Rapport Onderzoek Regulerende Toeristenbelasting - 29082022

CONCLUSIES

Hieronder zijn de uit het memo te trekken conclusies opgenomen. ● Uit het memo is te concluderen dat aan de gemeenteraad zeer ruime bevoegdheden toekomen tot het bepalen van de meest passende heffingsmethode voor de Toeristenbelasting, de differentiatie van de heffing over verschillende groepen belastingplichtigen en het hanteren van afzonderlijke tarieven voor van elkaar te onderscheiden vormen van verblijf. ● Vanuit de wetshistorie en de wettelijke bepalingen heeft de Toeristenbelasting geen regulerend karakter. De Toeristenbelasting is een algemene belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit. Dat laat onverlet dat er wel een zeker regulerend effect van de tariefstelling kan uitgaan. ● Beprijzing van de toegang tot Amsterdam is door de infrastructuur en geografie van de gemeente onuitvoerbaar. Een separate heffing om Amsterdam te bezoeken behoort evenmin tot de mogelijkheden. ● De Toeristenbelasting zou (deels) als een bestemmingsbelasting kunnen worden vormgegeven ten einde een differentiatie te ondersteunen die kosten-gerelateerd en/of kosten-georiënteerd is. Dan is de opbrengst (deels) gealloceerd ter dekking van bepaalde kosten. Die vorm importeert wel een element van kostendekkendheid in de heffing van Toeristenbelasting. KENMERK ANG022-0225AJVG

18

ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING

● De heffing van de Toeristenbelasting zal - door de wetsgeschiedenis en het standpunt van de Hoge Raad - in alle gevallen verband dienen te (be)houden met de omvang van het verblijf en het aantal verblijfhoudende personen. Dat beperkt de creativiteit, maar sluit die zeker niet uit. ● Bij eventueel differentiëren van de heffing van Toeristenbelasting c.q. de toeristenbelastingtarieven dient de differentiatie te zijn gebaseerd op (een) redelijkerwijs te objectiveren rechtvaardigings-grond(en). Bij gebrek daaraan bedreigt onverbindendheid de belastingverordening en ontstaan grote financiële risico’s voor de gemeente. ● Er is in juridische zin een basis en ruimte voor het heffen van Toeristenbelasting met een zeker minimumbedrag per verblijf. Dat minimumbedrag dient wel binnen de grenzen van de niet-onredelijke en niet-willekeurige belastingheffing te blijven. Of daaraan voldaan is, is uiteindelijk aan de bestuursrechter ter beoordeling. Hoe groot dit risico zal zijn is vooraf op basis van de algemene rechtsbeginselen wel redelijk in te schatten. ● Er is in juridische zin een basis en ruimte voor het heffen van een hogere Toeristenbelasting in een bepaalde periode van het jaar dan in een andere periode. Denk aan afzonderlijke tarieven voor een hoog- en laagseizoen. Dat kan tot spreiding van verblijfhouders leiden.

● Het zou te verwachten (kunnen) zijn dat een verblijfhouder van het verblijf af zal zien als de Toeristenbelasting heel erg veel hoger zal zijn dan nu het geval is. Met de inschatting hoeveel hoger het verblijf belast zou kunnen worden met Toeristenbelasting voordat de dreiging van onverbindenheid waarschijnlijk wordt, zal het absolute bedrag van de Toeristenbelasting in verhouding tot de overige met het verblijf samenhangende kosten voor de verblijfhouder geen zelfstandige drijfveer vormen de stad te mijden. In combinatie met andere prijsverhogende maatregelen kan dit voor een bepaalde groep verblijfhouders wel leiden tot de keuze voor een andere bestemming. ● Als de verblijfhouder door een hogere belastingdruk in Amsterdam zou kiezen de stad te mijden bij de keuze voor de verblijfsaccommodatie maar niet voor het overige (feest)verblijf, dan reduceert de overlast van het nachtverblijf maar zal de overlast voor het overige hoogstwaarschijnlijk blijven bestaan. De verblijfhouder komt evengoed naar de stad, maar slaapt elders. De gemeente waar dan verblijf wordt gehouden ‘profiteert’ van de toename van het verblijf en de inkomsten van Toeristenbelasting.

