Rapport+Staatscommissie+rechtsstaat+-+De+gebroken+belofte+van+de+rechtsstaat (1).pdf

De gebroken belofte van de rechtsstaat Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Advies in het kort De belofte van de rechtsstaat wordt voor een aanzienlijke groep burgers niet ingelost. Dit is het gevolg van politieke besluitvorming of het uitblijven ervan. Te vaak is de rechtsstaat niet leidend in het handelen van politici, bestuurders en medewerkers van de overheid. De overheid is te ingewikkeld geworden en de rechtsbescherming schiet tekort. Het is aan het parlement en de regering om tempo te maken met het repareren van de rechtsstaat. De rechtsstaat vraagt permanent onderhoud. De komende jaren zijn doortastende juridische en politiek-bestuurlijke maatregelen nodig tegen de verwaarlozing van de rechtsstaat voor burgers in een kwetsbare positie. Die maatregelen moeten de belofte van de rechtsstaat ook voor hen inlossen. Hiertoe doet de Staatscommissie rechtsstaat – vanuit burgerperspectief – tien voorstellen aan het parlement, de regering, de rechtsprekende macht en overheidsorganisaties met burgercontact. Het onderhouden van de rechtsstaat is niet gratis. En het kost ook geld om te herstellen wat er mis is gegaan. Een goed functionerende rechtsstaat voor iedereen vereist dus financiële investeringen. Bijvoorbeeld in een betere toegang van de burger tot het recht. In beter contact tussen burger en overheid. En in een sterkere rechtsstatelijke cultuur.

04

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

De belofte van de rechtsstaat

Een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en ondersteuning krijgen als dat nodig is.

Staatscommissie rechtsstaat

Wat Ginny altijd zal bijblijven is de manier waarop de overheid haar moeder behandelde: “als crimineel”. Ze kan zich nog goed herinneren dat ze op een dag de post meenam naar haar moeder – met daarin maar liefst zeven brieven van de Belastingdienst. “Ik zag gewoon de paniek in de ogen van mijn moeder.” In de brieven stond dat haar moeder elke maand een bepaald geldbedrag moest terugbetalen. Die kon dat echter niet betalen en belde daarom de Belastingdienst. “De vrouw aan de telefoon zei toen dat mijn moeder het wel móest betalen, omdat ze zichzelf in deze financiële situatie had gebracht en daarom de consequenties maar moest dragen. Mijn moeder zei toen dat ze zo gestrest was dat ze van de brug wilde springen, waarop die vrouw aan de telefoon zei: ‘Dat is niet ons probleem’.” 1 In wat het ‘toeslagenschandaal’ is gaan heten, zijn inmiddels zo’n 35 duizend mensen erkend als slachtoffer van het handelen van de overheid.2 Mensen zoals Ginny’s moeder. Maar de slachtoffers zijn niet alleen ouders. Het gaat ook om veel kinderen: die kregen wanhopige en radeloze ouders en werden daar ernstig de dupe van. Een fors aantal werd uit huis geplaatst. Veel ouders leveren tot op de dag van vandaag strijd om dit onrecht ongedaan te maken. Hun levens zijn getekend, die van hun kinderen evenzeer. De overheid heeft onherstelbare schade aangericht.

Angst voor de overheid

De essentie van de rechtsstaat is dat deze burgers beschermt tegen machtsmisbruik door de overheid. De belofte van de rechtsstaat is een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en ondersteuning krijgen als dat nodig is. Het toeslagenschandaal heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat burgers niet de bescherming kregen die ze van de overheid mogen verwachten. 1

2

Ginny (naam gefingeerd) groeide op in een gezin dat gedupeerd is door het toeslagenschandaal. Lees haar verhaal hier: ‘Hoe toekomst van toeslagenkinderen werd verwoest: “Ik heb 70.000 euro schuld”’, funx.nl/news, 9 februari 2023. Ministerie van Financiën, Dienst Toeslagen, Feiten en cijfers: 34.985 erkend gedupeerden, 2.990 bezwaren waarover UHT een beslissing nam, herstel.toeslagen. nl, 2 mei 2024.

De overheid keerde burgers haar rug toe en misbruikte haar macht. Hetzelfde gebeurde in Groningen, waar de overheid klachten van mensen over de desastreuze en zichtbare gevolgen van de gaswinning jarenlang bagatelliseerde en negeerde. Voor veel burgers werd het lastiger om hun recht te halen, omdat overheidsbeleid hun toegang tot het recht steeds meer beperkte. Zij verhoogde de drempels voor toegang tot rechtsbijstand: de bezuinigingen op het stelsel van rechtsbijstand hebben geleid tot een tekort in de sociale advocatuur. Dit alles leidt tot de zorgwekkende conclusie dat de belofte van de rechtsstaat niet waargemaakt wordt. De overheid schiet dus tekort. En dit beperkt zich niet tot de belofte van rechtsbescherming. Burgers in een kwetsbare positie krijgen ook te maken met moeilijk te doorgronden regelingen, bureaucratische procedures en ondoordringbare schotten. Hiermee stuurt de overheid hen van het kastje naar de muur en laat zij hen dwalen langs loketten. Een aanzienlijke groep mensen leeft onder het bestaansminimum omdat ze geen beroep durven te doen op inkomensregelingen: die zijn voor hen te ingewikkeld of onvoorspelbaar. Dit ondermijnt het vermogen van burgers om volwaardig mee te doen in de samenleving. Ook deze volwaardige deelname is een belofte die de rechtsstaat in zich draagt.

Een groeiende groep mensen in kwetsbare omstandigheden rekent niet langer op de overheid. Sterker nog: ze zijn er bang voor. Zij stuiten in hun omgang met overheidsorganen en uitvoeringsorganisaties op een onverschillige en afhoudende houding. Dat is bepaald geen nieuwe constatering. Een fors aantal onderzoeken en officiële onderzoekscommissies heeft de afgelopen decennia overtuigend bewijs geleverd voor overheidspraktijken die niet goed werken.3 Dit heeft echter niet tot wezenlijke veranderingen geleid. De rechtsstaat is in een staat van verwaarlozing terechtgekomen. 3

Zie bijvoorbeeld: Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024, Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020, Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen 2023, Oomkens e.a. 2022, Algemene Rekenkamer 2024.

I

II

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Er is, met andere woorden, een kloof te dichten tussen enerzijds de overheid en anderzijds burgers in een kwetsbare positie. De eerste moet zorgen dat er een eind komt aan de verwaarlozing van de rechtsstaat voor de laatsten. Zij moet de belofte van de rechtsstaat inlossen.

Een ervaringsdeskundige deelt tijdens een rondetafelgesprek met de staatscommissie haar gedachten over de overheid: “Het minste wat ik van de overheid verwacht is dat ze ons niet verder de ellende in helpt. Dat is wat nu wel gebeurt. Er zit zo’n gat tussen hoe je denkt dat de wereld zou moeten werken en hoe het echt is, dat je aan jezelf gaat twijfelen. Dat wantrouwen werkt de overheid zelf in de hand. Ze voldoet steeds niet aan verwachtingen, laat burgers in de steek. Dan gaan mensen vanzelf complotten zien – om maar te verklaren waarom de realiteit zo anders is dan hun verwachting.”

