Rapport Onderzoek Regulerende Toeristenbelasting - 29082022
Tekst van het document
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING Belastingheffing als regulerend middel mr. A.J. van Griethuysen en V.G. Maltha
ANG, Montfoort, augustus 2022 Kenmerk: ANG022-0225AJvG
1
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
INHOUDSOPGAVE 1 2
3
4
Inleiding
3
Juridisch kader
4
2.1.
Toeristenbelasting
4
2.2.
Historie van de heffingsgrondslag
5
2.3.
Algemene beginselen
6
2.4.
Heffingsmethode
6
2.5.
Vast of gedifferentieerd tarief
7
2.6.
Karakter van de belasting
8
Onderzoek en beoordeling
9
3.1.
Gemeente Amsterdam
9
3.2.
Reguleren met toeristenbelasting
10
3.3.
Onderscheid maken in verblijfhouders
11
3.4.
Onderscheid maken in accommodaties
11
3.5.
Differentiatie naar lokatie
12
3.6.
Minimum tarief
13
3.7.
Periode-afhankelijk tarief
13
3.8.
Tarieven in Nederland
14
3.9.
SSNIP Test
14
3.10.
Beprijzing van de toegang
15
3.11.
Waterbed-effect
16
3.12.
Uitvoeringspraktijk
17
Conclusies en aanbevelingen
18
4.1.
Conclusies
18
4.2.
Aanbevelingen
20
KENMERK ANG022-0225AJVG
2
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
1 INLEIDING De gemeenteraadsfractie van Forum voor Democratie (FVD) in Amsterdam heeft ANG (Adviesgroep Nederlandse Gemeenten) gevraagd te onderzoeken en te beoordelen of en in hoeverre het mogelijk is de heffing van Toeristenbelasting in te zetten als regulerend instrument bij het terugdringen van ongewenst toeristisch verblijf in de gemeente Amsterdam. ANG is sedert maart 2007 een adviesbureau voor gemeenten, waterschappen en provincies op het gebied van belastingheffing en basisregistraties. De recreatieve heffingen spelen in de dienstverlening een grote rol. Daarbij werkt ANG samen met bestuursorganen aan de meest optimale vorm van heffen en innen van toeristen-, forensen-, precario- en reclamebelasting en vertaalt dat naar de belastingverordening, het beleid, de uitvoering en controle en handhaving. De gemeente Amsterdam heeft te maken met vormen van toerisme die als overlast worden ervaren. De ‘feest-toerist’ is ongewenst tot veel-minder-gewenst. Dit toerisme wil Amsterdam graag reduceren en daarvoor zijn meerdere plannen in de maak en nodig. Vanuit de gemeenteraadsfractie van FVD is het idee naar voren gebracht dat de inzet van de Toeristenbelasting zou kunnen bijdragen aan het weren van de overlast gevende feest-toerist.
Door een hoog starttarief te hanteren voor de voor het verblijf verschuldigde Toeristenbelasting worden, volgens het idee, kort verblijvende personen met een smalle beurs afgeschrikt. In dit memo zal worden ingegaan op het juridisch kader (Hoofdstuk 2), de mogelijkheden van beprijzing van verblijf en de te verwachten effecten daarvan (Hoofdstuk 3). De hieruit te volgen conclusies en aanbevelingen worden tot slot gepresenteerd in Hoofdstuk 4. Dit memo is uitdrukkelijk geen resultaat van maanden academisch onderzoek, maar een op basis van de kennis en jarenlange ervaring van ANG uitgevoerde beoordeling van de voorgelegde vraagstelling, aangevuld met in dezelfde lijn liggende alternatieven als oplossingsrichting. Hierbij is wel rekening gehouden met de wetsgeschiedenis van de Toeristenbelasting en de jurisprudentielijn van de belastingrechter in Nederland. Er is in dit onderzoek niet gekeken naar het financiële effect op de begrote belastingopbrengst van de Toeristenbelasting, noch is het onderzoek gericht geweest op het genereren van een meeropbrengst of juist kostenneutraal zijn van effecten door compensatie.
KENMERK ANG022-0225AJVG
3
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
2 JURIDISCH KADER De heffing van een Toeristenbelasting door een gemeente is een door de wetgever al in 1970 in de Gemeentewet mogelijk gemaakte bevoegdheid. In dit hoofdstuk zal het juridisch kader van de Toeristenbelasting zelf worden besproken, maar ook de kaders waaraan het stelsel van de heffing en de tariefstelling van de belasting dient te voldoen én de ruimte die er is voor lokale creativiteit. Het is van belang te onthouden dat lokale overheden van de wetgever een limitatieve bevoegdheid tot de heffing van belasting hebben gekregen. Voor gemeenten is de heffingsbevoegdheid in de Gemeentewet geregeld en vastgelegd. Hierin is onder de artikelen 220 tot en met 2 28a opgesomd welke belastingen de gemeente mag heffen als daarvoor door de gemeenteraad een belastingverordening wordt vastgesteld. Het is gemeenten uitdrukkelijk niet toegestaan andere belastingen dan de in de Gemeentewet opgenomen belastingen te heffen. Een en ander tenzij een andere wet of wettelijke bevoegdheid dat mogelijk maakt, zoals de Wet Milieubeheer dat voor de Afvalstoffenheffing doet. Naast de bevoegdheid tot het heffen van belastingen heeft de gemeente vanuit het perspectief van (meer) individueel kostenverhaal de bevoegdheid gekregen tot het heffen van rechten en retributies. Deze bevoegdheid is te vinden in artikel 229 van de Gemeentewet.
De rechten en retributies zijn uitvoeringstechnisch gelijkgesteld met belastingen, maar kenmerken zich door het kostenverhaal van door de gemeente te leveren diensten of voor gebruik beschikbaar te stellen werken en inrichtingen. De rechten leveren de gemeente dan ook geen inkomsten op, maar zorgen ervoor dat de gebruiker van diensten, werken en inrichtingen tenminste bijdraagt, zo niet betaalt, voor wat hij of zij krijgt. De gemeenschap draait daar dan niet in gezamenlijkheid voor op. 2.1.
TOERISTENBELASTING
De Toeristenbelasting, een gemeentelijke belasting waarvan de officiële naamgeving ondertussen de lading niet meer zo goed dekt, is sinds 1995 geregeld in artikel 224 van de Gemeentewet. Deze wettelijke bepaling luidt: “1. Ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven, kan een toeristenbelasting worden geheven. 2. Voor zover de belasting wordt geheven van degene die gelegenheid tot verblijf biedt, is deze bevoegd de belasting als zodanig te verhalen op degene ter zake van wiens verblijf de belasting verschuldigd wordt.” In het eerste lid staat de ruime omschrijving van het belastbaar feit (verblijf door niet-ingezetenen) weergegeven en het tweede lid biedt de mogelijkheid om niet de verblijfhouder, maar de verblijfgever in de heffing van de Toeristenbelasting te betrekken. Dit zijn doorgaans hoteliers, campinghouders, jachthavenexploitanten, Airbnb-aanbieders en B&B-exploitanten. De Toeristenbelasting valt in de praktijk nog onder te verdelen in een landtoeristenbelasting voor overnachten in verblijfsaccommodaties en een watertoeristenbelasting voor etmalen verblijf op vaartuigen. Beide vallen onder dezelfde heffingsbevoegdheid van artikel 224 Gemw.
