Rapport Ombudsman Melden_met_vertrouwen.pdf

20

Melden met vertrouwen | 24

In de jaarverslagen over 2022 en 2023 is geen nadere uitsplitsing opgenomen van signalen naar zakelijke integriteit en ongewenst gedrag, terwijl deze gegevens in de jaren 2019 tot en met 2021 wel zijn gepresenteerd. In 2024 zijn er 20% meer meldingen en signalen geregistreerd dan in 2023. Sinds januari 2024 is de gemeente gestart met een nieuw systeem voor het registreren van meldingen en adviesvragen. De gemeente gaat uit van een ‘melder’ bij meldingen die niet officieel een melding zijn omdat mensen bijvoorbeeld advies willen. De meeste meldingen betroffen ongewenst gedrag en misbruik van bevoegdheden/positie. Meldingen van discriminatie en racisme zijn toegenomen, er is in 2023 een extern meldpunt ingericht. Personen kunnen extern discriminatie melden bij het Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (verder: DRA). De gemeente heeft besloten om de 69 meldingen van DRA niet bij elkaar op te tellen met de 67 meldingen van de gemeente. Sommige melders kunnen zowel intern als extern melding hebben gemaakt en daarmee zijn dubbelingen niet uitgesloten.

2.3 Grieven bij het doen van een melding Wanneer er een vermoeden is dat een medewerker van de gemeente Amsterdam niet integer heeft gehandeld, kan dit bij het Meldpunt van BI gemeld worden. In de gedragscode staan de regels die de gemeente beschrijft als normaal gedrag. Ongewenst gedrag is tevens een integriteitsschending. 24 2.3.1 Terugkoppeling op de melding en voortgang onderzoek Uit de ombudsmanverkenning in 2023 bleek dat ambtenaren en inwoners aangaven dat ze bij het doen van een melding bij BI soms maanden op een terugkoppeling moesten wachten. Sommigen ontvingen zelfs helemaal geen reactie. Zij wisten niet of en waar hun melding zich in een procedure bij BI bevond. Ook kwam het voor dat inwoners en medewerkers nadat zij een melding hadden gedaan en een bevestiging van BI hadden ontvangen dat de melding werd opgepakt, maandenlang niets vernamen.25 Wanneer iemand niet weet wat er met de melding wordt gedaan, na de melding niet of onvoldoende wordt geïnformeerd of geen terugkoppeling ontvangt, ontstaat er onzekerheid en frustratie. Ook ontstaat de indruk dat de melding niet serieus wordt genomen of zelfs verloren is geraakt in het proces. In het algemeen kan het uitblijven van terugkoppeling bijdragen aan stress, frustratie en het gevoel er alleen voor te staan, juist op momenten dat adequate informatievoorziening essentieel is.

Een verzoekster bericht de ombudsman dat ze een intakegesprek heeft bij BI naar aanleiding van een melding van ongewenst gedrag samen met haar vertrouwenspersoon. Een van de grieven is dat ze de communicatie vanuit BI erg mager vindt. Ze heeft in een periode van drie maanden meerdere keren moeten mailen met de vraag of ze het aanvullende dossier goed hadden ontvangen en of ze wilden aangeven wat ongeveer de planning is of wanneer de planning gedeeld kon worden. Daar werd niet of voldoende op gereageerd volgens verzoekster.26 In een andere zaak mailt een verzoeker de ombudsman dat hij naar aanleiding van het onderzoek van de ombudsman zijn casus alsnog onder de aandacht wil brengen. Hij had met BI afgesproken dat hij een terugkoppeling zou krijgen op zijn klacht betreffende discriminatie, maar had deze ondanks diverse verzoeken niet gekregen. Na een half jaar is hij nog steeds in afwachting.27

24 Brochure Interne Melder, gemeente Amsterdam, juli 2021. 25

Omdat deze klacht ook in groepsgesprekken met medewerkers zeer regelmatig naar voren is gekomen, zijn concrete aantallen niet te geven; de ombudsman heeft dit minstens 15 keer gehoord. 26 Individuele klacht. 27 Individuele klacht.

Melden met vertrouwen | 25

Een medewerker doet melding bij BI over de benoeming van een ambtenaar, waarbij sprake zou zijn van belangenverstrengeling. Hij verklaart geen terugkoppeling hebben ontvangen of en hoe deze melding onderzocht gaat worden. “Na ruim 3 maanden heb ik nog niet van Bureau Integriteit terugkoppeling gekregen of en hoe deze melding onderzocht gaat worden. Voor een organisatie die claimt integriteit een belangrijk onderwerp te vinden is dit voor mij onbegrijpelijk en onacceptabel.” 28 In een andere zaak maakt verzoekster melding bij de ombudsman omdat ze het proces te lang vindt duren. Ze had in december 2024 een integriteitsmelding gemaakt, zes maanden later heeft ze nog geen reactie gehad. Deze zaak voelt voor haar extra onveilig, omdat ze had vernomen dat na deze melding haar functioneren ter discussie werd gesteld. Volgens verzoekster zou ze op non-actief zijn gesteld en wordt ze doorverwezen naar P&O. Dit bleek bovendien niet waar te zijn. Verzoekster vindt het niet verstandig dat ze wordt doorverwezen naar P&O, gezien P&O haar eerder onjuist heeft geïnformeerd. Een maand later bericht verzoekster de ombudsman en laat zij het volgende weten: “Ik heb helaas geen terugkoppeling meer gehad of er wel of geen gesprek is geweest met de directeur. Ik heb (op datum) een mail gestuurd en daar geen reactie op ontvangen. En nu afgelopen week 2 keer gebeld en helaas geen reactie.

Ik verwacht nu dus niet iets van Bureau Integriteit of de directeur. Het lijkt erop dat Bureau Integriteit de dubbele rol niet aankan. Ofwel de onafhankelijke rol die ze moet hebben. Een andere collega heeft weer te horen gekregen dat ze niks met haar mogen delen. Maar ze hebben er ook niet bij vermeld of de melding wel is opgepakt en besproken. Mijn manager moest in haar vorige functie weg wegens discriminatie na intern onderzoek. Blijkbaar komen de meldingen nergens samen centraal. Hoe mensen dus afhaken en dus alles in stand blijft. Ongeacht alle maatregelen. “ 29 Gemeentelijke medewerkers en inwoners kunnen een vermoeden van een integriteitsschending per e-mail, digitaal via een meldingsformulier, schriftelijk en telefonisch voorleggen. E-mailberichten kunnen worden gestuurd naar een algemeen e-mailadres van BI, maar het gebeurt ook dat medewerkers specifiek naar één BI-medewerker mailen. De gemeente geeft aan dat deze brede toegankelijkheid bewust is ingericht, zodat medewerkers en inwoners via meerdere wegen hun verhaal kunnen doen bij BI, waardoor de drempel laag ligt. Tijdens het onderzoek is aan BI de vraag voorgelegd of het klopt dat melders soms geen reactie op een melding ontvangen en zo ja, wat hiervan de oorzaak is. In de gesprekken met BI is geen concreet hiaat in de werkwijze benoemd dat deze signalen direct verklaart.

Wel wordt aangegeven dat het kan voorkomen dat meldingen in een individuele mailbox, bijvoorbeeld door afwezigheid, blijven liggen. BI heeft aangegeven dat het vanaf het voorjaar van 2022 de werkprocessen strakker is gaan inregelen. In 2023 is, vanwege het toegenomen aantal meldingen, capaciteitsuitbreiding aangevraagd, die in 2024 is gerealiseerd. Sinds januari 2024 maakt BI gebruik van Summit, een dossierregistratie-applicatie voor het vastleggen van onderzoeksdata; voorheen werd hiervoor Excel gebruikt.30 Uit de gesprekken blijkt dat de werkdruk bij BI vanaf 2022 tot en met de capaciteitsuitbreiding in 2024 hoog was.

