Rapport The Challenge Amsterdam.pdf
Tekst van het document
The Challenge Amsterdam Voor elke schuld een oplossing
2
The Challenge Amsterdam
Dit actieonderzoek ligt in het verlengde van het rapport van de Amsterdamse Ombudsman Hoe het stelsel een stuwmeer creëert (2019). Naar zijn advies hebben we een outreachende signaleringsaanpak opgezet om een oplossing te vinden voor mensen die al 10 jaar in de wanbetalersregeling van de zorgverzekering zitten. Met deze rapportage laten we niet alleen de effectiviteit van zo’n aanpak zien en willen we het leren stimuleren, maar herbeoordelen we ook de conclusie van de Ombudsman over hoeveel mensen ‘levenslang’ in de schulden zitten.
Colofon: Dit rapport is uitgegeven door SHVconsultancy in opdracht van de gemeente Amsterdam en Buurtteam Zuidoost. Het onderzoek is daarnaast uitgevoerd in samenwerking met zorgverzekeraar het Zilveren Kruis. Auteur: Wouter Wamelink Alkmaar, juni 2024
Voor elke schuld een oplossing
Inleiding
4
Methodologie
6
Hoofdstuk 1 Een signaleringsaanpak: voor elke schuld een oplossing!
8 8
1.1 Toerusten
8
1.2 Bereik
17
1.3 Vasthouden
23
1.4 ‘Out of the box’ oplossen
26
1.5 Impactanalyse werkzame bestanddelen
31
1.6 Conclusie
32
Hoofdstuk 2 Hoeveel Amsterdammers hebben ‘levenslang’ schulden?
35 35
2.1 Informatie uit de ‘geschiedenis bij schuldhulpverlening’
35
2.2 Informatie uit The Challenge
38
2.3 Informatie van de doelgroep
40
2.4 Conclusie
44
Belangrijkste aanbevelingen
48
Bijlage 1 Voorbereiding op het actieonderzoek
50
Bijlage 2 Startdocument Challenge Toerusten, Bereik, Vasthouden en Oplossen
57
Bijlage 3 Data-analyse leeftijd, geslacht, herkomst & leeftijd versus ‘Geschiedenis SHV’
59
Bijlage 4 Opbrengst Cultuur en schaamte
61
Bijlage 5 Evaluatie instrumenten om contact te maken
63
Bijlage 6 Flyer ‘Voordelen speciale regeling Zilveren Kruis’
65
Bijlage 7 Niet-thuis-kaartje
66
3
4
The Challenge Amsterdam
Inleiding “Honderdduizenden huishoudens leven met problematische schulden en krijgen geen toegang tot schuldhulpverlening. Zij zitten levenslang vast in een ‘stuwmeer’ voorafgaand aan de schuldhulp. Daardoor leven zij permanent op of onder het bestaansminimum. Deze mensen bevinden zich op een rotonde zonder afslagen. Wanneer zij wel in beeld zijn, duurt het voortraject van wettelijke of minnelijke schuldsanering voor hen vaak jaren - als zij er al doorheen komen. In deze periode zijn de mensen gehouden aan een uiterst beperkt inkomsten- en uitgavenpatroon. Ook als dit uiteindelijk niet leidt tot een schuldhulptraject, heeft men al jaren moeten bloeden. Dan blijkt aan het eind van het traject dat zij een doodlopende weg zijn ingeslagen. Deze situatie is onwenselijk en onmenselijk”. (Amsterdamse Ombudsman, Hoe het stelsel een stuwmeer creëert - Uitkomst actieonderzoek onder Amsterdammers in de wanbetalersregeling zorgverzekering. 2019)
Aanleiding In 2019 concludeerde de Amsterdamse Ombudsman dat grote groepen Nederlanders problematische schulden hebben en deze niet zelf kunnen oplossen omdat zij de hulp van schuldhulpverlening niet willen of kennen.1 In de term van de Ombudsman hebben zij ‘levenslang’ en hij schatte in dat het mogelijk om honderdduizenden mensen in Nederland gaat. Deze conclusie is opmerkelijk, gezien de jarenlange investeringen van de gemeente Amsterdam om zoveel mogelijk mensen te helpen. Hoe kan het dat deze mensen niet zijn geholpen of nooit in beeld zijn geweest? Die vraag hebben we nader onderzocht en heeft ons tegelijkertijd uitgedaagd om het beter te doen. Samen met grote gemeenten zijn we door het rapport van de Ombudsman aangezet tot The Challenge, in samenwerking met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
The Challenge in Amsterdam: één onderzoeksvraag en vier uitdagingen Veel gemeenten hebben de focus gelegd op de (door)ontwikkeling van de vroegsigna leringsaanpak.2 Amsterdam onderscheidt zich daarin, omdat met The Challenge in Amsterdam – naast het innoveren van de signaleringsaanpak met vier uitdagingen – ook de conclusie van de Ombudsman is onderzocht. Onderstaande onderzoeksvraag stond hierbij centraal.
1 Hoe het stelsel een stuwmeer creëert - Uitkomst actie-onderzoek onder Amsterdammers, in de wanbetalersregeling zorgverzekering Amsterdamse Ombudsman (2019) en onderliggende rapportage van, Panteia Meerwaarde pilot signalering schulden Ombudsman Metropool Amsterdam, Het verhaal achter de cijfers (2019). 2 Wettelijke taak sinds 2021, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)
Voor elke schuld een oplossing
Onderzoeksvraag Zijn er veel Amsterdammers met langdurige schuldenproblematiek die ‘levenslang’ hebben omdat zij niet bekend zijn met schuldhulpverlening of hun aanbod niet willen? Door actieonderzoek is gepoogd de onderzoeksvraag te beantwoorden. Daarnaast is de schuldhulpverlening op zoek gegaan naar een oplossing voor de doelgroep van het actieonderzoek en zijn daarin vier uitdagingen onderscheiden: 1. Toerusten: Zorgen dat hulpverleners goed voorbereid zijn op hun taak. 2. Bereiken: Zorgen dat uit contact ook een relatie ontstaat waarbij je mag ondersteunen. 3. Vasthouden: Ervoor zorgen dat iemand gemotiveerd blijft en zich voor het doel blijft inzetten. 4. (Out of the box) bieden van oplossingen: Zorgen voor een oplossing die aansluit bij iemands behoefte, eventueel buiten het systeem om.
Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit twee delen. Bent u vooral benieuwd naar onze outreachende signaleringsaanpak om voor elke schuld een oplossing te vinden? Lees dan eerst deel 1. In het hoofdstuk Toerusten is uitgewerkt hoe we op adviezen van de Ombudsman de aanpak hebben opgezet met verschillende innovaties. Daarna wordt voor elke uitdaging het resultaat, de succesfactoren en de verbeterpunten uitgewerkt. Bent u vooral geïnteresseerd in het antwoord op de onderzoeksvraag? Lees dan eerst deel 2. Niet alleen geeft het nieuwe inzichten, door verschillende perspectieven ontstaat een ruimer begrip over de doelgroep en het vraagstuk ‘levenslang’.
5
6
The Challenge Amsterdam
Methodologie In dit hoofdstuk beschrijven we de onderzoeksaanpak die we hebben gehanteerd om de onderzoeksvraag te beantwoorden en de signaleringsaanpak aan de hand van vier uitdagingen te innoveren.
Voorbereiding op het actieonderzoek Vacature De deelnemers beschikken over reflectie- en verandervermogen, hebben een onderzoekende en kritische houding en beschikken over creativiteit, lef en door zettingsvermogen. Ze zijn gemotiveerd om de uitdagingen aan te gaan en om antwoord te vinden op de onderzoeksvragen.
