ter plaatse onderzocht. In de stukken bevinden zich prints van stilgezette camerabeelden van 10 april 2018, de dag waarop de AP ter plaatse is geweest. Op deze foto’s is te zien dat de perceelgrens met het toegangshek en een stuk van de openbare weg in beeld wordt gebracht. Er bestaat geen aanleiding om niet uit te gaan van de door de AP op die dag vastgestelde situatie ter plaatse. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet meer personen op de weg in beeld worden gebracht dan noodzakelijk is om het doel van het cameratoezicht te bereiken. Ook van buiten het perceel kan schade worden aangericht, waardoor het noodzakelijk is ook een gedeelte buiten de perceelgrens op camera vast te leggen. Alleen personen die zich dichtbij de perceelgrens bevinden, komen volledig in beeld. Als alleen de berm in beeld wordt gebracht, zijn personen niet direct identificeerbaar. De AP mocht, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het zwaarwegende belang van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] om hun eigendommen te beschermen zwaarder laten wegen dan het belang van voorbijgangers op de openbare weg, aangezien zij zo min mogelijk in beeld worden gebracht.

Daarnaast hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] maatregelen getroffen om de ongewenste gevolgen van cameratoezicht zoveel mogelijk te beperken, zoals het wissen van de beelden na twee weken, het beveiligen van de videorecorder met een wachtwoord en het bijhouden van logfiles van inlogpogingen op de app waarmee toegang wordt verschaft tot de beelden. Ook worden voorbijgangers geïnformeerd over het cameratoezicht, zoals hierna onder 5.1 wordt overwogen. Dat de AP naar aanleiding van het onderzoek ter plaatse verdere aanbevelingen heeft gedaan, betekent niet dat sprake was van een overtreding van de AVG. Deze aanbevelingen zijn gegeven om de bescherming van persoonsgegevens verder te optimaliseren. [belanghebbende A] heeft vervolgens per e-mail toegezegd de gedane aanbevelingen uit te voeren.” (onderstreping toegevoegd) 4.17

Voor bedrijven geldt dat de noodzaak van videobewaking voor de bescherming van het bedrijfsgebouw en personeel zich beperkt tot de buitengrenzen van het betreffende terrein. De AP neemt als uitgangspunt dat een private organisatie hier slechts toe gerechtigd is voor zover het in beeld brengen van deze delen van de openbare ruimte onvermijdelijk is ter beveiliging van personen en goederen die aan hun zorg zijn toevertrouwd. Zie Beleidsregels van de AP inzake cameratoezicht (Beleidsregels voor de toepassing van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens, openbare versie – 28 januari 2016), p. 41: “Voorbeeld niet onvermijdelijk Een avondsupermarkt filmt de openbare weg grenzend aan de winkel, omdat daar vaak geluidsoverlast plaatsvindt door uitgaande jongeren. De avondsupermarkt wil deze beelden verstrekken aan de politie en de gemeente zodat zij maatregelen gaan treffen tegen de overlast. De handhaving van de openbare orde is echter voorbehouden aan de gemeente. De avondsupermarkt heeft niet aangetoond dat het cameratoezicht

13

onvermijdelijk is ter beveiliging van personen en goederen die aan zijn zorg zijn toevertrouwd. Dit cameratoezicht is derhalve ongeoorloofd. Voorbeeld niet onvermijdelijk Een supermarkt heeft bij de ingang van de winkel een camera geplaatst tegen winkeldiefstal. De camera filmt de openbare weg. De supermarkt heeft niet aangetoond waarom video-opnames van alleen de winkel, zoals van de schappen en de kassa’s, onvoldoende effectief is tegen winkeldiefstal. Er is in dit geval geen sprake van een noodzaak om de openbare weg te filmen, zodat dit cameratoezicht ongeoorloofd is. Voorbeeld onvermijdelijk Een juwelier heeft bij de ingang van de winkel een camera geplaatst tegen beroving. De camera filmt een klein gedeelte van de openbare weg dat direct aan de ingang van de winkel grenst. Dit gedeelte van de openbare weg wordt gefilmd, omdat is gebleken dat overvallers zich vlak voor de winkel vermommen voordat ze de winkel betreden. De juwelier heeft aangetoond dat het onvermijdelijk is om een dit kleine gedeelte van de openbare weg te filmen om zijn zaak goed te kunnen beveiligen. Dit cameratoezicht is derhalve geoorloofd.” 4.18