Burgers aan het woord

Sinds haar aantreden in februari 2023 is de Staatscommissie rechtsstaat op meerdere plaatsen in het land met burgers in gesprek gegaan over de rechtsstaat. Wat ervaren zij als de belangrijkste knelpunten in het functioneren van de rechtsstaat? En welke maatregelen kan de overheid nemen om dit functioneren te verbeteren? De staatscommissie heeft burgers op heel verschillende manieren gevraagd naar antwoorden op deze vragen, bijvoorbeeld via flitspeilingen, internetconsultaties en een open forum. Ook tijdens twaalf locatiegesprekken, verspreid over het hele land, hebben burgers hun ervaringen met de rechtsstaat gedeeld. En via het landelijke burgerpanel hebben zij aanbevelingen geformuleerd hoe het beter kan. Ook heeft de staatscommissie een hackathon4 georganiseerd en heeft zij mensen gevraagd om een brief te schrijven over hun ervaringen met de rechtsstaat. Bovendien heeft zij veel gesprekken gevoerd met beroepsmatige deskundigen. In het rapport ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat. Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger’ heeft ze van dit alles uitvoerig verslag gedaan. Mede op basis van al die input van burgers en deskundigen doet de staatscommissie – vanuit burgerperspectief – tien voorstellen om de rechtsstaat te laten voldoen aan redelijke verwachtingen. Om haar dus voor iedereen te laten werken, ook voor burgers in een kwetsbare situatie. 4

Tijdens deze hackathon werkten deelnemers in groepjes samen om een creatieve verbetermaatregel te vinden voor een probleem.

Samen maken we de rechtsstaat! Het onderzoek van de staatscommissie heeft geleid tot een advies over wat de overheid zou moeten verbeteren in de rechtsstaat. Die verbetering moet leiden tot een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en ondersteuning krijgen als dat nodig is. De verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de rechtsstaat ligt echter niet alleen bij de overheid. Burgers dragen die evengoed. Met elkaar vormen overheid en burgers een rechtsgemeenschap. Er is wederzijds vertrouwen nodig tussen burgers en overheid – en vertrouwen van burgers in de rechtsstaat. Dit advies gaat niet over de invulling van goed burgerschap. Maar de staatscommissie vindt het wel belangrijk om op de medeverantwoordelijkheid van burgers te wijzen en zo een eenzijdig beeld te voorkomen. De rechtsstaat wordt ook vormgegeven door burgers. Zij moeten bijvoorbeeld oog hebben voor het algemeen belang en de bescherming van minderheden tegen de meerderheid. En ze moeten daarop aanspreekbaar zijn.

Staatscommissie rechtsstaat

Tien verbetervoorstellen om de belofte van de rechtsstaat in te lossen De verwaarlozing van de rechtsstaat is het gevolg van politieke besluitvorming of het uitblijven daarvan. Het is dus ook aan het parlement en de regering om nu echt tempo te maken met het verbeteren van de rechtsstaat. Die verbetering is mogelijk met de juiste investeringen. Sowieso is de rechtsstaat niet gratis: hij vraagt om permanent onderhoud en dit kost geld. Maar daarnaast zijn er de komende jaren, naast juridische en politiek-bestuurlijke maatregelen, ook aanzienlijke financiële investeringen nodig om de belofte van de rechtsstaat in te lossen voor burgers in een kwetsbare positie. Hiervoor doet de staatscommissie – vanuit burgerperspectief – tien voorstellen aan het parlement, de regering, de rechtspraak en overheidsorganisaties met burgercontact. Voor de uitwerking van deze voorstellen is het nodig dat het parlement, regering en rechtsprekende macht (ieder vanuit de eigen rol) samenwerken. En dat zij voor deze krachtenbundeling een gezamenlijke rechtsstaatagenda vaststellen. De verwaarlozing van de rechtsstaat heeft diverse oorzaken. Zo komt ze gedeeltelijk voort uit een onderwaardering van de rechtsstaat bij de overheid; een tekort aan ‘rechtsstatelijke cultuur’ onder politici, bestuurders en medewerkers van de overheid.

Deze onderwaardering of dit tekort aan rechtsstatelijke cultuur kan zelf weer voortkomen uit een gebrek aan kennis over het belang van de rechtsstaat, uit hun bewuste overtuiging dat de rechtsstaat niet belangrijk is of alles ertussenin. Structurele tekortkomingen zijn een andere oorzaak van de verwaarlozing van de rechtsstaat. De instituties die nodig zijn voor de rechtsstaat kunnen niet functioneren zonder voldoende goede ambtelijke en financiële ondersteuning. Over dit besef – en de constatering dat er nu onvoldoende ondersteuning is – lijkt consensus te bestaan. Maar er volgen geen of slechts kleine acties. En er wordt geen extra geld voor uitgetrokken.

Het gevolg van de verwaarlozing is dat burgers vaker zélf extra inspanning moeten leveren om de verwaarlozing van de rechtsstaat op te vangen. Veel burgers zijn daar prima toe in staat. Maar er is een groep voor wie dit niet geldt. Zij hebben – tijdelijk of permanent – niet de kennis, energie of middelen om voor zichzelf op te komen. De voorstellen hieronder zijn erop gericht de rechtsstaat weer leidend te maken in het handelen van politici, bestuurders en medewerkers van de overheid, zodat die extra inspanning van burgers minder vaak nodig is.

Een deelnemer van het locatiegesprek in Beetsterzwaag vertelt over de moeder van een autistisch kind. Zij zit in de bijstand en kan daarom moeilijk benzine betalen om haar kind zelf naar school te brengen. “Alle betrokken instanties keren die moeder de rug toe, omdat niemand zich verantwoordelijk voelt om even met haar mee te kijken naar wat er te regelen valt. En die moeder durft mij van schaamte bijna niet om eten te vragen.”

III

IV

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

1

1

Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit! Versterk de rechtsstatelijke cultuur ook met een Planbureau voor de rechtsstaat en een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen.

Het uitdragen van de rechtsstaat door politici en bestuurders is een basisvoorwaarde voor zijn functioneren. Zij zijn de blikvangers van de rechtsstaat en van hen mag rechtsstatelijk leiderschap verwacht worden. Dit begint ermee dat het parlement en de regering de principes van de rechtsstaat uitdragen en elkaar daarop aanspreken. Dat vraagt om een zichtbaar parlementair platform. De staatscommissie adviseert daarom om jaarlijks een Staat van de Rechtsstaat-debat in het parlement te organiseren, op basis van een rapportage van het Planbureau voor de rechtsstaat. Het is nodig om rechtsstatelijk denken actief uit te dragen en levend te maken in de beleidspraktijk. Dit vereist systematische gegevensverzameling en monitoring. De rechtsstaat kan niet zonder wetenschap. Waar andere belangrijke beleidsterreinen een onafhankelijk onderzoeksinstituut (SCP, CPB, Planbureau voor de Leefomgeving) kennen, ontbreekt deze als het gaat over de bescherming van de rechtsstaat voor burgers in Nederland. De staatscommissie adviseert daarom om een Planbureau voor de rechtsstaat in te stellen: een onafhankelijk instituut dat onderzoek doet naar de staat van de rechtsstaat en dat ontwikkelingen in Nederland analyseert vanuit een rechtsstatelijke blik. Dit planbureau versterkt de informatiepositie van het parlement op het terrein van de rechtsstaat.

Ook stimuleert het innovatie op basis van wetenschappelijke kennis in de rechtsketen. Uitkomsten van de onderzoeken van het planbureau kunnen daarnaast terugkomen in de rechtsstaatagenda en een

rol spelen bij de formatie van een nieuw kabinet. Bovendien kan het planbureau inzichtelijk maken wat investeringen in de rechtsstaat opleveren. Die resultaten komen nog onvoldoende naar voren in de huidige ‘doorrekeningen’. Terwijl rechtsbescherming niet alleen een kostenpost is, maar ook een positieve bijdrage levert aan het vreedzaam functioneren van de samenleving. De rechtsstaat verdient bescherming op de begroting. De rechtsstaat vraagt namelijk structureel om investeringen waarvan de opbrengsten vaak niet direct zichtbaar zijn. Dit maakt de financiering kwetsbaar voor uitruil met kortetermijndoelen op meer tastbare beleidsterreinen. Het is van belang om te bevorderen dat de regering en het parlement expliciet en transparant keuzes maken over de financiering van de rechtsstaat – keuzes die de rechtsstaat tegen zo’n ‘uitruil’ beschermen. Dit kan door een apart hoofdstuk in de begroting te creëren voor de rechtsketen. De staatscommissie beveelt formerende partijen nu en in de toekomst aan dat financiering van de rechtsstaat een vast en apart bespreekpunt is. Last but not least: politici en bestuurders moeten het goede voorbeeld geven; zij moeten de rechtsstaat voorleven. Daar hoort ook bij dat de integriteit van politici, politieke ambtsdragers en rechters niet aan twijfel onderhevig mag zijn. Een flink deel van de burgers heeft die twijfel nu wel.