Samenstelling projectgroep Voor het actieonderzoek is de volgende projectgroep samengesteld: Reflectieteam Marcel Thijssen, procesregisseur vroegsignalering (WPI) Rob de Bruijn, manager schuldhulpverlening Buurtteam Zuidoost Lianne Jenezon en Reina Otto, projectbegeleiders zorgverzekeraar het Zilveren Kruis Incidenteel: Ervaringsdeskundige, projectleider ‘Armen Ineen’, Zorgverzekeringslijn, medewerkers Vroegsignalering Buurtteam Zuidoost. Team ‘Bereik’ en ‘Vasthouden’ Laura Wilken, tijdelijk Gloria Misidjan, generalistische buurtteammedewerkers. Manisha Shahatoe en Jebita Subramaniam, stagiaires. Team ‘Vasthouden’ en Oplossen’ Chenise Ho-A-Hing, opgevolgd door Marcel Ruiter en Scarlett Sanichar, schuldhulpverleners. Projectleider Wouter Wamelink, SHVconsultancy
Onderzoek Ombudsman en Challenge Den Haag als referentiekader In het rapport ‘Hoe het stelsel een stuwmeer creëert’ worden bevindingen uit twee actie onderzoeken samengebracht: (1) het vooronderzoek dat de Ombudsman zelf uitvoerde en (2) het vervolgonderzoek dat door onderzoeksbureau Panteia is uitgevoerd. Beide onderzoeken gebruikten ‘laat’signalering om een doelgroep te bereiken die mogelijk hulp nodig heeft maar daar zelf nog niet om heeft gevraagd. Het bestand bestond uit mensen die langdurig als wanbetaler bij het CAK stonden geregistreerd. Het belangrijke verschil was dat het vooronderzoek meerdere schulden in beeld waren, terwijl dit bij het vervolgonderzoek niet het geval was. De Ombudsman heeft op deze onderzoeken zijn conclusie gebaseerd en daarom hebben deze als referentiekader gediend voor ons onderzoek.
Voor elke schuld een oplossing
Daarnaast is ook de gemeente Den Haag een challenge aangegaan. Zij onderzochten niet de conclusie van de Ombudsman, maar zochten wel naar een oplossing voor een vergelijkbare doelgroep. Dit actieonderzoek wordt eveneens als referentiekader gebruikt.3
Vraagstuk vooraf verdiept Voordat we van start zijn gegaan, hebben we het vraagstuk eerst verder verdiept. Onder andere door: 1. vooraf onze aannames bij het vraagstuk in beeld te brengen. 2. het vraagstuk te bekijken in de context van het systeem waarin schulden bestaan en worden opgelost. 3. er met onze opzet voor te zorgen dat het vraagstuk wordt bekeken vanuit verschillende perspectieven. 4. de opzet van het onderzoek van de Ombudsman nader uit te werken. Deze verdieping is verder uitgewerkt in bijlage 1. Het biedt een goede introductie op het thema.
Onderzoeksmethode actieonderzoek Het onderzoek wordt uitgevoerd door de schuldhulpverlening, met als doel veranderingen door te voeren binnen schuldhulpverlening zelf. Er is gebruikgemaakt van actieonderzoek, waarbij we leren door te doen, om de praktijk te verbeteren en Amsterdammers een oplossing te kunnen bieden. Door onze ervaring in het actieonderzoek hebben we geprobeerd de onderzoeksvraag te beantwoorden. Daarnaast hebben we interviews afgenomen met de Amsterdammers waar het om gaat en is de vraag in de registratie onderzocht door te kijken naar hun ‘geschiedenis bij schuldhulpverlening’.
De doelgroep Om deze groep in beeld te krijgen, is gebruikgemaakt van een bestand van Amsterdammers die al 10 jaar of langer zijn aangemeld bij het CAK als wanbetaler van de zorgverzekering. Zij hebben gemiddeld een totale schuld van € 11.000,-. De doelgroep met een bijstandsuitkering is buiten beschouwing gelaten en wordt op een andere wijze opgepakt. Het actieonderzoek vond plaats in stadsdeel Zuidoost en is uitgevoerd door het Buurtteam.
3
Bereiken van mensen in verborgen armoede, Gemeente Den Haag SZW (2023).
7
8
The Challenge Amsterdam
Hoofdstuk 1
Een signaleringsaanpak: voor elke schuld een oplossing! Dit hoofdstuk gaat over leren en het ‘beter doen’. Voor een groep die niet om hulp heeft gevraagd, stellen we onszelf vier uitdagingen en gaan we op zoek naar een oplossing voor hun schulden: 1. Toerusten: Zorgen dat hulpverleners goed zijn voorbereid op hun taak. 2. Bereiken: Zorgen dat uit contact ook een relatie ontstaat waarbij je mag ondersteunen. 3. Vasthouden: Zorgen dat iemand gemotiveerd blijft en zich voor het doel blijft inzetten. 4. (Out of the box) bieden van oplossingen: Zorgen voor een oplossing die aansluit bij iemands behoefte, eventueel buiten het systeem om.
We hebben de methode van actieonderzoek gevolgd en regelmatig gereflecteerd op de acties die we hebben ondernomen. De resultaten van deze evaluaties zijn opgenomen in dit rapport om het leerproces te stimuleren. Daarnaast hebben we de uitdaging Toerusten uitgebreid uitgewerkt, zodat ons proces om tot deze aanpak te komen goed kan worden gevolgd. De resultaten van onze uitdagingen 2 tot en met 4 zijn vergeleken met resultaten van vergelijkbare aanpakken om hun effect te meten. Op basis hiervan hebben we de belangrijkste succesfactoren en verbeterpunten vastgesteld. Deze opzet moet een basis bieden om van te leren en de uitdagingen door te ontwikkelen.
1.1 Toerusten In zijn rapport maakte de Amsterdamse Ombudsman niet alleen zijn conclusie ‘levenslang’, hij deed ook verschillende aanbevelingen om de signaleringsaanpak verbeteren. The Challenge bouwt daarop voort. We hebben een overzicht gemaakt van zijn aanbevelingen, aangevuld met acties die wij als projectgroep belangrijk vonden. Dit overzicht heeft als basis gediend om medewerkers voor The Challenge toe te rusten (zie bijlage 2).
1.1.1 Goed benutten van informatie Veel van het advies van de Ombudsman gaat over het benutten van informatie zodat het werk effectief kan worden georganiseerd.
Informatie die beschikbaar is bij de melder Actuele informatie vordering Eén advies was om medewerkers te voorzien van actuele informatie over vorderingen. Dit vergroot de kans om iemand te bereiken en medewerkers worden zo minder gemakkelijk afgescheept met ‘ik heb het al betaald’. De achterstand bij de zorgverzekeraar is echter
Voor elke schuld een oplossing
verdeeld over meerdere incasseerders10, wat het moeilijk maakt om deze vorderingen samen te brengen in één up to date overzicht. Het bleek geautomatiseerd dan ook niet mogelijk. Voor het actieonderzoek zijn de vorderingen echter eenmalig uit de verschillende systemen opgehaald, zodat het totaalbedrag in een aankondigingsbrief kon worden vermeld. Telefoonnummer en e-mailadres Sinds het uitbreken van de Coronapandemie is het voor de melder mogelijk om de telefoongegevens en het e-mailadres te delen. Dit bood ons een extra mogelijkheid om contact te leggen, iets wat tijdens het onderzoek van de Ombudsman nog niet mogelijk was.
Informatie die beschikbaar is bij de overheid Gegevens Basisregistratie Personen De Ombudsman pleitte voor een integraal klantbeeld om beter bij burgers aan te sluiten en hen gemakkelijker te bereiken. Ondanks aanpassingen in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) is dergelijke informatie voor signalering van betalingsachterstanden niet beschikbaar. De gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP) mogen wel worden gebruikt worden, zoals geboortedatum, geslacht, bewoners en geboorteplaats. Voor het actieonderzoek zijn deze gegevens eenmalig handmatig opgehaald. Meldingen worden op dit moment nog niet automatisch verrijkt met deze gegevens.
Informatie die beschikbaar is bij schuldhulpverlening Geschiedenis schuldhulpverlening Naast gegevens uit de BRP heeft schuldhulpverlening toegang tot informatie uit hun eigen dossiers. Bij een melding wordt bijvoorbeeld altijd eerst kort onderzocht of iemand bekend is en wat het resultaat van eerdere hulp is geweest. Zo’n onderzoek is geen geautomatiseerd proces en kan tijdrovend zijn bij meerdere dossiers. Voor The Challenge heeft het echter uitgebreid plaatsgevonden. De volgende items zijn daarbij geregistreerd: • Aantal dossiers, looptijd dossiers. • Aanmelding op eigen initiatief of niet. Aanleiding crisis of niet. • ‘Vanuit klantperspectief’ een korte samenvatting per traject, korte beschrijving cliënt. • Betrokkenheid van keten of netwerk. • Behaald eindresultaat, oorzaak voortijdig einde (o.b.v. willen, lukken, kunnen), mate van ontwikkeling richting een oplossing.
10
De vordering van de zorgverzekering ligt bij meerdere partijen. Zodra iemand wordt aangemeld bij het CAK als wanbetaler wordt de zorgverzekering daar verder geïncasseerd en zij kunnen het CJIB nog inschakelen. De zorgverzekeraar heeft daarnaast zelf nog vorderingen en kan voor de incasso één of meerdere partijen inschakelen.