De EDPB hanteert, in haar Richtsnoeren over de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, een vergelijkbaar criterium.22 “In het algemeen beperkt de noodzaak van videobewaking voor de bescherming van de bedrijfsgebouwen van verwerkingsverantwoordelijken zich tot de buitengrenzen van het betreffende terrein. In bepaalde gevallen is de bewaking van het terrein zelf echter niet voldoende voor een doeltreffende bescherming. In specifieke gevallen kan het noodzakelijk zijn de videobewaking uit te breiden naar de directe omgeving van het terrein. In dit geval moet de verwerkingsverantwoordelijke fysieke en technische maatregelen overwegen, bijvoorbeeld het afschermen of pixeleren van nietrelevante gebieden.”

4.19

In het verdere vervolg van dit rapport gaan wij ervan uit dat particulieren, op grond van hun gerechtvaardigd belang ter bescherming van zichzelf en hun eigendommen, met hun slimme deurbelcamera’s het onvermijdelijke deel van de openbare weg mogen filmen. Met het ‘onvermijdelijke deel’ doelen wij in de rest van dit advies op het deel van de openbare ruimte voor het filmen waarvan in de context van de inzet van slimme deurbelcamera’s in specifieke gevallen een grondslag bestaat als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG. Overige juridische randvoorwaarden

4.20

Aangezien het in dit rapport met name gaat over de vraag of de inzet van slimme deurbelcamera’s kan worden gereguleerd, laten wij de overige juridische randvoorwaarden van de AVG onbesproken. Dit neemt uiteraard niet weg dat particulieren zullen moeten voldoen aan de overige juridische vereisten van de AVG, 22

EDPB, Richtsnoeren 3/2019 inzake de verwerking van persoonsgegevens door middel van videoapparatuur, V2.0, vastgesteld op 29 januari 2020, p. 12.

14

waaronder die inzake de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens (artikelen 9 en 10 AVG), behoorlijkheid en transparantie, doelbinding, privacy by design en beveiliging.

5

Hoe verhoudt artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG zich tot de grondrechten van passanten, in het bijzonder het recht op privacy dat wordt gewaarborgd door artikel 8 EVRM? Indien de betreffende (rechts)persoon een gerechtvaardigd belang heeft, en daarbij voldoet aan de overige randvoorwaarden van de AVG (zie randnrs. 4.5 t/m 4.22) is daarmee automatisch gegeven dat de inzet van het cameratoezicht ook rechtmatig is op grond van artikel 8 EVRM. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG voorziet bij wet in de inbreuk die het cameratoezicht maakt op het recht op de persoonlijke levenssfeer van passanten.

5.1

De AVG is een uitvloeisel van artikel 8, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“Handvest”), waarin is bepaald dat eenieder recht heeft op bescherming van zijn persoonsgegevens.23

5.2

In tegenstelling tot het Handvest maakt het EVRM geen onderdeel uit van het Unierecht. Dit neemt niet weg dat het EVRM wel van belang wordt geacht bij de uitleg van de AVG. Artikel 52, derde lid, van het Handvest bepaalt dat, voor zover het Handvest rechten bevat die overeenkomen met rechten die al zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte van die rechten gelijk zijn aan die welke aan het EVRM kunnen worden ontleend. Deze bepaling sluit echter niet uit dat het Unierecht in bepaalde gevallen ruimere bescherming biedt dan het EVRM.

5.3

Wij stellen voorop dat artikel 8 EVRM in beginsel regelt dat de overheid zich onthoudt van enige inmenging in het recht op de eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven, waaronder de persoonlijke levenssfeer van de burger. De bescherming artikel 8 EVRM is echter niet absoluut en kan op grond van artikel 8, tweede lid, EVRM worden beperkt.

5.4

Artikel 8, tweede lid, EVRM bevat een zgn. beperkingsclausule. Het recht op eerbiediging van het privéleven mag worden beperkt, mits aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is voldaan: de inbreuk moet (i) in overeenstemming met een wettelijke bepaling plaatsvinden; (ii) een legitiem doel nastreven en; (iii) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.

23

Dit blijkt onder meer uit overweging 1 uit de considerans van de AVG: “De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens is een grondrecht. Krachtens artikel 8, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het "Handvest") en artikel 16, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.”

15

5.5

In onderhavig rapport staat niet de inmenging van de Staat in de persoonlijke levenssfeer centraal, maar de inmenging van een particulier die inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van passanten door (een deel van) de openbare weg te filmen.