Uit onderzoek in opdracht van de staatscommissie blijkt dat het integriteitssysteem er bij de overheid op papier goed uit ziet, maar dat gebrekkige implementatie een hardnekkig probleem vormt.

Parlement, regering en rechtsprekende macht springen vaak nonchalant met regels om. Zo zijn er rechters die verzuimen hun nevenfuncties op te geven of politici die sommige functies niet belangrijk genoeg vinden om te melden. Ook is Nederland relatief afhankelijk van informele normen bij de bestrijding van corruptie, de bevordering van integriteit en de spreiding van macht. Deze gebrekkige implementatie van het integriteitssysteem tast het vertrouwen van burgers in overheidsinstanties aan. Om deze ondermijning van het vertrouwen tegen te gaan, adviseert de staatscommissie iedere overheidsorganisatie om de volgende maatregelen te nemen: 1. Maak alle nevenfuncties van politici, bestuurders en rechters openbaar. 2. Zet in op een betere handhaving van alle normen rondom benoemingen, nevenfuncties en financiële belangen. 3. Stel waar nodig nieuwe regels op. Worden belangrijke benoemingen overwegend gebaseerd op informele normen? Zorg dan dat dit niet meer gebeurt, stel duidelijke regels vast en maak deze openbaar.

Staatscommissie rechtsstaat

2

2

Versterk het rechtsstatelijk kompas binnen alle onderdelen van de overheid.

Ambtenaren zweren of beloven dat ze trouw zijn aan de Grondwet en dat zij het algemeen belang van onze samenleving dienen. Dit impliceert dat ze in principe niet de grondbeginselen van de rechtsstaat met voeten zullen treden. Onder druk van leidinggevenden of politieke bestuurders kan die belofte echter gaan wringen. Een ambtenaar wordt immers ook geacht loyaal te zijn aan het politieke bestuur. Het is daarom van belang dat ambtenaren over een rechtsstatelijk kompas beschikken dat in geval van conflicterende belangen richting geeft aan hun handelen. Dit kompas dient onderdeel te zijn van het ambtelijk vakmanschap, maar blijkt in de overheidspraktijk niet altijd vanzelfsprekend. Daarom is het noodzakelijk om in overheidsorganisaties ruimte te creëren voor medewerkers om samen te reflecteren op dilemma’s uit de eigen praktijk.

Het burgerpanel beveelt aan om alle medewerkers van de overheid jaarlijkse trainingen te geven over hun rol in de rechtsstaat en het burgerperspectief. Een speciale verantwoordelijkheid is weggelegd voor topambtenaren en leidinggevenden binnen departementen en andere overheidsorganen. Juist zij moeten de rechtsstaat uitdragen en in staat zijn erop aan te sturen. Om een alerte bestuurscultuur met rechtsstatelijkheid te realiseren, is het nodig dat topambtenaren en leidinggevenden daartoe adequaat worden uitgerust. Toets bij de selectie van deze overheidsmedewerkers niet alleen op vakkennis en strategisch talent, maar ook en vooral op het besef van hun functioneren in de rechtsstaat. Neem op rijksniveau bovendien in het curriculum van de Algemene Bestuursdienst scholing op over rechtsstatelijk leiderschap.

V

VI

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3

3

Geef uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid een rode kaart te trekken.

Inspraak en tegenspraak van uitvoeringsorganisaties zijn nodig om ontsporingen tijdig aan het licht te brengen. Deze organisaties zijn voor veel burgers - zeker degenen in een kwetsbare positie - hun eerste en voornaamste contact met de overheid. Het is dus belangrijk dat beleidsmakers in Den Haag de kennis van deze organisaties en hun ervaring met het burgerperspectief serieus nemen. De laatste jaren is al veel gebeurd om de relatie te verbeteren tussen die beleidsmakers en overheidsorganisaties met burgercontact. Maar het parlement kan volgens de staatscommissie verdergaande stappen te zetten. Hieronder enkele aanbevelingen daarvoor:

•

•

•

•

•

“Soms is de wet wel heel hard voor mensen”, zegt een deelnemer van het locatiegesprek in Kapelle. “Soms wil je als ambtenaar op zoek naar manieren om mensen tegemoet te komen, maar die zijn er niet altijd.”

•

•

Onderhoud als parlement zelf de relatie met uitvoeringsorganisaties en geef deze organisaties toegang tot het parlement. Geef als parlement structureel aandacht aan de knelpunten in en verbetering van de uitvoering. Controleer of departementen en uitvoeringsorganisaties de uitvoerbaarheid en het burgerperspectief goed hebben getoetst. Maak de volgende vraag standaard­ onderdeel van de controlerende taak: ‘Zijn er voldoende financiële en personele middelen beschikbaar voor een mensvriendelijke uitvoering?’ Zorg dat uitvoeringsinstanties adequaat omgaan met ‘buikpijngevoelens’ die medewerkers delen over de uitvoering van regelingen en met henzelf. Stel via een apart begrotingsoverleg het burgerperspectief op de rechtsstaat aan de orde. Uitvoeringsorganisaties leveren hiervoor een rapportage aan. Besteed in dat overleg aandacht aan het niet-gebruik van regelingen voor inkomensondersteuning. Geef uitvoeringsorganisaties de ultieme mogelijkheid om een rode kaart te trekken voor beleid of regelgeving. Zij kunnen die kaart trekken wanneer dat beleid of die regelgeving onuitvoerbaar en/of onrechtsstatelijk is, en burgers in een kwetsbare positie erdoor in de knel komen.

“Aan de ene kant zie ik een burger die de verantwoordelijkheid van deze bewindvoering onderschat. Aan de andere kant zie ik een overheid die overschat wat de burger begrijpt en wat die kan doen.” Yaëlla Lapré Servicemedewerker bij de Rechtspraak

Staatscommissie rechtsstaat

4

4

Verbeter het contact met de burger: in een rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke communicatie en adequate informatie. Maak bij nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis.

Burgers klagen dat veel informatie hen onvoldoende bereikt en dat deze vaak moeilijk te begrijpen is. Contact met overheidsorganisaties en publieke dienstverleningsinstellingen ervaren zij als afstandelijk en onpersoonlijk. Tegelijkertijd zijn communicatieafdelingen de laatste decennia in alle lagen van de overheid exponentieel gegroeid. Meer communicatie blijkt dus lang niet altijd effectieve communicatie.

“Je kunt geen enkele instantie meer goed bereiken”, vertelt een deelnemer van het locatiegesprek in Leidschendam-Voorburg. “Je kunt niks met de chatfunctie, bellen gaat niet. Per mail ben je drie maanden bezig om een reactie te krijgen van een ambtenaar.”

Daarom roept de staatscommissie op om in de voorlichting aan burgers meer ruimte te geven aan rechtsstatelijke beginselen en burgerperspectieven. Overheidsorganisaties moeten veel explicieter aangeven hoe zij inhoud geven aan de zorgplicht uit de Algemene wet bestuursrecht en welke ondersteuning zij burgers bieden in het contact met overheidsdiensten. Dat vraagt een omslag: in plaats van passief informatie ter beschikking te stellen, moeten ze actief informatie uitdragen aan concrete burgers.