Tot dusver is het redelijk duidelijk waarvoor (belastbaar feit) en van wie (belastingplicht) een Toeristenbelasting kan worden geheven. Over de maatstaf van de heffing, ook wel de KENMERK ANG022-0225AJVG
4
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
heffingsgrondslag, is het wetsartikel evenwel niet duidelijk. Uit de omschrijving van het belastbaar feit is wel af te leiden dat de heffingsgrondslag gebaseerd moet worden op het verblijf van niet-ingezetenen, maar niet op welke wijze dat dient te geschieden. De gemeenteraad heeft met de hem toekomende autonome bevoegdheden dus zelf de ruimte om invulling te geven aan die heffingsgrondslag. Veel ruimte, zo blijkt uit de jurisprudentie, maar wel binnen zekere begrenzingen. Dezelfde onduidelijkheid als bij de heffingsgrondslag is zichtbaar bij de tariefstelling van de Toeristenbelasting. De wettekst geeft in het geheel geen voorschriften aangaande de tarieven. Ook hier bieden de autonome bevoegdheden van de raad veel ruimte, zolang het gemaakte onderscheid objectief te rechtvaardigen is. Hoewel de indruk zou kunnen zijn dat de wetgever bij de invoering van de ‘toeristenbelasting’ in 1970 een ander beeld voor ogen stond dan in de huidige tijd aan de orde is met toerisme-overlast, heeft de wetgever sinds 1970 nooit aanleiding gehad de wettelijke bepaling aan te passen. Bij invoering luidde de bepaling immers: “Artikel 276 De toeristenbelasting kan worden geheven ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen, die niet in het bevolkingsregister der gemeente zijn opgenomen.
Voor zover de belasting wordt geheven van hem, die gelegenheid tot nachtverblijf biedt, is deze bevoegd de belasting als zodanig te verhalen op degene, ter zake van wiens verblijf de belasting verschuldigd wordt.” Daar staat met heel kleine verschillen precies hetgeen vandaag de dag in de Gemeentewet is opgenomen. Dit ondanks diverse onderzoeken en adviezen in de afgelopen dertig jaar aangaande aanpassing en/of verruiming van het lokale belastinggebied, waarbij zonder uitzondering is ingegaan op de toeristenbelasting en forensenbelasting en gepleit werd voor een nieuwe vorm van belasting van verblijf. Voor de fiscale bestuursrechter van de Rechtbanken, Gerechtshoven en de Hoge Raad geeft dat een solide basis voor het vasthouden van de bestaande lijn in de jurisprudentie, ook als die reeds uit 1981 stamt. Daarbij volgt de rechtspraak in belastingzaken duidelijk meer de liniaal van de Awb dan dat er oog is voor maatschappelijke ontwikkelingen. De heffing van belastingen wordt nog immer gezien als een zeer ingrijpende maatregel en een zeer vergaande bevoegdheid waartegen een strenge rechtsbescherming dient te bestaan. Het is daardoor onverstandig te rekenen op creatief meedenken van de belastingrechter bij experimentele methoden van het inzetten van belastingheffing. 2.2.
HISTORIE VAN DE HEFFINGSGRONDSLAG
De Toeristenbelasting stamt uit 1970 en diende als vervanger van de veel beperkter logeer(gasten)belasting. De ‘nieuwe’ Toeristenbelasting, als opgenomen in art. 276 Gemeentewet (oud), was destijds, blijkens de Memorie van Toelichting (Zitting 1968-1969 – 9538), bedoeld om gemeenten met veel toeristen en recreatie wat (extra) financiële armslag te bieden. Die gemeenten hadden tenslotte wel kosten aan het toerisme en de recreatie, maar onvoldoende instrumenten om de kosten daarvan bij die toeristen en recreanten te verhalen. Daardoor drukten die kosten ongewenst op de eigen inwoners. Met de invoering van de Toeristenbelasting werd de daarvoor bestaande exclusieve koppeling met ‘nachtverblijf’ losgelaten, zodat ook verblijf overdag belastbaar werd. Veel gemeenten regelden in de belastingverordening vervolgens weer een beperking hierop, zodat toch weer alleen het verblijf met overnachten tegen betaling onder de heffing viel en dagrecreatie en het logeren van familie of kennissen buiten de heffing bleef. De hoofdregel is dat de heffing van Toeristenbelasting geschiedt naar het werkelijke aantal malen dat verblijf wordt gehouden. Het bedrag van de belasting moet afhankelijk zijn van feiten en omstandigheden die verband houden met de duur van het verblijf en het aantal personen dat verblijf houdt.
Dat maakte de Hoge Raad reeds op 17 juni 1981 uit (ECLI:NL:HR:1981:AW9646, BNB 1981/243). Onder 2.1 is reeds opgemerkt dat er geen reden is te veronderstellen dat de fiscale bestuursrechter nu anders zou oordelen omdat het een andere tijd zou zijn. Er dient dus vanuit gegaan te worden dat het verband dat de Hoge Raad als eis stelde nog steeds aanwezig dient te zijn.
KENMERK ANG022-0225AJVG
5
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
Ontbreekt het door de Hoge Raad vereiste verband of is daarvan onvoldoende sprake, dan dreigt onverbindend verklaren van de verordening wegens onredelijke en/of willekeurige belastingheffing. Zo’n oordeel van de bestuursrechter heeft vaak grote financiële gevolgen voor het bestuursorgaan, want voordat er een uitspraak is van de bestuursrechter en een eventuele reparatie is gedaan, is vaak al veel tijd verstreken en zijn veel belastingaanslagen niet meer in stand te houden of op te leggen. 2.3.
ALGEMENE BEGINSELEN
De heffing van belastingen door lokale overheden is niet alleen gebonden aan de wet, maar ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijke wetgeving. De meest in het oog springende beginselen zijn uiteraard het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, maar ook de beginselen van rechtszekerheid, kenbaarheid, proportionaliteit en zorgvuldigheid spelen een grote rol in het lokale belastinggebied. De autonome bevoegdheden van de gemeenteraad bij het vaststellen van een belastingverordening zijn ruim. De toetsing door de bestuursrechter op hetgeen de raad vast heeft gelegd is marginaal daar waar het niet wettelijk is bepaald. Daardoor wordt voor het overige ‘slechts’ getoetst door de bestuursrechter op onredelijke en/of willekeurige belastingheffing. De algemene rechtsbeginselen vormen, daar waar de wet geen invulling geeft, een solide toetsingskader voor de bestuursrechter in beroepsprocedures. Dat is dus een kader waar het bestuursorgaan zelf ook aan dient te toetsen bij de invoering van heffingsmethoden en differentiaties. 2.4.
HEFFINGSMETHODE
Bij de lokale belastingen is een veelheid aan heffingsmethoden in gebruik. De meest voorkomende is een bedrag per eenheid, maar ook een percentage per eenheid - denk aan de Onroerende Zaakbelastingen - wordt gebruikt. Bij de Toeristenbelasting is vaak sprake van een bedrag per overnachting (de eenheid), maar ook een percentage van de overnachtingsprijs c.q. de verblijfsomzet (de eenheid) wordt toegepast. Deze laatste vorm wordt ook wel (foutief) aangeduid als ‘KurTax’. Per eenheid kan dan nog een progressief, lineair of degressief tarief worden gehanteerd naarmate het aantal eenheden toeneemt. Die toename kan in absolute eenheden, maar ook met een staffel worden vormgegeven. Een 'staffel' is een opstelling 'van a tot b', 'van b tot c' enz. en legt dus een tarief in ranges vast in plaats van in individuele eenheden. Bij de Rioolheffing is vaak een degressief tarief in gebruik. Het tarief per eenheid (kubieke meters waterverbruik) wordt dan steeds lager naarmate het aantal eenheden toeneemt, terwijl bij de Forensenbelasting juist vaak een progressief tarief wordt gehanteerd. Naarmate de waarde van de ‘tweede woning’ toeneemt, neemt het bedrag van de belasting steeds verder toe.
Welke eenheid/grondslag dient te worden gehanteerd voor de bepaling van de belastingaanslag wordt bij de Onroerende Zaakbelastingen door de wetgever dwingend voorgeschreven, namelijk een percentage van de WOZ-waarde. Bij de Hondenbelasting geschiedt de heffing verplicht (artikel 226, lid 2 Gemw) naar het aantal honden. Maar bij veel lokale belastingen, rechten en retributies is de eenheid/grondslag van de heffing helemaal niet voorgeschreven door de wetgever. De Rioolheffing bijvoorbeeld kan op tientallen vormen van eenheden worden gebaseerd, waaronder de minder exotische als waterverbruik, de WOZ-waarde en het kaveloppervlakte. De keuze voor een bepaalde heffingsmethode wordt door het bestuursorgaan vaak gemaakt vanuit een doelmatigheidsafweging. Omdat de WOZ-waarde toch al aanwezig is én als een objectieve heffingsgrondslag wordt gezien, wordt de WOZ-waarde bij veel meer lokale belastingen gehanteerd als de heffingsgrondslag. Denk aan de Rioolheffing, maar ook aan de Forensenbelasting, Reclamebelasting en de BIZ. Door de WOZ-waarde voor meer dan alleen de OZB te hanteren, wordt het belastingproces effectiever en hoeven er geen kosten te worden gemaakt voor het bepalen en onderhouden van een andere heffingsgrondslag.