5.6

In de rechtspraak van het EHRM en de nationale rechtspraak wordt aangenomen dat artikel 8 EVRM ook werking heeft tussen burgers onderling (zogenoemde ‘horizontale werking’).

5.7

Niet in alle gevallen waarin een (slimme deurbel)camera (deels) op de openbare weg is gericht, is sprake van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 8 EVRM.24 Of een handeling een inbreuk vormt, hangt mede af van de vraag of een persoon redelijkerwijs een verwachting van privacy mocht hebben.25 In de publieke ruimte geldt dat personen zich er in redelijkheid van bewust moeten zijn dat zij kunnen worden gezien of herkend en dat hun gedrag kan worden waargenomen door anderen. Verder is van belang in hoeverre de gegevens een bepaalde persoon betreffen, in hoeverre de gegevens worden verwerkt en gebruikt en of ze worden gepubliceerd op een wijze die verder gaat dan wat gewoonlijk voorzienbaar is. Ook de duur van de opslag van de persoonsgegevens is in deze context van belang.26

5.8

Indien echter wél sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, neemt de rechter, vergelijkbaar met de AVG-rechtspraak, tot uitgangspunt dat artikel 8 EVRM in beginsel niet in de weg staat aan het plaatsen van (slimme deurbel)camera’s ter beveiliging van de eigen woning of het bedrijfspand, of ter waarborging van de veiligheid van werknemers, mits dit cameratoezicht strikt noodzakelijk, proportioneel en in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel is (er zijn geen lichtere middelen voorhanden om hetzelfde doel te bereiken).27 In dat geval dient een belangenafweging plaats te vinden tussen de conflicterende belangen van degene die het cameratoezicht heeft ingesteld en de passanten ten aanzien van wie een inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer.

5.9

Wij laten een gedetailleerde bespreking van de relevante rechtspraak met betrekking tot artikel 8 EVRM in relatie tot (particulier) cameratoezicht voor dit rapport achterwege, aangezien een particulier in beginsel ook altijd zal moeten voldoen aan de AVG bij de inzet van een slimme deurbelcamera. Indien de betreffende (rechts)persoon een gerechtvaardigd belang heeft, en daarbij voldoet aan de overige randvoorwaarden van de AVG (zie randnr. 4.5 t/m 4.22), is daarmee automatisch gegeven dat de inzet van het cameratoezicht ook rechtmatig is op grond van artikel 8 EVRM. Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG voorziet bij wet in de inbreuk die het cameratoezicht maakt op het recht op de persoonlijke levenssfeer van passanten. 24

25

26

27

Zie bijvoorbeeld: EHRM 17 juli 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0717JUD006373700, punt 40; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:590, r.o. 10.2; en Hof Amsterdam 5 februari 2019, ECLI:NL:GHAMS:2019:529, r.o. 9.3. Rb. Rotterdam 24 oktober 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:9358, r.o. 4.10 en 4.11. Zie ook: EHRM 22 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305. EHRM 22 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305; en ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:590, r.o. 10.2. Zie bijvoorbeeld: rb. Overijssel 25 april 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:1513.

16

6

In hoeverre bestaat er aan de zijde van de gemeente juridische ruimte om het gebruik van slimme deurbelcamera’s die een deel van de openbare weg filmen, bij gemeentelijke verordening (APV) te reguleren? Naar ons oordeel is artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG uitputtend beoogd en is het uitgesloten dat de gemeente middels een APV ingrijpt in het gerechtvaardigde belang van de betrokkene om het onvermijdelijke deel van de openbare weg te filmen. Dus op het moment dat er een grondslag onder de AVG bestaat voor de inzet van de slimme deurbelcamera. Voor het vermijdelijke deel van de openbare weg, waarin er in beginsel dus geen grondslag in de AVG is voor de inzet van een slimme deurbelcamera, staat de AVG op zichzelf niet in de weg aan gemeentelijke regulering. Echter ook in dat geval houdt de regulering van onrechtmatige inzet van slimme deurbelcamera’s enkel juridisch stand voor zover door de gemeente toereikend gemotiveerd kan worden dat met de regulering een geheel ander doel dan het doel dat de AVG heeft (bescherming van privacy en gegevensbescherming) wordt nagestreefd, bijvoorbeeld de handhaving van de openbare orde. Wij achten het op voorhand op zijn minst twijfelachtig of een dergelijke openbare ordeverstoring per definitie kan worden aangenomen in geval van het filmen van de openbare weg.