9
10
The Challenge Amsterdam
‘Schrijnende situaties’ In het verlengde van de constatering van de Amsterdamse Ombudsman dat veel mensen geen toegang hebben tot schuldhulpverlening hebben we geprobeerd te beoordelen of Amsterdammers zich daardoor in een schrijnende situatie bevinden. We hebben gekeken of: Iemand de schuldsituatie ervaart als een probleem en gemotiveerd is deze op te lossen, maar het lukt niet vanwege belemmeringen in het systeem of vanwege eigen onvermogen. Hierdoor hebben we een extra focus kunnen aanbrengen om voor een doelgroep die ‘wel wil, maar niet kan’ een oplossing te vinden. Telefoonnummer en e-mailadres Het telefoonnummer dat was doorgegeven door de melder bleek in de 33% van de gevallen niet meer actueel te zijn. Deze gegevens zijn vaak ook bekend bij het Buurtteam als iemand al in beeld is geweest. Dat biedt een extra mogelijkheid om zo het contact te leggen en zodoende zijn deze gegevens vooraf verzameld.
1.1.2 Big data benutten om aanpak beter af te stemmen De Amsterdamse Ombudsman stelde voor om grote gegevensbestanden te gebruiken om patronen te herkennen. Op die manier kan de dienstverlening beter aansluiten op de behoeften van de doelgroep. De gegevens die hiervoor zijn benoemd, zijn daarom geaggregeerd. Ondanks dat het niet om grote aantallen gaat, levert het wel een aantal interessante resultaten op (resultaten zijn indicatief).
Analysegegevens uit de BRP Over de doelgroep die is benaderd11: • De meeste mensen zijn geboren in Suriname (45%). - Deze zogenaamde ‘eerste generatie’ heeft een gemiddelde leeftijd van 56 jaar. - Deze groep heeft bovengemiddeld vaak een huishouden met kinderen die volwassen zijn (18+). • Daarnaast is een deel geboren in Ghana (15%). - Zij zijn gemiddeld 55 jaar. - Zij woonden bovengemiddeld vaak in een meerpersoonshuishouden zonder kinderen. • De doelgroep die is geboren in Nederland (34%) is gemiddeld een stuk jonger. Namelijk 41 jaar. - Gezien bovenstaande is de kans groot dat zij een migratieachtergrond hebben.12 - Zij hebben vaker jonge kinderen thuis wonen en nauwelijks volwassen kinderen. De uitkomst van de analyse (n=74) is verschillende keren in ons team besproken en heeft tot twee concrete acties geleid: • Privacy: Het viel ons op dat mensen met een Surinaamse achtergrond bijzonder veel waarde hechten aan privacy. We hebben onze aanpak daarop afgestemd door het nietthuis-kaartje in een gesloten envelop te doen. • Informatievoorziening: We zijn gestopt met het delen van informatie aan de deur met medebewoners, al kan dit misschien verleidelijk lijken om zo urgentie te krijgen.
11 Postcodegebied 1102, 1103, 1104, 1106 en 1108. 12 Je hebt een migratieachtergrond wanneer je vader of moeder geboren is buiten Nederland.
Voor elke schuld een oplossing
De afkomst en leeftijd kunnen daarnaast aangeven hoe een gezinssituatie eruitziet. Dit kan op zijn beurt invloed hebben op het inkomen en een indicatie geven van mogelijke problemen die daarmee samenhangen.
Het uitwisselen van ervaringen kan voor bewustwording zorgen, ook al leidt het misschien niet direct tot een concrete actie en is het niet generiek toepasbaar. Bijvoorbeeld: • Het schijnt niet gewoon te zijn binnen de Surinaamse cultuur om inwonende kinderen een bijdrage te vragen. Er wordt juist gespaard zodat ze een buffer hebben wanneer zij zelfstandig gaan wonen. • De Ghanese gemeenschap helpt elkaar in nood en dat wordt ook door de kerk gestimuleerd, een belangrijke factor. Dan kan ‘ik heb geen huis’ al snel betekenen ‘kom maar even bij mij wonen’ en ‘even’ kan altijd wat langer duren.
Er zijn verder analyses gemaakt op basis van leeftijd en geslacht en ook herkomst en leeftijd zijn afgezet tegen de resultaten die eerder bij schuldhulpverlening zijn behaald. Ondanks dat het misschien interessant is om hier kennis van te nemen, heeft het niet tot concrete acties geleid (zie bijlage 3). Culturele sensitiviteit Op basis van een big data-analyse van het CBS blijkt dat 70% van de doelgroep die wordt gemeld voor vroegsignalering een diverse niet-westerse achtergrond heeft. Dat was voor ons reden om te leren hoe we beter bij verschillende culturen kunnen aansluiten en zodoende heeft een teamlid de cursus Cultuur als nieuwe dimensie in financieelmaatschappelijke dienstverlening13 gevolgd. Deze cursus beloofde inzicht te geven in de impact die cultuur heeft op het ontstaan en oplossen van schulden, hoe je sensitief kan omgaan met andere culturele opvattingen en hoe je ondanks een schaamtecultuur cliënten bereid krijgt mee te werken aan schuldhulpverlening. De cursus bood algemene inzichten maar was lastig concreet toe te passen, vooral gezien de diversiteit binnen culturen zoals die van Surinamers. Het riep daarnaast ook vragen op. Bestaat bij schulden bijvoorbeeld niet altijd ‘een cultuur van schaamte’? Om toch iets mee te geven van deze verdieping hebben we de belangrijkste informatie samengevat met een aantal reflecties.
Daarnaast wordt de link gemaakt met het rapport Informele schulden. Een tweezijdige medaille. Verkennend onderzoek naar informele schulden onder Nederlandse moslims14 wat een relatie heeft met dit thema (zie bijlage 4). De Ombudsman adviseerde daarnaast om schaamte weg te nemen. Ondanks dat we ons hierin hebben proberen te verdiepen, is het niet gelukt om de opbrengst concreet te vertalen naar de praktijk. Onze ideeën daarover zijn wel in bovengenoemde bijlage meegenomen.
13 Kerkebosch, spreker R. Berragiy. 14 M. Odekerken en M. Yenga, februari 2024
11
12
The Challenge Amsterdam
1.1.3 Organisatie en werkwijze Het onderzoek van de Ombudsman heeft in meerdere stadsdelen plaatsgevonden. Hij constateerde een verschil in aanpak en in effectiviteit en riep daarom op om goed over de organisatie na te denken.
Stress Sensitief Werken (SSW) en ‘willen, lukken en kunnen’. We hebben het initiatief genomen om SSW en het kader willen, lukken en kunnen15 als een van de uitgangspunten van onze aanpak te nemen. De buurtteammedewerkers en schuldhulpverleners die aan The Challenge hebben deelgenomen, hebben zodoende een driedaagse training SSW gevolgd. Het is belangrijk om te begrijpen dat een schuldhulpverleningstraject niet gemakkelijk is en dat het gepaard gaat met moeilijke keuzes. De kern van de methode SSW is om deze moeilijke stappen voor iemand te vergemakkelijken door inzicht te bieden en ‘zaadjes’ te planten om iemand in de toekomst zelf de nodige stappen te laten zetten. Hoewel de methode met name gericht is op intrinsieke motivatie, kunnen ook vormen van extrinsieke motivatie zorgen voor beweging. As het niet lukt wat je wilt, biedt dit kader ook handvatten hoe je daar als professional goed bij kunt aansluiten.
Instrumenten: aankondigingsbrief, belscript, WhatsApp, Niet-thuis-kaartje Om contact te maken met de doelgroep hebben we verschillende instrumenten ontwikkeld. Het doel is tweeledig: Amsterdammers helpen met hun financiële problemen en we willen dat ze de onderzoeksvraag beantwoorden. We hebben hen op verschillende manieren gestimuleerd om dat te doen: • Door de wetenschap van willen, lukken en kunnen toe te passen: - Bewustwording: Het erkennen van een probleem is de eerste stap om er iets aan te doen. Door inzicht te geven, worden Amsterdammers zich ervan bewust dat ze zich in een risicovolle situatie bevinden. - Herhaling: Door er met verschillende instrumenten herhaaldelijk aandacht voor te vragen, vergroot je de kans dat dit inzicht er komt. - Urgentie creëren: De hoogte van de schuld bepaalt mede hoe urgent een probleem is.15 Doordat wij het totaalbedrag kunnen communiceren, komt iemand sneller in beweging. • Daarnaast bieden we een speciaal aanbod. We geven aan dat ons aanbod tijdelijk is om zo voor meer urgentie te zorgen. • Door duidelijk en laagdrempelig beschikbaar te zijn. De principes van MAST (makkelijk, aantrekkelijk, sociaal en tijdig) hebben daarbij als inspiratie gediend. We bieden verschillende manieren om contact met ons op te nemen. • Door aan te sluiten bij Amsterdammers die de Nederlandse taal niet machtig zijn.