Het moge evenwel duidelijk zijn dat de WOZ-waarde niet voor elke belasting inzetbaar is, want enig verband tussen de heffing en het object dient wel aanwezig te zijn. Dat verband ontbreekt bij de Toeristenbelasting in ieder geval. Daar is, zoals in de historie bepaald, het verband juist een andere: het verblijf. Een en ander zoals de Hoge raad al in 1981 oordeelde. KENMERK ANG022-0225AJVG
6
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
2.5.
VAST OF GEDIFFERENTIEERD TARIEF
De wettelijke bepaling in de Gemeentewet maakt niet duidelijk of en in hoeverre het de bedoeling is dat elke vorm van verblijf in de gemeente tegen hetzelfde tarief belast dient te worden. Noch maakt de bepaling duidelijk dat het op een andere manier zou dienen te gebeuren. Dat biedt ruimte voor variatie en creativiteit. Aan de andere kant heeft de Hoge Raad in 1981 bepaald dat er tenminste een verband tussen de omvang van het verblijf (in dagen c.q. het aantal verblijfhoudende personen) en de hoogte van de heffing dient te zijn. Dat pleit voor een vast bedrag per persoon per verblijf c.q. overnachting. Het is evenwel toegelaten te differentiëren in de belastingtarieven. Dat wordt dan ook door gemeenten gedaan. Voor verblijf in hotels geldt vaak een hoger belastingtarief dan voor verblijf op een camping, of in een groepsaccommodatie. Maar er zijn meer vormen van differentiatie denkbaar. De bevoegdheid van de gemeenteraad bij de vaststelling van een differentiatie in de belastingtarieven wordt beperkt door de aan- of afwezigheid van een zogenaamde ‘redelijkerwijs te objectiveren rechtvaardigingsgrond’, of korter: ‘een objectieve rechtvaardigingsgrond’.
De Hoge Raad verduidelijkte en benadrukte dit in 2022 nog eens met de betrekking tot het (positieve) oordeel over de ‘kerkenvrijstelling’ in de Rioolheffing en het (negatieve) oordeel over het lagere bedrag van de proceskostenvergoeding in WOZ-beroepszaken. Dat betekent dat er onderscheid kan worden gemaakt in groepen belastingplichtigen voor zover voor dat onderscheid een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Dan is het onderscheid toelaatbaar. Een veel gebruikte versie van een gedifferentieerd tarief is de heffingsmethode waarbij in basis de heffing geschiedt op basis van werkelijke aantallen overnachtingen tegen een vast tarief, maar voor vormen van verblijf waarbij het werkelijk aantal overnachtingen in de praktijk zeer lastig tot nagenoeg onmogelijk te registreren is voor de verblijfgever een ‘forfaitaire heffingsmaatstaf’ wordt gebruikt. Het lastig tot nagenoeg onmogelijk zijn van de registratie van de werkelijkheid is vooral aan de orde bij verblijf op vaste jaar- en seizoenplaatsen. De verblijfhouders verblijven op die standplaatsen in wisselende samenstelling en groepsomvang met minimaal toezicht van de verblijfgevende terreinexploitant, terwijl de verblijfhouder niet afhankelijk van het werkelijke verblijf betaalt, maar betaalt voor de jaar- of seizoensplaats ongeacht het gebruik ervan.
In die gevallen wordt nog vaak gebruik gemaakt van een forfaitaire berekeningswijze van de heffingsgrondslag (ook wel; forfaits). Op de forfaitaire berekeningswijze is het bekende Arrest Aalsmeer (HR 6 november 1996, ECLI:NL:HR:1996:AA1737, Belastingblad 1997, p. 4) van toepassing. Als gevolg van vooral de ongewenste bijwerking en privacy-inbreuk bij verblijfhouders bij het bepalen van de forfaitaire rekeneenheden kiezen steeds meer gemeenten voor vaste bedragen per seizoen- of jaarplaats of arrangement van verblijf. Dit is een vorm van differentiëren naar de duur van het mogelijk zijnde verblijf op de standplaats. Een ander voorkomend en aanvaard onderscheid is onderscheid tussen verblijf in een door de verblijfgever ter beschikking gestelde accommodatie en verblijf in een door de verblijfhouder meegenomen of geplaatste accommodatie. Tussen beide groepen is een objectief vast te stellen onderscheid aanwezig dat de basis vormt voor een andere tariefstelling voor het verblijf. Uitzonderingen c.q. afwijkende tarieven en/of zelfs vrijstellingen voor jeugdgroepen, sport en educatie bestaan al zolang de Toeristenbelasting bestaat. Voor een vrijstelling die juridisch stand houdt is net als bij de differentiatie een redelijkerwijs te objectiveren rechtvaardigingsgrond noodzakelijk.
Een rechtvaardiging voor het hanteren van andere tarieven voor bepaalde vormen van verblijf lijkt vaak makkelijk te kunnen worden gevonden in het onderscheid in prijs van het verblijf. Vaak is dan de ‘rechtvaardiging’ die wordt aangevoerd dat iemand die veel voor het verblijf kan betalen, ook wel meer belasting kan betalen. Daarbij wordt vergeten dat “het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen” (artikel 219, lid 2 Gemw). Door duurder verblijf hoger te belasten komt het bestuursorgaan dicht bij ontoelaatbaar heffen van belasting op basis van een methode die discriminerend werkt. Daarbij is de prijs van het verblijf door verschuivingen in de KENMERK ANG022-0225AJVG
7
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
laatste 10 jaren niet meer zo sterk gesegmenteerd naar accommodatiesoorten als voorheen. Er zijn campings en bungalowparken die de prijs van een hotelovernachting evenaren tot overschrijden en er zijn B&B’s die voor letterlijk een appel en een ei verblijf aanbieden. 2.6.
KARAKTER VAN DE BELASTING
Van sommige lokale belastingen is heel duidelijk wat het karakter is. Bij de Onroerende Zaakbelastingen is dat een algemeen dekkingsmiddel en bij de Rioolheffing en de Afvalstoffenheffing is dat kostenbestrijding van de wettelijk aan de gemeente opgedragen ta(a)k(en). De Riool- en Afvalstoffenheffing zijn dus pure bestemmingsbelastingen. Veel van de andere gemeentelijke belastingen worden aangeduid als directe belastingen zonder bestemming, waarvan de opbrengst in de algemene middelen van de gemeente vloeit. Soms wordt een belasting ondanks het algemene karakter wel in enige mate regulerend ingezet, zoals bij de reclame- en precariobelasting die door de tarifering soms indirect wildgroei in de openbare ruimte tegengaan. De belasting is dan door de belastingplichtige te beïnvloeden door bepaalde voorwerpen of reclame-uitingen te verwijderen. Alleen bij de Parkeerbelasting is de wetgever glashelder over het regulerende karakter van de belasting (artikel 225 Gemw). Hieruit is af te leiden dat de wetgever voor de belastingen als opgenomen in artikel 220 tot en met 228 van de Gemeentewet (de rechten staan in artikel 229 Gemw opgenomen), behoudens de Parkeerbelasting, geen regulerend karakter van de belastingheffing voor ogen stond. Daar waar de wetgever een beperking van het algemene karakter voor ogen stond is dat aangebracht in de bepalingen.