De staatscommissie heeft daarnaast de volgende specifieke adviezen: • Betrek burgers veel directer bij het vormgeven en verspreiden van overheidsinformatie. En sluit daarbij aan bij hun organisatorische verbanden in buurten en wijken. • Zoek mensen actief op om het niet-gebruik van regelingen terug te dringen. • Open, zoals het burgerpanel heeft voorgesteld, in buurten en wijken of in het gemeentehuis laagdrempelige ontvangstruimten waar burgers terechtkunnen met hun vragen. • Stel alles in het werk om jezelf als overheid of publieke dienstverlening een gezicht te geven en het contact met burgers warmer en persoonlijker te maken. Breng bijvoorbeeld ervaren overheidsmedewerkers die hun organisatie kennen in positie als aanspreekpunt voor de burger; zij kunnen mensen warm doorverwijzen naar hun collega’s.

Good practice: balie voor burgers Bij Waternet is elke werkdag een balie open tussen 13.30 en 15.30 uur. Hier kunnen burgers langskomen om hulp te krijgen van een medewerker van de klantenservice. Zo kan Waternet ook mensen helpen die bijvoorbeeld digibeet of laaggeletterd zijn, geen toegang hebben tot internet en/of niet genoeg beltegoed hebben om de klantenservice te bellen.

Over het algemeen maakt de overheid regels in de veronderstelling dat burgers met die regels kunnen omgaan. Alleen zijn deze regels vaak zo ingewikkeld dat veel burgers er níét mee kunnen omgaan. Het gevolg is dat burgers in de knel kunnen komen door toepassing van die regels. Dat blijkt ook uit de vele gesprekken die de staatscommissie heeft gevoerd: de regelgeving gaat veel burgers boven de pet. Dat komt omdat de overheid niet uitgaat van realistische verwachtingen van burgers en hun vaardigheden (hun ‘doenvermogen’). Een deelnemer aan het locatiegesprek in Heerlen onderstreept hoe lastig het bureaucratische systeem met al zijn regels kan zijn. “Ik ben juridisch onderlegd en zelfs voor mij is het lastig. Ik weet dat andere mensen al helemaal niet begrijpen hoe het systeem werkt.” Om te voorkomen dat burgers regels niet begrijpen en erdoor in de knel komen, is het onder meer nodig om ervaringskennis in iedere fase te benutten; vanaf het opstellen van de wetgevingsagenda tot en met de uitvoering en de communicatie daarover. ‘Niet zonder ons’ is de sprekende titel van het verslag van het landelijk burgerpanel. Het gaat om ervaringskennis van burgers, maatschappelijke organisaties en uitvoeringsorganisaties.

Een van de aanbevelingen van het burgerpanel is om als overheid een burgerpanel te raadplegen voor alle nieuwe wet- en regelgeving die impact heeft op burgers in een kwetsbare positie. En om structureel ervaringsdeskundigen te betrekken bij dat beleid en die wetgeving.

VII

VIII

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

5

5 Burgerpanel Hoe word ik behandeld en aangesproken in mijn contact met de overheid? Burgers ervaren dat de overheid ze van het kastje naar de muur en van loket naar loket stuurt. In het burgerpanel bedachten de deelnemers allerlei manieren om het contact te verbeteren. Enkele ideeën luidden als volgt: • Zorg dat burgers een vast aanspreekpunt krijgen als ze bij de overheid aankloppen. Het liefst in een warme, verwelkomende huiskamersfeer waar zij zich veilig voelen, vertrouwd worden en vriendelijk worden behandeld. • Train ambtenaren om op een menselijke manier rechtvaardig te zijn. En om goed om te gaan met de spanning tussen willekeur en maatwerk. • Zorg voor begrijpelijke brieven met een vaste structuur, liefst in de taal die de ontvanger het beste spreekt. • Maak gebruik van de wijsheid en empathie van ervaringsdeskundigen. Zij kunnen een belangrijke bijdrage leveren om de kloof tussen overheid en burger te dichten.

Schaf toetsingsverbod van wetgeving aan de Grondwet af. Het is in Nederland niet mogelijk dat rechters wetten toetsen aan de Grondwet. In andere landen bestaat die mogelijkheid wel. De staatscommissie stelt voor om dit toetsingsverbod in elk geval voor hoofdstuk 1 van de Grondwet (over grondrechten) af te schaffen. De staatscommissie verwacht dat dit politici, bestuurders en overheidsmedewerkers dwingt om zich bewuster en explicieter te verhouden tot de grondbeginselen van de rechtsstaat. Ze denkt dat dit effect niet alleen zal ontstaan door juridische procedures, maar dat de afschaffing vooral ook preventief zal werken. Het gaat om een staatsrechtelijke variant van ‘vreemde ogen dwingen’. Afschaffing van het toetsingsverbod draagt bij aan een levendige constitutionele cultuur waarin staatsmachten elkaar controleren en bij de rechtsstatelijke les houden.

Staatscommissie rechtsstaat

6

6

Geef langdurige politieke prioriteit aan vereenvoudiging van regelingen voor bestaanszekerheid.

“Veel gezinnen kunnen niet rondkomen”, vertelt een deelnemer aan het locatiegesprek in Utrecht. “Er zijn zestig armoederegelingen en die zijn ingewikkeld. Heel veel mensen vragen het niet eens aan. Als je een fout maakt, krijg je een boete. Je bent bang om de boete te krijgen, je bent bang om terug te moeten betalen, waardoor veel mensen denken: laat maar zitten.”

Burgers die aangewezen zijn op ondersteuning van de overheid, ervaren regelingen als een ingewikkeld doolhof. Het is moeilijk om in het woud van regelingen en toeslagen de juiste weg te vinden en mocht je ergens een verkeerde afslag nemen, dan loopt alles vast en dreigen mogelijk sancties. Voor velen is het een zenuwslopend traject. Sommigen beginnen er niet eens aan, uit angst iets verkeerd te doen. Die complexiteit heeft de politiek overigens over zichzelf afgeroepen: hoe meer zij recht wil doen aan verschillen en bijzonderheden en hoe meer zij op voorhand oneigenlijk gebruik wil uitsluiten, hoe ingewikkelder regelingen worden. Vanuit ophef over incidenten blijft de politiek met nieuwe maatregelen komen. De bescherming tegen machtsmisbruik wordt op die momenten vaak uit het oog verloren. De roep om tot een vereenvoudiging te komen, met minder regels en meer ruimte voor de uitvoering, klinkt al heel veel jaren. Er is een groot aantal rapporten over geschreven en de parlementaire enquêtecommissie over de toeslagen heeft dringende aanbevelingen gedaan. Maar de politiek, zowel Kamerleden als ministers en staatssecretarissen, maakt weinig aanstalten om een fundamenteel andere weg te kiezen. En de ministeries werken verkokerd.

Dat moet snel veranderen. Als de overheid niets doet, blijven mensen tussen wal en schip vallen vanwege regelingen die elkaar soms tegenwerken en die zij vanuit angst niet gebruiken.5 Vaak zijn dit mensen die hierdoor onder het bestaansminimum leven. Door stelsels eenvoudiger en toegankelijk te maken, door ze preciezer af te stemmen op vaardigheden van burgers, kan de overheid ook een actief begin maken om het vertrouwen van burgers te herwinnen.

Good practice: overheidsbrede loketten In Amsterdam, Utrecht, Enschede en in een gemeentelijke samenwerking in West-Friesland zijn loketten waar medewerkers direct toegang hebben tot het netwerk van uitvoeringsorganisaties. Hier wordt samengewerkt door zeven uitvoeringsorganisaties: CAK, CJIB (Schuldenloket Rijk), DUO, IND, Toeslagen, SVB en UWV. Het netwerk bestaat uit directe telefonische lijnen (professionallijnen) en in sommige gevallen zijn er ook medewerkers van de uitvoeringsorganisaties ter plaatse.

