Rapport+Staatscommissie+rechtsstaat+-+De+gebroken+belofte+van+de+rechtsstaat (1)

4

De complexiteit en onvoorspelbaarheid van beleid, bureaucratie 5 5Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van en regelgeving tot het kompas niet-gebruikbinnen van Grondwetgever: Schaf het ­toetsingsverbod van wetgeving Versterkleidt hetonvermijdelijk rechtsstatelijk wetgeving aan de Grondwet af. inkomensondersteuning. Daarom vindt de staatscommissie het aan de Grondwet af. alle onderdelen van de overheid. belangrijk dat de overheid die complexiteit en onvoorspelbaarheid te lijf gaat.157 Zo neemt ze angst weg bij burgers en kan ze hun vertrouwen de overheid herstellen. Terwijl zij deze strijd voert, zich Versterk eninveranker het rechtsstatelijk Versterk de rol moet van dezerechtsstaat in de werving, om rechthebbenden te laten van detopambtenaren. bestaande In het huidige wetgevingsproces hebben verschillende actoren de kompas vaninspannen medewerkers bij de overheid. gebruik selecti e enmaken training van regelingen. Want die burgers hebben recht op een bestaansminimum – gelegenheid om wetsvoorstellen te toetsen op grondwettigheid en en dat minimum hebben ze vaak niet als ze deze regelingen links laten uitvoerbaarheid, voordat ze daadwerkelijk wetten worden. Daarbij liggen. Het niet-gebruik van inkomensondersteuning ondermijnt de wordt dan met name de rol van de Eerste Kamer genoemd.

Het is echter verwezenlijking van sociale grondrechten, het gelijkheidsbeginsel en de de vraag of die toetsing wel uit de verf komt, ook omdat de politieke mogelijkheid voor burgers om mee te doen in de rechtsstaat. Publieke kleuring van de werkzaamheden in de Eerste Kamer de afgelopen dienstverleners proberen het niet-gebruik al terug te dringen. Zo zet decennia eerder is toe- dan afgenomen.159 het UWV in op proactieve dienstverlening en een verkenning van de mogelijkheden om de Toeslagenwet te vereenvoudigen, zodat meer mensen deze wet gebruiken.158

5

2

Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling Maak een (huis)kamer in elk gemeentehuis: “Maak een nieuwe inloop- of huiskamer in elk gemeentehuis waar burgers zich welkom voelen. Een kamer bij de ingang van elk gemeentehuis, om de muur tussen inwoners en gemeente te laten zakken. Waar iedereen binnen kan lopen die te maken heeft met aanvragen bij de gemeente, maar waar ook ambtenaren, ervaringsdeskundigen en betrokken burgers zijn.” 156 ABDTOPConsult 2020, p. 43. 157 Significant APE 2023, p. 21. Zie ook de aangehaalde onderzoeken in de synthesestudie, waaronder WRR 2017 en Nationale Ombudsman, Met te weinig genoegen nemen. Een onderzoek naar het niet benutten van inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie, Nationale Ombudsman 2022/111. Zie ook het verslag van de tweede internetconsultatie, waar de wetgeving van het sociale domein en het toeslagenstelsel het meest genoemd werden op de vraag welke wetgeving het eerst versoepeld zou moeten worden (De openbare reacties en het consultatieverslag van de tweede internetconsultatie zijn te raadplegen via internetconsultatie.nl/ staatscommissie_rechtsstaat). 158 Kamerstukken II 2023/2024, 26448 nr. 733. 159 Zie in breder verband hierover ook de brief van Engels aan de Staatscommissie rechtsstaat. 155

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Rechters mogen wetten op dit moment niet formeel toetsen aan de Grondwet. Dat is een staatsrechtelijke bijzonderheid in de verhouding tussen de staatsmachten. En het is een verbod dat wat de staatscommissie betreft opgeheven mag worden. Zij verwacht dat afschaffing van dit toetsingsverbod ertoe zal leiden dat politici, bestuurders en overheidsmedewerkers de Grondwet meer gewicht zullen geven in hun gedrag en beslissingen. Ze verwacht ook dat dit effect niet alleen ontstaat door allerlei juridische procedures, maar ook preventief werkt. Het einde van het toetsingsverbod vergroot immers de dreiging van een rechterlijke toets. Politici, bestuurders en overheidsmedewerkers zullen willen voorkomen dat zij voor deze toets zakken. Daarmee is de afschaffing een staatsrechtelijke variant van ‘vreemde ogen dwingen’. En levert ze een positieve bijdrage aan een gezonde rechtsstatelijke cultuur: één waarin staatsmachten elkaar controleren en de Grondwet gevolgd wordt.160 De staatscommissie stelt voor om rechters in staat te stellen om wetten ook te toetsen aan de sociale grondrechten van hoofdstuk 1 van de Grondwet.

Daarmee gaat zij verder dan het kabinetsstandpunt (klassieke grondrechten) en de initiatiefnota van Kamerlid Omtzigt (vrijheidsrechten) over de verbetering van constitutionele toetsing.161 Juist op het terrein van de sociale grondrechten zit een groot deel van de door de staatscommissie geconstateerde knelpunten. De staatscommissie ziet geen noodzaak om een apart Constitutioneel Hof in te stellen. Toetsing van wetten aan het recht is een kerntaak van alle rechters (net als de toetsing van wetten aan verdragen). Toetsing van wetten aan de Grondwet past binnen deze taak, dus is het niet nodig een afzonderlijk Constitutioneel Hof in het leven te roepen. Dat zou ook tot meer complexiteit leiden in de verhoudingen tussen de staatsmachten en binnen de rechtsprekende macht. En het is juist de bedoeling om de complexiteit binnen de overheid in te dammen.

Venetiëcommissie 2016, par. 39: “The exercise of legislative and executive power should be reviewable for its constitutionality and legality by an independent and impartial judiciary.” 161 Kamerstukken II 2023/24, 36410 VII, nr. 105 (brief van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor rechtsbescherming, ‘brief toetsingskader constitutionele toetsing’ van 2 april 2024). 160

4.4

Conclusie

Als de overheid de belofte van de rechtsstaat leidend laat zijn in haar handelen, speelt zij een constructieve rol in het realiseren van die belofte: een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig haar ondersteuning krijgen. Helaas laat de overheid de rechtsstaat nog te vaak onvoldoende leidend zijn. Politici, bestuurders en topambtenaren geven de belofte van de rechtsstaat onvoldoende gewicht in hun gedrag en beslissingen. Ook speelt de rechtsstaat een te kleine rol in de besluitvorming over de financiering en de uitvoerbaarheid van (nieuwe) burgergerichte overheidstaken. En overheidsmedewerkers hanteren de belofte van de rechtsstaat niet als kompas in het directe contact (inclusief communicatie) met de burger. Dit alles leidt tot een aantasting van de constructieve rol die de overheid moet spelen om de belofte van de rechtsstaat voor burgers in Nederland in te lossen. Het effect van deze aantasting is dat burgers steeds vaker een extra inspanning moeten leveren om de overheid tot actie aan te zetten of te corrigeren. Veel burgers zijn daar prima toe in staat. Maar er is een groep voor wie dit niet geldt. Zij hebben – tijdelijk of permanent – niet de kennis, energie of middelen om voor zichzelf op te komen.

Naarmate de rechtsstaat minder leidend is in het overheidshandelen, wordt deze groep burgers in een kwetsbare positie groter. In het licht van deze knelpunten heeft de staatscommissie in dit hoofdstuk diverse voorstellen gedaan om de belofte van de rechtsstaat meer leidend te maken in het handelen van de overheid.

47

48

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

5. Beleid, wetten en uitvoeringspraktijk vereenvoudigen 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat een tweede vraagstuk in de rechtsstaat centraal: de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk. Deze ingewikkeldheid is zowel voor burgers als voor medewerkers van uitvoeringsorganisaties een grote hindernis om de belofte van de rechtsstaat waar te maken. De aanpak van dit probleem staat al jaren op de overheidsagenda, maar toch lukt het niet om beleid, wetten en uitvoeringspraktijk te vereenvoudigen. Sterker nog, het stapelen van regelingen lijkt onverminderd door te gaan. Dit is onaanvaardbaar: het tast de bescherming door en tegen de overheid aan, vermindert de invloed van burgers op haar macht en leidt ertoe dat burgers niet de ondersteuning ontvangen waar ze recht op hebben (§ 5.2).