● Hoewel een hogere belastingdruk voor bepaalde accommodatiesoorten/-vormen de verblijfhouder misschien niet beweegt weg te blijven van Amsterdam, zou het ervoor kunnen zorgen dat de verblijfgever de accommodatiesoort/-vorm aanpast naar een soort/vorm die onder een lagere belastingdruk valt. Bij gebrek aan aanbod zal de verblijfhouder of uitwijken naar vergelijkbaar aanbod buiten de stad, of - ondanks de waarschijnlijk hogere prijs voor het verblijf - kiezen voor verblijf in een andere accommodatiesoort/-vorm in Amsterdam. Dan schiet het middel zijn doel voorbij. Samenvattend is de conclusie van dit memo dat de heffing van Toeristenbelasting wel degelijk een van de elementen kan zijn in het instrumentarium van het bestrijden van ongewenst toerisme in de gemeente Amsterdam, maar dat het geen zelfstandig middel tot bestrijding ervan kan vormen. Daarvoor biedt het saldo van de ruime bevoegdheden en de beperkingen van de wet, regelgeving en jurisprudentie te weinig ruimte. Het meeste effect op de ongewenste verblijfhouder, die maar heel kort naar Amsterdam komt op een budget-basis, lijkt te ressorteren uit de invoering van een minimumtarief voor de eerste nacht of eerste paar nachten. Dat minimumtarief is niet afhankelijk van de overnachtingsprijs en moet dus ook in de hele goedkope accommodaties worden voldaan.

Wordt het basistarief overschreden door de reguliere heffingsmethode, dan geldt dat hogere tarief alsnog. Het advies in zijn algemeenheid luidt de grenzen van het fiscaal toelaatbare niet op te zoeken als de opbrengst van de Toeristenbelasting niet gemist kan worden. Aan het risico van onverbindend verklaren van de belastingverordening door de bestuursrechter kleven immers grote financiële risico’s.

KENMERK ANG022-0225AJVG

19

ONDERZOEK REGULERENDE TOERISTENBELASTING

4.2.

AANBEVELINGEN

Naar aanleiding van hetgeen in het memo is opgenomen zou ANG het volgende aanbevelen. ● Onder verwijzing naar (vooral) paragraaf 3.4 van dit memo, verdient het aanbeveling (nader) onderzoek te doen naar de accommodatiesoort/-vorm waarin het ongewenste of veel-minder-gewenste verblijf plaatsvindt. Indien uit dit (nader) onderzoek naar voren komt dat er een begaanbare basis aanwezig is om voort te gaan op die weg én er is draagvlak voor het hoger beprijzen van dat verblijf, kan dit een onderdeel zijn van het instrumentarium het ongewenste ‘feest-toerisme’ te reduceren. ● Indien er draagvlak is voor een minimumbedrag per verblijf(houder) aan Toeristenbelasting, verdient het aanbeveling (nader) te onderzoeken, met welke onderbouwing, welk minimumbedrag in de belastingverordening kan worden opgenomen. Een en ander binnen de begrenzing van de algemene rechtsbeginselen. ● Het verdient voorts aanbeveling (nader) te onderzoeken of en in hoeverre de tarieven van de Toeristenbelasting in de maanden juni, juli en augustus kunnen worden verhoogd ten opzichte van de tarieven in de overige maanden. Hierbij zal waarschijnlijk een vorm van bestemmingskarakter aan de heffing van Toeristenbelasting worden gekoppeld. ● In combinatie met de voorgaande aanbeveling kan worden onderzocht of en in hoeverre het aanbrengen van (een) tariefzone(s) voor de Toeristenbelasting tot de mogelijkheden behoort.

● Het verdient aanbeveling te bezien c.q. nader te onderzoeken of en in hoeverre de gemeente Amsterdam door (niet-fiscale) maatregelen de accommodatiesoorten/-vormen die het verblijf van de feest-toerist faciliteren kan ontmoedigen of duurder kan maken. De som van prijselementen bij het verblijf kan de feest-toerist mogelijk wel beïnvloeden in zijn of haar keuze, daar waar een individueel prijselement dat niet kan. Met deze oplossingsrichting van aanbevelingen kan de Toeristenbelasting - rekening houdend met de beperkingen vanuit de wet en de jurisprudentie - een bijdrage leveren in het minder aantrekkelijk maken van de stad voor de ongewenste tot veel-minder-gewenste verblijfhouder. Of en in hoeverre er bijwerkingen zullen ontstaan zal dienen te worden onderzocht zodat kan worden bepaald of die aanvaardbaar zijn. Voor het genoemde (nader) onderzoek is (ook) veel detailinformatie uit het proces van de aangifte toeristenbelasting en de controles daarop nodig. Hierop is de geheimhouding van artikel 67 AWR voor de heffingsambtenaar van toepassing. Het onderzoek zal dus samen met de heffingsambtenaar uitgevoerd dienen te worden.

KENMERK ANG022-0225AJVG

20