28

Individuele klacht. Individuele klacht. 30 Conclusion Confidential | SUMMIT meldt: SUMMIT is een dossiervormingsprogramma voor drie primaire doelgroepen. De eerste doelgroep betreft ambtenaren en onderzoekers die voor hun werk op het gebied van fraude en integriteit of de WWFT-wetgeving onderzoek verrichten. De tweede doelgroep zijn de handhavingsambtenaren die ervoor zorgen dat wij veilig zijn op straat en alle incidenten direct en snel kunnen registreren. De laatste, en tevens de grootste doelgroep, zijn de opsporingsambtenaren van Nederland die ervoor zorgen dat zwaardere criminele delicten onderzocht worden, en zo nodig voorgeleid kunnen worden. 29

Melden met vertrouwen | 26

2.3.2 Onduidelijkheid over de werking van de Gedragscode Binnen de gemeentelijke organisatie bestaat discussie over de precieze werking van de Gedragscode en hoe dit zich verhoudt tot het klachtrecht. De Gedragscode bevat normen en gedragsregels voor ambtenaren, terwijl het klachtrecht eenieder de mogelijkheid biedt om klachten in te dienen over de gemeente, waaronder ook over het gedrag van ambtenaren. In de praktijk kunnen deze twee routes soms door elkaar lopen. Bij de behandeling van een klacht door de gemeente is het niet altijd duidelijk voor burgers welke status de Gedragscode heeft. Burgers gaan er vaak vanuit dat hun ervaring, die zij als strijdig met de Gedragscode beschouwen, automatisch een integriteitsschending is en dat de gemeente daarom onderzoek zou moeten doen. Daarbij willen ze vervolgens ook een inhoudelijke terugkoppeling op de klacht en een motivatie waarom er volgens de gemeente wel of geen sprake is van een integriteitsschending. Hoewel de Gedragscode nergens expliciet vermeldt dat inwoners er geen beroep op mogen doen, is het primair een intern document gericht op het gedrag van ambtenaren. Dat neemt niet weg dat gedragingen van ambtenaren die in strijd zijn met de Gedragscode in beginsel wel gemeld moeten kunnen worden.

De Gedragscode is immers een onderdeel van het integriteitsbeleid en maakt duidelijk wat de waarden en normen zijn van de gemeente en welk gedrag zij van belang acht wat wel en niet toelaatbaar is. De Gedragscode is daarmee dan ook een instrument om medewerkers aan te spreken op hun handelen en gedrag. 31 Klachtrecht en melding integriteit Het verschil tussen een melding en een klacht is in eerste instantie dat meldingen anoniem gedaan kunnen worden en klachten niet. Verder is het van belang om bij de behandeling duidelijk te maken of het gaat om een klacht of een integriteitsmelding. Klachten hebben een eigen proces en wettelijke kader, de afdoening is verder beschreven in hoofdstuk 9 van de Awb. Een klachtenprocedure is daarmee meer van algemene aard en niet toegespitst op de behandeling van vermoedens van integriteitsschending. Artikel 9:1 van de Awb beschrijft bijvoorbeeld dat eenieder het recht heeft om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan. Lid 2 beschrijft dat een gedraging van de ambtenaar wordt aangemerkt als een gedraging van dat bestuursorgaan. Daarnaast voorziet het klachtrecht in duidelijke en strakke procedures.

Zo hebben verzoekers het recht om gehoord te worden, dient de gemeente een terugkoppeling te geven over het onderzoek en de klacht binnen 6 weken af te handelen. Indien verzoeker ontevreden is over de wijze waarop de gemeente de klacht heeft behandeld, kan hij zich wenden tot de ombudsman. De klachtenregeling van de gemeente Amsterdam is gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht, te weten hoofdstuk 9, titel 1 en titel 2 en artikel 170 lid 1 sub e van de Gemeentewet. In de klachtenregeling staat expliciet opgenomen dat deze regeling geen betrekking heeft op klachten ten aanzien van ongewenst gedrag volgens artikel 19 NRGA of op meldingen omtrent integriteit.32 Volgens de klachtenregeling dient de klachtencoördinator eerst te beoordelen of een klacht integriteitsaspecten bevat. Als dat het geval is, dient de klachtbehandeling te worden afgestemd met BI en/of de gemeentelijke integriteitscoördinatoren. In de praktijk blijkt dat niet altijd een eenvoudig onderscheid gemaakt kan worden tussen een melding en een klacht, er kan ook soms sprake zijn van grijs gebied. Het kan helpend zijn om bij een klacht te spreken van disfunctioneren en overtreding van normen waarbij geen opzet in het spel is. Bijvoorbeeld wanneer een ambtenaar zich onprofessioneel of niet klantvriendelijk heeft gedragen.

Bij het indienen van een klacht heeft een burger vaak een rechtstreeks belang om een oplossing te 31

De regels in de Gedragscode zijn gebaseerd op (wettelijke) bepalingen uit de Ambtenarenwet 2017, het Burgerlijk Wetboek, de Personeelsregelingen Gemeente Amsterdam (PGA) en het wetboek van Strafrecht. 32 Klachtenregeling gemeente Amsterdam, 25 november 2019.

Melden met vertrouwen | 27

krijgen en wil deze ook graag gehoord worden. Bij een integriteitsschending is bij het handelen van de ambtenaar sprake van een vermoeden van opzet en een persoonlijk belang dat niet overeenkomt met het algemeen belang. Bijvoorbeeld wanneer een ambtenaar een gift heeft aangenomen in ruil voor een gunst. In meerdere klachten die de ombudsman heeft ontvangen wordt verwezen naar de Gedragscode. Ook medewerkers doen daar beroep op. In een zaak blijkt een integriteitsonderzoek te zijn gestart naar een medewerker die zijn nevenactiviteiten niet zou hebben opgegeven en achteraf het formulier van nevenactiviteiten weigerde in te vullen. Hij vindt dat de gemeente discrimineert op geslacht en afkomst, omdat in soortgelijke gevallen is gebleken dat de gemeente coulanter is geweest naar zijn vrouwelijke collega’s die uiteindelijk ook hun nevenwerkzaamheden mochten voortzetten tot het einde van het jaar. In zijn geval is er een melding door de leidinggevende bij BI gemaakt. In de mail aan de gemeentesecretaris motiveert de medewerker zijn klachten uitgebreid.

Hij staat hij stil bij de vraag waarom er geen goede voorlichting is gegeven, medewerkers niet goed zijn geïnformeerd, managers naar de verkeerde CAO verwijzen, terwijl er van hem als ambtenaar wordt verwacht dat hij zich maar moet houden aan de gedragscode.33 In een andere situatie informeert een verzoeker de ombudsman namens een organisatie dat er een integriteitsmelding is gedaan over een ambtenaar die de gedragscode zou hebben geschonden. Verzoeker is het er niet mee eens dat de melding door het stadsdeel zouden zijn gedeeld met de betreffende ambtenaar. Hij vraagt zich af of hij een klacht hierover moeten indienen en ook of de ombudsman deze klacht kan onderzoeken. 34 In een andere zaak voelt een verzoekster zich onveilig en geïntimideerd door haar verzuimadviseur. Ze schakelt met een vertrouwenspersoon en besluit daarna een klacht in te dienen bij haar afdelingsmanager. Haar klacht wordt door de afdelingsmanager naar een collega verzuimadviseur verstuurd ter afhandeling. Hierdoor voelt verzoekster zich geschaad in haar gevoel van veiligheid en vertrouwen op een eerlijk proces. In reactie op haar klachtbrief wordt er verwezen naar BI voor het in vertrouwen doen van een melding en naar de ombudsman voor een hulp- of adviesvraag of het doen van een klacht indien verzoekster niet tevreden is over de afhandeling van de klacht.