Ook voor zover de regulering van de onrechtmatige inzet van slimme deurbelcamera’s niet kan worden aangemerkt als toezicht op of handhaving van de AVG, is het de vraag of de AVG wel ruimte biedt aan de gemeentelijke wetgever om, ter bescherming van persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens van voorbijgangers, de (reeds verboden en aldus onrechtmatige) verwerking van persoonsgegevens nader te reguleren bij APV. Dat is geen uitgemaakte zaak. Wij lichten dit hierna toe.

6.1

De regulering van het gebruik van slimme deurbelcamera’s door de gemeente wordt begrensd door de zogenoemde territoriale grens (of zijgrens), ondergrens en bovengrens. Kort en goed houden deze grenzen het volgende in: •

Zijgrens: gemeenten kunnen enkel regels stellen voor zover het een aangelegenheid betreft die zich op eigen grondgebied afspeelt (zijgrens).

•

Ondergrens: de gemeenteraad mag daarnaast op basis van artikel 149 Gemeentewet (“Gemw”) enkel verordeningen maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Dit houdt – simpel gezegd – in dat gemeenten alleen onderwerpen in een verordening mogen regelen die in voldoende mate aan het publieke belang raken en dus niet alleen een inmenging vormen in de private belangen van hun inwoners. Daarnaast kunnen onderwerpen die in overwegende mate private belangen raken, toch uitstraling hebben naar de openbare ruimte. Ook die belangen mogen gemeenten zich dan aantrekken. Dit wordt wel de ondergrens (of:

17

benedengrens) genoemd.28 Bovengrens: tot slot mag decentrale regelgeving niet conflicteren met

•

hogere regelgeving (artikel 121 Gemw). Daarbij gaat het met name om landelijke wet- en regelgeving, de Grondwet, EU-recht en internationale verdragen die in hetzelfde onderwerp voorzien. In dat kader zijn de volgende vragen relevant: Voorvraag: In hoeverre bestaan er reeds bepalingen in hogere regelgeving die het gebruik van slimme deurbelcamera’s reguleert? Vraag 1: In hoeverre is de hogere regelgeving op dat onderwerp uitputtend bedoeld? Hogere wet- en regelgeving is uitputtend bedoeld als bepalingen uit deze wet- en regelgeving in uitgangspunt alles over het desbetreffende onderwerp beogen te regelen. Als dat het geval is, dan mag de gemeentelijke verordening alleen regels bevatten indien daaraan een ander motief ten grondslag ligt. Als de hogere wet- of regelgeving niet uitputtend bedoeld is, dan mogen gemeenten in beginsel zelf regels stellen, tenzij dit hogere regelgeving doorkruist (zie hierna). Vraag 2: Doorkruist de gemeentelijke verordening (het doel van) de hogere regelgeving (op onaanvaardbare wijze)29 6.2

Aangezien wij in geval van het reguleren van het gebruik van slimme deurbelcamera’s geen wezenlijke juridische belemmeringen zien die voortvloeien uit de zij- of ondergrens30, zullen wij ons in dit rapport beperken tot de vraag of, en zo ja, hoe de beoogde regulering zich verhoudt tot de bovengrens. Hieronder treft u onze analyse aan. Voorvraag: In hoeverre bestaat er reeds hogere regelgeving die het gebruik van slimme deurbelcamera’s reguleert?

6.3

Zoals uitgebreid toegelicht in paragraaf 4 van dit rapport, vormt de AVG een relevante vorm van hogere regelgeving die de verwerking van persoonsgegevens, ook door middel van een slimme deurbelcamera, reguleert. Particulieren kunnen aan artikel 6, 28

29

30

Zie o.a. de Conclusie van P-G E.J. Hofstee van 2 juni 2020, ECLI:NL:PHR:2020:517, overweging 18 e.v.; ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7770, r.o. 3.1; en ABRvS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2130, r.o. 2.4.1. Zie wederom de Conclusie van P-G E.J. Hofstee van 2 juni 2020, ECLI:NL:PHR:2020:517, overweging 29; en verder o.a.: HR 24 september 2021, ECLI:NL:HR:2021:1360, r,o. 3.1.1-3.1.10; en ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1583, r.o. 2.2. Wij denken bij de ondergrens bijvoorbeeld aan het belang van de regulering van de openbare ruimte als zodanig en de bescherming van de digitale rechten van de inwoners van de gemeente. Gemeenten worden nu eenmaal verantwoordelijk gehouden voor wat er in de openbare ruimte gebeurt. Wij gaan er dus in uitgangspunt van uit dat aan de ondergrens voldaan wordt. Dat kan anders worden op het moment dat een gemeente regels stelt over slimme deurbellen die uitsluitend kunnen worden opgevat als een inmenging in de private belangen van hun inwoners en niet (ook) raken aan het publieke belang. De ondergrens blijft dus wel een aandachtspunt.