Zie hiervoor het karakter van kostenbestrijding van de Afvalstoffenheffing en Rioolheffing, het zeer specifieke bestemmingskarakter van de Baatbelasting en de maximale kostendekking bij de rechten. De Memorie van Toelichting (Zitting 1968-1969 – 9538) vermeldt ten aanzien van het karakter van de ‘toeristenbelasting’ het volgende : “De belasting moet worden gezien als een tegemoetkoming in de kosten van de huishouding der gemeente voor zover deze voortvloeien uit voorzieningen welke (mede) in het belang van het toerisme worden getroffen.” Dat is heel duidelijk geen regulerend karakter, maar een dekkingskarakter van de extra kosten van gemeenten die te maken hebben met toerisme. De gemeenteraad zou zelf het algemene karakter van de belasting kunnen inperken door een algemene belasting het karakter van een bestemmingsheffing mee te geven. Dat is soms het geval bij de Hondenbelasting als de opbrengst (deels) wordt ingezet voor de bestrijding van de door het hondenbezit veroorzaakte overlast. Maar ook deze ruimte voor inperking laat zien dat andersom door de wetgever geen ruimte beoogd is te geven aan gemeenten. Verruimen van de wettelijk gegeven bevoegdheid door de gemeenteraad is dus niet toegestaan.
KENMERK ANG022-0225AJVG
8
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
3 ONDERZOEK EN BEOORDELING
In dit hoofdstuk word het onderzoek en de beoordeling vanuit de vraagstelling weergegeven. Het onderzoek heeft meerdere zelfstandige invalshoeken doorlopen en beoordeeld. Hierdoor is er geen integrale weergave te geven en zijn de afzonderlijke invalshoeken hieronder paragraafgewijs opgenomen. Zoals opgemerkt zijn en worden in Amsterdam meerdere soorten maatregelen onderzocht die het ongewenste toerisme kunnen terugdringen of reduceren. Het aan banden leggen van de verkoop van cannabis in coffeeshops aan toeristen is daar eentje van, maar daarbij rijst de vraag hoeveel effect dat zal hebben op het verblijfhouden en of het niet meer overlast veroorzaakt dan het oplost. In dit hoofdstuk worden verschillende invalshoeken besproken, maar zonder rekening te houden met een samenloop met andere dan fiscale maatregelen. Wellicht is juist in die samenloop met de andere maatregelen de sleutel tot succes gelegen. 3.1.
GEMEENTE AMSTERDAM
Vanaf 2020 kent gemeente Amsterdam voor bedrijfsmatig aanbod van verblijf in niet-woningen, zoals hotels en campings, een zogenaamde “gecombineerde maatstaf” voor de heffing van Toeristenbelasting. De (heffings)maatstaf is een combinatie van een percentage van de omzet (exclusief BTW en Toeristenbelasting) en een vast bedrag per persoon per nacht/overnachting. Het vaste bedrag per persoon per overnachting is als een ‘opslag’ op het percentage van de overnachtingsprijs geformuleerd. De Toeristenbelasting voor bedrijfsmatige verhuur vanuit niet-woningen in 2022 is in de belastingverordening als volgt opgenomen. Categorie
Percentage per overnachting per kamer
Vast bedrag per persoon per nacht
Hotels Campings Overige
7% 7% 10 %
€ 3,00 € 1,00 n.v.t.
Aanvullend hieraan is er een afwijkende methode en tarief voor verblijf op cruiseschepen. Het tarief voor passagiers van cruiseschepen bedraagt € 8,00 per passagier. Buiten de situatie van de cruiseschippassagier, hanteert gemeente Amsterdam (dus) een systematiek van de som van het percentage van de verblijfsomzet en een bedrag per persoon per nacht. Hierbij geldt wel dat ‘terzake van een aaneengesloten verblijfsperiode door een individuele verblijfhouder het vaste bedrag <….> voor ten hoogste 21 nachten in rekening wordt gebracht’. Dat komt er dus op neer dat de opslag op het belastingbedrag als percentage van de verblijfsomzet bij verblijf in hotels nooit meer dan € 63,00 per persoon zal belopen, en bij verblijf op een camping nooit meer dan € 21,00 per persoon. Bij verblijf in andere accommodaties als ‘hotels’ en ‘campings’ blijft de opslag geheel achterwege. Overigens is een camping in de zin van de verordening wel wat er in de volksmond van te verwachten
KENMERK ANG022-0225AJVG
9
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
valt, maar een ‘hotel’ is in de zin van de verordening wel wat meer dan het gemiddelde hotel. De verordening omschrijft het begrip hotel namelijk als volgt: “een bedrijfsmatig geëxploiteerde accommodatie, niet zijnde een woning, met slaapplaatsen voor logiesverstrekking in overwegend, doch niet uitsluitend, een- en tweepersoonskamers tegen betaalde boeking per nacht of nachten, en waaronder mede worden begrepen pensions, hostels en appartementen met hoteldienstverlening”. De opslag van een vast bedrag per persoon per overnachting blijft, blijkens de vrijstelling van artikel 7, lid 2 van de Verordening Toeristenbelasting, ook achterwege bij verblijf door “personen die bij aanvang van het verblijf nog niet de leeftijd van 16 jaar hebben bereikt”. Bij (heel) kort verblijf is de overnachtingsprijs van de accommodatie per nacht vaak hoger dan bij een langer verblijf. Het absolute bedrag van omzet voor de totale periode van verblijf is uiteraard wel hoger naarmate er langer wordt verbleven. Een hoge prijs voor de accommodatie voor één of twee nachten in combinatie met een hoog tarief voor de toeristenbelasting voor heel kort verblijf, zou tot de gezochte prijsprikkel voor de ongewenste verblijfhouder kunnen leiden. Maar dat mogelijke effect gaat teniet als de hoge belasting wordt gecompenseerd door budget-verblijf.
Tot en met 21 nachten verblijf wordt de belasting als percentage van de verblijfsomzet in Amsterdam verhoogd met een vast bedrag per persoon per overnachting. Op dat punt wordt het bij lang verblijf in Amsterdam dus ook per nacht goedkoper als er langer wordt verbleven. De tariefstelling is dan ook in enige mate degressief te noemen. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in de regel verreweg het meeste toeristische verblijf (ver) onder de periode van 21 aangesloten dagen/overnachtingen blijft. Tot slot dan nog de opmerking dat de voor of door de cruiseschippassagier verschuldigde Toeristenbelasting meer het karakter heeft van een zogenaamde dagtoeristenbelasting, dan het karakter van de Toeristenbelasting in de meer bekende vorm. 3.2.
REGULEREN MET TOERISTENBELASTING
Het is de vraag of de gemeenteraad de Toeristenbelasting kan inzetten als middel tot regulering van verblijf. Dat is tenminste het idee dat dit memo beoordeelt. Amsterdam kampt met verblijfhouders die de stad veel liever zou weren door de van die verblijfhouders ondervonden overlast. Dat kan door de locatie minder aantrekkelijk te maken voor de niet tot veel minder gewenste verblijfhouder. Hierbij is het maar de vraag of de regulering die nu van de Toeristenbelasting wordt verwacht wel toelaatbaar is. Het is weliswaar in de wettelijke bepaling van artikel 224 Gemw niet uitgesloten, maar het is ook niet zo omschreven dat het logisch en beoogd is, terwijl de wetgeschiedenis ook geen aanknopingspunten biedt. Dat zet het idee enigszins op een achterstand. Verder is het vanuit het perspectief van de algemene beginselen meer voor de hand liggend bepalingen over een verstrekkende bevoegdheid als het heffen van belastingen strikt of krap c.q. voorzichtig uit te leggen bij onduidelijkheden in de wet dan ruim. Daarbij dient opgemerkt te worden dat het hanteren van een dusdanige tariefstelling dat van de heffing daadwerkelijk een afschrikkende werking uitgaat voor het laten ontstaan van een belastbaar feit, het oordeel van de bestuursrechter van onverbindendheid wegens een ‘onredelijke en willekeurige’ belastingheffing groot is. Veel groter dan de kans op het oordeel van toelaatbaarheid.