Ze neemt contact op met de ombudsman voor advies, omdat ze niet weet of ze een klacht moet indienen of een melding moet maken bij BI. 35 Op de website van de gemeente staat dat het team BI een onderzoek kan instellen.36 Als het uiteindelijk niet gaat om een (vermoeden van) integriteitsschending, blijkt regelmatig dat er na doorverwijzing naar een ander gemeentelijk organisatieonderdeel geen of slechts beperkte terugkoppeling volgt vanuit BI. Dit leidt bij de melders tot onbegrip en geeft hen het gevoel dat hun melding niet serieus wordt genomen. Melders vinden dat ze geen duidelijkheid krijgen over de behandeling van hun melding. De gemeente geeft aan dat niet alles wat wordt gemeld daadwerkelijk door BI in behandeling kan worden genomen. Op de gemeentelijke website vermeldt BI mogelijke redenen waarom een melding niet in behandeling wordt genomen. De brochure Interne Melder noemt als mogelijke redenen voor afwijzing dat het niet gaat om een verzoeker die werkt bij de gemeente Amsterdam, dat er geen sprake is van een vermoeden van een integriteitsschending, misstanden en/of een ambtsmisdrijf, dat 33

Individuele klacht.

34 Individuele klachten. 35

Individuele klacht. Zie hiervoor de website van de gemeente Amsterdam: http://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overigeorganisatieonderdelen/integriteit/ 36

Melden met vertrouwen | 28

er onvoldoende aanwijzingen zijn voor integriteitsschending, dat de melding niet concreet is, of dat het voorval te lang geleden heeft plaatsgevonden.37 Verschillende organisatieonderdelen binnen de gemeente onderkennen dat zij inwoners met klachten/meldingen over gedragingen van ambtenaren, die zij in strijd achten met de Gedragscode, doorverwijzen zonder zicht op een oplossing. Stadsdeelmedewerkers geven aan dat ze klachten over integriteit als een arbeidsrechtelijke aangelegenheid beschouwen waar ze inhoudelijk niets mee kunnen. Ze verwijzen dan naar de centrale stad of de gemeentesecretaris. En omdat er ook een algemene klachtenprocedure is, bestaat er in de praktijk onduidelijkheid over de juiste route voor de behandeling van integriteitsmeldingen. Dit heeft als gevolg dat wanneer inwoners een integriteitsmelding doen of een klacht indienen, zij geen helderheid krijgen over het verloop en de afhandeling van hun zaak. Alle betrokkenen erkennen dat de grieven van inwoners in dergelijke situaties langdurig blijven voortbestaan en dat bevredigende, zichtbare reacties uitblijven. BI meldt aan inwoners in dergelijke situaties dat het geen directe actie kan ondernemen en geen oordeel kan uitspreken, dit omdat het in deze een adviesfunctie heeft. 2.3.3 Vertrouwelijkheid ten aanzien van het maken van meldingen Het doen van een melding is vertrouwelijk.

Zowel voor BI-medewerkers als voor vertrouwenspersonen geldt dat er geen informatie wordt gedeeld zonder toestemming van de melder. De ombudsman heeft van verschillende medewerkers signalen ontvangen dat informatie over meldingen zonder toestemming van de melder (in dit geval medewerkers) met een manager is gedeeld. Medewerkers hebben aangegeven dat informatie over hun meldingen, zowel via de Centrale Vertrouwenspersoon (CVP) als via BI, bij een manager terecht is gekomen. Dit heeft bij de betrokken medewerkers geleid tot een groot gevoel van onveiligheid. Zij verkeren in onzekerheid, omdat zij niet meer weten of hun melding daadwerkelijk vertrouwelijk wordt behandeld en of de vertrouwenspersoon wel te vertrouwen is. Omdat de klacht betrekking heeft op het delen van vertrouwelijke informatie uit het meldproces zonder toestemming van de melder, heeft de ombudsman navraag gedaan bij de gemeente om deze constatering te verifiëren en te bespreken. In reactie hierop heeft de gemeente aangegeven zich niet te herkennen in deze klacht. Zij stelt geen kennis te hebben van situaties waarin vertrouwelijke informatie niet vertrouwelijk is behandeld. In gesprekken met de gemeente heeft de ombudsman ook begrepen dat door bepaalde gebeurtenissen op de werkplek waarbij mogelijk meerdere personen iets hebben gemeld, het lijkt alsof de melding te herleiden is naar een specifieke melder.

Hoewel dit toevalligheden kunnen zijn, moet hiermee rekening worden gehouden als omstandigheid.

37

Zie: Brochure interne melder, gemeente Amsterdam, Bureau Integriteit, juli 2021

Melden met vertrouwen | 29

2.4 Visie ombudsman De ombudsman stelt vast dat de toename van het aantal klachten na 2021 samenhangt met de hogere werkdruk bij BI. Deze werkdruk, in combinatie met het gebruik van een beperkt ondersteunend registratiesysteem, heeft in de jaren 2022 en 2023 geleid tot verstoringen in de werkprocessen. Met de invoering van strakkere werkprocessen, de implementatie van het systeem Summit en de uitbreiding van de capaciteit is sinds 2024 sprake van een duidelijke verbetering in de verwerking van meldingen. Betrouwbare gegevens over signalen en meldingen van ongewenst gedrag in de jaren 2022 en 2023 ontbreken in de beschikbare overzichten. De ombudsman wijst erop dat registratieproblemen en ICT-problemen de betrouwbaarheid van de cijfers met name beïnvloeden, waardoor het aandeel van meldingen over ongewenst gedrag binnen het totaal aan integriteitsmeldingen onzeker is. Dit is opvallend gezien de grote maatschappelijke en ambtelijke aandacht voor ongewenst en grensoverschrijdend gedrag in deze periode. Gebleken is dat meldingen van inwoners over gedragingen van ambtenaren in relatie tot de gedragscode niet zichtbaar worden opgelost en dat bevredigende en zichtbare antwoorden voor hen uitblijven. De ombudsman constateert dat er geen duidelijke coördinatie is over hoe integriteitsmeldingen en klachten worden behandeld.

Het komt voor dat burgers geadviseerd worden om een melding te maken in plaats van een klacht in te dienen. Soms worden klachten afgedaan door enkel te verwijzen naar het doen van een melding. Voor burgers is verwarrend wat de verschillen zijn tussen het indienen van een klacht vanwege een overtreding van de Gedragscode of een integriteitsmelding. Deze processen blijken in de praktijk ook door elkaar te kunnen lopen, omdat onvoldoende duidelijk is hoe deze processen zich tot elkaar te verhouden. Voor de ombudsman is niet duidelijk geworden of er sprake is van het doorgeven van de inhoud van meldingen aan bijvoorbeeld een leidinggevende. Dit vereist nader en individueel onderzoek.

Melden met vertrouwen | 30

Melden met vertrouwen | 31

3.1 Inleiding Na het doen van een melding volgt een fase waarin de melding wordt gevalideerd. In deze fase beoordeelt BI of er concrete vermoedens van een integriteitsschending zijn en, mede afhankelijk daarvan, wat de best passende aanpak is voor de melding. In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat er volgens de gemeentelijke werkwijze na ontvangst van een melding gebeurt in de interactie tussen de melder en de gemeente. Ook worden de signalen besproken die hierover tijdens de ombudsmanverkenning in 2023 naar voren kwamen. Verder wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vijf meest voorkomende grieven van bewoners en medewerkers en hoe de gemeente hiernaar kijkt, met als afsluiting de deelconclusie.

3.2 Aantal persoonsgerichte integriteitsonderzoeken nader toegelicht In de periode 2021 tot en met 2024 is het aantal meldingen over ongewenst gedrag meer dan verzevenvoudigd, terwijl het aantal persoonsgerichte integriteitsonderzoeken blijft steken op gemiddeld circa drie per jaar (in 2024 slechts 1).38 Onderstaand overzicht toont aan dat er in 2023 in 1.83% van de meldingen en in 2024 in 0,56% van de meldingen over ongewenst gedrag een persoonsgericht integriteitsonderzoek verricht is. Bij onderzoeken naar zakelijke integriteit liggen die verhoudingen opvallend anders: in 2023 werd in 18,8% van de gevallen een persoonsgericht integriteitsonderzoek uitgevoerd en in 2024 was dit 21,6%.