18

eerste lid, aanhef en onder f, AVG een gerechtvaardigd belang ontlenen om het onvermijdelijke deel van de openbare weg te filmen, mits aan de eisen uit dit artikel wordt voldaan (zoals dat dit noodzakelijk is voor de bescherming van zichzelf of diens eigendommen) en ook aan de overige voorwaarden uit de AVG wordt voldaan. Voor het filmen van de vermijdelijke delen van de openbare weg zal in de context van de inzet van slimme deurbelcamera’s per definitie geen grondslag in de zin van artikel 6 AVG bestaan. Belangrijk voor dit rapport is voorts dat het toezicht op de naleving van de AVG exclusief is toebedeeld aan de AP. Daarmee is bij hogere regelgeving uitgesloten dat de gemeente een deel van deze toezicht- en handhavingstaak van de AP overneemt. Vraag 1: Is deze hogere wet- en regelgeving “uitputtend” bedoeld? 6.4

Nu sprake is van relevante hogere regelgeving, rijst de vraag of de AVG e.e.a. uitputtend regelt. Als dat het geval is, dan mag de gemeentelijke APV alleen regels bevatten indien daaraan een ander motief ten grondslag ligt en deze regulering niet de (doelstelling van de) AVG doorkruist. Als de AVG niet uitputtend is bedoeld, dan mag de gemeenten in uitgangspunt zelf (aanvullende) regels stellen.

6.5

De AVG heeft primair tot doel om natuurlijke personen een hoog beschermingsniveau te bieden op het gebied van verwerking van persoonsgegevens.31 Het doel van de AVG is om een ‘consistent en hoog beschermingsniveau te bieden’ en de belemmeringen voor het verkeer van persoonsgegevens, die bestonden door de gefragmenteerde wijze waarop persoonsgegevens werden beschermd, op te heffen. De AVG schrijft in dat verband voor dat de bescherming van persoonsgegevens in alle lidstaten ‘gelijkwaardig’ dient te zijn. De Uniewetgever neemt tot uitgangspunt dat de AVG zorgt voor ‘een in de gehele Unie coherente en homogene toepassing van de regels inzake bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens’. Zie overweging 9 en 10 van de considerans bij de AVG: “9. De doelstellingen en beginselen van Richtlijn 95/46/EG blijven overeind, maar de richtlijn heeft niet kunnen voorkomen dat gegevens in de Unie op gefragmenteerde wijze worden beschermd, dat er rechtsonzekerheid heerst of dat in brede lagen van de bevolking het beeld bestaat dat met name online-activiteiten aanzienlijke risico's voor de bescherming van natuurlijke personen inhouden.

De lidstaten bieden op het vlak van verwerking van persoonsgegevens uiteenlopende niveaus van bescherming van de rechten en vrijheden van natuurlijke personen, met name de bescherming van persoonsgegevens, wat het vrije verkeer van persoonsgegevens binnen de Unie in de weg kan staan. Die verschillen kunnen dan ook een belemmering vormen voor de uitoefening van economische activiteiten op Unieniveau, de mededinging verstoren en de overheid beletten de taak die zij uit hoofde van het Unierecht heeft, te vervullen. Die verschillende beschermingsniveaus zijn

31

Zie overweging 1-10 van de considerans bij de AVG.

19

toe te schrijven aan de verschillen in de uitvoering en toepassing van Richtlijn 95/46/EG. 10. Teneinde natuurlijke personen een consistent en hoog beschermingsniveau te bieden en de belemmeringen voor het verkeer van persoonsgegevens binnen de Unie op te heffen, dient het niveau van bescherming van de rechten en vrijheden van natuurlijke personen op het vlak van verwerking van deze gegevens in alle lidstaten gelijkwaardig te zijn. Er moet gezorgd worden voor een in de gehele Unie coherente en homogene toepassing van de regels inzake bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens.