Dat laat onverlet dat van een niet-onredelijke en niet-willekeurige tarifering bij de belastingheffing in enige mate toch een regulerende werking uit kan gaan. Dat kan namelijk een - gewenst of ongewenst - bijeffect zijn als de belastingplichtige door zijn of haar handelen de omvang van de belastingplicht kan beïnvloeden. Bij Precario- en/of Reclamebelasting kan de tarifering zorgen voor het verwijderen of verkleinen van de voorwerpen of uitingen die de belastingplicht en de omvang ervan bepalen. Tot slot verdient het opmerking dat het de vraag is of de verblijfhouder beïnvloed kan worden met de Toeristenbelasting, terwijl de verblijfhouder niet degene is die belastingplichtig is voor de voor het verblijf verschuldigde Toeristenbelasting. Dat is tenslotte, conform de verordening, degene die de KENMERK ANG022-0225AJVG
10
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
gelegenheid biedt tot het houden van het verblijf. De verblijfgever heeft weliswaar de bevoegdheid de door hem verschuldigde Toeristenbelasting te verhalen op de verblijfhouder, maar dat regresrecht is een vrije keuze voor de verblijfgever. Het is maar te zeggen dat de verblijfhouder niet direct, maar ‘slechts’ indirect wordt geconfronteerd met de heffing van Toeristenbelasting. In de situatie van een kleine tariefstijging valt het niet uit te sluiten dat een verblijfgever de hogere belasting slechts deels of helemaal niet doorbelast aan de verblijfhouder, maar genoegen neemt met een wat lager resultaat om de klant te behouden. De verblijfgever kan niet verplicht worden de belasting door te berekenen aan de verblijfhouder. 3.3.
ONDERSCHEID MAKEN IN VERBLIJFHOUDERS
Bij de vraagstelling wordt uitgegaan van het weren van bepaalde verblijfhouders die volgens de diverse onderzoeken als degenen worden aangewezen die de overlast in overwegende mate veroorzaken. De ‘feest-toerist’ wordt als ongewenst tot veel-minder-gewenst aangemerkt. Deze groep is misschien wel goed te omschrijven zodat een duidelijk aan te wijzen en te onderscheiden groep ontstaat, maar dat houdt niet in dat de groep daardoor ook zonder meer anders te behandelen is dan andere groepen verblijfhouders of de rest van de verblijfhouders. De heffing van Toeristenbelasting is vanuit het belastbaar feit gericht op het (houden van) verblijf en niet op de verblijfhouder zelf. Onderscheid maken bij de tarifering en/of heffing op personen, herkomst, nationaliteit, leeftijd, etc. zal heel snel stranden als zijnde discriminatoir en (dus) ontoelaatbaar. Te maken onderscheid dat juridisch standhoudt, is dan ook bijna zonder uitzondering een onderscheid dat zich richt op verschillen in de accommodatie. Die verschillen zijn objectiveerbaar en veelal is het verschil in tarief te rechtvaardigen door een combinatie van gronden.
Bij het gedachtegoed van het maken van onderscheid naar heel kort, kort, midden-lang en lang verblijf dient rekening te worden gehouden met het feit dat zowel de feest-toerist als de zakelijke verblijfhouder vaak maar (heel) kort verblijf houden, maar zich zeker onderscheiden in ‘gewenst zijn’. Zou het ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijf in bepaalde te specificeren accommodatiesoorten plaatsvinden, dan is er meer kans op een methode die juridisch stand kan houden. Dat zou een eigen systematiek van de som van het percentage van de verblijfsomzet en een bedrag per persoon per nacht gaan inhouden, naast de bestaande systematiek voor de categorieën hotels, campings en overige. Hierbij zou het vaste bedrag per persoon per nacht bijvoorbeeld hoger kunnen worden gesteld dan de € 3,00 p.p.p.n. van de hotels. Let wel, als het tarief van een accommodatiesoort en groepen daarvan wordt verhoogd, geldt dat voor alle verblijfhouders in die accommodaties. Dus ook voor de wel gewenste verblijfhouders. 3.4.
ONDERSCHEID MAKEN IN ACCOMMODATIES
Zoals in Hoofdstuk 2 opgemerkt is het gemeengoed bij de naar gedifferentieerd tarief heffen van Toeristenbelasting onderscheid te maken op de accommodatie waarin het verblijf wordt gehouden. Met de juiste begripsomschrijving zijn de accommodaties waarvoor een ander regime heeft te gelden dan de overige accommodaties, goed van elkaar te (onder)scheiden. Indien de begripsomschrijving niet sluitend kan worden gemaakt, is dat in de regel een signaal dat de beoogde groep niet of onvoldoende te objectiveren is. Het hanteren van verschillende heffingsmethoden en aparte tarieven voor het verblijf gerelateerd aan de accommodatie is binnen grenzen toelaatbaar. Maar de accommodaties zeggen niet per definitie iets over de verblijfhouder in die accommodaties. Aangezien de vraagstelling voor dit memo zich richt op het inzetten van het middel van de Toeristenbelasting teneinde de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder af te schrikken, komt de vraag op: ● of deze verblijfhouder in een bepaalde (te objectiveren) accommodatiesoort/-vorm verblijf houdt; ● of die accommodatiesoort/-vorm ook gelegenheid tot het houden van verblijf biedt aan andere verblijfhouders dan de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder; KENMERK ANG022-0225AJVG
11
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
●
of de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder kan en zal uitwijken naar andere accommodatiesoorten/-vormen als de Toeristenbelasting daar minder zwaar op het verblijf drukt.
Als de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder hoofdzakelijk in een bepaalde accommodatiesoort/-vorm verblijf houdt en in die accommodatiesoort/-vorm geen wel gewenste verblijfhouders verblijf houden, dan zou het voor de hand liggen die accommodatiesoort/-vorm te belasten met een hoger tarief voor de Toeristenbelasting. Dat levert een verhoging van de verblijfskosten op die een prijsprikkel kan vormen en de feest-toerist kan bewegen Amsterdam te mijden. Daarbij zijn uiteraard wel de beperkingen als in Hoofdstuk 2 vermeld in acht te nemen. De rechtvaardiging voor het heffen van een hoger tarief kan dan gezocht (en mogelijk gevonden) worden in bijvoorbeeld een hoge(re) mate van toezicht en handhaving door de gemeente ten aanzien van die accommodatiesoorten/-vormen. Uit zo’n rechtvaardigingsgrond volgt wel (tenminste deels) het karakter van een bestemmingsheffing en dus wordt dan de kostendekkendheid geïmporteerd in de heffing van Toeristenbelasting. Er dient rekening te worden gehouden met een mogelijk ongewenst bijeffect van het belasten van accommodatiesoorten/-vormen die het verblijf van de ongewenste of veel-minder-gewenste verblijfhouder faciliteren. Dat bijeffect is het omvormen van de accommodatiesoort/-vorm door de verblijfgever naar een soort/vorm die onder een lagere belastingdruk valt.
Of, en dat is wellicht zelfs erger, de verblijfgever gaat de accommodatie zich laten voordoen als een andere soort/vorm dan het in werkelijkheid is. Als het zo is dat de ‘feest-toerist’ altijd voor een bepaalde accommodatiesoort/-vorm kiest voor het verblijf, dan zou bij het gebrek aan aanbod daarvan in Amsterdam de keuze van de verblijfhouder op een andere plaats dan Amsterdam kunnen komen te vallen, of – misschien waarschijnlijker – op een andere accommodatiesoort/-vorm die wel wordt aangeboden. De marktwerking is soms nu eenmaal gebaseerd op het credo “beter duur dan niet te koop”. 3.5.
DIFFERENTIATIE NAAR LOKATIE
Bij meerdere belastingsoorten is gebiedsgebonden heffen of heffen in tariefzones gemeengoed. Denk aan reclamebelasting, precariobelasting en parkeerbelasting. In de Memorie van Toelichting (Zitting 1968-1969 – 9538) staat in dit kader de volgende tekst opgenomen: “In gemeenten welke slechts ten dele het karakter van een toeristenoord dragen kan het redelijk zijn, de belasting te beperken tot bepaalde gedeelten der gemeente of haar in onderscheidene gedeelten naar een verschillend tarief te heffen. De voorgestelde bepaling laat de mogelijkheid daartoe open.” Deze tekst maakt het toepassen van de Toeristenbelasting in slechts delen van de gemeente mogelijk als die niet of in ondergeschikte mate toerisme ondervinden. In de huidige tijd zou dat ‘gebiedsgebonden heffen’ worden genoemd. Maar het meest opmerkelijke is dat destijds een gedifferentieerd tarief naar gespecificeerde gebieden in de gemeente al tot een optie werd gemaakt. Als de gemeente een objectieve rechtvaardigingsgrond heeft voor het hoger belasten van een gebied of zone in de gemeente, is daar vanuit de wetgever en de wetsgeschiedenis geen belemmering voor. Nu aangevoerd wordt dat de overlast van de feest-toerist zich nagenoeg geheel in de binnenstad c.q.
het centrum voordoet, zou dat in combinatie met kostenbestrijding van overlast, handhaving en afvalverwijdering tot een rechtvaardiging van een hoger tarief in die zone kunnen leiden. Een hoger tarief in de binnenstad met een lager tarief in de nabij gelegen gebieden zou tot een verschuiving van het verblijf kunnen leiden en zo een steentje bijdragen aan spreiding. Een dergelijke differentiatie lijkt vanuit het genoemde standpunt van kostenbestrijding wel te verantwoorden, maar het beïnvloedt wel de concurrentiepositie van verblijfgevers in de buurt van de zonegrens. Die zouden aanleiding kunnen hebben de zonering van de belastingheffing bij de bestuursrechter voor te leggen. KENMERK ANG022-0225AJVG
12
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
3.6.