5.2

Ingewikkeldheid en de rechtsstaat

De maatschappij als geheel is complexer geworden. Hoogleraar Bestuurskunde Paul ’t Hart omschrijft het tijdperk van onze samenleving als ‘chronische turbulentie’162: een sterke toename van de complexiteit en het tempo van maatschappelijke veranderingen. Deze zijn zelfs zo sterk toegenomen dat het aanpassingsvermogen van mensen en organisaties ernstig wordt uitgedaagd. Zowel voor burgers als voor overheden geeft dit problemen. Voor grote groepen leidt de chronische turbulentie tot existentiële onzekerheid, bijvoorbeeld over werk en inkomen, huisvesting, gezondheid en leefomgeving.163 Voor overheden leidt dit tot toenemende druk, ook omdat ze vanwege hun omvang en gebondenheid aan het recht minder goed in staat zijn zich aan te passen aan de voortdurende veranderingen.164

Terecht stellen politici vaak dat er een einde moet komen aan de complexiteit van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk. En kondigt men daarbij vereenvoudiging aan. Maar in de praktijk schuwen partijen – vanwege hun politieke doeleinden – ingewikkelde toevoegingen en complexe bepalingen juist niet.

Een deelnemer van het locatiegesprek in Assen wijst erop hoe onlogisch en demotiverend het systeem werkt als je weer aan het werk probeert te komen: “Niemand kan je helpen om daar goed uit te komen, ook omdat het onduidelijk is hoeveel je mag werken”.

Met deze tegenstrijdige manier van opereren beweegt de politiek zich op een hellend vlak. Ze zegt A, maar doet B. Ze zegt wel vereenvoudiging te willen, maar bemoeilijkt ondertussen de uitvoering, werpt (bewust en onbewust) bureaucratische obstakels op, maakt de toegang tot regelingen nog onbegrijpelijker en ondermijnt daardoor het vertrouwen in de rechtsstaat – vooral bij burgers die voor hun bestaanszekerheid op haar voorzieningen zijn aangewezen.

Dat veel beleid, regelgeving en uitvoering te ingewikkeld is geworden, staat buiten kijf. In de locatiegesprekken gaven veel burgers aan vast te lopen in de onduidelijkheid van regels rond inkomensondersteuning. Zo merkte een deelnemer in Leidschendam-Voorburg op: “Je moet gestudeerd hebben om te begrijpen wat er gebeurt.” Via de internetconsultatie noemden mensen vooral de vereenvoudiging van de sociale zekerheid noodzakelijk.165

Het is, zo meent de staatscommissie, van het allergrootste belang dat de regering en het parlement op dit punt bij zichzelf te rade gaan en boter bij de vis gaan doen. Dit vereist de aanpak van het belangrijkste knelpunt voor vereenvoudiging: dat het bij de regering en het parlement aan langjarig commitment ontbreekt om die vereenvoudiging te realiseren. De belofte van de rechtsstaat voor álle burgers krijgt nog onvoldoende gewicht in de concrete besluitvorming van politici om de ingewikkeldheid terug te dringen. Daarnaast slagen uitvoeringsorganisaties er niet in om te voorkomen dat burgers hinder ondervinden van de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering (§ 5.3).

Niet alleen burgers worden geraakt door de ingewikkeldheid van beleid, regelgeving en uitvoering. Soms is regelgeving zo ingewikkeld dat het ook voor uitvoeringsorganisaties moeilijk is om er uitvoering aan te geven.166 Veel betrokken overheidsmedewerkers overzien het systeem niet. Dit hangt ook samen met de complexe organisatie van de overheid en de realiteit dat ‘de’ overheid eigenlijk niet bestaat: zij opereert niet als één geheel, maar gefragmenteerd.

In het licht van deze knelpunten doet de staatscommissie het voorstel om afspraken te maken over regeerperiodes heen en beter aan te sluiten op het doenvermogen van de burger (§ 5.4). Het hoofdstuk sluit af met een conclusie (§ 5.5).

’t Hart 2014, p .19 De WRR spreekt van “clusters van onzekerheden”, die relatief vaker voorkomen bij jongeren en mensen met een relatief lage opleiding en een lager inkomen (WRR 2023). p. 63. 164 Zie bijv. ’t Hart 2014. Volgens ’t Hart heeft de gemiddelde ambtelijke organisatie te maken met “een tsunami aan omgevingsdynamiek” waarvan het einde niet eens meer voorstelbaar is. Hij noemt onder andere agendaturbulentie, electorale en partijpolitieke turbulentie, gezagsturbulentie en temporele turbulentie. 165 De openbare reacties en het consultatieverslag van de tweede internetconsultatie zijn te raadplegen via internetconsultatie.nl/staatscommissie_rechtsstaat. 166 Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 146.

162 163

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Zelfs als een burger erin slaagt om voor een bepaalde voorziening met de juiste overheidsmedewerker aan tafel te komen, dan is de kans groot dat ook die niet overziet hoe relevante voorzieningen precies op elkaar inwerken. Laat staan dat de overheidsmedewerker kan inschatten wat een wijziging in die voorziening daadwerkelijk betekent voor het huishoudboekje en de rechtspositie van de burger. Tijdens een locatiegesprek in Enschede vatte een burger dit als volgt samen: “Ambtenaren in de uitvoering kennen zelf de regels ook niet. Alleen een oude rot in het vak kon mijn probleem oplossen.”

De Wmo en de aanpalende regelingen in het sociaal domein zijn echter ook voor gemeenteraadsleden en -medewerkers ingewikkeld. Hierdoor bestaat de kans dat het hen niet lukt om burgers betekenisvol invloed te laten uitoefenen. Zeker in relatief kleine gemeenten is dit een reëel probleem, zelfs als alle betrokken raadsleden en medewerkers van goede wil zijn. Daarmee staat de ingewikkeldheid van wetten en beleid in de weg aan het uitoefenen van invloed op de overheidsmacht. 2.

De ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk is niet alleen een bureaucratisch probleem of slecht voor de productiviteit van uitvoeringsorganisaties.167 De complexiteit is een rechtsstatelijk vraagstuk: ze zorgt ervoor dat de belofte van de rechtsstaat voor sommige burgers niet ingelost wordt. Onderstaande twee voorbeelden illustreren dit: 1.

Burgerparticipatie De democratische kant van de rechtsstaat heeft vier lagen (zie hoofdstuk 3.2). De grondidee is dat een burger invloed kan hebben op de overheidsmacht (eerste laag). De uitwerking van deze grondidee is dat burgers moeten kunnen participeren in beleidsen besluitvorming (tweede laag). De uitwerking van dit beginsel bestaat uit wettelijke regelingen (derde laag). Een voorbeeld van een wettelijke regeling is artikel 2.1.3, derde lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarin staat dat gemeenten moeten vastleggen hoe zij burgers betrekken bij de uitvoering van de Wmo. Dit betekent volgens het wetsartikel dat burgers (in dit geval ‘cliënten’ of hun vertegenwoordigers): • de gelegenheid krijgen om voorstellen voor het beleid te doen; • vroegtijdig de mogelijkheid krijgen om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen bij de besluitvorming over verordeningen en beleidsvoorstellen; • ondersteuning krijgen om hun rol effectief te kunnen vervullen; • deel kunnen nemen aan periodiek overleg; • onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanreiken; • de informatie krijgen die nodig is voor een adequate deelname aan dat overleg.