(…)” (onderstreping toegevoegd) Zie ook overweging 13 van de considerans bij de AVG: “Teneinde natuurlijke personen in de gehele Unie een consistent niveau van bescherming te bieden en te voorkomen dat verschillen het vrije verkeer van persoonsgegevens op de interne markt hinderen, is een verordening nodig om marktdeelnemers, met inbegrip van kleine, middelgrote en microondernemingen, rechtszekerheid en transparantie te bieden, te voorzien in dezelfde wettelijk afdwingbare rechten voor natuurlijke personen in alle lidstaten en in verplichtingen en verantwoordelijkheden voor de verwerkingsverantwoordelijken en de verwerkers, te zorgen voor consistent toezicht op de verwerking van persoonsgegevens en voor vergelijkbare sancties in alle lidstaten, alsook voor doeltreffende samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten van verschillende lidstaten. (…)” 6.6

Wij stellen voorop dat de AVG een Europese verordening is. Dat houdt in dat de nationale wetgever zeer beperkte ruimte heeft om op het terrein van de verwerking van persoonsgegevens zelf regels te stellen. Het doel van een verordening is juist om de regelgeving in alle EU-landen te harmoniseren. Bij de AVG ligt dat overigens genuanceerd. De Uniewetgever heeft ten aanzien van een aantal aspecten van de AVG de mogelijkheid open gelaten om bij lidstatelijk recht nadere regels te stellen. Het gaat daarbij (onder meer) om het vaststellen van: •

verwerkingsgrondslagen in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c en e, AVG, oftewel: het in het nationale recht creëren van een wettelijke plicht of publieke taak waarvoor het verwerken van persoonsgegevens noodzakelijk is (zie artikel 6, derde lid, AVG);

•

grondslagen die de verdere verwerking van persoonsgegevens toestaat (artikel 6, vierde lid, AVG);

•

grondslagen voor de verwerking van strafrechtelijke persoonsgegevens (artikel 10 AVG);

•

grondslagen voor geautomatiseerde besluitvorming, waaronder profilering (artikel 22, tweede lid, sub b, AVG); en

•

wettelijke beperkingen op de AVG-rechten (waaronder de informatieplicht) of de beginselen van artikel 5 AVG (artikel 23 AVG).

20

6.7

De wetgever heeft gebruikgemaakt van deze ruimte door op deze punten onder meer in de UAVG nadere regels vast te stellen. Er is dus wel enige ruimte (gelaten) voor de lidstaten om eigen regels op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens te stellen. De (Nederlandse) wetgever merkt zelf ook op dat de rol van de nationale wetgever bij de AVG niet is uitgespeeld. De wetgever wijst er onder meer op dat de AVG op diverse terreinen meer als een Europese richtlijn fungeert, waardoor de nationale wetgevers nog ruimte hebben om keuzes te maken.32 Ook in de rechtspraak wordt deze ruimte gezien. Zie bijvoorbeeld: Rb. Den Haag 5 februari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:865, r.o. 6.29: “Met de keuze van het rechtsinstrument van de Verordening heeft de Europese wetgever het belang onderstreept dat op Europees niveau wordt gehecht aan een zorgvuldige omgang met (persoons)gegevens. De AVG regelt de bescherming van gegevens in Nederland aldus in beginsel uitputtend. Tegelijkertijd laat de AVG op onderdelen ruimte voor de nationale wetgeving. Voor zover dat het geval is, geldt de UAVG.”

6.8

De vraag rijst aldus of ten aanzien van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG enige juridische ruimte bestaat om wettelijke beperkingen op te werpen. Dergelijke ruimte lijkt, voor wat betreft het door particulieren filmen van het onvermijdelijke deel van de weg – mits daarvoor een grondslag in de zin van artikel 6 AVG bestaat33 –, in zijn geheel afwezig. De AVG sluit immers iedere wettelijke beperking van het gerechtvaardigde belang van particulieren uit. Het HvJ EU neemt tot uitgangspunt dat artikel 6, eerste lid, AVG een uitputtende en limitatieve lijst bevat van de gevallen waarin de verwerking van persoonsgegevens als rechtmatig kan worden aangemerkt.34 Het is, mede gezien het voorgaande, vaste rechtspraak van het HvJ EU dat het lidstaten niet vrijstaat om een beroep op het gerechtvaardigd belang voor bepaalde categorieën verwerkingen op voorhand of categorisch uit te sluiten. Er geldt een zogenoemde negatieve toets; een verwerkingsverantwoordelijke mag ieder gerechtvaardigd belang nastreven, tenzij dat in strijd is met de wet.

