Rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat

Zo beveelt deze werkgroep aan om bij belangrijke wetsvoorstellen meer gebruik te maken van wetgevingsrapporteurs en als Kamercommissies gezamenlijk complexe vraagstukken te verkennen.211 De staatscommissie denkt dat ook deze voorstellen de vereenvoudigingsopgave dienen. Ze juicht het toe als er meer aandacht is voor rapporteurschappen en dat de Kamer meer gebruikmaakt van wetgevingsrapporteurs.212 Zoals de werkgroep terecht opmerkt, zijn rapporteurschappen een belangrijk instrument om meer vanuit gezamenlijkheid te werken. De staatscommissie onderstreept het belang hiervan om tot de domeinoverstijgende aanpak te komen die nodig is voor de vereenvoudigingsopgave.213

Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024. Kees Verhoeven, De Democratie crasht. Politieke onmacht in het digitale tijdperk, Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Business Contact 2023, p. 10: “Van dichtbij heb ik het politieke debat in tien jaar tijd zien polariseren en het Kamerwerk oppervlakkiger zien worden: terwijl het aantal – voor de bühne – ingediende moties fors stijgt, laat de Kamer het inhoudelijk verbeteren van wetsvoorstellen steeds vaker achterwege.” 211 Werkgroep versterking functies Tweede Kamer 2021, Werkgroep versterking functies Tweede Kamer 2023, en Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 62. 212 Werkgroep versterking functies Tweede Kamer 2023, p. 5 en 10. 213 Voor verdere bespreking hoe een Kamercommissie departementsoverstijgend een vraagstuk in samenhang kan bespreken, zie ook Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 65.

Inkomensondersteuning is verdeeld over verschillende commissies, vooral gekoppeld aan de verschillende ministeries. Het verdient aanbeveling dat de Kamer het werk ook zo veel mogelijk organiseert langs de lijn van de opgave voor de samenleving. Stel een aparte themacommissie in voor vereenvoudiging van voorzieningen voor bestaanszekerheid. De staatscommissie adviseert om per Kamer twee rapporteurs te benoemen. Zij moeten de verantwoordelijkheid krijgen om toe te zien op de vereenvoudigingsopgave en – waar deze opgave dat vereist – ook de verkokering binnen de Kamers te doorbreken. De rapporteurs kunnen: • de Kamers helpen om meer grip te krijgen op het wetgevingsproces; • onderwerpen aanjagen waaraan het parlement zich heeft gecommitteerd en die belangrijk zijn vanuit burgerperspectief; • verdieping aanbrengen in de wetgevende taak. Hiervoor is het wel nodig dat de Kamers manieren vinden om het rapporteurschap gewicht te geven: de rapporteurs moeten een sterke positie hebben en met mandaat kunnen optreden. Binnen het huidige kader is het al mogelijk dat een rapporteur namens een commissie inbreng levert bij de plenaire bespreking van een wetsvoorstel.214 De staatscommissie moedigt de Kamer aan op deze weg voort te gaan. En om te kijken of en hoe de bevoegdheden van rapporteurs verder ontwikkeld kunnen worden.

Wat zou het rapporteurschap nog effectiever maken?215 De staatscommissie adviseert om de rapporteurschappen in elk geval te verdelen over zowel coalitie- en oppositiepartijen als verschillende commissies, zodat de vereenvoudigingsopgave Kamerbreed wordt gevolgd. Ook moeten de rapporteurs voldoende inhoudelijke ondersteuning van de medewerkers van de Kamer krijgen om hun taak te kunnen vervullen. De staatscommissie adviseert dat een Kamercommissie het wetgevingsprogram voor de vereenvoudiging aanwijst als ‘groot project’.216 Deze aanwijzing helpt om bij langlopende wetgevingstrajecten en complexe uitvoering de informatiepositie van het parlement te versterken.217 De verantwoordelijke minister moet frequent monitoringsrapportages verstrekken en de Tweede Kamer heeft het recht op ‘terugzenden’.218 Dit instrument stelt het parlement beter in staat een vinger aan de pols te houden en de zorgvuldigheid van de besluitvorming te waarborgen.

209 210

Werkgroep versterking functies Tweede Kamer 2021, p. 6. Inspiratie kan worden gezocht bij de rapporteurschappen van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa. Het rapporteurschap van het Europees Parlement acht de staatscommissie minder geschikt, gelet op de trialoog en specifieke onderhandelingsbevoegdheden van dit parlement en diens rapporteurs. 216 Artikel 7.37 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en Regeling Grote Projecten (Kamerstukken II 2005/06, 30351, nr. 3, laatstelijk gewijzigd met Kamerstukken II 2020/21, 35911, nr.2) 217 Zie ook Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 62. 218 Artikel 14 van de Regeling Grote Projecten. Zie ook Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten 2012, p. 13. 214 215

59

60

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Adviesrapport van d

In hoofdstuk 4 staan verschillende voorstellen genoemd voor een beter • Zorg niet alleen voor commitment van de regering en het parlement, contact tussen de Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties. Als het maar ook dat er wat de vereenvoudig betreft stevige politieke parlement deze voorstellen navolging geeft, verbetert het haar eigen sturing is op de ambtelijke organisatie. Evenals een resultaatgerichte informatiepositie. In de voortgangsrapportage van Werk aan Uitvoering inrichting van de ambtelijke organisatie. Beide zijn nodig om (met staat dat er de afgelopen jaren meer toenadering is geweest tussen de betrokkenheid van vele ministeries en andere partijen) de politici, beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties.219 Die trend moet deelbelangen, patstellingen en stammenstrijd te boven te komen. Om de noodzakelijke discipline te behouden. En om te zorgen dat doorgaan. Kennis van de uitvoeringspraktijk is bijvoorbeeld belangrijk er een eind komt aan de neiging van elk departement om beleidsvoor de ontwikkeling van beleid. Het parlement moet strikt controleren matig voor eigen regeling te blijven staan. De staatscommissie dat deeke vereenvoudigingskeuzes in het licht ngdurige politi prioriteit aan hout snijden – niet alleen Investeer forsvan in de verbetering van de de rechtsbescherming gelooft dat departementen dit doen vanuit de beste intentie.