Door de ingewikkeldheid van de regelingen en de uitvoeringspraktijk zijn er burgers die deze voorzieningen niet gebruiken. Een synthesestudie, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), bevestigt dit.168 Uit die studie blijkt dat niet-gebruik in de eerste plaats samenhangt met de onzekerheid en onvoorspelbaarheid van een regeling. Daarnaast komt niet-gebruik voort uit slechte samenwerking tussen organisaties, slechte communicatie over een regeling en onduidelijke aanvraagformulieren. Ook de ervaring van vernedering bij een aanvraagproces draagt bij aan het niet-gebruik.169 Bovendien kan een nauwe link met fraudebestrijding, zoals het toeslagenschandaal heeft laten zien, eraan bijdragen dat mensen de overheid minder vertrouwen en zich twee keer bedenken voor ze een inkomensondersteunende regeling aanvragen. Kort gezegd: door de ingewikkeldheid van beleid, regels en uitvoering durven sommige burgers een regeling niet (meer) te gebruiken. Eerdere ervaringen met boetes en terugbetalingen kunnen die terughoudendheid versterken. Zo komt een deel van de burgers onverwachts in de problemen doordat ze een regeling gebruikten waar zij – zonder het te beseffen, zonder dat dit duidelijk voor hen was – geen recht (meer) op hadden.

Zoals een deelnemer aan een locatiegesprek opmerkte: “Als aan het eind van het jaar wordt afgerekend kunnen mensen niks terugbetalen. Mensen in de toeslagen kunnen niet maandelijks iets opzijleggen.”

Als het goed is, handelen politici, bestuurders en overheids­ medewerkers in lijn met deze Wmo-bepaling (de vierde laag van de democratische kant van de rechtsstaat). Dit betekent dat gemeenteraadsleden pas besluiten nemen nadat burgers de mogelijkheid hebben gehad om hun perspectief in te brengen. Of dat overheidsmedewerkers hun de ondersteuning bieden die zij nodig hebben om invloed uit te oefenen. 168 169

167

Moons &Van Veldhuizen, ‘Productiviteitsverschillen tussen publieke uitvoeringsorganisaties toegenomen’, ESB 108(4823), 20 juli 2023, p. 326.

Inkomensondersteuning Ook de voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat heeft vier lagen (zie paragraaf 3.2). De grondidee is dat de overheid actief omstandigheden schept waaronder burgers gestalte kunnen geven aan hun leven (eerste laag). De uitwerking van deze idee is bijvoorbeeld het recht op bijstand vanuit de overheid voor mensen die niet in hun bestaan kunnen voorzien; dat recht is vastgelegd in artikel 20, derde lid, van de Grondwet (tweede laag). De uitwerking van dit recht bestaat uit fiscale en sociale regelingen voor inkomensondersteuning (derde laag). Overheidsorganisaties voeren deze regelingen uit (vierde laag).

Significant APE 2023, p. 22. Significant APE 2023, p. 22 verwijst naar stigmatisering in het aanvraagproces: “Stigmatisering is het idee of gevoel van een persoon dat andere mensen hem of haar als ‘minder’ zien. Dit wordt ingegeven door bijvoorbeeld een combinatie van gebrek aan privacy, een vernederende ervaring met lange wachtlijsten, en/of het gevoel dat uitvoerende medewerkers op je neerkijken of vernederend behandelen (…).”.

49

50

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Deze mensen leven door de ingewikkeldheid van beleid, regels en uitvoering onnodig onder het bestaansminimum. Hun sociale grondrechten worden niet gerealiseerd. Het niet-gebruik van regelingen heeft overigens ook maatschappelijke gevolgen. Het leidt bijvoorbeeld geregeld tot schuldenproblematiek of hogere gezondheidskosten. Ook kunnen er immateriële kosten zijn, zoals kinderen die in slechtere omstandigheden opgroeien.170 Zoals in de synthesestudie staat waartoe SZW opdracht gaf: “Als burgers onbewust en ongewild geen gebruikmaken van regelingen leidt dat tot een ongelijke behandeling van individuele burgers en mogelijk tot sociale ongelijkheid.”171 Ook kan de complexiteit van het aanvragen of van de regeling zelf, en/of de angst voor terugvorderingen, het wantrouwen in de overheid versterken.172

5.3

Analyse van de knelpunten

De ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk tasten de werking van de rechtsstaat aan. Vereenvoudiging is daarom noodzakelijk – hoe eerder hoe beter. Twee knelpunten staan daarbij nu in de weg. In de eerste plaats ontbreekt het aan langjarig commitment om de ingewikkeldheid te verminderen. En daarnaast lukt het de uitvoering niet om te voorkomen dat burgers hinder ondervinden van de ingewikkeldheid.

5.3.1 Knelpunt 1: het ontbreekt aan langjarig commitment om de ingewikkeldheid voor de burger te verminderen

De vereenvoudigingsopgave voor beleid, wetten en uitvoeringspraktijk staat al jaren op de agenda. Er zijn tal van rapporten173 over verschenen en er lopen allerlei initiatieven174 om de gevolgen van de ingewikkeldheid en versnippering tegen te gaan. Illustratief is de brief die het overleg van secretarissen-generaal recent stuurde naar de politieke partijen in de kabinetsformatie:

“Inkomensondersteuning veroorzaakt steeds vaker bestaansonzekerheid, in plaats van dat het die verlicht. Het grote aantal regelingen, de ingewikkelde berekeningen en de toekenning van inkomensondersteuning achteraf leiden tot grote onzekerheid, problematische terugvorderingen en niet-gebruik. Het weerhoudt mensen er bovendien van om (meer) te gaan werken, terwijl op de arbeidsmarkt iedereen nodig is. Ons stelsel van inkomensondersteuning is te complex geworden.”175 Eenvoudige wetgeving volstaat niet om een complexe samenleving te reguleren. Tegelijkertijd is het stelsel van wetgeving de afgelopen decennia wel héél erg ingewikkeld geworden. Die mate van ingewikkeldheid lijkt niet nodig. De overheid zelf onderstreept dit en heeft diverse algemene maatregelen getroffen om vereenvoudiging te brengen: van dereguleringspogingen tot operaties om administratieve laten terug te dringen en de kwaliteit van wetgeving te verhogen. Deze maatregelen hebben echter geen of maar zeer beperkt effect. In het bijzonder wetgeving over sociale zekerheid, fiscaliteit en het sociaal domein is onbegrijpelijk complex geworden. Hoe het komt dat de overheid er maar niet in slaagt om het stelsel van wet- en regelgeving te vereenvoudigen? Doordat het de regering en het parlement ontbreekt aan langjarig commitment om de ingewikkeldheid voor de burger te verminderen.

Het lukt ze maar niet om blijvend prioriteit aan dit doel te geven; om structureel te sturen op vereenvoudiging en zo het hele stelsel te verbeteren. Dat mogen zij zich aanrekenen. Wat de overheid wel doet? Ze probeert delen van het stelsel te verbeteren. Hiervoor komen ze steeds met nieuwe wetten en regels of aanvullingen op en verfijningen van bestaande wetten en regels. En die maken het stelsel juist complexer. Dat is precies wat er de afgelopen jaren gebeurd is bij de vorming van regeerakkoorden. Het zwaartepunt lag daarin steeds op het doorvoeren van nieuwe voorzieningen, die het stelsel ingewikkelder maakten. De vereenvoudiging van wet- en regelgeving kreeg weinig aandacht.

Significant APE 2023, p. 15. Significant APE 2023, p. 15. 172 Significant APE 2023, p. 21. 173 Staat van de Uitvoering 2022, Werk aan Uitvoering, ‘De loketfunctie van de overheid: menselijk en toegankelijk’, 7 november 2022, Regisseur loketfunctie BZK, ‘Aanpak Programma Inrichten overheidsbrede loketten’, Werk aan uitvoering 2023, Regisseur loketfunctie BZK, ‘Aanpak Programma Inrichten overheidsbrede loketten (voorheen Programma Loketfunctie/ 1Loket) 2023 t.a.v. actielijnen 1 en 2 uit notitie ‘Loketfunctie van de overheid, Werk aan uitvoering 2023, SER, Waardevol werk: publieke dienstverlening onder druk. Oplossingsrichtingen voor de arbeidsmarktkrapte, SER advies 23/01, Significant APE 2023, Nederlandse Arbeidsinspectie 2023, R. Goen en A. Meuwese, ‘Proactief maatwerk. Een inventarisatie van mogelijkheden en knelpunten binnen de uitvoeringspraktijk’, Universiteit Leiden 2023, Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde 2023, Commissie Sociaal minimum 2023a, Commissie Sociaal minimum 2023b, Rijksoverheid 2023, Kamerstukken II 2023/24, 29362, nr. 347 (Kabinetsbrief, ‘Vereenvoudiging inkomensondersteuning voor mensen’, van 8 december 2023), Rijksoverheid, ‘Bijsturen met het oog op de toekomst. 17e Studiegroep Begrotingsruimte’, 2023, Kamerstukken II 2023/24, 36410 XV, nr.