Aantal integriteitsmeldingen 2021-2024 180

112 109 77

86 68

25 12 2 2021

12 5 2022

74

21

16 1 2024

2 2023

Meldingen zakelijk integriteit

Meldingen ongewenst gedrag

POI- zakelijke integriteit

POI-ongewenst gedrag

Uit het jaarverslag 2024 blijkt dat de gemeente in totaal 17 integriteitsonderzoeken heeft uitgevoerd, waarvan één onderzoek betrekking had op ongewenst gedrag. Er waren in totaal 180 meldingen over ongewenst gedrag, waarvan een deel specifiek ging over discriminatie en racisme. Bij het Interne 38 In 2021 waren er 25 meldingen over ongewenst gedrag en in 2024 180 meldingen.

Melden met vertrouwen | 32

Meldpunt werden 67 meldingen van discriminatie geregistreerd. In 29 gevallen werd een vermoeden van discriminatie geconstateerd, en na validatie werd in 19 gevallen een integriteitsschending vastgesteld, waarna passende maatregelen of interventies zijn genomen. Bij DRA werden 69 meldingen van discriminatie geregistreerd, waarvan in ten minste 18 gevallen een vermoeden van discriminatie werd geconstateerd. In het jaarverslag worden mogelijke interventies concreet gemaakt. Wanneer een melding wordt gedaan, adviseert BI over passende interventies. Dit gebeurt ook in gevallen waarin geen concreet vermoeden van een schending kan worden vastgesteld, omdat er vaak toch iets aan de hand is. Het belangrijkste bij het adviseren is maatwerk. BI spreekt in dat kader over gesprekken met betrokkenen, trainingen, het uitvoeren van een risicoanalyse, bemiddeling en/of persoonsgericht integriteitsonderzoek. Ook kan een combinatie van interventies worden aanbevolen. BI biedt in dergelijke gevallen ondersteuning, bijvoorbeeld door aanwezig te zijn bij gesprekken, te helpen met de voorbereiding daarvan of door te adviseren. In sommige gevallen voert BI zelf interventies uit, maar in veel gevallen beperkt het zich tot het adviseren over de aanpak. Bij vermoedens van integriteitsschending door een leidinggevende wordt er geëscaleerd naar diens leidinggevende.

Bij strafbare feiten wordt de politie ingeschakeld. Wanneer een integriteitsschending wordt vastgesteld, wordt de leidinggevende of directeur geadviseerd om Juridische Zaken (JZ) in te schakelen voor advies over mogelijke arbeidsrechtelijke consequenties. Het interne Meldpunt volgt het proces van alle meldingen, inclusief juridische procedures, om hiervan te leren en uniformiteit te waarborgen. Daarnaast vraagt het Interne Meldpunt directies om terugkoppeling te geven op de gegeven adviezen, ook in gevallen waarin géén schending is vastgesteld. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de vraag hoe de melding behandeld wordt. Verder is voor dit onderzoek een jaarverslag van de vertrouwenspersonen relevant. Ten tijde van het schrijven van dit rapport is de Jaarrapportage Vertrouwenswerk 2023 het meest recente document. Daaruit blijkt het volgende: In 2023 zijn er 578 zaken met vertrouwenspersonen besproken en is dit 13% meer dan in 2022, (513). In 51% gevallen van de 578 zaken ging het om ongewenst gedrag en in 37% van de gevallen ging het om integriteitskwesties, voor de overige ging het om arbeidsconflicten of de behoefte om te praten met een vertrouwenspersoon. De toename in het aantal zaken waar vertrouwenspersonen voor zijn ingeschakeld betreft de zaken waar sprake is van ongewenst gedrag.

Van het aantal keren dat er sprake was van ongewenst gedrag zou het om 38% van de gevallen gaan om intimidatie, 21% pesten, 16% discriminatie en 13% om verbale agressie. De cluster met de meeste zaken betreft cluster Sociaal, met 71 zaken over ongewenst gedrag en 8 integriteitsschendingen, gevolgd door cluster Beheer en Dienstverlening met 53 zaken over ongewenst gedrag en 9 integriteitsschendingen en cluster Ruimte en Economie met 53 zaken over ongewenst gedrag en 4 integriteitsschendingen. In totaal zijn er 158 zaken over ongewenst gedrag waar de leidinggevende wordt genoemd als veroorzaker. De rode draad van deze jaarrapportage is het gebrek aan inclusief leiderschap en personele zorg. In de conclusie van de jaarrapportage wordt bevestigd dat in de voorgaande jaren ook de vertrouwenspersonen benaderd werden met ervaringen van ongewenst gedrag, waarbij in 2023 in meer dan de helft van de gevallen leidinggevenden betrokken zijn als veroorzaker. En in de andere gevallen lijken de leidinggevenden niet de rol te vervullen die nodig is om te normeren en de juiste hulp en ondersteuning te bieden. De leidinggevenden zelf lijken ook in toenemende mate onveiligheid te ervaren en voelen ze zich soms niet voldoende gesteund. Het gaat hier om personele zorg, ondersteuning bij lastige kwesties en personele zorg wanneer zij zelf worden beschuldigd van ongewenst gedrag.

Melden met vertrouwen | 33

Het ervaren van discriminatie en uitsluiting horen vertrouwenspersonen steeds vaker. Intimidatie en pesten worden als belangrijkste reden genoemd. Toch valt het op dat deze medewerkers de ervaring niet durven te bestempelen als discriminatie en betreft het vaak personen van kleur en/of met een biculturele achtergrond. Ook hier bevestigen vertrouwenspersonen dat wanneer discriminatie wel wordt genoemd vaak gebagatelliseerd of ontkend wordt door de ander. Of het slachtoffer wordt verweten de discriminatiekaart te trekken.

3.3 Een melding gedaan; wat nu? Omdat integriteit ziet op gedragingen die verboden en/of ongewenst zijn en maatschappelijk niet toelaatbaar, moet bij de beoordeling van zo’n melding worden uitgegaan van een zorgvuldige en vaststaande werkwijze. Deze melding komt of direct via de melder zelf of via een andere route terecht bij BI. Vanaf het moment dat de melding binnenkomt en wordt geregistreerd, ontvangt de melder een bericht dat BI de melding in behandeling neemt. 3.3.1 Onduidelijkheid tussen signalen en meldingen In sommige gevallen kan het om een heel concrete situatie gaan die wordt gemeld, maar als een medewerker geen melding wil doen wordt dat niet als melding geregistreerd, maar als ‘signaal’. De gemeente kan in sommige gevallen aan een signaal geen directe en concrete opvolging geven zoals bij een melding. Soms ontbreekt toestemming van de melder, is er sprake van onvoldoende informatie of wil de melder enkel een signaal afgeven met de intentie dat de gemeente actie gaat ondernemen. Alle meldingen en signalen worden geregistreerd. Volgens de gemeente worden “ernstige” signalen doorgegeven aan leidinggevenden (of hoger geplaatsten in de organisatie), zonder dat deze herleidbaar zijn naar de indiener. Op deze wijze bewerkstelligt de gemeente dat de ernst van een signaal onder de aandacht komt van het management zonder dat de identiteit van de melder wordt prijsgegeven.

Deze handelwijze is bedoeld om zowel de bescherming van de melder als de opvolging van serieuze signalen te waarborgen. Dit betekent dat voor melders waarvan hun melding uiteindelijk als signaal geregistreerd wordt niet duidelijk is hoe hier door de gemeente opvolging aan wordt gegeven. Hierdoor blijven melders in het ongewisse over wat er met het signaal wordt gedaan. Een werkwijze over hoe er met signalen wordt omgegaan ontbreekt. Hierdoor is het voor melders niet duidelijk als ze van BI vernemen dat de zaak wel serieus wordt genomen maar niet bekend is welke gevolgen aan worden verbonden. 3.3.2 In behandeling nemen van een melding De brochure ‘Interne Melder’ beschrijft een aantal stappen met betrekking tot het in behandeling nemen van een melding. Naar aanleiding van een melding kan er op verschillende manier acties worden ondernomen. BI kan de directeur of leidinggevende adviseren over passende interventies of dat er persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt ingesteld. Ook kan BI ondersteuning bieden bij het onderzoek of gesprekken voeren of bemiddelen. Een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt gestart wanneer na validatie is gebleken dat er een concreet vermoeden is van een integriteitsschending door een medewerker van de gemeente Amsterdam. Dit kan BI niet op eigen initiatief doen, maar doet dit in opdracht van het directeurenteam of de gemeentesecretaris.