Zie in dit verband HvJ 24 november 2011, C-468/10 en C-469/10, ECLI:EU:C:2011:777 (ASNEF en FECEMD), punt 4835: “Behoudens artikel 8 van richtlijn 95/46, dat betrekking heeft op de verwerking van bijzondere categorieën gegevens – welke bepaling in het hoofdgeding niet aan de orde is – verzet artikel 7, sub f, van die richtlijn zich er derhalve tegen dat een lidstaat voor bepaalde categorieën persoonsgegevens categorisch en generiek de mogelijkheid van verwerking uitsluit, zonder ruimte te bieden voor een afweging van de betrokken tegengestelde rechten en belangen in een concreet geval.”

32 33 34 35

Kamerstukken II 2017/18, 34 851, nr. 3, p. 9. Als gezegd nemen wij in dit advies tot uitgangspunt dat dat zo is. vgl. randnr. 4.20 hiervoor. Zie HvJ EU 4 juli 2023, C‑252/21, EU:C:2023:537 (Meta Platforms e.a.), punt 90. In dit arrest ging het over artikel 7, sub f, van de Richtlijn 95/46 (de Privacy-richtlijn), de voorloper van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG):

21

Zie in gelijke zin: HvJ EU 19 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:779 (Breyer), punt. 61-62; en HvJ EU 11 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1064 (M5A-ScaraA), punt 53. Zie ook ABRvS 27 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2173 (Voetbal TV), r.o. 4: “Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de toetsing van de AP in dit geval uitgaat van een verkeerde interpretatie van het begrip 'gerechtvaardigd belang' en daarom in strijd is met artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, van de AVG. In de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt geen duidelijke omschrijving gegeven wat een gerechtvaardigd belang precies is en de interpretatie van de AP dat het - kort gezegd - zou moeten gaan om een rechtsbelang, is in die jurisprudentie dan ook niet als zodanig terug te vinden. Deze uitleg strookt ook niet met de opinie van de Werkgroep artikel 29 (WP29, de voorloper van de European Data Protection Board) uit 2014, en met de visie van Advocaat-Generaal M. Bobek, die in zijn conclusie bij het arrest inzake Fashion ID van 29 juli 2019, nr. C-40/17, ECLI:EU:C:2019:629, stelt dat dit een open flexibel begrip is. Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het lidstaten niet vrijstaat om een beroep op het gerechtvaardigd belang voor bepaalde categorieën verwerkingen op voorhand of categorisch uit te sluiten.” 6.9

Uit het bovenstaande concluderen wij dat de gemeente bij gemeentelijke verordening in ieder geval géén wettelijke beperkingen kan stellen aan de inzet van slimme deurbelcamera’s in de situatie dat een particulier een rechtmatig gerechtvaardigd belang heeft bij het gebruik van de slimme deurbelcamera, oftewel: voor zover het cameratoezicht zich daarbij beperkt tot het onvermijdelijke deel van de openbare weg en ook wordt voldaan aan alle juridische randvoorwaarden van de AVG.

6.10

Voor zover de gemeente aldus bij gemeentelijke verordening wettelijke beperkingen zou willen stellen aan het gebruik van slimme deurbelcamera’s, kunnen dergelijke gemeentelijke regels hooguit zien op het filmen van delen van de openbare weg waarvoor de particulier géén wettelijke grondslag in de zin van artikel 6 AVG heeft en welke verwerking van persoonsgegevens dan ook onrechtmatig zal zijn. Uitgaande van de hierboven aangehaalde rechtspraak en de opinies van de EDPB en de AP als beschreven in randnrs. 4.19 t/m 4.20 van dit rapport, gaat het hier aldus om de onrechtmatige inzet van een slimme deurbelcamera, waarbij de slimme deurbelcamera beelden maakt van delen van de openbare weg die niet onvermijdelijk zijn.

6.11

Daarbij benadrukken wij dat ook in het geval dat een gemeentelijke verordening zich beperkt tot de regulering van het onrechtmatig filmen van de vermijdelijke delen van de openbare weg door particulieren met slimme deurbelcamera, wij juridische discussies voorzien met betrekking tot de bovengrens. Wij wijzen op de volgende risicovolle factoren.