In eerste instantie is ons informatiemateriaal vertaald naar het Engels. Later hebben we aan onze aankondigingsbrief een QR-code toegevoegd waardoor deze in elke taal is te lezen via Google Translate (zie voorbeeld op de pagina hierna). • Door een oproep te doen voor een interview met een beloning. • Door in te spelen op de bevindingen van de Ombudsman dat schuldhulpverlening niet altijd iets voor Amsterdammers kon doen en dat Amsterdammers door eerdere ervaringen ontevreden waren geworden.
15 Evaluatierapport van de Intensieve Jongerenschuldhulpverlening Amsterdam (2021)
Voor elke schuld een oplossing
Onze aankondigingsbrief
Even voorstellen; waarom krijgt u deze brief? Wij zijn team Challenge, een project van Buurtteam Zuidoost. Wij gaan de uitdaging aan om voor elke schuld een oplossing te vinden! Oplossing voor schulden Wij hebben een melding ontvangen van het Zilveren Kruis16 en deze vordering is verspreid over verschillende partijen.17 De kosten lopen op en u moet maandelijks een boete betalen. De vordering bedraagt nu in totaal €11.000,-. Ons aanbod. Wij zijn door het Zilveren Kruis aangewezen om een speciale regeling te treffen. Daarbij worden alle vorderingen tegelijk geregeld. Wij proberen daarnaast ook andere schulden op te lossen. Wij werken anders, dan u misschien gewend bent. Wij zoeken oplossingen, ook al heeft u misschien eerder gehoord dat dit niet kan. Gaat u deze uitdaging met ons aan?! U kunt mij telefonisch bereiken, een WhatsApp-bericht sturen of een e-mail. Vermeld dan het volgende kenmerk: … Ons project is tijdelijk. Neem dus snel contact op! Hartelijke groet,
Laura Wilken 06 … ...@buurtteamamsterdamzuidoost.nl
Ook wanneer u geen interesse heeft, horen we graag van u! Wanneer u geen hulp wil, dan horen wij graag van u waarom niet. Wij zijn geïnteresseerd waarom mensen geen hulp willen van instanties zoals schuldhulpverlening en doen daar onderzoek naar. U krijgt voor uw medewerking een VVV-bon.
16 Wij ontvangen signalen van de gemeente van betaalachterstanden bij zorgverzekering, huur of energie. Deze signalering is een wettelijke taak van de gemeente (Wet gemeentelijke schuldhulpverlening) en heeft als doel grote financiële problemen te voorkomen. 17 Naast het Zilveren Kruis ligt een deel van de vordering bij het CAK. Mogelijk is ook een deurwaarder en het CJIB ingeschakeld om de vordering te innen.
13
14
The Challenge Amsterdam
Evalueren van instrumenten Er is veel aandacht besteed aan het ontwerp van de aankondigingsbrief en deze is meerdere keren geëvalueerd. Ook de afdeling Communicatie van het Zilveren Kruis heeft meegeholpen. Daarnaast hebben we onderzocht wat werkt door interviews af te nemen met de doelgroep (n=10) en hebben we geregistreerd welke acties hebben geleid tot het contact (n=55). Het resultaat van deze evaluaties is opgenomen in bijlage 5 en zijn meegenomen in de resultaten van de uitdagingen Bereik.
Om welke instrumenten gaat het precies? Voordat wij in actie komen krijgen Amsterdammers een brief waarin wordt uitgelegd wat de reden is van ons bezoek en worden ze in de gelegenheid gesteld om contact met ons op te nemen. Belscript: Als er een telefoonnummer bekend is en Amsterdammers geen contact hebben opgenomen naar aanleiding van de brief, dan is bellen de volgende stap. Het is dan goed om vooraf te bedenken welke doelen bereikt moeten worden en hoe ingespeeld kan worden op de reacties. Een belscript ondersteunt daarbij. WhatsApp-bericht: Niet iedereen beantwoordt de telefoon. Op een WhatsApp-berichtje is het misschien gemakkelijker om te reageren. Niet-thuis-kaartje: Als schriftelijke en telefonische pogingen niet tot contact leiden, dan wordt een huisbezoek afgelegd. Als we geen contact kunnen leggen, wordt iemand over ons bezoek geïnformeerd met een ‘niet-thuis-kaartje’.
Aantrekkelijk aanbod door ‘speciale regeling’ De achterstand bij de zorgverzekeraar is verdeeld over meerdere incasseerders en bij elkaar opgeteld bedraagt de gemiddelde schuld zo’n € 11.000,-. Dat is een groot bedrag, maar zorgverzekeraar het Zilveren Kruis biedt The Challenge een voordelige regeling om de schulden op te lossen (zie kader).
Voorwaarden speciale regeling • Je lost voor een periode van 3 jaar tenminste € 35,- per maand af. • Je wordt dan direct afgemeld bij het CAK voor de wanbetalersregeling en de incasso wordt bij alle partijen bevroren (dus ook bij de deurwaarder en CJIB). • Je betaalt de basispremie weer direct aan het Zilveren Kruis. • Als aan de voorwaarden is voldaan, dan wordt de restschuld na 3 jaar kwijtgescholden en kan je weer aanvullend worden verzekerd. • Wanneer je de premie tijdens de regeling niet hebt betaald, vindt er geen kwijtschelding plaats. • Het totaalbedrag van de regeling mag versneld worden afbetaald nadat de regeling is afgesproken, maar er vindt geen kwijtschelding plaats wanneer je in de periode van
Voor elke schuld een oplossing
3 jaar je premie niet hebt betaald. • Het kan lang duren voordat iemand zich weer aanvullend kan laten verzekeren, terwijl het juist een motivatie kan zijn om de schuld op te lossen. Naast het versneld afbetalen kan het proces worden versneld door een schuldsanering.
Het is natuurlijk een motivatie om in actie te komen, maar we konden de regeling niet op deze manier communiceren vanwege zorgen over een precedentwerking. Daarom werd in communicatie gesproken over ‘een speciale regeling’. Het is verder goed om te benadrukken dat we de ‘standaardregeling’ van € 35,- p/m mochten afspreken zonder uitgebreide onderbouwing (berekening Vrij te laten bedrag of budgetplan). Werkinstructie Zoals naar voren komt in het kader zijn er verschillende factoren belangrijk bij het maken van deze regeling. Nazorg of de regeling wordt nagekomen is daar een belangrijk onderdeel van. Daarom is een werkinstructie gemaakt om het team te ondersteunen.
Flyer ‘Voordelen speciale regeling’ Tijdens het project werd duidelijk dat het lastig is om het voordeel van de regeling uit te leggen: • Als iemand keuzes moet maken in zijn budget, dan is de zorgverzekering de eerste kostenpost die zij laten vallen18. Dat zegt iets over de impact die het niet betalen van de zorgverzekering heeft. • Je blijft verzekerd voor het basispakket en bijna alle kosten die worden vergoed zitten daarin. Om die reden hadden ook Amsterdammers in de projectgroep zich niet aanvullend verzekerd (‘als je een keer wat hebt, dan moet je het nog betalen’). • Als je aangemeld bent bij het CAK wordt de bestuursrechtelijke premie vaak ingehouden. Het probleem lijkt daardoor niet meer te bestaan. Om Amsterdammers bewust te maken van de voordelen die een regeling biedt, hebben we een flyer gemaakt. Daarin wordt uitgelegd dat je met de bestuursrechtelijke premie onnodig veel betaalt, dat je betaalachterstand steeds hoger wordt (ook als je Zorgtoeslag wordt ingehouden) en wat de voordelen van een aanvullende zorgverzekering zijn (zie bijlage 6).
Contact maken en direct aan de slag ‘Een maatschappelijk werker is in het bijzonder geschikt om dit soort gesprekken te voeren. Hulp moet klantgericht zijn vanuit een brede interesse in de persoon en de vertrouwensrelatie is het eerste doel wat voorop staat. Wees voorbereid op multiproblematiek’. (De Amsterdamse Ombudsman) In het verlengde van dit advies hebben we een generalistische buurtteammedewerker ingezet om het contact te leggen en geen schuldhulpverlener. Deze werkwijze maakt wel dat voor hulp bij schulden de buurtteammedewerker moet doorverwijzen naar een
18
‘Het is vanuit verschillende onderzoeken bekend dat inwoners met financiële problemen vaak als eerste een achterstand oplopen bij het betalen van de zorgverzekering’ (VEOA-aanpak binnen de gemeente Amsterdam: Wat werkt? M. Odekercken, e.a. 2023)
15
16
The Challenge Amsterdam
schuldhulpverlener. Direct aan de slag met schulden is daardoor niet echt mogelijk. Om te zorgen voor een goede overdracht vindt er wel altijd een driegesprek plaats.