5

6

De staatscommissie adviseert daarom om bij de start van een kabinet afspraken te maken over de vereenvoudigingsopgave: • Wijs de vereenvoudigingsopgave aan als ‘groot project’ 6 en neem de betrouwbare burger als uitgangspunt bij de totstandkoming en vereenvoudiging van beleid en wetgeving. • Neem als vertrekpunt díé knelpunten voor de burger waar de regelingen voor inkomensondersteuning samenkomen. (Alleen al het stelsel van sociale zekerheid bestaat uit een stapeling van tenminste veertien wetten en nog eens zestien regelingen en tegemoetkomingen!) • Gebruik ervaringsdeskundigheid en kennis van de uitvoering bij het controleren van de voortgang van de vereenvoudiging. • Bepaal welke wettelijke stelsels voor 2030 moeten zijn vereenvoudigd en met welke instrumenten wordt gestopt. • Waarborg via een ministeriële commissie (met de minister-president als voorzitter) dat de betrokken vakdepartementen en uitvoeringsorganisaties in strak tempo werken aan de vereenvoudiging. • Kom als regering binnen een jaar na de vorming van een nieuw kabinet in samenspraak met uitvoeringsorganisaties met een wetgevingsagenda voor de vereenvoudiging.

Niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen De Inspectie SZW (2021) schat de gemiddelde omvang van niet-gebruik in de algemene bijstand in Nederland op 35% (data uit 2018). Het niet-gebruik onder personen die volledig afhankelijk zijn van de bijstand is maximaal 15%. Bij personen die grotendeels (voor zo’n twee derde) van hun inkomen afhankelijk zijn van de bijstand, is het nietgebruik geschat op 68%. (Bron: Wildeboer Schut & Hof, 2007; Inspectie SZW, 2021.) Het parlement kan een ‘groot project’ aanwijzen. Dat krijgt dan extra aandacht van de Tweede Kamer en de verantwoordelijke ministers.

IX

X

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

7

7

Regel in algemene wetgeving een grondslag voor gegevensdeling tussen overheidsorganisaties, voor proactief overheidshandelen in het belang van de burger.

Als uitvoeringsorganisaties en gemeenten in het belang van de burger willen handelen, ervaren zij nog te vaak drempels bij gegevensdeling. Dit heeft bijvoorbeeld tot de vreemde situatie geleid dat gegevens van burgers wél gedeeld werden voor fraudebestrijding, maar niet om gedupeerde ouders in het toeslagenschandaal te helpen. Overheidsorganisaties worden door het ontbreken van wettelijke mogelijkheden én door een strikte interpretatie van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) ontmoedigd om samen te werken. Dit belemmert het terugdringen van het nietgebruik van regelingen voor bestaanszekerheid. Burgers, zeker diegenen die op (inkomens) ondersteuning zijn aangewezen, zijn hierbij het kind van de rekening. Ook betekent het

momenteel dat voor iedere samenwerking opnieuw het wiel wordt uitgevonden en in sectorale wetten allerlei verschillende regimes ontstaan voor gegevensdeling. Dit draagt bij aan de ingewikkeldheid van regels voor inkomensondersteuning. Er moet één grondslag komen voor proactieve samenwerking in het belang van burgers. Die grondslag moet opgenomen worden in een algemene regeling. Dit zal bijdragen aan eenduidigheid en kwaliteit op het gebied van gegevensdeling, met goede waarborgen voor de privacy van de burger. Het uitgangspunt ‘in het belang van de burger’ betekent dat overheidsorganisaties deze gekoppelde gegevensbestanden niet mogen gebruiken om de burger in een slechtere positie te brengen.

Staatscommissie rechtsstaat

8

8

Investeer fors in de verbetering van de rechtsbescherming.

De toegang tot het recht voor burgers komt ernstig in de knel door grove tekorten in het stelsel van rechtshulp. De sociale advocatuur is de afgelopen jaren zo uitgekleed dat er vrijwel geen boterham in te verdienen valt. Het aantal sociaal advocaten is sinds 2014 gestaag aan het teruglopen, terwijl het aantal toevoegingen (toewijzingen voor gesubsidieerde rechtsbijstand) groeit: er is dus meer werk, dat met minder mensen gedaan moet worden.7 De drempels om toegang te krijgen tot het recht, een grondbeginsel van de rechtsstaat, zijn daardoor flink hoger geworden. Om de toegankelijkheid te herstellen is een forse verhoging van de vergoedingen nodig. Daarnaast moet de ‘eerstelijnsrechtshulp’, zoals het Juridisch Loket en sociaal raadslieden, de mogelijkheid krijgen om burgers echt te helpen en niet enkel door te verwijzen. Rechtswinkels en andere vormen van kleinschalige informele rechtshulp zijn onmisbaar voor een dekkend systeem van rechtsbescherming. Zij dienen ondersteund te worden via een subsidieregeling, zodat de infrastructuur van rechtsbescherming in heel het land verbetert en landelijke samenwerking een impuls krijgt. Griffierecht mag niet ingezet worden om gaten in de begroting van Justitie en Veiligheid te dichten. De staatscommissie wil een verlaging van het griffierecht voor natuurlijke personen en onvermogenden.

Het is maatschappelijk en economisch van cruciaal belang om structureel te investeren in een wetenschappelijke basis voor het onderbouwen van keuzes, het beoordelen van innovatieve projecten, het voortzetten en 7

opschalen hiervan bij succes en het evalueren van de ervaringen die burgers hebben met de rechtspraak. Deze evaluatie kan bijvoorbeeld plaatsvinden via burgerbelevingsonderzoeken en spiegelbijeenkomsten. Om mensgerichter te worden in de rechtspraak, dient de rechtsprekende macht bovendien periodiek te reflecteren op hoe rechterlijke uitspraken uitpakken voor burgers. Het op te richten Planbureau voor de rechtsstaat kan in dit alles een coördinerende rol vervullen.

“Het heeft uiteindelijk dertig jaar geduurd voordat ik de Nederlandse nationaliteit kreeg.” Batya Brown Batya kreeg niet de rechtsbescherming die ze nodig had

Good practice: schuldenfunctionaris In veel rechtszaken blijken mensen problematische schulden te hebben. Die juridische procedures lossen de problemen vaak niet op, maar maken ze eerder erger. Om deze ‘juridische escalatie’ zoveel mogelijk te voorkomen, zijn enkele rechtbanken een pilot begonnen waarin ze een schuldenfunctionaris inzetten. Deze werkt als schakel tussen de rechtsprekende macht en de gemeentelijke schuldhulpverlening. De schuldenfunctionaris verwijst rechtzoekenden met problematische schulden door naar een centraal aanspreekpunt bij de gemeente van hun woonplaats. De rechtzoekende krijgt daar zo snel mogelijk een afspraak om hulp te krijgen bij de schuldenproblematiek. Uit evaluatie van de pilot blijkt dat dit goed werkt en de rechtbanken inmiddels met een schuldenfunctionaris werken.

Het aantal toevoegingen steeg sinds 2021 van 347.815 naar 371.7540 (2022) tot 395.151 in 2023. Een stijging van 14% in twee jaar. Het aantal advocaten in het stelsel van rechtsbijstand daalde van 7603 in 2014 naar 5971 in 2023. Zie hierover Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2022: Met ketenpartners stappen zetten’, rvr.org, 27 maart 2023 en Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2023 | Rechtsbijstand, bewindvoerders, tolken en vertalers’, rvr.org.

XI

XII

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

9

9

Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat zij gehoord en gezien worden.

Veel burgers, zo blijkt ook uit de gesprekken die de staatscommissie heeft gevoerd, ervaren inspraakprocedures als een wassen neus. Zij hebben de indruk dat de uitkomst op voorhand al vaststaat. Dit wantrouwen vormt de voedingsbodem voor (al dan niet juridisch) verzet tegen de overheid. Maar rechtsbescherming van burgers begint of zou moeten beginnen bij het eerste contact tussen burger en overheid. Hiervoor heeft de staatscommissie de volgende adviezen: • Begin met een open agenda. • Zet in op goed contact, vertrouwen en luisteren. Meer contact = minder conflict. • Wees vanaf de start gericht op conflictoplossing en blijf dat ook in de bezwaarfase. Dat betekent: hoor- en wederhoor en serieuze heroverweging van het voorgenomen besluit. Voorkom daarmee zoveel mogelijk dat burgers onnodig de belastende gang naar de rechter tegen de overheid moeten maken. Opvolging van deze adviezen zal niet verhinderen dat burgers en overheid elkaar blijven tegenkomen in de procedures van het bestuursrecht. Maar naar verwachting zal dit wel minder gebeuren en beter verlopen. Nu nog gaat de overheid soms verder dan nodig in procedures. Bijvoorbeeld door in (hoger) beroep te gaan, terwijl het belang daarvan niet opweegt tegen de belasting die dit veroorzaakt bij de betreffende burger. De burger wordt een tegenstander die verslagen moet worden.