Voor de inhoudelijke validatie van de melding wordt er gewerkt met een vragenlijst, genaamd Vragen bij de beoordeling van een melding. Deze vragenlijst wordt gebruikt om vast te stellen of er concrete vermoedens zijn van een integriteitsschending. Het document ‘vragen bij de beoordeling van de melding’ bevat kenmerken waar rekening wordt gehouden met o.a. de wijze waarop de melding is

Melden met vertrouwen | 34

gedaan, of deze melding al is behandeld door een andere instantie en er sterke bewijzen zijn en/of financiële schade. Concreet betekent dit ten eerste dat wanneer een persoon bij (een vermoeden van) een integriteitsschending een melding heeft gemaakt bij BI er een meldingsgesprek kan plaatsvinden om meer duidelijkheid te krijgen over de melding en om na te gaan of er sprake is van een concreet vermoeden van een integriteitsschending. Tijdens dat gesprek wordt de melder geïnformeerd over de rol van BI en welke mogelijkheden er zijn voor BI. Ook wordt de melder geïnformeerd over de gevolgen van een dergelijke melding. Als de melding niet in behandeling wordt genomen dan wordt de melder geïnformeerd en geeft BI advies. De melding wordt alsnog geregistreerd door het meldpunt. Wordt de melding wel in behandeling genomen, dan kan BI kiezen voor passende interventies, de betrokken directie kan ook bepalen dat er een onderzoek wordt ingesteld. Wanneer een medewerker een ervaring als grensoverschrijdend gedrag duidt en dit meldt, betekent niet dat er automatisch sprake is van een integriteitsschending waar actie op wordt ondernomen. Er wordt getoetst aan de hand van de Gedragscode, maar ook naar de rol van de gemeente wanneer blijkt dat het management al stappen heeft gezet.

De vragenlijst maakt ook zichtbaar hoe complex het beoordelingsproces rond een melding van sociale integriteit kan zijn. Enerzijds is er de erkenning van het ervaren grensoverschrijdend gedrag en de impact daarvan op de medewerker, anderzijds is er de formele toets aan de Gedragscode, waarbij niet altijd sprake hoeft te zijn van een objectief vast te stellen schending. Voor de melder is dan niet zichtbaar welke afwegingen en stappen intern worden genomen naar aanleiding van een dergelijke melding; ‘intern’ verwijst hier naar het lijnmanagement. Dat blijkt ook uit het Onderzoeksprotocol, daarin wordt uitdrukkelijk vermeld dat gedurende en voorafgaand aan het onderzoek aandacht is voor personele zorg en dat deze wordt verleend door de betrokken directeur of leidinggevende. Ook als het gaat om vragen die betrekking hebben op bijvoorbeeld het werk en onderzoeksproces. Echter, over de inhoud van het onderzoek wordt in beginsel niets gedeeld met de melder.39

39 Pagina 14 Meldregeling en Onderzoeksprotocol gemeente Amsterdam

Melden met vertrouwen | 35

3.4 Grieven over de validering van meldingen In deze paragraaf worden de grieven benoemd zoals deze door verzoekers aan de ombudsman zijn gemeld, zonder daar een oordeel aan te verbinden. Het doel is om inzicht te geven in de knelpunten die zij hebben ervaren ten tijde van de validatie van meldingen. Zo wordt in de fase van validering de inhoud van de (anonieme) melding geverifieerd en nader geduid, waarna BI het directeurenteam kan adviseren over een persoonsgericht integriteitsonderzoek. BI kan in de validatiefase gebruik maken van publiektoegankelijke bronnen, contact opnemen met de leidinggevende en gebruikmaken van financiële systemen die niet persoonsgebonden zijn. BI informeert zonder uitdrukkelijke toestemming van de melding geen derden hierover. 40 Het onderzoeksprotocol beschrijft dat in de meeste gevallen geen verzoek tot een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt gedaan. Dit is het geval wanneer de melding betrekking heeft op een persoon die niet meer in dienst is, of wanneer er geen concreet vermoeden van een integriteitsschending is. Voorts is het mogelijk dat er geen verdere onderzoeksmogelijkheden zijn of de integriteitsschending is in de validatiefase vast komen te staan, waardoor verder onderzoek geen toegevoegde waarde heeft. Ook is het mogelijk dat er bij een concreet vermoeden anders gehandeld dient te worden.

In plaats van te onderzoeken, kan BI mediation of training als een passende interventie voorstellen. In andere gevallen kan er sprake zijn van een ernstig signaal ten aanzien van bedrijfsprocessen waarvoor een risicoanalyse geschikter wordt geacht. Wanneer er sprake is van een concreet vermoeden dat noopt tot het doen van aangifte, wacht BI de resultaten van een politieonderzoek af. Na validatie wordt bekeken of er redenen zijn om een persoonsgericht integriteitsonderzoek te starten of aangifte te doen. Een verzoek tot opdracht voor een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt onderbouwd met de uitkomst van de validatie en aan het directeurenteam voorgelegd, waarna het directeurenteam besluit om wel of niet een integriteitsonderzoek te starten. 3.4.1 Onduidelijke procedures en gebrekkige informatievoorziening Medewerkers die zich hebben gemeld bij de ombudsman geven aan dat ze de werkwijze van het validatieproces onnavolgbaar vinden. Zij begrijpen niet hoe BI de validatie van de melding uitvoert. Ze geven aan dat ze aan het einde van het validatieproces mondeling of in een afsluitende e-mail over de uitkomst geïnformeerd worden, zonder een inhoudelijke motivering. Sommige melders, die in de overtuiging leven dat een persoonsgericht integriteitsonderzoek aan de orde is, missen een toelichting waarom de gemeente een dergelijk onderzoek niet gaat doen.

In meerdere gevallen is onvrede geuit over het feit dat de motivering die de gemeente bij de afsluiting geeft, niet ingaat op de specifieke casus van de melder. Er worden voor hen abstracte formuleringen gehanteerd als “er is geen concreet vermoeden van een integriteitsschending”, het is “niet opportuun” of “ervaringen kunnen we niet onderzoeken”. Deze werkwijze wordt door medewerkers die een melding hebben gedaan als zeer onbevredigend ervaren. Zij vinden het validatieproces vaag; het biedt geen enkel houvast over wat er gebeurt en de conclusie ter afsluiting is in hun ogen nietszeggend. In veel klachten die deze grieven bevatten gaat het dan om een melding van ervaren ongewenst gedrag of een onveilige werksfeer waarbij bijna uitsluitend een leidinggevende is betrokken. Zo ontving de ombudsman een klacht van een verzoekster die een melding had gemaakt na seksueel overschrijdend gedrag van de leidinggevende. Volgens verzoekster is door BI de melding onderzocht (gevalideerd). Er is geen nader onderzoek geadviseerd, terwijl er meerdere meldingen bij BI van vrouwelijke collega’s binnenkwamen. “Wij hebben niet begrepen waarom niet. Onze meldingen 40

Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p.8.

Melden met vertrouwen | 36

werden onderzocht door Bureau Integriteit. Wij hebben hiervan nooit iets op papier gezien. Het proces was erg onduidelijk en keer op keer wisten we niet waar we aan toe waren. Het advies van Bureau Integriteit was dat 'er geen vermoeden van een integriteitsschending had plaatsgevonden', aldus mijn leidinggevende. Juridische Zaken adviseerde ook in het voordeel van mijn inhoudelijk leidinggevende. Immers, wij hadden geen bewijs. Het was ons woord tegen zijn woord. Hij heeft alles ontkend.” 41 In een andere zaak werd de ombudsman geïnformeerd over een mogelijke zwarte lijst van medewerkers- volgens verzoeker uitsluitend van kleur- die worden verdacht of gezien als dreiging door het management. Er is ook aangifte van discriminatie gedaan, de politie heeft deze zaak geseponeerd omdat een kansrijke vervolging niet mogelijk zou zijn. Verzoeker informeert de ombudsman dat ze ook een melding hebben gedaan bij BI en de gemeentesecretaris hierover hebben geïnformeerd, alsmede de ondernemingsraad, maar er vooralsnog voor hen geen succes is in het stoppen van het gebruik van een zwarte lijst en het bieden van zorg en bescherming.42 In een ander dossier wordt de ombudsman geïnformeerd door een verzoeker dat er een melding van ongewenst gedrag is gedaan over een van de teammanagers, tevens lid van het DT.