Volharden en proactief zijn: Werkinstructie Bereik In het vooronderzoek van de Ombudsman waren er gemiddeld vier huisbezoeken nodig voordat er contact werd gelegd. Ook daarna was het nodig om het initiatief te nemen om zo voortgang te boeken. Volharden en proactief zijn hebben we daarom als uitgangspunt genomen en uitgewerkt in de ‘Werkinstructie Bereik’. Wij zetten daarbij wekelijks acties in en stoppen pas als iemand na verschillende acties en vier huisbezoeken niet bereikt is. De werkwijze in het kort samengevat: • We maken eerst onderscheid tussen Amsterdammers waarvan we wel of geen telefoonnummer hebben. • We sturen iedereen eerst een aankondigingsbrief en een e-mail als het e-mailadres bekend is. • Als er geen contact wordt opgenomen, wordt bij Amsterdammers zonder telefoonnummer een huisbezoek afgelegd. Als zij er niet zijn, wordt een niet-thuiskaartje of een informatieve flyer achtergelaten. • Amsterdammers met een telefoonnummer worden eerst gebeld en er wordt eventueel een WhatsApp-berichtje verstuurd. Daarna wordt een huisbezoek afgelegd. • Pas wanneer na vier huisbezoeken (en verschillende andere contactpogingen) het contact uitblijft, wordt de actie ‘Bereik’ beëindigd. Een stagiair ondersteunt bij het administratieve proces zoals de registratie in het systeem, het versturen van brieven, een route plannen en gaat ook mee op huisbezoek.
Door wekelijks overleg houden we focus op de Amsterdammers die we willen bereiken.
‘Out of the box’ oplossen: Wat vindt u redelijk? The Challenge wil niet enkel uitgaan van het systeem waarin schulden worden geregeld, maar uitgaan van wat iemand zelf wil. Om dat vertrekpunt te nemen, stellen we daarom eerst de vraag: ‘Wat vindt u een redelijke oplossing?’. Daarnaast hebben we verschillende mogelijkheden uitgewerkt om ‘out of the box’ oplossingen te kunnen bieden (zie bijlage 2). Werkproces schuldhulpverlening verder onveranderd Het proces wat schuldhulpverlening binnen The Challenge volgt, is verder hetzelfde als binnen Buurtteam Zuidoost. Dat betekent dat er eerst een plan van aanpak met een globaal budgetplan wordt gemaakt en daarna echt van start wordt gegaan.
Voor elke schuld een oplossing
1.2 Bereik We hebben nagedacht over onze aanpak en gaan goed voorbereid van start. Wat heeft dit opgeleverd, wat zijn de succesfactoren en hoe verhouden de resultaten zich tot andere aanpakken?
1.2.1 Drie resultaten: Contact, Bereikt én Schuld zelf geregeld Contact en Bereikt In eerste instantie maakten we nog een onderscheid in twee resultaten: 1. Contact: Er is contact gelegd, maar iemand gaat niet in op ons aanbod. 2. Bereikt: Contact leidt tot acceptatie van onze hulp. Er zijn verschillende aanpakken waar we deze resultaten tegen kunnen afzetten: Aanpak
Contact
Waarvan Bereikt19 (T.o.v. totaal)
Opmerkingen
Vooronderzoek Ombudsman (n=15)
80%
Onduidelijk
Langdurig aangemeld bij CAK + CJIB, gemeente en Belastingdienst (Amsterdam).
Vervolgonderzoek Panteia (n=270)
40%
48% (19%)
Enkel langdurig aangemeld bij CAK (Noord, West en Zuidoost).
‘Wat werkt’ VEOA-aanpak A’dam (n=6.200)
79%
29% (23%)
Algemene vroegsignaleringsaanpak (Noord, Nieuw-West en Oost). Hulpacceptatie mogelijk iets hoger.
‘Geschiedenis schuldhulpverlening’ Zuidoost (n=44*)
64%
Onduidelijk **
*In beeld via algemene vroegsignaleringsaanpak o.b.v. gemiddeld 2 trajecten per persoon. **Geen onderscheid tussen contact/bereikt
The Challenge Den Haag (n=133)
67%
44% (29%)
5 jaar of langer aangemeld bij CAK (Den Haag, prioritaire gebieden).
The Challenge Amsterdam (n=59)
86%
47% (40%)
10 jaar of langer aangemeld bij CAK (Zuidoost).
Om tot een goede vergelijking te komen, moet eerst het volgende voorbehoud gemaakt worden: • In de tijd dat de onderzoeken van de Ombudsman werden uitgevoerd, had men nog niet de beschikking over telefoongegevens en het e-mailadres. Dat geldt tot op zekere hoogte ook voor de trajecten in Zuidoost waar we tot 7 jaar hebben teruggekeken en die vanuit vroegsignalering zijn opgepakt. • Het resultaat van Zuidoost is ook gebaseerd op meerdere trajecten. Dit vertekent het beeld. Het resultaat van een enkel traject vroegsignalering zal lager liggen. • Met het onderzoek van Panteia zijn veel meldingen opgepakt waarbij zonder succes al twee huisbezoeken waren afgelegd. • De resultaten van de reguliere Vroeg Eropaf (VEOA)-aanpakken (Zuidoost en ‘Wat werktAmsterdam’) zijn gebaseerd op vorderingen van alle melders (zorgverzekering, energie, huur, gemeentebelasting en water) en niet alleen op de groep die langdurig in de wanbetalersregeling zit. Dat kan het bereik beïnvloeden.
19
Het percentage is berekend door het aantal mensen wat is bereikt te delen door het aantal mensen waar contact mee is geweest.
17
18
The Challenge Amsterdam
- Uit CBS-onderzoek blijkt dat achterstanden bij de zorgverzekering vaker leiden tot contact dan bij achterstanden bij water en gemeentebelasting, terwijl huurachter standen juist veel vaker contact opleveren dan zorgverzekeringsachterstanden (de succesfactor voor energie ontbreekt). In het eerste halfjaar van 2022 betrof 50% van de meldingen de zorgverzekeraar, 20% energie en 18% huur. - Volgens de gemeente Amsterdam wordt met de groep die in de wanbetalersregeling zit minder vaak contact gelegd dan gemiddeld. - Uit hetzelfde onderzoek van het CBS blijkt dat een hogere vordering vaker tot contact leidt. De vordering die door ons is opgepakt, is hoger dan vorderingen van veel andere melders. • Natuurlijk zijn de meldingen aangepakt met een verschillende mate van inzet. We willen daarbij opmerken dat er bijzondere aandacht is geweest voor de actieonderzoeken waar de Ombudsman bij betrokken was en dat die bijzondere aandacht er ook nu is, sinds de Coronapandemie waarna de vroegsignaleringsaanpak stedelijk is geïntensiveerd. Hetzelfde geldt voor The Challenge Den Haag.20 Op basis van het voorgaande concluderen we dat The Challenge Bereik zeer succesvol is.
Schuld zelf geregeld Aanvankelijk hadden we het resultaat schuld zelf geregeld niet in beeld. Tegen het einde van het project vroegen we het Zilveren Kruis om na te gaan of onze acties effect hadden gehad, ook als we Amsterdammers niet hadden bereikt. De uitkomst was opmerkelijk: van de 30 Amsterdammers die we niet hebben bereikt, had 40% de vordering zelf geregeld. Dit percentage is het hoogste onder de groep waar we contact mee hebben gehad. Onduidelijk is waarom: mogelijk omdat zij de brief niet hadden gelezen of omdat persoonlijk contact meer impact heeft? Amsterdammers geven vaak aan het zelf te willen regelen, maar het is voor ons niet duidelijk in hoeverre dat ook gebeurt. Als we zelf geregeld afzetten tegen het totaal aantal regelingen, blijkt dat het grootste resultaat is behaald in de fase Bereik. ‘Andere resultaten’ buiten beschouwing gelaten zijn 56% van de regelingen direct met het Zilveren Kruis geregeld zonder bijzondere inzet van schuldhulpverlening of het Buurtteam. Helaas kunnen we dit resultaat niet afzetten tegen resultaten van andere aanpakken. Resultaat Bereik vs. Schuld geregeld
Geen contact
Contact, niet bereikt
Bereikt, SHV afgerond
Bereikt Voort. Beëindigd
Zelf geregeld
2
10
221
1
‘Speciale regeling’
Bereikt, SHV lopend
15
4
‘O.b.v. vertrouwen’
1
Andere resultaten
Totaal
4 5
2
8
2
1
1
4*
Geen regeling
6
12
1
5
4
28
Totaal
8
23
9
12
7
59
* Eenmaal werd de achterstand bij de zorgverzekeraar opgelost zonder inzet van de speciale regeling, eenmaal werd bewind ingezet en tweemaal werden de schulden opgelost binnen de Toeslagen Hersteloperatie.