Door juridische procedures verdampt vaak de bereidheid om er samen uit te komen. De overheid heeft het rechtsstatelijk kompas (zie aanbeveling 2) dan zo ongeveer overboord gegooid.

8

In zulke situaties moeten overheden kritisch op zichzelf blijven. Daarnaast zijn er ook wettelijke instrumenten nodig. Introduceer in het bestuursrecht een instrument dat vergelijkbaar is met cassatie in het belang der wet. Creëer daarnaast de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan de hoogste rechter in het bestuursrecht. Dan kan de overheid wel zekerheid krijgen over de rechtmatigheid van haar handelen, maar wordt de burger er niet mee belast.

Good practice: Huis van het Recht In Heerlen werken het sociaal domein, woningcorporaties, de schuldhulpverlening en het juridisch domein samen in een Huis van het Recht. Met succes: slechts twee van de 281 zaken in de periode 2020- juni 2022 komen bij de rechter terecht; de rest wordt opgelost via intensieve samenwerking in het netwerk. Uitgangspunt in de samenwerking is dat het niet moet uitmaken bij welk loket de burger aanklopt.8

S. Lutter e.a. ‘Evaluatie pilot. Huis van het Recht Heerlen’, 6 juni 2023 (bijlage bij Kamerstukken II, 2022/23, 31753, nr. 270). 8 S. Lutter e.a. ‘Evaluatie pilot. Huis van het Recht Heerlen’, 6 juni 2023 (bijlage bij Kamerstukken II, 2022/23, 31753, nr. 270).

“Keer op keer leverde ik de bewijsstukken aan. Ik heb mezelf zo vaak moeten herhalen. De overheid maakte een fout en bestempelde mij als fraudeur. Vervolgens ben ík het die jarenlang bezig is met het rechtzetten van die fout.” Meyra Gedupeerde toeslagenschandaal

Staatscommissie rechtsstaat

10 10

Burgerpanel Op welke manier word ik betrokken bij beleid, wetten en regels die mij raken? De burgers in het burgerpanel waren bereid om tijd te maken en mee te denken over beleid, wetten en regels die hen en mensen als zijzelf raken. De overheid benut het burgerperspectief volgens het panel nog niet (genoeg), met alle gevolgen van dien. Volgens het burgerpanel houden wetten en regels onvoldoende rekening met de praktijk en de ervaring van burgers. Deelnemers wilden dat er bij nieuwe wet- en regelgeving een verplicht, representatief burgerpanel komt. Zij adviseerden ook om ervaringsdeskundigen altijd te betrekken bij wet- en regelgeving. En om gebruik te maken van de wijsheid in de buurten en wijken, met behulp van sleutelfiguren. De burgers in het burgerpanel zeiden dat ze deel willen uitmaken van de oplossing. Als de overheid hen vertrouwt om daaraan bij te dragen, is dat een eerste stap in het herstel van hun vertrouwen in de overheid.

Toets als bestuursrechter ook aan rechtsbeginselen. Het is de taak van de rechter om te toetsen aan het recht. In de bestuursrechtspraak gebeurt dit niet altijd. Zo is er nog geen volledige toetsing aan rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel. Ingewikkelde redeneringen over het evenredigheidsbeginsel moeten worden vervangen door een heldere lijn die uitgaat van de gebondenheid van het overheidsbestuur aan het recht, met inbegrip van rechtsbeginselen. De bestuursrechter moet de door jurisprudentie ingekaderde rechtmatigheidstoets verbreden; er moet een bredere toetsing aan het recht komen, met inbegrip van toetsing aan rechtsbeginselen. De staatscommissie roept de rechtsprekende macht op om aan die verbreding actief invulling te geven. Daar is extra reden voor, nu er een ontwikkeling in gang is gezet waarin meer aandacht is voor constitutionele toetsing, zowel door de Tweede Kamer als door de regering.

XIII

XIV

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

De rechtsstaat is een politiek werkwoord: leg commitment aan verbeteringen vast in een actieve rechtsstaatagenda.

“Ik heb nul vertrouwen in de overheid. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat.” Jeffrey Hulsebosch Jeffrey zocht steun, maar verdwaalde in een lokettenjungle

Opmerkelijk veel burgers die de staatscommissie sprak, toonden een uitgesproken pessimisme over de vraag of er echt wat zou veranderen. Sommige gespreksdeelnemers spraken onomwonden hun verwachting uit dat ook dit advies van de staatscommissie wel in de spreekwoordelijke bureaulade zou belanden. Die negatieve houding hebben parlement, regering en overheidsorganen voor een groot deel over zichzelf afgeroepen, door essentiële rechtsstatelijke principes terzijde te schuiven of te verwaarlozen. Daarmee erodeerde de rechtsstaat. Economische en financiële overwegingen hadden te veel de overhand. De rechtsstaat is geen bedrijf, maar dat lijkt de overheid de laatste jaren te vaak uit het oog te zijn verloren. Opgejaagd door ernstige ontsporingen, zoals het toeslagenschandaal en de behandeling van aardbevingsslachtoffers in Groningen, lijken het parlement en de regering echter tot inkeer te komen. Het besef groeit dat nonchalance en onverschilligheid over wezenlijke principes van de rechtsstaat het vertrouwen in de overheid systematisch ondermijnen. De Staatscommissie rechtsstaat doet met dit adviesrapport een dringende oproep aan het parlement en de regering om eensgezind te werken aan het dichten van de kloof tussen burger en overheid en aan het inlossen van de belofte van de rechtsstaat.

Maak een einde aan de harde werkelijkheid waarin een grote groep burgers op dit moment leeft door de verwaarlozing van die rechtsstaat. De burger verdient dit. De overheid moet zich niet langer passief opstellen richting de rechtsstaat, maar de basisprincipes van deze rechtsstaat omarmen en navolgen. De rechtsstaat is een politiek werkwoord. Daadwerkelijke vooruitgang krijgt het meest overtuigend vorm door op basis van de verbetervoorstellen van de staatscommissie een rechtsstaatagenda op te stellen. Hierin bespreken de regering, het parlement en de rechtsprekende macht welke stappen zij ieder de komende jaren gaan zetten om de rechtsstaat weer de plek te laten innemen die hem toebehoort: in het hart van het handelen en de besluitvorming van de overheid. Deze centrale plek is geen overbodige luxe. Ze is cruciaal om het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat en overheid te herstellen.

Staatscommissie rechtsstaat

XV

XVI

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Voorwoord “Wat gaat er nu echt veranderen in de praktijk?” Deze vraag kreeg de Staatscommissie rechtsstaat van veel burgers met wie zij het afgelopen jaar gesprekken voerde. Die gesprekken gingen stuk voor stuk over de rechtsstatelijke bescherming van de mensen in Nederland. Mensen vertelden openhartig over hun ervaringen met de overheid die deze bescherming moest bieden – en deze ervaringen waren zelden positief. Het beeld van een gebroken belofte drong zich aan de staatscommissie op; het beeld van een rechtsstaat die lang niet voor iedereen functioneert. En die dit al zó lang niet doet dat grote groepen burgers het moeilijk vinden om te geloven dat het ooit anders wordt.