65 (kabinetsbrief: Uitkomsten verkenning toekomst kindregelingen), Kamerstukken II 2023/24, 31 066, nr. 1340 (kabinetsbrief: Eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel), Rijksoverheid, ‘Belastingen in maatschappelijk perspectief. Bouwestenen voor een beter en eenvoudiger belastingstelsel’, 2024, Raad van Volksgezondheid en Samenleving, ‘Van overleven naar bloeien’, 2024, Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024. 174 Er is bijvoorbeeld een programma (DG Werk aan Uitvoering) dat werkt aan verbeteringen, een visie loketfunctie 2023 en een Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren. Ook biedt de VNG leertrajecten aan. En de Dienst Publiek en Communicatie richt zich met de ‘Aanpak levensgebeurtenissen’ op betere communicatie en slimmere dienstverlening rondom levensgebeurtenissen, onder andere door overzicht te geven over wat je moet regelen met de overheid of waar je recht hebt bij levensgebeurtenissen. Verder wordt het Persoonlijk Digitale Regelingenoverzicht ontwikkeld waarmee burgers makkelijker toeslagen kunnen aanvragen en weten waar ze recht op hebben. 175 Brief van de secretarissen-generaal aan informateur Ronald Plasterk van 12 januari 2024, 4376837 (rijksoverheid.nl). 170 171

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

De afgelopen decennia is de wet- en regelgeving steeds uitgebreider en verfijnder geworden. Dit zijn enkele verklaringen daarvoor: •

•

De rol van politieke compromissen Voorstellen voor een beter stelsel van wet- en regelgeving zijn meestal het resultaat van politieke compromissen. Bij zo’n compromis hebben politici, bestuurders en topambtenaren vooral oog voor de politieke haalbaarheid van oplossingen en hoe deze uitpakken in de koopkrachtplaatjes van belangrijke groepen in de samenleving. De werkbaarheid van het stelsel als geheel verdwijnt daarbij uit beeld (zie ook hoofdstuk 4). De uitbreiding van overheidstaken Vergeleken met de tijd vóór de Tweede Wereldoorlog heeft de overheid haar taken flink uitgebreid. Dit is hand in hand gegaan met een uitbreiding en verfijning van wet- en regelgeving. Dat komt mede door de rechtsstatelijke vereisten dat overheidsoptreden op een wettelijke basis moet berusten en dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden.

•

De ontwikkelingen in het internationaal en Europees recht Wetten en regels komen niet alleen van de regering en het parlement op nationaal niveau. Ze komen ook van internationale en Europese overheidsorganen. Nederland heeft zich er via akkoorden aan verplicht deze wetten en regels op te nemen in het eigen stelsel.

•

De inzet van ICT Voor de uitvoering van wetten gebruiken overheidsorganisatie vaak ICT. Deze digitale uitvoering vereist ‘vertaling’ van de wet naar een computercode en beslisregels. Dit is een proces waarin vaak nog ingrijpende keuzes nodig zijn. En dat vragen oproept over zowel de juistheid van de vertaling als wie deze juistheid garandeert.176

•

De afrekencultuur Het politieke debat is vooral gericht op mediagenieke onderwerpen en incidenten, waar politici steevast met ad-hocwetgeving op antwoorden. Zo stapelt nieuw beleid zich snel op; een snelheid die foutjes met zich meebrengt. Om deze foutjes te herstellen komt de politiek razendsnel met nieuwe of verfijnde regels. Relevant hierbij is de ‘afrekencultuur’ in Nederland: een cultuur waarin mensen elkaars fouten niet tolereren. Dit gebrek aan tolerantie is merkbaar vanuit de politiek richting uitvoeringsorganisaties, maar ook vanuit de samenleving richting de politiek.177 De complexiteit van wet- en regelgeving is in die zin ook het gevolg van wensen uit de samenleving.

Brief van Passchier aan de Staatscommissie rechtsstaat, p. 6. Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 133-134. 178 Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024, p. 63 en 447.

Het is aan politici en bestuurders om uit te leggen aan burgers wat wel of niet kan (zie hierover ook wat in hoofdstuk 4 staat over rechtsstatelijk leiderschap). En om zelf minder focus te hebben op mediagenieke onderwerpen en incidenten. Ook omdat zij door die focus te weinig aandacht hebben voor fundamentele vragen, waardoor hun beleid onvoldoende aansluit op de samenleving.178 •

De berusting In de politiek heerst het gevoel dat we het nu eenmaal moeten doen met het stelsel dat we hebben. Ook door deze berusting blijven grootschalige vernieuwingen of verbeteringen uit, terwijl die juist nodig zijn om het stelsel eenvoudiger te maken. Vereenvoudiging vereist een integrale aanpak van de overheid om bestaande regelingen te vervangen. (Waarbij voorkomen moet worden dat politici terugvallen in de reflex om voor elke mogelijke situatie een uitzondering te creëren. Die neiging is fataal voor vereenvoudiging van wet- en regelgeving.)

Al deze verklaringen ten spijt, blijft het grootste probleem een gebrek aan commitment; een gebrek aan politieke wil om de goed doordachte oplossingen uit talrijke rapporten in de praktijk te brengen. Mogelijk is dit uit angst om afgestraft te worden door de kiezer. Bij vereenvoudiging van inkomensondersteunende voorstellen zullen sommige burgers er bijvoorbeeld onvermijdelijk op achteruit gaan. Het is lastig om het stelsel van wet- en regelgeving te vereenvoudigen als dit mogelijk politieke pijn met zich meebrengt. Of die pijn nu draait om kiezers die er door vereenvoudigde regelgeving op achteruitgaan, om een deelbelang dat minder goed behartigd kan worden of om het feit dat er extra geld nodig is. Het politieke besluit om het stelsel van wet- en regelgeving te vereenvoudigen vergt kortom een rechte rug en standvastigheid. De staatscommissie ziet het parlement en de regering niet snel aan deze eis voldoen. Een grote hervorming lijkt politiek niet binnen handbereik liggen – zelfs niet over vijf of zeven jaar.

176 177

178

Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024, p. 63 en 447.

51

52

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

5.3.2 Knelpunt 2: de uitvoering slaagt er niet in om te voorkomen dat burgers hinder ondervinden van de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering

De ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering is iets waaraan te werken valt, maar wat voorlopig zal blijven bestaan. Zelfs als er binnenkort een vereenvoudigingsopgave start die zeer spoedig verloopt, zal dit proces lang duren. Uitvoeringsorganisaties zullen dus hoe dan ook nog een flinke tijd geconfronteerd blijven met ingewikkeldheid. Op dit moment slagen zij er niet in om te voorkomen dat burgers hinder ondervinden van deze ingewikkeldheid.179 Anders gezegd: de rekening van de ingewikkeldheid komt bij die burgers terecht.180 Zij moeten zich maar een weg zien te banen door de verschillende wetten en regelingen. Zij moeten extra inspanning leveren om grip te krijgen op de overheid.