20 Bereiken van mensen in verborgen armoede, Gemeente Den Haag SZW (2023). 21 De achterstand werd eenmaal volledig voldaan met behulp van een werkgever omdat iemand het schuldhulptraject te lang vond duren en eenmaal door de zoon van betrokkene nadat er al een speciale regeling was getroffen.
Voor elke schuld een oplossing
Het is de vraag of daarmee ook het doel van de signaleringsaanpak is behaald. Grotere schuldenproblematiek is misschien voorkomen en het sluit aan bij de behoefte van mensen om problemen eerst zelf op te lossen, maar het doel is niet bereikt om Amsterdammers deskundig advies te geven waardoor ze betere keuzes kunnen maken; keuzes die duurzaam zijn op de lange termijn met aandacht voor problemen op andere gebieden.
1.2.2 Succesfactoren Het succes van onze aanpak kent verschillende factoren. Hieronder vermelden we de belangrijkste:
Urgentie door inzicht in de totale vordering Het totaalbedrag in de aankondigingsbrief gaf niet alleen urgentie, maar het wekte ook vragen op. Uit interviews die we hebben afgenomen met de doelgroep, is naar voren gekomen dat veel Amsterdammers zich er niet bewust van waren dat ze een (groot) probleem hadden (zie hoofdstuk 2.3. Hoe groot is het probleem?).
Urgentie door speciaal aanbod We konden het voordeel van de regeling niet volledig overbrengen in onze schriftelijke communicatie, wat het effect beperkte. De vermelding van ‘de speciale regeling’ wekte echter wel interesse en motiveerde Amsterdammers om contact met ons op te nemen. Toen we er meer informatie over konden geven, lijkt dit zeker bijgedragen te hebben aan acceptatie van onze hulp. Er zijn ook gevallen bekend waarbij men aangaf ‘geen schuldhulpverlening te willen’, maar wel gebruik te willen maken van de speciale regeling.
Bewustwording door aankondigingsbrief, niet-thuis-kaartje en flyer ‘Voordelen regeling’ In zo’n 20% van de gevallen is contact tot stand gekomen door de aankondigingsbrief en het niet-thuis-kaartje. In de interviews wordt aangegeven dat de aankondigingsbrief duidelijk is en aanleiding is geweest om gebruik te maken van het aanbod. Het is ook gemakkelijk voor de hulpverlener om er bij het eerste contact naar te verwijzen. Het effect van de flyer is misschien moeilijker te bepalen, maar gezien de onduidelijkheid die er is, lijkt dit instrument belangrijk om een aanmelding bij het CAK echt als een probleem te zien. De flyer is ook gedeeld met Zorgverzekeringslijn en zij vonden het instrument waardevol.
Telefoonnummer en gebruik van een belscript Een telefoonnummer zorgt voor een effectieve en efficiëntie werkwijze. Een telefoonnummer is niet altijd beschikbaar en was in 33% van de gevallen niet meer actueel, maar als dit wel het geval was dan werd in 80% van de gevallen op die manier het contact gelegd. De hulpacceptatie bleek zelfs hoger dan bij een huisbezoek. Het belscript bood houvast om gericht naar ons doel toe te werken en de inzet van gesprektechnieken (SSW) hielp daar ook bij.
Huisbezoeken met respect voor privacy Een huisbezoek blijft een belangrijke interventie als telefonisch contact leggen niet mogelijk is. Met respect voor de privacy vond informatieoverdracht alleen nog plaats in een gesloten enveloppe en in persoon.
19
20
The Challenge Amsterdam
Indirecte aanpak vanuit een brede interesse De keuze voor een generalistische buurtteammedewerker die het contact legt (en geen schuldhulpverlener) heeft zowel voor- als nadelen. Voordelen: • De ‘indirecte aanpak’ vanuit een brede interesse draagt er volgens ons aan bij om goed contact te maken en vanuit dit contact is het eenvoudiger om hulp te accepteren. Ter vergelijking: bij het afnemen van interviews om de onderzoeksvraag te beantwoorden, merkten we ook dat er indirect een vertrouwensrelatie ontstond, waardoor het eenvoudiger werd voor iemand om hulp te accepteren. • Bij een ‘neutrale persoon’ is het daarnaast gemakkelijker om ontevredenheid te uiten, waardoor er ook een mogelijkheid ontstaat om het weer weg te nemen. Door inzicht in ‘de geschiedenis bij schuldhulpverlening’ was vaak vooraf al duidelijk of er ontevredenheid was. • Een ander voordeel is dat de buurtteammedewerker direct kan ondersteunen bij problemen op andere leefgebieden. Anders dan uit de onderzoeken van de Ombudsman naar voren kwam, bleek daar echter beperkt behoefte aan. Nadelen: • Doordat een overdracht naar schuldhulpverlening nodig is, duurt het proces langer en moet een nieuwe relatie ontstaan met de schuldhulpverlener. Amsterdammers krijgen ook te maken met het proces wat voor schuldhulpverlening is ingericht en dat over het algemeen meer van Amsterdammers vraagt dan een signaleringsaanpak.
Intensieve aanpak met steunende organisatie We hebben een intensieve aanpak uitgevoerd, waarbij we maximaal 4 keer op huisbezoek gingen. Voordat we een dossier sloten, hadden we minstens 10 acties ingezet om in contact te komen. Daarmee hebben we het gevoel dat we echt het uiterste hebben gedaan om contact te leggen. Het kader van de werkinstructie hielp om het werk voor te bereiden en deze acties tijdig in te zetten. Het is vooral effectief wanneer je op hetzelfde moment met een groep Amsterdammers start. Door de ondersteunde rol van de stagiair kon er voor nog meer Amsterdammers tegelijk worden gestart. Het teamoverleg hielp daarnaast focus te houden. Tijdens het project ontstonden er verschillende dashboards waarmee de voortgang bewaakt kon worden. Doordat de ‘geschiedenis bij schuldhulpverlening’ is beschreven, gingen we goed voorbereid op pad en konden we goed bij Amsterdammers aansluiten.
Innoveren motiveert We hebben in reflectiesessies onze aanpak meerdere keren geëvalueerd en geleerde lessen proberen door te voeren. Dit maakt de aanpak steviger met innovaties waar het team trots op is. Denk dan bijvoorbeeld aan de QR-code in de aankondigingsbrief waardoor de brief in elke taal is te lezen en het niet-thuis-kaartje vanwege de mooie vormgeving (zie bijlage 7).
Voor elke schuld een oplossing
1.2.3 Verbeterkansen Achtergrondinformatie De impact van achtergrondinformatie is groot. Denk aan de hoogte van de vordering (alle vorderingen bij elkaar opgeteld) en een werkend telefoonnummer. Ook inzicht in de geschiedenis bij schuldhulpverlening kan het verschil maken. Toch is de impact nu vaak beperkt omdat het veel tijd kost om het te verzamelen. Het is belangrijk om dit zoveel mogelijk te automatiseren. Dit vraagt ook om organisatie. Zo kan je een telefoonnummer actueel houden door het een verplichte stap te maken in de registratie.
Inzichten big data meer verdiepen Uit ons onderzoek kwam naar voren dat in het gebied waar The Challenge is uitgevoerd de bevolking die is geboren in Suriname en Ghana bovengemiddeld vertegenwoordigd is. Reflectie daarop heeft al tot een aantal concrete acties geleid, maar dit zou nog uitgebreider kunnen plaatsvinden. De informatie die wij hebben verzameld over cultuur in bijlage 4 kan mogelijk als springplank dienen.
Communicatie kon nog eenvoudiger The Challenge heeft verschillende doelen: 1. We willen Amsterdammers helpen met problematische schulden. 2. We willen Amsterdammers bereiken die eerder hebben gehoord dat ze niet door schuldhulpverlening geholpen kunnen worden of ontevreden zijn geraakt. 3. We willen antwoord krijgen op de onderzoeksvraag. Dit heeft in onze communicatie geleid tot meerdere oproepen tegelijk, terwijl één oproep mogelijk meer effect had gehad. Niemand heeft bijvoorbeeld contact met ons opgenomen om de onderzoeksvraag te beantwoorden.