MINIMUM TARIEF
Mogelijk gaat het bij het verblijf van de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder om accommodatiesoorten/-vormen met een verhoudingsgewijs (zeer) lage overnachtingsprijs. Dan is er wellicht een aanvullende rechtvaardiging voor een hoger percentage van de overnachtingsprijs te vinden in de redenering dat er een bepaalde minimale bijdrage aan de opbrengst van de Toeristenbelasting per verblijfhouder wordt verwacht. De minimale bijdrage ontstaat wel bij de accommodaties met een gemiddelde overnachtingsprijs, maar niet bij de laag-budget-accommodaties. Door een minimum tarief wordt een minimum bijdrage gewaarborgd en zal de overnachtingsprijs van de laag-budget-accommodatie (wat) stijgen. Diezelfde minimale bijdrage per persoon aan de opbrengst van de Toeristenbelasting zou er ook toe kunnen leiden dat de aan de tarieven in de belastingverordening een zeker minimumbedrag wordt toegevoegd. Ongeacht de omvang van het werkelijke verblijf, dient dan altijd een bepaald bedrag te worden voldaan. Hoe korter het verblijf, hoe zwaarder het minimumbedrag op het verblijf drukt. Teneinde niet in strijd te komen met het proportionaliteitsbeginsel zal het minimumbedrag een samenhang dienen te hebben met bijvoorbeeld het gemiddelde bedrag van de verschuldigde Toeristenbelasting voor een (gemiddeld verblijf).
Het minimumbedrag van de belasting zou ook kunnen worden gerelateerd aan bepaalde kosten voor toerisme en recreatie in de stad en overlastbestrijding die uit de belastingopbrengst worden bekostigd. Dat kan ook over zwerfafval gaan. Hiervoor geldt dan wel dat een kostendekkendheidselement van een bestemmingsbelasting wordt geïmporteerd in de Toeristenbelasting. Dat is een aandachtspunt, maar hoeft zeker geen breekpunt te zijn. Met de huidige informatie en gelet op de beschikbare tijd voor het onderzoek is het niet mogelijk een onderbouwd standpunt in te nemen over de hoogte van een houdbaar minimumbedrag. Indien deze denkrichting op draagvlak kan rekenen, zou (nader) onderzoek kunnen worden gedaan waar de drempelwaarde van een minimumbedrag zou kunnen liggen. Op basis daarvan kan worden bepaald of en in hoeverre dit daadwerkelijk een beïnvloedende werking kan hebben op de verblijfhouder. De inschatting op basis van ervaring is dat een minimum tarief wel hoger kan liggen dan het huidige tarief, maar dat zelfs een verdubbeling er niet toe zal leiden dat de bewuste verblijfhouders niet meer naar Amsterdam komen. Het zal dus een element zijn in een totaalpakket aan maatregelen ter reductie van het ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijf, maar geen zelfstandige oplossing.
Het verdient aandacht dat de ‘feest-toerist’ tot de heel kort verblijfenden behoort, maar dat geldt ook voor de zakelijke verblijfhouder. Extra beprijzen van het heel korte verblijf van de feest-toerist raakt dan ook de zakelijke verblijfhouder. Een andere groep die wellicht ongewenst geraakt wordt door een minimumtarief is de budgettoerist die geen overlast veroorzaakt. Die overnachten in de regel in zeer laaggeprijsde accommodaties die door een hoog tarief voor de eerste nacht(en) sterk in prijs beïnvloed worden. In relatie hiermee geldt de aanbeveling te onderzoeken in welke accommodatiesoort/-vorm de ongewenst tot veel-minder-gewenste verblijfhouder verblijft en welke verblijfhouders van die accommodatiesoort/-vorm nog meer gebruik maken. Verblijft de ‘feest-toerist’ niet op de camping of een jeugdherberg, dan kunnen die vormen van verblijf beschikbaar blijven voor de budgettoerist met een schappelijk belastingtarief. 3.7.
PERIODE-AFHANKELIJK TARIEF
Uit onderzoek komt naar voren dat de overlast van het feest-toerisme het grootst is in de maanden juni, juli en augustus. Dat roept de vraag op of en in hoeverre het mogelijk is in die maanden een hoger tarief voor de Toeristenbelasting te hanteren dan in de andere maanden van het jaar. Verblijfhouders in de maanden september tot en met mei worden dan niet geconfronteerd met de hogere heffing. Het is uiteraard wel zo dat alle verblijfhouders in de periode juni-augustus te maken krijgen met een hogere heffing, ook de verblijfhouders die geen overlast veroorzaken. Er zou ook nog verder gespreid kunnen worden door een To-, Hoog- en Laagseizoen te benoemen. KENMERK ANG022-0225AJVG
13
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
Voor deze differentiatie is net als voor elk ander onderscheid een steekhoudende onderbouwing noodzakelijk. Die onderbouwing zou te vinden kunnen zijn in de hogere kosten van overlastvoorkoming en afvalverwijdering in die drie maanden dan in de rest van het jaar. Zo’n rechtvaardiging c.q. onderbouwing vereist - door het bestemmingskarakter van de ‘opslag’ - in die periode wel een relatie met de te maken (extra) kosten. Een dergelijke differentiatie is wel een verhoging van de administratieve last van de verblijfgever en is het een extra component bij de controle van de aangiften toeristenbelasting. Daarbij is het niet ondenkbaar dat de verblijfhouder, maar ook de feest-toerist, door zo’n periode-afhankelijk tarief het verblijf verplaatst naar een andere periode met een lager tarief c.q. een lagere prijs. Dat kan tot gewenste spreiding c.q. afvlakking leiden, maar ook tot een veel langere periode van overlast dan nu het geval is. 3.8.
TARIEVEN IN NEDERLAND
Het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten heft een Toeristenbelasting. Het gemiddelde tarief voor het belastingjaar 2022 van de Toeristenbelasting bedraagt € 2,03 per persoon per nacht (p.p.p.n.) in Nederland. Het gemiddelde laat een stijging van ca. 5,2% zien ten opzichte van een jaar eerder, want het gemiddelde tarief p.p.p.n. lag in 2021 nog op € 1,93. Bij 181 gemeenten is het tarief van de Toeristenbelasting van 2021 naar 2022 verhoogd. Bij vijf gemeenten verdubbelde het tarief. Een verhoging van minimaal 20% werd bij 24 gemeenten doorgevoerd. Teruggerekend naar een gemiddeld tarief per overnachting liggen de laagste Toeristenbelasting-tarieven in Nederland tussen de € 0,65 en € 0,75 p.p.p.n. De hoogste tien tarieven liggen tussen de € 5,92 en € 11,29 p.p.p.n. De op een na duurste gemeente in Nederland heft de Toeristenbelasting zuiver als bedrag per persoon per nacht. Het betreft een bedrag van € 7,90 of € 8,90 bij verblijf in accommodaties die in Amsterdam als ‘hotel’ kwalificeren. Dat tarief is in vergelijk met het gemiddelde van € 2,03 al fors te noemen en schrikt voor zover bekend geen verblijfhouders af. De tarieven van de Toeristenbelasting stijgen de afgelopen jaren overigens sterk. In 2019 lag het gemiddelde tarief nog op € 1,66 p.p.p.n. De laagste tarieven waren toen nog € 0,50 en de hoogste tien lagen tussen de € 4,31 en € 7,54.