Zie bijvoorbeeld OCTAS 2024, p. 5. Zoals is gebeurd in het toeslagenstelsel (Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020, p. 31). 181 OCTAS 2024, p. 5. 179 180

Veel burgers kunnen dit gelukkig: zij hebben daar de kennis, energie en/of middelen voor. Maar er is ook een groep die dit vermogen mist. Het is deze groep die in de knel komt. Het gaat daarbij om burgers in een kwetsbare positie. Vaak zijn het mensen die een extra steuntje in de rug nodig hebben, bijvoorbeeld omdat ze ziek of arbeidsongeschikt zijn,181 kampen met problemen in de thuissituatie of anderszins afhankelijk zijn van de overheid. Zij hebben tijdelijk of permanent niet de kennis, energie of de middelen om met extra hindernissen om te gaan, terwijl de gevolgen groot kunnen zijn als ze een fout maken. “Eén tikfout en je bent de sjaak”, zei een deelneemster aan het locatiegesprek in Lunteren bijvoorbeeld over de overheidsondersteuning die zij probeerde te regelen voor de zorg haar verstandelijk gehandicapte dochter. Ze moest “gewoon boekhouden zonder ervoor gestudeerd te hebben”, terwijl de zorg voor haar dochter al zoveel tijd en energie opslokte. Dat uitvoeringsorganisaties niet weten te voorkomen dat de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering de burger treft, komt vooral op twee manieren naar voren: • De overheid eist informatie op die zij al heeft en sanctioneert streng op verkeerd aangeleverde informatie. Zelf heeft zij haar informatiehuishouding niet op orde. • De uitvoering van inkomensregelingen is versnipperd. 181

Interview Batya Brown

OCTAS 2024, p. 5.

“Het heeft uiteindelijk dertig jaar geduurd voordat ik de Nederlandse nationaliteit kreeg.” Batya Brown Batya kreeg niet de rechtsbescherming die ze nodig had

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

1. De overheid eist informatie op die zij al heeft en sanctioneert streng op verkeerd aangeleverde informatie. Zelf heeft zij haar informatiehuishouding niet op orde De overheid verwacht van de burger dat de informatie die hij haar geeft juist is. En dat hij veranderingen in zijn leven vlot aan haar doorgeeft. Deze verwachting sluit aan op de ‘inlichtingenplicht’ in de Participatiewet: de eis aan de burger dat hij de overheid foutloos, volledig en tijdig relevante informatie verschaft.182 Deze plicht geldt niet alleen bij het aanvragen van een uitkering, maar ook gedurende de periode dat die uitkering wordt verstrekt. Aangezien veel informatie relevant kan zijn voor de overheid, is het voor de burger niet altijd duidelijk welke informatie hij moet verstrekken. Dit kan grote gevolgen hebben, bijvoorbeeld als hij niet op tijd meldt dat hij geld heeft gekregen van familie of als hij door de verkoop van kleding een klein inkomen heeft gegenereerd. Soms moet hij zijn uitkering dan terugbetalen, terwijl hij zich van geen kwaad bewust was. Via deze wetgeving onderwerpen het parlement en de regering de burger dus aan een stevige controledrang. Deze drang laat wantrouwen zien van de overheid richting de burger. Haar controlerende aanpak is niet vanzelfsprekend, noch het meest effectief. Verhoeven wijst erop dat sterke verzorgingsstaten als Finland en Denemarken in hun beleid en 182

uitvoering hun burgers het meest vertrouwen geven en dat zij zowel het veiligst als het succesvolst zijn.183 Terwijl zij veel van burgers eist over de aanlevering van informatie, heeft de overheid zelf haar informatiehuishouding niet op orde.184 Dit komt mede door jarenlange bezuinigingen, reorganisaties en onvoldoende oog voor het belang van archiveren en administreren.185 Zo is vaak niet helder over welke informatie overheidsinstanties al beschikken, welke informatie moet worden bewaard of welke juist moet worden vernietigd. Ook is lang niet altijd helder wie de verantwoordelijkheid draagt voor de juistheid en het beheer van gegevens binnen de overheid.186 Door deze gebreken in

Artikel 17 van de Participatiewet. Verhoeven 2023, p. 192. 184 Zuurmond 2023, p. 88-100. 185 Ongevraagd advies Afdeling advisering van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid, Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78, p. 34. 186 Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed, Een dementerende overheid 2.0, Den Haag: 2021, p. 4. Zie in dat verband ook: Rijksarchiefinspectie, Een dementerende overheid? De risico’s van digitaal beheer van verantwoordingsinformatie bij de centrale overheid, Den Haag, 2005, Erfgoedinspectie, Duurzaam duurt het langst. Digitalisering en duurzame toegankelijkheid van informatie bij de kerndepartementen, Den Haag: 2013. 182 183

Artikel 17 van de Participatiewet.

“Ik ben geboren in Ethiopië. In 1992 ben ik samen met mijn broertje geadopteerd en kwamen we naar Nederland. In Ethiopië heb ik vreselijke dingen meegemaakt. Eenmaal in Nederland vertoonde ik gedragsproblemen. Mijn adoptiemoeder vroeg om hulp, waarop Jeugdzorg haar adviseerde mij uit huis te laten plaatsen. Ik ben toen voor zes weken uit huis geplaatst. Jeugdzorg oordeelde dat ik niet in staat was om in gezinsverband te wonen. Ik heb vervolgens mijn hele jeugd in instellingen gewoond. Er gold in die tijd een regel dat je als adoptiekind ten minste een jaar bij het adoptiegezin moet verblijven om de Nederlandse nationaliteit te krijgen. Omdat ik uit huis werd geplaatst, voldeed ik niet meer aan deze voorwaarde. Waar mijn broertje een Nederlands paspoort kreeg, werd ik staatloos. Ik kreeg een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en ik mocht het land niet uit. Het heeft uiteindelijk dertig jaar geduurd voordat ik de Nederlandse nationaliteit kreeg.

In theorie was het simpel: ik zou Nederlander moeten kunnen worden op basis van de adoptiepapieren en de geboorteakte. Maar die akte was inmiddels verjaard. Ik kon ook geen Ethiopisch paspoort aanvragen. Elke keer was er wel iets anders wat niet klopte of wat ik moest regelen. Dertig jaar en ontelbaar veel bezwaarschriften, mails en telefoongesprekken later is het gelukt. Mijn adoptiemoeder is me altijd blijven steunen. Maar van de staat heb ik niet de bescherming gekregen waar ik recht op had. Er is onvoldoende naar mij omgekeken. Ik had het nodig dat iemand vanuit de breedte naar mijn situatie keek. En om te beginnen had ik nooit uit huis geplaatst moeten worden. Dat was ook nooit de vraag van mijn adoptiemoeder. Zij vertrouwde op het advies dat haar werd gegeven. Er is niet stilgestaan bij de consequenties van de uithuisplaatsing. Ik heb geleerd om op mijn eigen instinct te vertrouwen en soms het tegenovergestelde te doen van wat je wordt geadviseerd. Ik ben sterker geworden. Mij krijgen ze niet kapot.”

53

54

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

de informatiehuishouding komt het functioneren van de overheid in het geding. Ook burgers ondervinden hiervan grote hinder.187 De overheid kan de belofte van de rechtsstaat pas waarmaken voor burgers in een kwetsbare positie als haar informatiehuishouding op orde is.188 De overheid ziet de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in de praktijk vaak als een knelpunt in de uitvoering van haar publieke taken.189 Maar de verordening zelf is niet het probleem. Het doel van de AVG is om de verwerking van persoonsgegevens van burgers in goede banen te leiden en misbruik ervan te voorkomen. De AVG schrijft voor aan welke zorgvuldigheidsnormen overheidsinstanties moeten voldoen als zij deze gegevens verwerken. Kort gezegd is verwerking toegestaan, mits zij proportioneel is en kan worden herleid tot een taak van algemeen belang of noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke plicht.190 Dit is geen ongebruikelijk vereiste. Conform het legaliteitsbeginsel – een van de kernbeginselen van de democratische rechtsstaat – behoort al het overheidshandelen te berusten op een wettelijke grondslag.191 De kern van het probleem is dus niet de AVG. Veeleer is het probleem het ontbreken van een wettelijke grondslag op basis waarvan overheidsinstanties persoonsgegevens mogen verzamelen, koppelen en verwerken om te achterhalen welke burgers wat voor soort ondersteuning nodig hebben.