De melding wordt gevalideerd maar er komt geen persoonsgericht integriteitsonderzoek naar de teammanager. Omdat verzoeker van mening is dat het niet fair is, gaat hij in bezwaar en heeft hij een gesprek met een directeur. Uit het gespreksverslag blijkt duidelijk dat de directeur met verzoeker inhoudelijk kan spreken. Verzoeker benoemt bijvoorbeeld dat hij het niet eens is met de redenen om geen persoonsgericht integriteitsonderzoek te doen. De directeur kan namens het directeurenteam goed uitleggen waarom ze dat hebben besloten. Uiteindelijk krijgt verzoeker in dat gesprek te horen dat de ontstane situatie verdrietig is voor alle betrokkenen maar het besluit is om nu naar de toekomst te kijken: het voorstel is om verzoeker uit het team te halen. Er zou een onhoudbare situatie zijn ontstaan en uit het oogpunt van ieders welzijn zou dit beter zijn. De manager lijdt, net als het team en verzoeker, onder deze situatie. Verzoeker krijgt te horen dat dit besluit niets zegt over wie schuldig is, maar dat het meer een gevolg is van de ontstane situatie. Verzoeker laat weten dat hiermee een verkeerd signaal wordt afgegeven en het voelt alsof hij gestraft wordt nu hij een melding heeft gemaakt. Het directeurenteam had er bijvoorbeeld ook voor kunnen kiezen om de leidinggevende van het team te halen.

Verzoekers bezwaren worden verder niet behandeld, hij krijgt te horen dat het hiermee is afgehandeld 43 Bovengenoemde casussen omschrijven een situatie van personen die klagen over de onduidelijke communicatie tijdens het validatieproces. Dit vertaalt zich naar onbegrip dat er geen onderzoek komt of snel actie kan worden ondernomen tegen een ongewenste situatie. De volgende kwestie is illustratief: Een medewerker, ruim 20 jaar werkzaam bij de gemeente, wendt zich tot de ombudsman: 44 Hij ervaart na een overplaatsing een verslechtering van de werksfeer onder een nieuwe manager en coördinator. Hij meldt pesterijen, tegenwerking bij het gebruik van faciliteiten vanwege zijn fysieke indicatie, uitsluiting en discriminatie. Zo wordt hij niet op een medewerkerslijst vermeld, terwijl op een andere lijst zijn land van herkomst en het n-woord staan. Ook ziet hij hoe een collega met een sociale indicatie wordt vernederd. Tijdens zijn vakantie in december ontvangt hij een bericht dat hij verdacht wordt van diefstal, waarna hij zich ziekmeldt. Zijn manager weigert hem aan te melden bij de Arboarts, maar via P&O regelt hij een afspraak. De bedrijfsarts adviseert mediation, maar de 41

Individuele klacht. Individuele klacht – deze klacht is nog in behandeling bij de gemeente Amsterdam 43 Individuele klacht. 44 Dit is een verkorte samenvatting van een feitenrelaas dat door de medewerker is opgesteld met behulp van het DRA. 42

Melden met vertrouwen | 37

medewerker besluit hier niet mee door te gaan vanwege eerdere intimidatie door zijn manager, die hem publiekelijk uitschold. Ondanks zijn herstelmelding twee maanden later, wordt hem de toegang tot het werk ontzegd totdat de mediation is afgerond. De vertrouwenspersoon van de medewerker stelt dat het gedrag van de manager in strijd is met de gedragscode en meldt dit bij BI. De medewerker doet eveneens een melding bij BI, inclusief een dossier met incidenten zoals racistische uitlatingen en intimidatie. Een half jaar later concludeert BI dat er geen integriteitsschending kan worden vastgesteld, maar adviseert opnieuw mediation. De medewerker wendt zich tot de ombudsman, omdat hij het advies van BI onbegrijpelijk vindt en zijn managers niet verantwoordelijk worden gehouden. Een half jaar later heeft de werkgever geen verdere actie ondernomen. De medewerker heeft op eigen initiatief een tijdelijke re-integratieplek gevonden, maar valt formeel nog steeds onder zijn voormalige leidinggevenden. Deze casus laat zien hoe een medewerker na overplaatsing, naar eigen zeggen op zijn werkplek onverwacht te maken krijgt met pesterijen, uitsluiting en discriminerend gedrag, waaronder racistische uitlatingen. Ondanks meldingen bij leidinggevenden, een beroep op P&O, de vertrouwenspersoon en BI blijft een adequate oplossing voor hem uit. De medewerker voelt zich niet gehoord.

Uiteindelijk vindt hij zelf een tijdelijke werkplek buiten het team, terwijl de formele situatie ongewijzigd blijft. Voor medewerkers heeft het ontbreken van een doeltreffend en transparant (meld- en) validatieproces bijgedragen aan langdurige onveiligheid, ziekteverzuim en verlies van vertrouwen in de organisatie. In het kader van vitaal en veilig werken biedt het gemeentelijke intranet informatie over waar personen terecht kunnen bij onder andere ongewenst gedrag of misstanden rondom integriteit. Voor ongewenst gedrag kan een medewerker ondersteuning krijgen middels een vertrouwenspersoon, melding maken bij BI of DRA. Voor misstanden of klachten kan er gemeld worden bij o.a. BI, de Ombudsman Metropool Amsterdam (die klachten of signalen kan onderzoeken, of naar aanleiding van de klachten en signalen een onderzoek uit eigen beweging kan starten), het Huis voor Klokkenluiders (bij vermoeden van misstanden zowel binnen de overheid als het bedrijfsleven), en de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG), een onafhankelijke commissie die klachten van medewerkers onderzoekt over ongewenst gedrag. Deze informatievoorziening geeft een overzicht van instanties waar er gemeld kan worden naast BI.

De verwachting dat hun melding over het ervaren ongewenst gedrag tot een onderzoek zal leiden, ontstaat volgens verzoekers, door de manier waarop verschillende interne documenten en communicatie is opgesteld. Met name de Gedragscode speelt een belangrijk rol hierbij. Daarnaast benadrukken verzoekers dat in de interne communicatie van de gemeente rondom ongewenst gedrag en een veilige werksfeer (in gesprekken met leidinggevenden, via intranet en middels berichten vanuit bestuur en directie) opgeroepen wordt om grensoverschrijdend gedrag te melden. De verwachting van verzoekers is dat er na hun melding een concrete actie zal volgen van de kant van de werkgever die behulpzaam is voor hen.

Melden met vertrouwen | 38

3.4.2 Onduidelijkheid over onderzoeksmethodes en over de positie van BI ten opzichte van het lijnmanagement Verzoekers geven aan dat niet alle bewijzen en feiten die door hen zijn overlegd worden meegenomen in het validatieproces. Om onduidelijke redenen worden klachten, waaronder meerdere meldingen, buiten beschouwing gelaten en getuigen die met naam en toenaam in de melding worden genoemd worden niet bevraagd. 45 Deze terugkerende grieven wringen vooral als de melding een leidinggevende betreft: een als ondeugdelijk ervaren validatieproces gaat vaak hand in hand met of gaat al snel naadloos over in twijfels over de onafhankelijkheid van BI. In de praktijk redeneren verzoekers zo: Een medewerker die zich had gemeld bij BI zegt daarover: “Als jij een melding maakt over een directeur, en het directieteam moet bepalen of jouw melding kan worden onderzocht, is er geen andere plek waar je een melding kan doen of überhaupt heen kan met je ervaring.” In een zaak wordt de ombudsman geïnformeerd door een verzoeker die stelt dat ondanks meerdere meldingen bij BI over ongewenst gedrag van een leidinggevende, door de directeuren geen concrete actie wordt ondernomen. De betreffende leidinggevende verdwijnt van die afdeling, maar blijft in de organisatie nog wel actief. Verzoeker besluit BI schriftelijk te berichten en haar zorgen te uiten.