Gebroken belofte

Er is al veel gezegd over de rechtsstaat – over hoe die te vaak slecht functioneert, zeker voor mensen in een kwetsbare positie. Maar de overheid heeft tot nog toe nauwelijks naar deze woorden geluisterd, laat staan dat ze ernaar heeft gehandeld. Die gedachte bekroop de staatscommissie nadat ze stapels wetenschappelijke publicaties had gelezen, diverse onderzoeksrapporten van eerdere commissies had doorgenomen en talrijke gesprekken had gevoerd met een breed scala aan mensen; van inhoudelijke experts en ervaringsdeskundigen tot burgers die door het onrechtsstatelijke handelen van overheidsinstanties enorm in de problemen waren gekomen. De gedachte dat er ondanks alle signalen nog veel te weinig is gebeurd om de rechtsstaat te herstellen, had de staatscommissie moedeloos kunnen maken. Maar het tegendeel was het geval. Ze voelde zich juist extra uitgedaagd om het vertrouwen in de overheid en de rechtsstaat te herstellen. En ze voelde zich hierin gesterkt door haar gesprekken met burgers; door het feit dat velen van hen ondanks hun slechte ervaringen wilden meewerken aan dat herstel. Hierdoor raakte de staatscommissie nog sterker doordrongen van de noodzaak om met voorstellen te komen die structurele oplossingen kunnen bieden voor de langdurige verwaarlozing van de rechtsstaat.

Wat houdt die rechtsstaat precies in? Uit welke belofte bestaat hij? Ten eerste dat burgers door en tegen de overheid beschermd worden. Ten tweede dat zij invloed hebben op de (macht van de) overheid. En ten derde dat die hun waar nodig ondersteuning biedt. Het feit dat de overheid deze belofte voor een grote groep burgers niet waar kan maken, toont de kloof tussen haar en die burgers. Het is zaak deze kloof zo snel mogelijk te dichten. Om de belofte van de rechtsstaat alsnog in te lossen. Dit is geen geringe opgave. Maar de staatscommissie biedt met de tien voorstellen in dit rapport nuttige handvatten om die taak tot een goed einde te brengen – conform haar opdracht.

Unieke opdracht

Die opdracht is om een aantal redenen uniek. Om te beginnen is ze voortgekomen uit een gezamenlijk overleg tussen vertegenwoordigers van de drie hoogste staatsmachten. Nog nooit eerder in de Nederlandse geschiedenis hadden de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht gezamenlijk een opdracht aan een staatscommissie gegeven. Uniek is daarnaast de expliciete opdracht om vanuit burgerperspectief te werken. En om een rapport op te leveren dat idealiter een belangrijke rol zou spelen in de aanloop naar Tweede Kamerverkiezingen. Uitgangspunt was dat de reguliere Tweede Kamerverkiezingen in maart 2025 zouden plaatsvinden. Daarom moest de staatscommissie, die in februari 2023 van start is gegaan, vóór 1 juni 2024 met haar rapport komen. De staatscommissie had dus relatief weinig tijd. Wat kon ze hierin wel en niet doen? Ze besloot heel dicht bij de opdracht te blijven – en bij de aanleidingen hiervoor, waarvan het toeslagenschandaal de belangrijkste was. Enkele belangrijke rechtsstatelijke vraagstukken bleven door dit besluit buiten beeld, bijvoorbeeld op het gebied van het strafrecht en het asiel- en migratierecht.

De commissie concentreerde zich op de volgende vragen: wat kan er beter in de onderlinge verhouding en samenwerking tussen de staatsmachten? Wat kan er beter in het functioneren van verschillende overheidsorganen? En waardoor gaat de rechtsstaat beter functioneren, zodat burgers niet meer ernstig in de knel komen?

Verbetervoorstellen

De politieke context waarin de Staatscommissie rechtsstaat haar werk verrichtte veranderde flink in de looptijd van de opdracht. Een crisis over het onderwerp ‘asiel en migratie’ leidde in juli 2023 tot de val van het kabinet-Rutte IV. Bij de daaropvolgende Tweede Kamerverkiezingen in november werd de PVV de grootste partij. Bij velen in de samenleving en politiek leidde dit tot grote zorgen over de toekomst van de rechtsstaat. Dat gold kennelijk ook voor partijen die onderhandelden over de kabinetsformatie. Want in die onderhandelingen werden – voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis – afspraken gemaakt over het waarborgen van de Grondwet, de grondrechten en de democratische rechtsstaat. De zorgen over de rechtsstaat waren niet nieuw. De staatsmachten hadden de staatscommissie niet voor niets ingesteld om de rechtsstaat en de rechtsstatelijke cultuur te versterken. De staatscommissie was zich bewust van die zorgen. Ook achtte ze de wens van haar opdrachtgevers van belang om haar aanbevelingen relevant te laten zijn voor belangrijke politieke discussies en besluiten van toepassing op de kabinetsformatie. Daarom bracht ze op 19 december 2023 een tussenconclusie uit aan de informateur.

1

2

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

In deze tussenconclusie wees ze nadrukkelijk op de noodzaak van juridische en bestuurlijke maatregelen om de rechtsstaat te waarborgen en het vertrouwen in de overheid te herstellen en versterken. Ook benadrukte ze dat daar grote financiële investeringen voor nodig zijn. Deze tussenconclusie is nu, een halfjaar later, nog onverminderd van belang, en zal dat de komende jaren ook blijven. Alle daaruit voortvloeiende aanbevelingen zijn dan ook terug te vinden in dit adviesrapport. Ondertussen heeft de staatscommissie groeiende zorgen over de politieke bereidheid om de rechtsstaat daadwerkelijk te versterken. Te vaak hoort ze berichten over overheden die rechterlijke procedures gebruiken om lastige politieke beslissingen uit te kunnen stellen. Of over hun voornemens om een ‘crisis’ te gebruiken voor datzelfde uitstel. Telkens ten koste van de rechten van (aanstaande) burgers. Toch menen we dat alle politieke partijen die claimen op te komen voor de belangen van burgers in kwetsbare posities, de voorstellen in dit rapport alleen maar kunnen omarmen.

Dringende oproep

Graag willen de staatscommissie en haar secretariaat iedereen bedanken die een bijdrage heeft geleverd aan de uitvoering van haar opdracht. Van het doordenken van knelpunten voor de rechtsstaat tot het ontwikkelen van oplossingen. Grote dank gaat in het bijzonder naar alle wijze mensen die de staatscommissie (op haar verzoek) brieven schreven, naar de inhoudelijke- en ervaringsdeskundigen die ze mocht spreken, naar de deelnemers van een speciale hackathon, naar de burgers die meededen aan twaalf locatiegesprekken in heel Nederland en naar de deelnemers aan het landelijk burgerpanel daarná. Al hun inbreng bleek van onschatbare waarde.

Het rapport is er nu. Dit adviesrapport omvat een uitvoerig verslag van de aanpak, keuzes, methoden, bronnen, analyses en conclusies van de staatscommissie. Voor wie vooral nieuwsgierig is naar de hoofdboodschap en verbetervoorstellen, is er een beknopte publieksversie. En voor wie zich wil beperken tot de kern: de staatscommissie doet met dit rapport de volgende, zeer dringende oproep aan het parlement en de regering. Werk eensgezind aan het dichten van de kloof tussen burger en overheid. Bundel de krachten om de belofte van de rechtsstaat in te lossen. En maak zo een einde aan de harde werkelijkheid waarin veel Nederlanders leven door de verwaarlozing van die rechtsstaat. Verruil als overheid kortom een passieve houding richting de rechtsstaat voor een actieve omgang met diens basisprincipes. Besef dat de rechtsstaat een politiek werkwoord is. En zorg dat burgers echt verandering merken. Zij verdienen dat. Henk Kummeling, voorzitter Staatscommissie rechtsstaat

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

3

4

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Inhoudsopgave De belofte van de rechtsstaat - De gebroken belofte van de rechtsstaat Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat Voorwoord 1

04 XVI

1.