Het introduceren van een dergelijke grondslag ligt voor de hand vanwege de introductie van de zorgplicht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die plicht houdt in dat een overheidsorganisatie passende ondersteuning aan burgers moet bieden wanneer zij contact met haar hebben. Deze zorgplicht tot proactieve dienstverlening is pas te verwezenlijken als de overheidsorganisatie weet welke burgers wat voor soort ondersteuning nodig hebben, bijvoorbeeld omdat zij niet het doenvermogen hebben om voorzieningen aan te vragen. Het koppelen van bepaalde gegevensbestanden binnen de overheid biedt belangrijke kansen om die informatie te achterhalen. Overheidsorganisaties ervaren echter obstakels in het koppelen van zulke bestanden.

Dit leidt tot een vreemde situatie. Enerzijds is er een Awb-zorgplicht op basis waarvan overheidsorganisaties passende ondersteuning moeten bieden aan burgers in hun contact met de overheid. Anderzijds is er tot dusver geen wettelijke grondslag op basis waarvan overheidsinstanties persoonsgegevens mogen verzamelen, koppelen en verwerken om te achterhalen welke burgers wat voor soort ondersteuning nodig hebben. Het gebrek aan die wettelijke grondslag belemmert de overheid om het niet-gebruik van regelingen voor bestaanszekerheid terug te dringen. Proactieve dienstverlening vereist zo’n grondslag. De belangrijkste vraag is of die thuishoort in de algemene of in de sectorale wetgeving, niet of ze überhaupt mogelijk is. De wetgever heeft immers al eens een wettelijke grondslag ontwikkeld voor de koppeling van persoonsgegevens – maar dan op het gebied van fraudebestrijding (in onder ander de sociale zekerheid).192 De staatscommissie constateert dat de wetgever sinds kort in wetsvoorstellen voor specifieke sectoren aandacht besteedt aan het vraagstuk van proactieve dienstverlening. Denk in dit verband aan het wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein193 en het wetsvoorstel proactieve dienstverlening SZW.194 Zij verwerkt de wettelijke grondslag voor gegevenskoppeling dus in sectorale wetgeving.

Het nadeel van deze aanpak is dat de overheid voor iedere wet het wiel opnieuw moet uitvinden. Ook ontstaan er nu allerlei verschillende regimes voor gegevensdeling. Als ze de wettelijke grondslag in algemene wetgeving had verwerkt, waren beide zaken niet het geval geweest. De staatscommissie heeft waardering voor de initiatieven van de overheid, maar constateert tegelijkertijd dat de sectorale benadering bijdraagt aan de ingewikkeldheid van wetgeving voor de burgers en uitvoeringsorganisaties. Daarom is haar advies om de wettelijke grondslag voor gegevensdeling op te nemen in de algemene wetgeving.

Een voorbeeld waar de overheid in het kader van de Participatiewet veel van de burger verlangt, maar zelf de informatiehuishouding niet op orde heeft: Rechtbank Rotterdam 9 november 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10446. 188 Zuurmond 2023, p. 82. 189 Goené & Meuwese 2023, p. 47. 190 Artikel 6, eerste lid, onderdeel c en e, van de AVG. 191 Zie hierover ook: Algemene Rekenkamer, ‘Omgang met de AVG in relatie tot uitvoering overheidstaken’ van 30 maart 2023. 192 Zie bijvoorbeeld de artikelen 64 en 65 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen De rechtbank Den Haag heeft deze wetgeving inmiddels onverbindend verklaard vanwege strijd met artikel 8 EVRM. Zie: Rechtbank Den Haag 5 februari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:865. 193 Kamerstukken II 2022/23 36295, nrs. 1-3. 194 Op 10 februari 2024 aangeboden voor internetconsultatie. 187

Een voorbeeld waar de overheid in het kader van de Participatiewet veel van de burger verlangt, maar zelf de informatiehuishouding niet op orde heeft: Rechtbank Rotterdam 9 november 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:10446. 188 Zuurmond 2023, p. 82. 189 Goené & Meuwese 2023, p. 47. 190 Artikel 6, eerste lid, onderdeel c en e, van de AVG. 191 Zie hierover ook: Algemene Rekenkamer, ‘Omgang met de AVG in relatie tot uitvoering overheidstaken’ van 30 maart 2023. 187

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

2. De uitvoering van inkomensregelingen is versnipperd De uitvoering van regelingen voor inkomensondersteuning is sterk versnipperd. Dat was een belangrijke observatie in het onderzoek van de staatscommissie.195 Die regelingen richten zich op één probleem van de burger: hij heeft moeite om financieel rond te komen. De overheid ‘multi-organiseert’ de aanpak van dat ene probleem. Daardoor hebben verschillende uitvoeringsorganisaties elk te maken met een afzonderlijk aspect van het leven van de burger en heeft die burger te maken met heel veel uitvoeringsorganisaties. Burgers vinden deze versnippering niet prettig: zij hechten juist aan dienstverlening op maat via één loket.196 Dat geeft ook meteen duidelijkheid over waar ze terechtkunnen. Deelnemers tijdens het locatiegesprek in Beetsterzwaag kaartten aan dat nu niet iedereen weet bij welke uitvoeringsorganisatie hij waarvoor terechtkan: “Mensen weten de weg niet, zoals met de energietoeslag.

Je moet weten dat je ’m kunt krijgen en dan moet je ’m nog zelf aanvragen.” Burgers die recht hebben op inkomensondersteuning vanuit de overheid, worden geconfronteerd met een onoverzichtelijke samenloop van regelingen, elk met verschillende rechten en plichten.197 Een deelnemer aan het locatiegesprek in Assen wijst op de veelheid aan vergoedingen en toeslagen – en op het feit dat dit aanvragen complex maakt: “Er zijn zoveel potjes en mogelijkheden, maar niemand wijst erop wat er is en waarvan je gebruik mag maken.” Of zoals een andere deelnemer in Leidschendam-Voorburg opmerkte: “Je moet gestudeerd hebben om te begrijpen wat er gebeurt.” Ingekaderd door de eigen regelgeving en financiële mogelijkheden kijken de meeste uitvoeringsorganisaties vooral naar de eigen verantwoordelijkheid; hun eigen verplichte aandeel in de ondersteuning van de burger. Zij voelen zich niet verantwoordelijk voor het grotere plaatje, de volledige ondersteuning. Anders gezegd: zij stellen hun eigen perspectief (wat zij moeten en kunnen doen) centraal in de omgang met de burger, niet het perspectief van de burger (wat die nodig heeft). Uitvoeringsorganisaties met burgercontact werken nog vaak naast elkaar of langs elkaar heen, al zoeken ze elkaar wel meer en meer op, zoals in de Manifestgroep.

Waar organisaties samenwerking zoeken voor proactieve dienstverlening richting de burger, lopen zij veelal aan tegen financiële grenzen of de AVG.

Brieven van De Kok, Stehouwer en Van den Anker aan de Staatscommissie rechtsstaat. 196 Kantar 2019, p, 13, 25, 26. 197 Kamerstukken II 2022/23, 29362, nr. 328. (Kabinetsbrief, ‘Kabinetsreactie op IBO Vereenvoudiging’, juni 2023). 198 Rijksoverheid 2023, p. 69. 199 Rijksoverheid 2023, p. 69. 200 Rijksoverheid 2023, p. 61. 201 Rijksoverheid 2023, p. 64.

De complexiteit van de uitvoering vindt haar oorzaak in het stelsel van sociale zekerheid. Dat stelsel beslaat ten minste 14 wetten en nog eens 16 regelingen en tegemoetkomingen.198 Het is niet op deze manier begonnen of bedacht, maar is er in de loop der jaren wel toe uitgegroeid. Vanwege allerlei wensen, incidenten, beleidsopvattingen en bezuinigingen is er steeds meer regelgeving bijgekomen. Ook de neiging van de overheid om op telkens kleinere punten aanpassingen te maken heeft geleid tot een stapeling en steeds verder uitdijend complex van regels, voorzieningen en maatregelen. Er bleek steeds weer een aanleiding om bijvoorbeeld de regels tegen fraude aan te scherpen of om een voorziening te treffen voor een specifieke groep. Maar de overheid had geen integrale blik op de impact van beleid en regels op burgers. Die blik ontbreekt nog steeds. Het stelsel van sociale zekerheid bevat nu verschillende regelingen met elk eigen voorwaarden, rechten en plichten. Ook wanneer in verschillende regelingen ogenschijnlijk dezelfde voorwaarden worden gehanteerd, wordt niet altijd hetzelfde bedoeld. Ook wanneer er ogenschijnlijk overeenkomsten zijn tussen regelingen, blijken die er bij nader inzien vaak toch niet te zijn. Zo staat in veel regelingen het begrip ‘inkomen’, maar is de definitie in de ene regeling anders dan in de andere.