“Ik weet dat mijn direct-leidinggevende rechtsreeks (naam) heeft gevraagd een melding te doen. Die dat toen afhield. Alle drie deze directeuren hebben de mail van de afdelingsmanager, met het grensoverschrijdende gedrag gelezen. Die ik, en waarschijnlijk meer van mijn (aantal) collega’s, hebben ervaren als een integriteitsschending. Kan het zijn dat deze directeuren het voorval van (datum) niet framen als een integriteitschending? En wat als ze deze situatie onjuist interpreteren?” (..) “In deze sociaal onveilige werkomgeving, durf ik de verantwoordelijkheid niet te nemen om deze drie directeuren aan te spreken op het naleven van de regels in de gedragscode. (..) Wie kan dat wel? Wie is er dan in de organisatie om deze drie directeuren aan te spreken op het naleven van de regels in de gedragscode? Wie heeft voldoende invloed om serieus genomen te worden, zodat de boodschap aankomt en anders denken en ander gedrag tot gevolg heeft? Ontbreekt hier een cruciaal onderdeel van de formele structuren om de naleving van de gedragscode op alle niveaus te waarborgen? Wordt het gesprek hierover wel regelmatig genoeg gevoerd? Bereiken de ervaringsverhalen hen wel, zodat ze kunnen doorvoelen wat er echt speelt? “ 46 Het komt voor dat er met toestemming van de melder, contact wordt opgenomen met een manager of directielid om de situatie en mogelijke oplossingsrichtingen te bespreken.

In deze gesprekken wordt de betrokken leidinggevende gevraagd naar werkbare opties voor het vervolg. Verschillende medewerkers geven aan dat zij het gevoel hebben dat de visie van de manager of het directielid in deze gesprekken bepalend is voor het verdere verloop. Zij ervaren dat de adviezen van BI vooral gericht zijn op het voortzetten van de werkrelatie, waarbij de aandacht verschuift van de inhoud van de melding naar de vraag wat de melder nodig heeft om verder te kunnen werken. Volgens deze medewerkers verdwijnt hierdoor de aandacht voor het gemelde grensoverschrijdende gedrag als zodanig. De oorspronkelijke melding over een onveilige werksfeer of ongewenst gedrag – vaak betreffende een leidinggevende – en de beoordeling en eventuele correctie daarvan, komen hierdoor volgens medewerkers minder centraal te staan of verdwijnen uit beeld.

45

Zie bijvoorbeeld {Individuele klacht} waar verzoekster vreemd vindt dat er geen sprake kan zijn van een vermoeden bij 7 verschillende meldingen van ongewenst gedrag 46 Individuele klacht.

Melden met vertrouwen | 39

De conclusie van dit hele onderzoek is dat mijn inhoudelijk leidinggevende niet terugkomt in zijn originele rol, maar hij komt wel terug op dezelfde afdeling. Dat betekent dus dat hij bij hetzelfde koffiezetapparaat staat en voor dezelfde borrels zal worden uitgenodigd. Mijns inziens word ik, en de melders die op dezelfde afdeling werken, hierdoor onvoldoende beschermd door de werkgever. Nu laten ze ons vallen. Dit voelt erg onveilig.47 In de validatiefase kan de gemeente volgens haar eigen werkwijze geen vragen stellen aan personen die nog niet op de hoogte zijn van de melding. Dit om te voorkomen dat betrokkenen of beschuldigden onnodig worden beschadigd. Hierdoor kan de ruimte voor onderzoek beperkt zijn, zeker als de melder uit zorg voor discretie weinig mensen inlicht. Niet alle medewerkers zijn op de hoogte van het feit dat communiceren met collega’s over een integriteitsmelding vóór indiening kan bijdragen aan een bredere en diepere validatie van de melding. Deze werkwijze kan tot gevolg hebben dat medewerkers die hun melding niet vooraf delen, minder context bieden, waardoor de inhoudelijke beoordeling mogelijk beperkter is. In sommige gevallen vinden verzoekers dat BI meldingen als losse incidenten benadert en deze niet, daar waar dat zich volgens hen voordoet, in samenhang met andere meldingen beziet. Onderstaand citaat illustreert dat.

Juridisch gezien begrijp ik dat je iets moet kunnen aantonen, maar Bureau Integriteit adviseert enkel of er sprake is van 'een vermoeden'. Met zeven meldingen van vrouwen die elkaar niet allemaal kennen zou je toch moeten kunnen spreken van een vermoeden?48 Zo blijven volgens de melders de meldingen geïsoleerde gebeurtenissen terwijl medewerkers van elkaar weten dat zij bepaalde, gelijksoortige meldingen bij BI hebben gedaan. En dan gaat het om bepaalde personen waarover wordt gemeld, en over bepaalde situaties die leidinggevenden niet goed oppakken, zoals re-integratietrajecten en/of uitvoering van de Wet Verbetering Poortwachter.49 3.4.3 Onduidelijkheid over de bevoegdheden BI Een medewerker doet op basis van gedragsregel 2.2 van de Gedragscode ‘Je gaat ook actief en uit jezelf de schijn van belangenverstrengeling tegen’ een integriteitsmelding. Hij vermoedt belangenverstrengeling bij de invulling van een vacature door zijn directeur. Naar aanleiding van zijn melding doet de BI-onderzoeker navraag bij de desbetreffende directeur over de gevolgde procedure en vraagt relevante stukken op. Na analyse van de beantwoording door de directeur en van de ontvangen documenten stelt hij een concept-conclusie op die hij aan drie collega’s voorlegt om tegen te lezen.

Zij stemmen in met de conclusie dat er op basis van de voorliggende informatie geen concreet vermoeden van een integriteitsschending is op grond waarvan nader persoonsgericht integriteitsonderzoek gerechtvaardigd is. De medewerker ontvangt per brief het resultaat van de validatie: “Zoals ik u mondeling heb meegedeeld vinden we op basis van de stukken dat er op een aantal vlakken minimaal onhandig is gehandeld dan wel gecommuniceerd en dat het in uw melding geschetste proces veel vragen oproept. Na analyse van alle stukken door vier collega’s van BI (afzonderlijk van elkaar) is echter de conclusie dat er geen sprake is van een concreet vermoeden van een integriteitschending wat het instellen van nader persoonsgericht integriteitsonderzoek zou kunnen rechtvaardigen.” 50 47

Citaat e-mail ambtenaar aan ombudsman Individuele klacht. 49 De Wet Verbetering Poortwachter kent een strakke tijdsplanning van twee jaar met verplichte stappen. Het doel is om werkgever en werknemer te motiveren om zo snel mogelijk de terugkeer naar werk tot stand te brengen. 50 Individuele klacht. 48

Melden met vertrouwen | 40

De medewerker die een melding heeft gemaakt, kan zich niet vinden in de afronding door BI en meent dat er sprake is van “de slager die zijn eigen vlees keurt”. Volgens hem had BI alleen de directeur tegen wie de melding was gericht was bevraagd. Hij vraagt bij de gemeente de notitie op met vragen en beantwoording door de directeur. Deze notitie krijgt hij niet want deze zou vertrouwelijk zijn. Hij wendt zich tot de stedelijk directeur en beklaagt zich bij hem over de gang van zaken. De stedelijk directeur blijkt niet bekend te zijn met de melding en stelt intern enkele aanvullende vragen. Naar aanleiding van de beantwoording door BI volgt een gesprek tussen de medewerker en de stedelijk directeur. De stedelijk directeur ziet niet dat door zijn directeur met opzet afgeweken is van de Gedragscode; er is volgens hem niet iets verwijtbaars. Dit is de eindconclusie en hij sluit hiermee de kwestie af. Enkele ambtenaren schetsten daarnaast een beeld dat meerdere (stadsdeel-) directies BI als dreigement gebruiken ten opzichte van kritische medewerkers: De opdracht is om je als ambtenaar niet te autonoom op te stellen, anders kan er een melding gemaakt worden bij BI.