De stijging van de tarieven is gemiddeld genomen aanzienlijk en in individuele gevallen zeer fors. Toch is de verwachting bij de doorgevoerde verhogingen niet dat de tariefstijging leidt tot afname van het verblijf. Het leidt vooral tot een toename van de inkomsten. Dit beeld veronderstelt dat het verblijf door de heffing van Toeristenbelasting zodanig veel duurder moet worden voordat een andere keuze wordt overwogen door de verblijfhouder, dat voor die tijd reeds een tarifering is bereikt (of gepasseerd) die voor de bestuursrechter kwalificeert als onredelijke belastingheffing. 3.9.
SSNIP T EST
Het idee achter de beïnvloeding van de komst van ongewenste c.q. veel-minder-gewenste verblijfhouders in de stad is de invloed van een permanente prijsverhoging die niet beïnvloedbaar is door de consument. In de meer economische benadering van vraagstukken wordt daarvoor de SSNIP test ingezet. SSNIP staat voor ‘Small but Significant Non-transitory Increase in Price’. Deze test gaat ervan uit dat de betrokkene die met de ‘prijs van het product’ wordt geconfronteerd een alternatief heeft. Dat alternatief wordt gekozen als de prijsverhoging boven een zeker niveau stijgt. Tot aan dat niveau heeft de prijsverhoging geen invloed op de keuze en kan de prijsverhoging zonder gevolgen doorgevoerd worden. Dit wordt ook wel als prijselasticiteit uitgedrukt. Het is duidelijk dat de verblijfhouder feitelijk geen alternatief heeft bij de keuze voor het houden van verblijf in Amsterdam, behalve in het geheel niet komen. Gemeente Amsterdam is in economische zin een monopolist voor de stad Amsterdam, want er is geen ander Amsterdam. KENMERK ANG022-0225AJVG
14
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
En daar zit direct een issue, want de SSNIP test werkt niet bij gratis producten, maar ook niet of gebrekkig bij monopolisten die het product steeds minder kwalitatief aanbieden. Amsterdam is door het minder aantrekkelijk maken van de stad voor ongewenste verblijfhouders niet echt als zo’n monopolist aan te merken, maar die situatie zou mogelijk wel beter passen bij de vraagstelling die dit memo behandelt. Voor de laatstgenoemde situatie (de monopolist met een continue dalende productkwaliteit) is door de Europese Commissie een alternatief ontwikkeld. Dat is de SSNDQ, wat staat voor ‘Small but Significant Non-transitory Decrease in Quality’. Kijkend naar de vraagstelling is ANG van mening dat beide tests geen soelaas bieden. Een verblijfhouder maakt altijd kosten voor zijn verblijf in de stad. Die kosten bestaan uit: - het vervoer naar de stad (vliegtuig, auto, openbaar vervoer); - de kosten van het onderdak in de stad gedurende het verblijf; - de verblijfskosten in de zin van eten, drinken, aankopen en vermaak, én; - overige kosten waaronder belastingen als Parkeerbelasting en Toeristenbelasting. Gelet op de totale kosten van het verblijf voor de verblijfhouder is het de vraag of een wat hogere Toeristenbelasting de verblijfhouder afschrikt.
Als de reis en het heel korte verblijf al € 250,00 tot € 500,00 per persoon kost, zou dan € 25,00 tot € 50,00 extra de verblijfhouder weerhouden van zijn verblijf? De inschatting is dat de Toeristenbelasting het verblijf daarmee niet integraal voorkomt, maar een zekere groep misschien beweegt een andere bestemming te kiezen. Hierbij geldt wel de vraag of de gemeente in alle (juridische) redelijkheid wel tot zo’n hoge heffing kan komen voor het heel korte verblijf dat de overlast veroorzaakt. Maar als alle kleine beetjes helpen het feest-toerisme in te dammen, dan is er een element voor de oplossing in te vinden. Een ‘Small but Significant’ verhoging van de prijs van de overnachting in Amsterdam gaat de verblijfhouder niet integraal weerhouden van de komst naar Amsterdam. Een heel sterke verhoging van de heffing mogelijk wel, maar die roept andere gedragingen van de verblijfhouder en de verblijfgever op. 3.10.
BEPRIJZING VAN DE TOEGANG
In het buitenland zijn voorbeelden waarbij er een heffing plaatsvindt voor de toegang tot de verblijfslocatie. Het gaat daarbij vaak om eilanden. Het voordeel van die locaties is dat de toegang vrij eenvoudig is te controleren op een vliegveld (al dan niet met douane) en in havens. Bij een gemeente is zo’n gereguleerde toegang niet aanwezig en ondoenlijk te realiseren. Tenzij de gemeente een (wadden-)eiland is natuurlijk. De voorbeelden zijn ook vaak minder belastingtechnisch van aard. Het gaat meer om bijdragen aan het behoud van de natuur en de ontwikkeling en instandhouding van de locatie. Daarmee is het meer te vergelijken met een bestemmingsheffing of een recht, waarmee bepaalde aangewezen kosten worden gedekt en investeringen mogelijk gemaakt. De dekking of financiering wordt dan betaald door degenen die er gebruik van maken en niet (alleen) door degenen die er wonen. Een aangevoerd voorbeeld is de ‘taxa ecológica’ die bezoekers van het Braziliaanse eiland Fernando de Noronha moeten betalen. Deze ecologische belasting wordt geheven voor de entree van het nationale park van het eiland. Dit moet zelfs voor het kortste ritje worden betaald, maar is tien dagen geldig. Het kost ongeveer $ 20,00 voor Brazilianen en $ 40,00 voor buitenlanders.
Deze belasting is meer een tolheffing of toegangsprijs voor het park, dan een belasting in de zin van de gemeentelijke belastingen in Nederland. Daarnaast moet de verblijfhouder op dit eiland een ‘taxa de preservação ambiental’ betalen om het eiland te kunnen bezoeken. De milieubeschermingsheffing begint bij ongeveer $ 14,00 voor één dag en wordt verhoogd voor het aantal dagen verblijf. Deze heffing moet vooraf online worden betaald, of bij aankomst op de luchthaven c.q. het eiland. Deze heffing wordt dan wel geheven per persoon die verblijf houdt, maar heeft in de naamgeving al sterk het karakter van een bestemmingsheffing waarvan de inkomsten naar een bepaald doel gaan. Deze locatie wordt door de budgettoerist overigens niet zo zeer vermeden vanwege deze twee heffingen, maar vanwege het veel hogere prijsniveau van de hotels en restaurants dan andere locaties in Brazilië. Dat maakt de exclusiviteit van de locatie. KENMERK ANG022-0225AJVG
15
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
De eilanden Mallorca, Menorca, Ibiza en Formentera (ook wel de Balearen) heffen sinds 2016 een ‘ecotasa’. Een heffing die in het hoogseizoen duurder is dan in het laagseizoen en gebaseerd is op een sterren-classificatie van de accommodatie. In ieder geval Mallorca en Ibiza hebben een reputatie als party-eilanden en desondanks is de heffing schappelijk en op het niveau van Nederland. De naamgeving doet een relatie met de ecologie of natuur op de eilanden vermoeden, maar in werkelijkheid is het eenvoudigweg een extra inkomstenbron voor de eilanden. De invoering heeft er niet voor gezorgd dat er minder toeristen naar de eilanden komen. Overigens vragen de eilanden een bedrag van twee tot vier euro per persoon per dag/overnachting. Het land Bhutan vroeg in 2019 een vast bedrag tot $ 250,00 dollar per persoon per dag voor toegang tot/verblijf in het land. De heffing is blijkens de toelichting duidelijk ingesteld om massatoerisme te voorkomen, maar de verblijfhouder kreeg voor het bedrag wel weer veel terug in de vorm van accommodatie, eten en drinken, transport en een gids. Het lijkt hier dan ook meer op een soort ‘staats-reisbureau’ dan een Toeristenbelasting zoals wij die in Nederland kennen. In Europese landen als Zwitserland, Frankrijk, Spanje en Duitsland heffen gemeenten c.q.