199 Daar komt bij dat de definities voor ‘inkomen’ vaak niet aansluiten op de belevingswereld van burgers. Dat maakt de regelingen extra moeilijk te begrijpen. Ondertussen is het inkomensbegrip wel vaak bepalend voor het mogen ontvangen of moeten terugbetalen van een uitkering. De verschillen tussen regelingen zijn versterkt door de decentralisatie van het sociaal domein. Per gemeente kunnen begrippen of voorwaarden nu een andere invulling hebben. Een regeling in de sociale zekerheid kan ook steeds complexer worden doordat de overheid haar wil toespitsen op een zo specifiek mogelijke doelgroep. Het doel hiervan is om de bijbehorende uitkering zo beperkt, doelmatig en rechtmatig mogelijk uit te keren.200 Er ontstaat een volgende laag van complexiteit doordat de overheid vervolgens voorwaarden opneemt die bedoeld zijn om de burger te prikkelen om op een bepaalde manier te handelen. Denk aan prikkels om hem weer naar de arbeidsmarkt te bewegen. Als hij vervolgens weer wat geld gaat verdienen, trekt de overheid dit vaak gedeeltelijk van zijn uitkering af. Uit onderzoek onder burgers blijkt dat deze verrekening van bijverdienen – samen met een inkomenstoets, het gebruik van restverdiencapaciteit, het hanteren van voorschotten en het hebben van een complexe levenssituatie – het meest bijdraagt aan hun ervaring van complexiteit.201

195

Rijksoverheid 2023, p. 69. Rijksoverheid 2023, p. 69. 200 Rijksoverheid 2023, p. 61. 201 Rijksoverheid 2023, p. 64. 198 199

55

56

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Burgers ervaren meer complexiteit naarmate ze onder meer regelingen vallen. Ze moeten immers de verschillende voorwaarden, rechten en plichten van al die regelingen zien te doorgronden.202 Terwijl de reden dat ze überhaupt onder een regeling vallen vaak juist is dat ze – al dan niet tijdelijk – verminderd tot zulke doorgronding in staat zijn. Bijvoorbeeld door ingrijpende levensgebeurtenissen. Zo kan het zijn dat ze net een kind hebben gekregen, arbeidsongeschikt zijn geraakt of een ingrijpende echtscheiding meemaken. Het gaat bovendien om een grote groep burgers: ruim de helft van de huishoudens jaarlijks een toeslag. Verder leidt de stapeling aan regelingen ertoe dat mensen moeilijk kunnen overzien waar ze allemaal recht op hebben en wat dit betekent voor hun inkomenspositie. Het wordt lastiger om dit in te schatten (te voorspellen) naarmate de stapeling voortduurt. Hoe problematisch de stapeling van regelingen in de sociale zekerheid is, blijkt onder meer uit het rapport naar aanleiding van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Vereenvoudiging Sociale Zekerheid.203 De noodzakelijke vereenvoudiging van inkomensondersteuning staat op het netvlies van het kabinet en uitvoeringsorganisaties. Met het programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen (VIM) werken zij daar domeinoverstijgend aan.

Het kabinet benadrukt het belang van dit programma voor het verbeteren van de bestaanszekerheid en de (arbeids)participatie van mensen.204 De staatscommissie onderschrijft dit belang: het programma draagt sterk bij aan het verwezenlijken van sociale grondrechten – en daarmee van de belofte van de rechtsstaat – voor een aanzienlijke groep burgers. De staatscommissie vindt de huidige situatie waarin mensen afhankelijk zijn van talrijke regelingen voor het verzekeren van een bestaansminimum onwenselijk. Burgers moeten deze regelingen veelal actief aanvragen, terwijl het gebruik ervan onzeker is of zelfs riskant door de systematiek van voorschotten en terugvorderingen. Deze onzekerheid voor burgers zet hun vertrouwen in de overheid én het recht onder druk.205 Gezien het niet-gebruik is het ook nog eens de vraag of in de praktijk de sociale grondrechten worden gerealiseerd voor de burgers voor wie de regeling is bedoeld.

Rijksoverheid 2023, p. 49. Rijksoverheid 2023. 204 Kamerstukken II 2023/24, 29362, nr. 347 (Kabinetsbrief, ‘Vereenvoudiging inkomensondersteuning voor mensen’, van 8 december 2023). 205 Ministerie van Financiën, ‘Eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel’, februari 2024, rijksoverheid.nl, p. 10 en 21. 202 203

5.4

Voorstellen voor vereenvoudiging van beleid, wetgeving en uitvoeringspraktijk

In het licht van de knelpunten komt de staatscommissie in deze paragraaf tot concrete voorstellen om de belofte van de rechtsstaat te kunnen realiseren, in het bijzonder met betrekking tot de voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat. Deze voorstellen zijn in de eerste plaats gericht op het maken van afspraken over regeerperiodes heen, zodat er langjarig commitment ontstaat om de ingewikkeldheid voor de burger te verminderen. Daarnaast zijn ze gericht op een betere aansluiting op het doenvermogen van burgers, zodat uitvoerende organisaties voorkomen dat burgers te veel hinder ondervinden van de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering. Hierna krijgen deze voorstellen een korte toelichting en uitwerking.

Parlement

Regering

Overheidsorganisaties Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat Rechtspraak met burgercontact

57

Vereenvoudig beleid, wetgeving en uitvoering Vereenvoudig beleid, wetgeving en uitvoering

6

Geef langdurige politieke prioriteit aan vereenvoudiging van regelingen voor bestaanszekerheid.

Parlement

Geef grote en langdurige politieke prioriteit aan vereenvoudiging van voorzieningen voor bestaanszekerheid.

Kom binnen een jaar na de vorming van een nieuw kabinet met een beleid- en wetgevingsprogram voor de vereenvoudiging.

Controleer de vereenvoudigingsopgave met inschakeling van de breedte van de parlementaire bevoegdheden.

Zorg dat de vereenvoudiging spoort met het doenvermogen van de burger.

Regering

Overheidsorganisaties met burgercontact

Vereenvoudig beleid, wetgeving en uitvoering

Regel in algemene wetgeving een grondslag voor gegevensdeling tussen overheidsorganisaties, voor proactief overheidshandelen in het belang van de burger.

7

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Rechtspraak

2

Figuur 3

Verbeter de rechtsbescherming

5.4.1 Voorstel 6: geef langdurige politieke bij de start van regeerperiode. Geef langdurige politiprioriteit eke prioriteit aan 1. Doe dit in elk gevalInvesteer fors inelke de verbetering van de rechtsbescherming aan de vereenvoudiging van regelingen voor 2. Maak afspraken over regeerperiodes heen. voor burgers in een kwetsbare positie. vereenvoudiging van regelingen voor bestaanszekerheid. a. Neem als uitgangspunt de knelpunten van de burger waar de

6

bestaanszekerheid.

6A 6AGeef grote en langdurige politieke prioriteit Geef en langdurige prioriteit aan grote vereenvoudiging vanpolitieke voorzieningen aan vereenvoudiging van voorzieningen voor voor bestaanszekerheid. bestaanszekerheid.

Controleer de vereenvoudigingsopgave met inschakeling van de breedte van de parlementaire bevoegdheden.

8

wet- en regelgeving voor inkomensondersteuning samenkomen. b. Bepaal welke wettelijke stelsels voor 2030 moeten zijn vereenvoudigd voor inkomensondersteuning en innoveer meer op basis van Kom binnen een jaar na de vorming van en eenwelke instrumenten Werk tegen dat jaar afgeschaft moeten zijn. wetenschappelijke basis hoe de rechtspraak nieuw kabinet met een beleid- en wetgevings3. Waarborg via een ministeriële commissie de minister-president meer (met mensgericht kan worden. program voor de vereenvoudiging. als voorzitter) dat de betrokken vakdepartementen en uitvoerings­ organisaties domeinoverstijgend en in strak tempo werken.