De desbetreffende (stadsdeel-) directies zouden zich gesteund voelen door de Gedragscode, waarin staat: Je hebt als goed ambtenaar de verplichting om vermoedens van misdrijven te melden bij jouw leidinggevende en/of Bureau Integriteit als je bijvoorbeeld vermoedt dat iemand informatie lekt, de geheimhoudingsplicht verbreekt of bij corruptie. Daarnaast hebben (stadsdeel-) directeuren, stedelijk directeuren en de gemeentesecretaris de plicht om ieder vermoeden van een integriteitsschending te melden bij Bureau Integriteit. Het artikel uit de gedragscode beschrijft de meldplicht voor alle ambtenaren om vermoedens van misdrijven of integriteitsschendingen te melden bij BI, dus ook voor leidinggevenden. Het dreigen met een melding bij BI om gedrag te beïnvloeden of iemand onder druk te zetten is een onjuiste interpretatie van deze meldplicht en kan eerder beschouwd worden als intimidatie. 3.4.4 Signalen over problemen op het gebied van re-integratie en discriminatie Tijdens het verkennend onderzoek in 2023 kwam het signaal naar voren dat medewerkers met een buiten-Europese achtergrond zich gediscrimineerd voelden bij het wel/niet in behandeling nemen van hun melding en in de bejegening daarbij. Medewerkers met een buiten-Europese achtergrond blijken vaak belemmeringen en tegenwerking te ervaren.

Uit de binnegenkomen klachten en de gesprekken die de ombudsman hierover heeft gevoerd, blijkt meer dan de helft afkomstig te zijn van mensen met een niet-westerse achternaam. Uit gesprekken met 77 medewerkers blijkt dat acht medewerkers met een buiten-Europese achtergrond klachten hebben ingediend over hun reintegratietraject na ziekte. Zij hebben gemeld dat zij tijdens hun terugkeer naar de werkplek tegenwerking ervoeren van hun managers. Deze medewerkers hebben aangegeven dat zij het gevoel hadden dat discriminatie een rol speelde bij deze tegenwerking en dat het management niet wilde dat zij terugkeerden naar hun eigen werkplek. Alle acht medewerkers hebben hun klachten, inclusief het vermoeden van discriminatie, gemeld bij de gemeente. Volgens deze medewerkers werden de meldingen doorgestuurd naar de desbetreffende lijndirecties en werd er inhoudelijk niets gedaan met de signalen over discriminatie. In dit kader is ook de rol van de directie Personeel & Organisatie (P&O) benoemd. Meerdere respondenten hebben aangegeven dat zij P&O-adviseurs niet als onafhankelijk ervaren. In plaats van toezicht te houden op de correcte toepassing van relevante kaders, zoals de Wet verbetering poortwachter, zouden P&O-adviseurs in de praktijk handelen conform de wensen van het management en daarmee de rol van ‘opdrachtnemer’ vervullen.

Een eerdere zaak die al aan bod is gekomen in dit rapport ging over een verzoekster die zich geïntimideerd en onveilig voelde door haar Melden met vertrouwen | 41

verzuimadviseur en hierover een klacht heeft ingediend. De leidinggevende van haar verzuimadviseur acht haar klacht ongegrond en wijst het verzoek om een andere verzuimadviseur af, wat het gevoel van onveiligheid daarna heeft vergroot. “(naam) kent jouw uitgebreide dossier zo goed, dit is belangrijk in de komende periode.” 51 In een andere zaak mailt verzoeker naar BI over de ontvangen brief van zijn leidinggevende en P&O. Hij geeft aan dat hij en zijn collega zich kritisch hebben uitgelaten over de wijze van leidinggeven en dat ze vervolgens worden uitgenodigd voor een ‘functioneringsgesprek’. “Ik zie een patroon. Wij laten ons kritisch uit over bepaalde zaken en worden nu op een nogal intimiderende manier in een hoek gedrukt. Ik heb een klacht bij P&O ingediend over de rol van de P&O adviseur in dit gebeuren.” Daarna lijkt het tussen de medewerkers, leidinggevende en P&O niet goed te gaan, waarna ze een melding maken bij BI vanwege machtsmisbruik en dat er wordt gedreigd met functioneringsgesprekken. De melding gaat over het gedrag en handelen van een P&O adviseur. Verzoekers vinden dat de afhandeling enkel vervolgacties benoemt, de onderzoeksbevindingen en het oordeel ontbreken. Ze verzoeken nogmaals om de klachten te onderzoeken en met een oordeel te komen.

Ondanks dit verzoek, wordt er door P&O geen inhoudelijke reactie gegeven op het verzoek behalve dat het proces goed was doorlopen. De zaak wordt daarna ook bij BI afgedaan. BI doet verzoekers een aantal andere suggesties en verwijst door naar de klachtafhandeling door P&O. Verzoeker reageert schriftelijk: “Ik wil bij deze wel benadrukken, dat ik mij bij jullie had gemeld vanwege het in mijn ogen machtsmisbruik door mijn manager. De klachtafhandeling van P&O is hier doorheen gaan lopen, maar dat was niet mijn bedoeling. De klacht ging namelijk over het handelen van de P&O adviseur. Ik weet op dit moment niet waar ik terecht kan over het handelen van mijn manager. Heb je daar een oplossing voor?” Hij ontvangt daarna geen reactie meer van BI over zijn melding over machtsmisbruik. 52 In veel van de gevallen waar discriminatie of uitsluiting is aangekaart en er geen onderzoek wordt gestart, blijken de casussen vooral te gaan over melders met tijdelijke contracten. In een zaak meldt een ambtenaar zich omdat het jaarcontract eindigt, maar ze vindt dat ze vanaf het begin geen goede “onboarding “heeft gehad en dat ze buitgesloten wordt door collega’s. Ze wordt gepest en er zou racisme binnen dat organisatiedeel heersen.

Ze laat de ombudsman het volgende weten: “Ik wil mijn verhaal doen omtrent het onrecht dat mij is gedaan door BI en de (naam afdeling) om mijn arbeidsovereenkomst te beëindigen.” 53 In een andere zaak krijgt een ambtenaar te horen dat bepaalde afspraken die met de medewerker zijn gemaakt, niet worden nagekomen. Hij schrijft: “Technisch mag veel bij een jaarcontract maar het gebeurt op oneigenlijke gronden, met een gebrek aan context en een ondoorzichtigheid, ongemak en onzorgvuldigheid die ik – als medewerker van de gemeente Amsterdam en zeker als HR-professional – niet zomaar kan en wil laten gebeuren waarbij dit gedrag in de organisatie echt aanhangig gemaakt moet worden. “ 54 In een andere zaak waar een ambtenaar intern een knelpunt heeft geconstateerd waar in het belang van de bewoners beleid op moet komen, besluit hij intern hierover te escaleren. Hij wordt door het afdelingshoofd als “bijdehand” gekenmerkt. Verzoeker acht het kwalijk dat burgers de dupe worden nu er geen beleid wordt ontwikkeld van het knelpunt dat hij heeft aangekaart en dat ook bestuurders deze info wordt onthouden. Hij vermoedt dat zijn tijdelijke contract niet wordt verlengd en besluit de gemeente te verlaten.55 In een andere zaak is er sprake van ambtenaar met een jaarcontract die bij haar collega’s opvalt, omdat ze haar “te close met mannen” vindt omgaan. Ze wordt hierop aangesproken door haar 51

Individuele klacht.

52 Individuele klacht. 53 Individuele klacht. 54

Individuele klacht.

55 Individuele klacht.

Melden met vertrouwen | 42

leidinggevende en werd door haar collega's gepest. Ze schakelt vervolgens met een vertrouwenspersoon, die moest kort daarna zijn functie moet neerleggen. Zij beklaagt zich hierover bij BI. Volgens de vrouw werd er geen onderzoek gedaan naar de situatie en uiteindelijk werd haar contract niet verlengd.56