steden een Toeristenbelasting zoals in Nederland, gebaseerd op een bedrag per persoon per nacht of een percentage van de overnachtingsprijs. Maar ook in België, Oostenrijk, Bulgarije, Roemenië en Slovenië komen deze heffingen voor. De heffingen belopen veelal bedragen van € 1,00 tot € 7,50 per persoon per nacht - hoewel Tsjechië daar met € 0,50 tot € 1,00 p.p.p.n. nog erg aan de onderkant van zit - of percentages van de overnachtingsprijs. De heffingen in Europa liggen in de regel op een met Nederland vergelijkbaar niveau, of daaronder. In Zwitserland is voor verblijf langer dan 40 dagen geen belasting verschuldigd en Hongarije heft alleen de stad Budapest een verblijfsbelasting. De opbrengst van de heffingen wordt veelal gebruikt voor de ontwikkeling, instandhouding en/of verbetering van de toeristische infrastructuur en voorzieningen van het gebied c.q. de stad dat de heffing in rekening brengt Griekenland hanteerde bij de invoering van de heffing in 2018 een heffing op basis van de sterren-classificatie van de accommodatie, net als de Balearen. De sterren worden objectief en door een onafhankelijke derde uitgegeven. Deze methode is in Nederland door het vervallen van de Europese en de Nederlandse Hotel Classificatie niet meer inzetbaar. Aan de vervanger ‘Hotelsterren’ doen te weinig accommodaties mee voor een bruikbare heffingsgrondslag.
De Caribische eilanden heffen bijna zonder uitzondering een vorm van Toeristenbelasting, al dan niet via de hotelrekening of als vertrek-fee (net als Japan en Indonesië) op de luchthaven(s). De heffingen per verblijf liggen tussen de vijftien dollar op de Bahama’s tot ruim vijftig dollar op Antigua. Een beter passend voorbeeld van de beprijzing van de toegang tot een locatie, niet zijnde een attractie met een fysieke toegang, is Venetië. De stad Venetië voert naar verwachting in 2023 – in een poging de drukte van toeristen in te dammen - een ‘toegangs-fee’ in van € 3,00 tot € 10,00 per persoon per dag. Personen die blijven overnachten in Venetië betalen de fee overigens niet. De toegang tot Venetië is door de ligging en de lokale infrastructuur natuurlijk wel goed controleerbaar. Het in Venetië te heffen bedrag lijkt overigens meer op een dagtoeristenbelasting die in Nederland bijvoorbeeld tot en met 2016 door de gemeente Waterland werd geheven bij bezoek aan (het eiland) Marken. Een dagtoeristenbelasting zou in voorkomende gevallen in Nederland ook te vergelijken zijn met de vermakelijkhedenretributie van artikel 229, lid 1, onder c van de Gemeentewet. Die retributie heeft zo zijn beperkingen vanuit de wettelijke bepalingen, waaronder de vereiste betrokkenheid van de gemeente bij de vermakelijkheid.
Of Venetië het aantal dagtoeristen zal zien afnemen door de in te voeren ‘toegangs-fee’ zal dienen te blijken in de toekomst. Gelet op de kosten van parkeren in/bij Venetië en het vervoer naar Venetië in vergelijk met een andere ‘attractie’ om als toerist de dag te besteden, ligt het meer voor de hand dat de burgemeester van Venetië een aardige inkomstenbron heeft aangeboord die het volume van de toeristen nauwelijks zal beïnvloeden. Daarvoor lijkt het bedrag gewoon te laag. 3.11.
WATERBED-EFFECT
In de lokale fiscaliteit is het waterbed-effect geen onbekend fenomeen. Belastingdruk in de ene gemeente kan de omstandigheden, gebruik van voorzieningen en diensten én het vestigingsklimaat in KENMERK ANG022-0225AJVG
16
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
een andere gemeente (sterk) beïnvloeden. Indien het gebeid van de gemeente groot genoeg is, kan dat zich zelfs binnen de gemeente voordoen, bijvoorbeeld door een verschuiving van de (dure) binnenstad, naar de (goedkopere) buitenwijken. Indien de gemeente Amsterdam via de weg van de Toeristenbelasting het verblijf in de stad duurder maakt op een zodanige manier dat toeristen de stad gaan mijden vanwege de kosten van de overnachting, dan is niet uit te sluiten dat de verblijfhouders wel naar de stad blijven komen, maar de accommodatie voor het (nacht)verblijf (net) buiten Amsterdam kiezen. De verbindingen van en naar Amsterdam met omliggende gemeenten zijn uitstekend en afstanden en reistijden die Nederlanders belemmerend vinden voor een uitje, zijn voor buitenlanders niet zelden te vergelijken met de inspanningen c.q. de reistijd voor de wekelijkse boodschappen. Als dit waterbed-effect zich voordoet, schiet het middel het doel voorbij. De overlast van het nachtverblijf in de stad zal afnemen, maar de overlast die samenhangt met de reden van de komst naar de stad - een feestje bouwen - blijft. Het waterbed-effect is zeker iets om rekening mee te houden. Net zo goed als rekening gehouden dient te worden met de standaard menselijke reactie op kosten en/of belastingen, namelijk: het ontwikkelen van creativiteit tot het ontgaan of ontduiken van die kosten en/of belastingen.
Als het verblijf voor het ‘feest-toerisme’ uit het zichtbare verdwijnt en vanwege de kosten verstopt c.q. verborgen wordt, zal de overlast niet verdwijnen, maar zal de opsporing en bestrijding van de bron ervan wel toenemen in complexiteit. 3.12.
UITVOERINGSPRAKTIJK
Hoewel het doel van de belastingheffing de overhand dient te hebben boven de pragmatiek van de uitvoering van de belastingverordening is het niet onbelangrijk bij de bepaling van een aangepaste heffingsmethode oog te hebben voor de uitvoerbaarheid van de belastingverordening. Dan gaat het niet alleen om de uitvoerbaarheid voor de belastingplichtige, want die speelt bij de Toeristenbelasting een grote rol, maar ook om de controleerbaarheid van de voor de aangifte en de heffing noodzakelijke administratie die de verblijfgever dient te voeren. Hoe complexer het stelsel, hoe complexer het proces.
KENMERK ANG022-0225AJVG
17
ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING
4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN In dit hoofdstuk worden de uit het onderzoek te trekken conclusies en aanbevelingen weergegeven. Er wordt bij de uitkomsten van het onderzoek rekening gehouden met de ingeschatte situatie dat gemeente Amsterdam wel bereid is tot experimenteren met heffingsmethoden voor de Toeristenbelasting die (nog) geen gemeengoed in Nederland zijn, maar niet zodanig wenst te experimenteren dat, door onverbindend verklaren van de belastingverordening, de opbrengst van de Toeristenbelasting wordt bedreigd. Voorts is van belang de insteek dat alle (kleine) beetjes helpen bij het indammen of reduceren van de groei van ongewenst of veel minder gewenst toerisme in Amsterdam. Voorkomen ervan zal sowieso een brug te ver zijn, maar reductie geeft verlichting. Er zijn door en voor de gemeente Amsterdam meerdere onderzoeken gedaan naar het als overlast ervaren verblijf en dat gaat dan in hoofdzaak om de overlast van de toerist die naar Amsterdam komt voor de coffeeshops. Die ‘toerist’ is vaak Brits en kiest voor Amsterdam omdat het niet duur is in vergelijk met andere bestemmingen. Het lijkt dan logisch om voor de reductie van het ongewenste toerisme te kijken naar maatregelen die deze twee bezoekredenen beïnvloeden. Met de inzet van fiscale instrumenten is drugsverkoop en gebruik niet te beïnvloeden, want daarvoor mist in de (gemeente)wet de wettelijke grondslag.
De gemeente kan ter beïnvloeding hiervan natuurlijk wel bestuurlijke en strafrechtelijke instrumenten inzetten. De tweede bezoekreden: de trip naar Amsterdam is niet duur, kan met fiscale instrumenten wel beïnvloed worden, zij het in beperkte mate. 4.1.