Zorg dat de vereenvoudiging spoort met het doenvermogen van de burger.

Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat zij gehoord en gezien worden.

9

58

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Toelichting Het verminderen van ingewikkeldheid is een grondwettelijke opdracht om het rechtsstatelijk tekort op te heffen. Gebeurt dit niet, dan is er een aanzienlijke groep burgers in onze samenleving voor wie de rechtsstaat niet naar behoren functioneert. Vereenvoudiging van beleid en wetgeving vraagt vooral om politieke keuzes, zoals aanvaarding dat niet iedereen tot achter de komma precies het zijne krijgt en meer zeggenschap van de uitvoering. Tegelijkertijd moet vereenvoudiging er niet toe leiden dat mensen onder het bestaansminimum terechtkomen. Ook zelfbeheersing is essentieel: voorkomen dat na elk incident nieuw beleid of nieuwe regels worden gemaakt. Ondanks de vele onderzoeken en rapporten over de ingewikkeldheid van wet- en regelgeving – waardoor bekend is hoeveel last burgers ervan hebben – is de politiek nog niet de weg ingeslagen van die keuzes en zelfbeheersing. Het is nodig om de stap te zetten van het onderzoeken van de ingewikkeldheid naar het aanpakken ervan, ook al is dat ploeteren en zullen politici er de schijnwerpers lang niet altijd mee halen.206 De staatscommissie erkent hoe moeilijk het is om tot die aanpak over te gaan in een politiek versplinterend landschap met een steeds kortere cyclus in Den Haag. Toch is het wezenlijk voor burgers dat de politiek tot een doorbraak komt. De vrijblijvendheid moet ervan af.

Om die reden is het ook goed om een deadline te stellen in de nabije toekomst – in het bijzonder het jaar 2030, zoals de staatscommissie voorstelt. Politieke en ambtelijke besluitvaardigheid is vereist, ook als sommige groepen er schijnbaar niet op vooruit gaan. Daarom is het nodig dat er over regeerperiodes heen politieke afspraken gelden. De staatscommissie dringt aan op kamerbrede en langjarige samenwerking van politieke partijen op dit onderwerp, ongeacht of partijen tot de oppositie of coalitie behoren. De staatscommissie adviseert de politiek om prioriteiten te stellen in de vereenvoudigingsopgave: als ze alle voorstellen gelijktijdig probeert uit te voeren, loopt ze het risico de juiste focus te verliezen en geen resultaat te behalen. Uitgangspunt voor de prioritering moeten de knelpunten zijn voor de burger, in het bijzonder de knelpunten waar regelingen voor inkomensondersteuning samenkomen. De staatcommissie raadt aan om te beginnen met de afschaffing van het toeslagenstelsel en de vereenvoudiging van de arbeidsongeschiktheidsregelgeving207, in samenhang met de Participatiewet en Wmo. Ze komt tot dit advies op basis van vele rapporten, gesprekken met burgers en de eerste stappen die al gezet zijn om tot die afschaffing en vereenvoudiging te komen (stappen die dus een vervolg moet krijgen).

Vereenvoudig beleid, wetgeving en uitvoering

De staatscommissie constateert dat het nodig is om bestaande regelingen en hun onderlinge samenhang te vereenvoudigen. Dit betekent dat de meeste afzonderlijke instrumenten voor inkomensondersteuning moeten worden afgeschaft en het aantal regelingen sterk terug te brengen. En om te zorgen de regelingen Geef langdurige politidat eke prioriteit aan díé er zijn, ook daadwerkelijk (dus niet slechts in koopkrachtplaatjes) vereenvoudiging van regelingen voor bestaanszekerheid brengen voor burgers.

6

6B 6BControleer de vereenvoudigingsopgave

Zorg dat de vereenvoudiging spo Controleer de vereenvoudigingsopgave het doenvermogen van de burge met inschakeling van de breedte van demet inschakeling van de breedte bevoegdheden. van de parlementaire bevoegdheden. parlementaire

1.

Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 69 waar wordt opgemerkt dat de focus ligt op nieuw beleid en niet op vereenvoudiging. 207 OCTAS 2024, p. 5. Algemene Rekenkamer 2024.

Geef twee kamerleden-rapporteurs, met breed mandaat van de Kamers (coalitie en oppositie), de verantwoordelijkheid om vanuit het parlement strikt toe in te algemene zien op dewetgeving vereenvoudigingsopgave en Regel een grondslag voor zo ook verkokeringgegevensdeling aan de kant van de Kamer te doorbreken. tussen overheidsorganisaties, voor a. Wijzig waar nodig de werkwijze van beide Kamers om van de proactief overheidshandelen in het belang rapporteurs hiervoor voldoende mandaat te geven. burger. Stel een aparte themacommissie in voor vereenvoudiging van voorzieningen voor bestaanszekerheid. Wijs de vereenvoudigingsopgave aan als ‘groot project’.208 Betrek bij de vereenvoudigingskeuzes en het controleren van de voortgang in ruime mate ervaringsdeskundigheid en kennis van de uitvoering.

7

2. 3. 4.

Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 69 waar wordt opgemerkt dat de focus ligt op nieuw beleid en niet op vereenvoudiging. 207 OCTAS 2024, p. 5. Algemene Rekenkamer 2024. 208 Regeling Grote Projecten (“De grote projectenprocedure maakt het de [Tweede] Kamer mogelijk bij de daartoe aangewezen projecten tot een meer intensieve en toegesneden controle op dergelijke projecten te komen. Doel van de regeling is te komen tot een weloverwogen besluitvorming over grote projecten en een nauwgezette controle op de uitvoering ervan” (Kamerstukken II 2001/02, 28247, nr. 1, p. 9). 206

206

bestaanszekerheid.

Naast de inhoudelijke keuze voor vereenvoudiging adviseert de staatscommissie bovendien om in politi een regeerakkoord te spreken binnendat een jaar na de vorm Geef grote en langdurige eke prioriteit afKom een minister domeinoverstijgende verantwoordelijkheid krijgt voor de nieuw kabinet met een beleid- e aan vereenvoudiging van voorzieningen vereenvoudiging van wet- en regelgeving voor bestaanszekerheid. Deze program voor de vereenvoudigin voor bestaanszekerheid. minister zou bovendien het mandaat moeten krijgen om voorstellen voor vereenvoudiging aan de ministerraad voor te leggen. In aansluiting op dit advies valt te overwegen om regelingen voor inkomensondersteuning zoveel mogelijk bij één minister onder te brengen.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Toelichting De wetgever stuurt vooralsnog te weinig op stelselniveau en te veel op deelbelangen (zie § 5.3). Daarom is het noodzakelijk om het debat aan te zwengelen over de vraag of en hoe de politiek beter besluiten kan nemen in het algemene belang. Dit debat heeft al een aanzet gekregen. Zo heeft de parlementaire enquêtecommissie Fraude en Dienstverlening in haar rapport politici en media aangemoedigd uit de incidentenreflex te blijven.209 Om te voorkomen dat de dagelijkse actualiteit de wetgevende taken van het parlement wegdrukt, zijn er verschillende wijzigingen in het Tweede Kamerwerk mogelijk. Het is aan het parlement zelf om te bepalen of een vragenuurtje zonder camera of een motie-quotum werkbare voorstellen zijn.210 Voor de staatscommissie staat voorop dat het parlement zijn wetgevende taak opwaardeert ten behoeve van het functioneren van de rechtsstaat. Hiervoor kan het de voorstellen gebruiken uit hoofdstuk 4 van dit rapport, over de versterking van het rechtsstatelijk leiderschap. De werkgroep Versterking functies Tweede Kamer onder leiding van oud-politicus Kees van der Staaij heeft een werkagenda opgesteld, met onder meer voorstellen voor de versterking van de wetgevende functie en de controlerende functie.