Inleiding

6

1.1 1.2 1.3

Aanleiding: verbetering van de rechtsstaat voor burgers De rechtsstaat vanuit burgerperspectief en hoofdvragen van het onderzoek Leeswijzer

6 7 8

2.

De onderzoeksaanpak

10

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding De opdracht: het instellingsbesluit De afbakening van de opdracht Methodologische keuzes Conclusie

10 10 10 12 16

3.

De belofte van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief

17

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Drie kanten van de rechtsstaat Vier lagen van de rechtsstaat Specifieke invalshoeken op de rechtsstaat: de responsieve, gelaagde en weerbare rechtsstaat Wat betekent de rechtsstaat volgens burgers? De belofte van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief

17 20 22 24 26

4.

De belofte van de rechtsstaat meer leidend maken in het handelen van de overheid

28

4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding Analyse van de drie knelpunten Voorstellen die de rechtsstaat meer leidend maken in het handelen van de overheid Conclusie

28 28 38 47

5.

Beleid, wetten en uitvoeringspraktijk vereenvoudigen

48

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Inleiding Ingewikkeldheid en de rechtsstaat Analyse van de knelpunten Voorstellen voor vereenvoudiging van beleid, wetgeving en uitvoeringspraktijk Conclusie

48 48 50 56 62

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

6.

De rechtsbescherming verbeteren

64

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inleiding Het belang van rechtsbescherming in de belofte van de rechtsstaat Knelpunten voor een goed functionerende rechtsbescherming Voorstellen om de rechtsbescherming te verbeteren Conclusie

64 64 65 71 76

7.

Dialoog tussen de staatsmachten op basis van een rechtsstaatagenda

77

7.1 7.2

Inleiding Inrichting van een dialoog tussen de staatsmachten op basis van een rechtsstaatagenda

77 77

8.

Investeringen in de rechtsstaat in tijden van personele schaarste

80

8.1 8.2

Wat betekent het advies in het licht van vergrijzing en krapte op de arbeidsmarkt? Investeringsagenda voor de rechtsstaat

80 81

9.

Rapport op hoofdlijnen

83

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5

De rechtsstaat meer leidend maken in het handelen van de overheid De vereenvoudiging van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk Het verbeteren van de rechtsbescherming Een dialoog tussen de staatsmachten op basis van een rechtsstaatagenda Een overzicht van de verbetervoorstellen

84 84 84 85 86

Bijlagen

88

5

6

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

1. Inleiding 1.1

Aanleiding: verbetering van de rechtsstaat voor burgers

De rechtsstaat is de ruggengraat van onze samenleving. Hij is de basis voor ons welbevinden, voor onze individuele en collectieve vrijheden en voor een aantrekkelijk en stabiel investerings- en ondernemingsklimaat. De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de rechtsstaat geen rustig bezit is; geen “huis waarin we onbezorgd kunnen slapen”9. Door het toeslagenschandaal staat het functioneren van de rechtsstaat volop in de aandacht: het systeem van checks and balances schoot ernstig tekort en kon ongekend onrecht voor duizenden burgers niet voorkomen.10 Helaas lijkt het toeslagenschandaal niet op zichzelf te staan: de laatste jaren zijn ook andere grootschalige rechtsstatelijke tekortkomingen aan het licht gekomen, zoals de structurele onderschatting van de problemen in Groningen11 en de omgang met de stikstofproblematiek. In internationaal verband zijn er eveneens groeiende zorgen over erosie van de rechtsstaat wereldwijd.12 Deze en andere voorbeelden roepen vragen op.

Gaat er iets fundamenteel mis in onze rechtsstaat? Heeft de overheid de burger te veel uit het oog verloren? Biedt de rechtsprekende macht wel genoeg effectieve rechtsbescherming, vooral aan burgers die van de overheid afhankelijk zijn?13 Komt het sociale element van de rechtsstaat, zoals uitgedrukt in de sociale grondrechten, voldoende tot zijn recht?14 Welke gevolgen hebben deze mogelijke rechtsstatelijke tekortkomingen voor het vertrouwen van burgers in het functioneren van de overheid en de rechtsstatelijke waarborgen? En wat is er nodig om dat vertrouwen te versterken en dit functioneren te verbeteren?

9 10 11 12 13 14 15 16 17

Tegen deze achtergrond heeft de Tweede Kamer de regering verzocht een staatscommissie in te stellen die aanbevelingen moet doen over de versterking van de rechtsstaat.15 Bijzonder is dat de taakopdracht van de staatscommissie het gevolg is van overleg tussen vertegenwoordigers van de regering, van de Tweede en Eerste Kamer én van de rechtsprekende macht. Dit illustreert de noodzaak en urgentie van de opdracht – en dat alle staatsmachten die voelen. Het definitieve besluit om de staatscommissie in te stellen viel op 25 november 2022, waarbij Henk Kummeling benoemd werd tot voorzitter. Op 1 februari 2023 volgde de benoeming van acht andere leden en ging de commissie van start.16 Het instellingsbesluit bevat de opdracht aan de staatscommissie om vanuit het burgerperspectief voorstellen te doen of maatregelen te adviseren ter bevordering van de rule of law en de rechtsstatelijke cultuur.17 Het gaat daarbij om adviezen aan de staatsmachten, zowel afzonderlijk van elkaar als in samenhang mét elkaar. Het besluit legt daarbij een relatie met het functioneren van de staatsmachten, zowel afzonderlijk als in samenhang. Het belang van het burgerperspectief komt ook tot uitdrukking in de opdracht aan de staatscommissie om werkwijzen toe te passen waardoor burgers inbreng kunnen leveren bij haar werkzaamheden.

Verder omvat de opdracht verschillende onderwerpen waaraan de staatscommissie in ieder geval aandacht moet besteden. Denk aan de benoemingsprocedures en nevenfuncties binnen de staatsmachten. Maar ook aan de informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten. En aan zowel de toegang tot als de toegankelijkheid van de staatsmachten.

Citaat ontleend aan Adams & Witteveen 2014, p. 1364. De term ‘ongekend onrecht’ komt van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020. Zie bijvoorbeeld het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen 2023. World Justice Project, Rule of Law Index 2023. Insights, 2023, p. 10. Brief van Hofhuis aan de Staatscommissie rechtsstaat. Brief van de FNV aan de Staatscommissie rechtsstaat. Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 12 (Motie van de leden Omtzigt en van Dam). Stcrt. 2023, 7635 (Instellingsbesluit Staatscommissie rechtsstaat). Artikel 2, eerste lid, van het Instellingsbesluit Staatscommissie rechtsstaat (Stcrt. 2023, 7635).

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

v.l.n.r. Kees Vendrik, Fatma Çapkurt, Marc Hertogh, Henk Kummeling (voorzitter), Ernst Numann, Diantha Vliet, Eva González Pérez en Corissa Abdoeljamil. Kutsal Yesilkagit ontbreekt op deze foto.

1.2

De rechtsstaat vanuit burgerperspectief en hoofdvragen van het onderzoek

Over de precieze definitie van de term ‘rechtsstaat’ is veel literatuur beschikbaar. Het is niet het doel van de staatscommissie om binnen dit academische discours een definitieve definitie te formuleren. Gekozen is voor een definitie die de rechtsstaat beschrijft vanuit het gezichtspunt van de burger en die geschikt is voor de onderzoeksopdracht van de staatscommissie. Deze vanuit burgerperspectief geformuleerde definitie van de rechtsstaat luidt dat het gaat om een staat waarin via het recht, iedere burger van Nederland, • door en tegen de overheid wordt beschermd (beschermende kant), • invloed kan hebben op wie de macht heeft en hoe deze macht wordt gebruikt (democratische kant), en, • als dat nodig is, steun krijgt van de overheid die door grondrechten, in het bijzonder sociale rechten en zorgplichten, actief voorwaarden schept om gestalte te kunnen geven aan hun leven in de samenleving (voorwaardenscheppende kant).