Tegengaan ontevredenheid over schuldhulpverlening Uit onderzoek van Purpose22 komt naar voren dat 25% van de mensen die zich opnieuw meldt bij schuldhulpverlening ontevreden is over de hulp die zij eerder hebben gehad. Dat is een risico voor de organisatie. Als vertegenwoordiger van een systeem waarin schulden oplossen ook nadelen met zich meebrengt, is het misschien niet vreemd dat Amsterdammers er ontevreden over zijn. Wij vragen ons wel af of er voldoende begrip is bij schuldhulpverleners over de nadelen van het systeem en of zij voldoende bekend zijn met het perspectief van de Amsterdammers die zij proberen te helpen (hopelijk gaat dit onderzoek daaraan bijdragen). Ons onderzoek was niet specifiek gericht op de vraag waarom Amsterdammers ontevreden zijn, maar wat wij uit de registratie en interviews halen is dat het proces lang duurt en schuldhulpverlening concreet ‘niets voor je doet’. Dat laatste hoorden we ook van een partij die Amsterdammers helpt met schulden buiten het Buurtteam om. Het is aanleiding om kritisch naar het aanbod te kijken en het lijkt ons belangrijk om dit beeld ook bij dit soort partijen weg te nemen.
22 Schuldhulpverlening door de ogen van hulpvrager en hulpverlener (Klantbelevingsmonitor gemeente Amsterdam, 2019)
21
22
The Challenge Amsterdam
Niet iedereen waardeert tot slot dat hun achterstanden worden gedeeld en dat zij daar niets tegen kunnen doen. Dat geldt ook wanneer zij aangeven geen hulp te willen. Bij een nieuwe melding worden zij opnieuw door het Buurtteam bezocht en dat leidde bij een aantal Amsterdammers zichtbaar tot frustratie.
Door inzicht ‘geschiedenis schuldhulpverlening’ hulp effectiever inzetten? ‘Geschiedenis Niet eerder schuldhulp’ vs in beeld Bereik geweest
In beeld, maar geen contact
‘Schulden opgelost’ (maar CAK niet)23
Stopt voortijdig, onduidelijk waarom24
Lost het zelf op (zichtbare keuze)25
Gestopt op initiatief SHV26
Bereikt (28)
6
4. 6 (50%)
3
2. 6 (67%)
3
3. 4 (100%)
Contact, niet bereikt (23)
5
3
3
3
1. 9 (69%)
Geen contact (8)
4
3
5.
1
Totaal: 59
15
12
9
13
6
4
Tot slot nog een interessante analyse om mee te geven. In onderstaande tabel zijn de resultaten van The Challenge weergegeven ten opzichte van resultaten die in eerdere trajecten zijn behaald. Kan je met deze informatie schuldhulpverlening effectiever inzetten? Opvallende resultaten zijn geel gearceerd. 1. Ondanks dat een bijzonder aanbod is gedaan, wordt een groot deel van de Amsterdammers niet bereikt die eerder heeft aangegeven het liever zelf op te lossen. 2. De groep die voortijdig is gestopt en waarbij dit niet uitdrukkelijk naar voren komt (reden onduidelijk), wordt wel goed bereikt. 3. Alle Amsterdammers die gemotiveerd zijn en niet zelf het initiatief hebben genomen om het traject te stoppen worden bereikt. 4. Veel Amsterdammers waar eerder geen contact mee is geweest, zijn nu wel bereikt. Zegt dat iets over onze aanpak of ons aanbod? Of moeten Amsterdammers eerst bekend raken met het aanbod voordat ze er op ingaan? Het bereik onder de groep die nooit in beeld is geweest, is bijvoorbeeld kleiner en de resultaten zijn meer gespreid. 5. Met bijna iedereen waarmee in het verleden contact is gelegd, wordt nu weer contact gelegd.
23 Er is een traject gestart, maar de focus lag bij het treffen van een regeling voor een andere schuld. De schuld bij de zorgverzekering en het CAK is niet geregeld. 24 Bij deze groep komt niet uitdrukkelijk naar voren dat iemand het ‘liever zelf oplost’. Het lijkt misschien wel de boodschap, maar uit de registratie komt naar voren dat het ook ‘wel willen, lukt nu niet’ kan betekenen 25 Deze groep onderscheid zich van de vorige doordat duidelijk in de registratie naar voren komt dat iemand het liever zelf oplost. Vaker dan gemiddeld komen ze alleen in actie bij crisis en zeggen geen schuldhulpverlening te willen of zijn er ontevreden over. 26 In een aantal gevallen is het traject niet op initiatief van de cliënt gestopt, maar op initiatief van schuldhulpverlening. Bijvoorbeeld omdat er overwaarde was op de woning die eerst te gelde moest worden gemaakt of omdat iemand een auto niet van zijn naam krijgt waardoor nieuwe schulden kunnen ontstaan. Al deze casussen zijn beoordeeld als ‘schrijnend’.
Voor elke schuld een oplossing
1.3 Vasthouden 1.3.1 Resultaat 28 Amsterdammers hebben onze hulp geaccepteerd. Hoe is het gelukt de motivatie voor het traject levend te houden? Het resultaat voor de uitdaging Vasthouden is op 1 januari 2024 als volgt: Resultaat ‘Vasthouden’
SHV afgerond
Voortijdig beëindigd
SHV lopend27
Totaal
Totaal
9 (32%)
12 (43%)
7 (25%)
28
Het is moeilijk om deze resultaten af te zetten tegen de resultaten van andere aanpakken omdat deze niet altijd even duidelijk zijn: Aanpak
Resultaat Vasthouden
Vooronderzoek Ombudsman (n=15)
Na 1,5 jaar 1 gezin uit de schulden, 4 gezinnen worden nog geholpen, 1 gezin bezig zelf op te lossen.
Vervolgonderzoek Panteia* (n=270)
Kleine groep die echt wordt bereikt. Proces duurt lang, opbrengst deels onbekend.
‘Wat werkt’ VEOA-aanpak A’dam (n=6200)
Geen onderscheid in deze resultaten.
‘Geschiedenis schuldhulpverlening’ Zuidoost (n=43) *
30% traject afgerond, 70% voortijdig beëindigd.
Challenge Den Haag (n=133)
29% is bereikt, 38% daarvan wordt afgemeld bij CAK (15). 62% niet.
* Van de 82 Amsterdammers waarvoor de geschiedenis is beschreven, hebben 23 Amsterdammers nooit een traject gehad bij schuldhulpverlening. Van de 59 Amsterdammers die wel in beeld waren, is met 16 nooit contact geweest (n=43).
Voordat we de resultaten vergelijken, willen we eerst een voorbehoud maken bij onze aanpak. De omstandigheden waren namelijk niet ideaal, zoals je misschien wel zou verwachten bij een challenge. Door onderbezetting duurde de dienstverlening langer dan normaal en kon schuldhulpverlening minder aandacht geven. De schuldhulpverlener die in eerste instantie aan het project verbonden was, moest halverwege stoppen en werd vervangen door een andere schuldhulpverlener. Als we daar rekening mee houden, dan is het resultaat op het gebied van Vasthouden redelijk. Dit komt mede doordat andere aanpakken niet bijzonder succesvol zijn.
Oorzaken voortijdig einde We hebben onderzocht waarom Amsterdammers met het traject zijn gestopt: • We hebben gegevens uit de registratie bekeken. • Met 8 Amsterdammers is nadien een interview afgenomen om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Zo kon ook geïnformeerd worden naar de reden voor het voortijdig einde. Uit het onderzoek komen zowel redenen naar voren die liggen bij de cliënt als bij schuldhulpverlening. In een overzicht is geprobeerd dit in beeld te brengen (er kunnen verschillende oorzaken zijn, waardoor het totaal niet gelijkloopt met het aantal Amsterdammers wat voortijdig is gestopt):
27 Een deel van de trajecten loopt nog. The Challenge is april 2022 van start gegaan waarbij in drie fasen mensen zijn opgepakt, met tussenpozen van een halfjaar. Daardoor zijn nog niet alle resultaten bekend.
23
24
The Challenge Amsterdam
Oorzaken Cliënt
Toelichting
1. Andere prioriteiten (3)
Overlijden zoon, zus ernstig ziek, baby die niet doorslaapt28.
2. Wil liever geen schuldhulp (2)
Lost het liever zelf op, wil geen hulp vragen.
3. Groot verschil leef/systeemwereld (2)
Onrealistische wensen en beelden. ‘Fantastische persoonlijkheid’.
4. Schaamte (1)
Kent personeel van het Buurtteam uit studententijd.
5. Onduidelijk ‘Alles gedaan’ (1)
Veel gedaan en aangereikt, maar wordt niet opgepakt.
Oorzaken schuldhulpverlening
Toelichting
1. Lang op 1
6-13 weken.
ste
gesprek gewacht (2)
2. Wordt direct veel gevraagd (3)
Gegevens voor budgetplan.
3. Weinig voortgang (2)
Dossier ligt lang stil, weinig actie, contact verwatert.
4. Schriftelijk rappel (3)
Oudere generatie neemt telefoon op. Telefonisch is persoonlijker.
5. Mogelijk onvoldoende ‘volhardend’ (3)
Cliënten waren gemotiveerd. Iets meer inzet had verschil kunnen maken (voor deze groep is later toch een oplossing gekomen).
1.3.3 Succesfactoren We hebben ons op verschillende manieren ingespannen om Amsterdammers vast te houden. We denken dat de volgende succesfactoren de belangrijkste zijn:
Vasthouden betekent dat schuldhulpverlening het initiatief moet blijven nemen Onze ervaring is dat we bijna het gehele traject het initiatief nemen, niet alleen bij het maken van contact. Als we dit niet doen, verwatert het contact snel. Dit is op zich bijzonder, aangezien het een probleem betreft van iemand anders en niet van schuldhulpverlening. De exacte reden hiervoor is niet helemaal duidelijk. Verdwijnt het probleem als de initiatiefnemer en motivator (wij) ‘verdwijnt’? Is het probleem niet groot genoeg? Uit ons onderzoek komen een aantal reden naar voren die mogelijk een oorzaak zijn: 1. Wij hebben het probleem van de achterstand bij de zorgverzekeraar weer zichtbaar gemaakt en onder de aandacht gebracht. Het probleem wordt daardoor weer even levend en ‘top of mind’. 2. In hoofdstuk 2.3 komt naar voren dat het aantal schulden van de doelgroep nog te overzien is en dat ze voor een deel nog door de Amsterdammers zelf zijn op te lossen. 3. Eerder is aangegeven dat het moeilijk is om de voordelen van een regeling duidelijk te maken en dat de zorgverzekering vaak de eerste kostenpost is die men laat vallen als er keuzes moeten worden gemaakt in het budget (zie Flyer ‘Voordelen speciale regeling’).
Als je ook naar de oorzaken kijkt die hiervoor door de cliënt zijn benoemd en meeneemt dat een schuldhulptraject niet altijd gemakkelijk is, kun je misschien beter begrijpen waarom Amsterdammers tijdens het traject weinig initiatief nemen. Proactief blijven ondersteunen is dus belangrijk en een echte succesfactor.
28 Uit The Challenge Den Haag komt ook naar voren dat mensen niet altijd de ruimte hebben om het probleem aan te pakken.
Voor elke schuld een oplossing
‘Team bereik’ blijft op achtergrond beschikbaar De buurtteammedewerker die contact heeft gelegd, was beschikbaar om te helpen wanneer een traject moeilijk werd. Zo zochten zij bijvoorbeeld weer contact als iemand dreigde uit te vallen. Daarnaast benutten zij soms de wachttijd om te helpen met een budgetplan.
Focus door dashboards en ‘geschiedenis bij schuldhulpverlening’ Het teamoverleg vond bijna wekelijk plaats en hielp om de voortgang te bewaken. Met inzicht in de ‘geschiedenis bij schuldhulpverlening’ konden we sneller tot de kern te komen en problemen oplossen.
Nieuwe invalshoeken door SSW en willen, lukken, kunnen. Deze theorie29 bleek waardevol om op terug te vallen als een traject even niet lekker loopt. Het heeft in verschillende casussen voor nieuwe invalshoeken gezorgd.
Driegesprek In onze aanpak is het nodig om over te dragen naar schuldhulpverlening. Om dit soepel te laten verlopen, vond altijd een driegesprek plaats. Opvallend is dat eigenlijk iedereen naar dit eerste gesprek met schuldhulpverlening is gekomen (al werd het daarna vaak moeilijker). Een driegesprek vraagt wel om extra organisatie. Dit vertraagde soms het proces, nog meer wanneer afspraken verzet moesten worden.
Contact houden, ook als het traject voortijdig wordt beëindigd Een aantal Amsterdammers die voortijdig met het traject stopte, leek wel gemotiveerd voor een oplossing. Daarnaast zagen we een groep die wel een oplossing wilde, maar voor wie het binnen de bestaande kaders nog niet mogelijk was. Zoals uit de uitdaging ‘Out of the Box’ oplossen zal blijken, is het goed om deze groep niet los te laten op het moment dat het traject wordt gesloten, maar ze ook nadien te blijven benaderen. Een vergelijkbare aanbeveling wordt door The Challenge Den Haag gedaan (aanbeveling 3).
1.3.4 Verbeterkansen Meer nadruk op ‘direct aan de slag’ In het verlengde van het advies van de Ombudsman wordt het contact niet gelegd door een schuldhulpverlener, maar door een generalistische buurtteammedewerker. De nadruk wordt zo gelegd op het bereiken van Amsterdammers en inspelen op eventuele multiproblematiek. Een nadeel van deze werkwijze is dat je niet direct aan de slag kunt met schulden en meer Amsterdammers te maken krijgen met het formele proces van schuldhulpverlening. Aangezien er veelal sprake is van lichte schuldenproblematiek met weinig behoefte aan ondersteuning op andere gebieden, zouden we toch kiezen voor de werkwijze met een schuldhulpverlener. We denken dat dit tot meer resultaat leidt op het vlak van vasthouden en oplossen.
29 Denk daarbij o.a. aan de Zelfdeterminatietheorie (Autonomie, Betrokkenheid en Competentie), het Trans-theoretische model (model gedragsverandering) en de Schaarstetheorie (doenvermogen, functioneren van de executieve functies).
25
26
The Challenge Amsterdam
Herkennen doelgroep Ombudsman niet In zijn rapport stelde de Ombudsman vast dat er een andere aanpak nodig is voor de groep die in beeld komt via signalering en daarmee zelf nog geen wilsbeschikking heeft afgegeven of ervan overtuigd is dat hulp nodig is: ‘Voor hen is een intensieve vorm van hulpverlening nodig (soms praktisch, soms sociaal maatschappelijk) die ook gericht is op andere levensdomeinen. Daarnaast denken wij aan een mildere vorm van bewindvoering en andere vormen van bemoeizorg’. Die noodzaak komt uit ons actieonderzoek niet naar voren en we zijn deze situaties maar beperkt tegengekomen*. Het lijkt er daarom op dat de doelgroep waar de Ombudsman mee in contact is gekomen niet hetzelfde is als onze groep. * Uit The Challenge Den Haag komt een vergelijkbaar beeld naar voren.
1.4 ‘Out of the box’ oplossen 1.4.1 Resultaten Het doel van deze uitdaging is om een oplossing te vinden die past bij de behoeften van de persoon. The Challenge heeft verschillende oplossingen gevonden. Zonder de twee gevallen die zijn opgelost binnen de Toeslagen Hersteloperatie mee te rekenen, heeft 49% (28 van de 57) een regeling gekregen voor de vordering bij de zorgverzekering. Naast de geel gearceerde resultaten nemen we dan ook eenmaal een ‘ander resultaat’ mee waarbij de vordering op een andere manier is geregeld. 9% is toe te wijzen aan het proces van schuldhulpverlening (5 van 57). 19% is toe te wijzen aan het proces van schuldhulpverlening afgezet tegen de Amsterdammers die zijn bereikt (5 van de 26). Vier dossiers zijn nog niet afgerond en hebben nog geen resultaat opgeleverd. In het hoofdstuk Bereik (1.2) werd duidelijk dat veel Amsterdammers hun problemen zelf hebben opgelost en dat daar vaak ook hun voorkeur naar uitgaat. Door onze inzet is dit resultaat toe te wijzen aan The Challenge, maar niet direct aan onze hulp. Daarnaast is een nieuw soort regeling ontstaan: ‘Een regeling op basis van vertrouwen’. Deze ontstond aan het einde van het project, nadat we enkele Amsterdammers hadden benaderd om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Een deel van hen was al met het traject gestopt. Tijdens de gesprekken bleek er nog steeds vraag naar de speciale regeling.