Maar de kennis van de uitvoering, maar ook in dat van ervaringsdeskundigheid, voor burgers in een kwetsbare positie. voudiging van regelingen voor 220 hun ‘gekokerde werken’ leidt er wel toe dat wet- en regelgeving inclusief de ervaringsdeskundigheid van burgers. nszekerheid. te complex blijft voor de burger. En grote maatschappelijke vraagstukken beperken zich nu eenmaal niet tot één ministerie. 6C Werk en innoveer meer op basis van e politieke prioriteit 6C Kom binnen een jaar na de vorming van een Kom binnen eenmet jaar een na de vorming van een nieuw • De staatscommissie geen pleitbezorger voor constructies als een wetenschappelijke basis hoe deisrechtspraak nieuw kabinet beleiden wetgevingsn voorzieningen kabinet met eende beleiden wetgevingsprogramGeef voor delangdurige programmaof projectminister zonder portefeuille.Investeer Wel adviseert meerpoliti mensgericht kan worden. program voor vereenvoudiging. eke prioriteit aan fors in de verbetering v vereenvoudiging. ze een ministeriële commissie in te stellen onder voorzitterschap voor burgers in een kwetsbare p vereenvoudiging vanvan regelingen voor de minister-president. Die moet de vereenvoudigingsopgave bestaanszekerheid. bewaken.222 De staatscommissie raadt ook aan om deze ministeriële commissie expliciet verantwoordelijk te maken voor de bewaking 223 rechtsstatelijke .

Bij een eventuele binnen eenkaders jaar na de vorming van eenbezuiniging op Werk en innove Geef grote en langdurige politieke prioriteitvan Kom Toelichting uitvoeringsorganisaties zorgt zij dan bijvoorbeeld nieuw kabinet met een beleid- en wetgevings-dat de beschikbare wetenschappeli aan vereenvoudiging van voorzieningen financiële middelen in de juiste verhouding staan tot de taken en van burgers in een kwetsbare positie. De grote hoeveelheid Zorg dat de vereenvoudiging spoort met digingsopgaveHet belang Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure program voor de vereenvoudiging. meer mensgeric voor bestaanszekerheid. van diedat organisaties. Deze beoordeling kent dan een over de ingewikkeldheid wet- en regelgeving. het feit het doenvermogen van de van burger. breedte van derapporten voor En bezwaarschrift en zo inbevoegdheden dat burgers ervaren inhoudelijke, rechtsstatelijke blik: kunnen de uitvoeringsorganisaties dat de vereenvoudiging traag verloopt – of in elk geval als ervaren eden. zij traag gehoord en gezien worden. nog waarmaken wat nodig is om de belofte van de rechtsstaat in te wordt. Dit alles dwingt tot een nieuwe aanpak van deze vereenvoudiging. lossen voor alle burgers? De staatscommissie heeft hiervoor de volgende adviezen:

oudig beleid, ng en uitvoering

Verbeter de rechtsbescherming

Vereenvoudig beleid, 8 wetgeving en uitvoering

Verbeter de rechtsbeschermin

6

8

9

•

Kom binnen een jaar na de vorming van een nieuw kabinet met een wetgevingsagenda voor vereenvoudiging. Anders dan tot nog toe Controleer de vereenvoudigingsopgave Zorg dat de vereenvoudiging spoort met 6D 6D Zorg de vereenvoudiging spoort met het vaak het geval is, moet de regering met daarbij rekening houden met inschakeling van de breedte van de het dat doenvermogen van de burger. doenvermogen van de burger. financieel beslag, overgangsrecht, ICT en internationale normen. parlementaire bevoegdheden. geen restposten zijn van politiek en beleid). moet gemene wetgeving(Dit eenmogen grondslag voor ToetsOok als bestuursrechter ook aan ‘de betrouwbare burger’ uitgangspunt zijn bij de totstandkoming deling tussen overheidsorganisaties, voor rechtsbeginselen. 221 beleid en van wetgeving. overheidshandelen van in het belang de

Richt de bestuurlijke besluitvorm voor bezwaarschriften zo in dat zij gehoord en gezien worden.

10

•

Probeer zo min mogelijk het wiel opnieuw uit te vinden. Bouw bijvoorbeeld voort op de ervaringen van Werk aan Uitvoering en 1. Benut ervaringskennis in elke fase – van het opstellen van het de verschenen rapporten. En start snel met de voorbereiding van beleid- en wetgevingsprogram tot en met de uitvoering – de concrete voorstellen voor wetgeving. Gebruik hiervoor de resultaten (ervarings)kennis van burgers, organisaties van als belanghebRegel in algemene wetgevingrelevante een grondslag voor Toets bestuursrechter ook aa van het programma VIM. Ontwikkel zo een plan met scenario’s benden, maatschappelijke organisaties en uitvoeringsorganisaties. gegevensdeling tussen overheidsorganisaties, voor rechtsbeginselen. en verschillende oplossingen voor een eenvoudiger stelsel 2. Raadpleeg een burgerpanel voor nieuwe wet- en regelgeving proacti ef van overheidshandelen in het belang van de inkomensondersteuning. die impact heeft op burgers in een kwetsbare positie. En betrek burger. ervaringsdeskundigheid structureel bij dat beleid en die wetgeving. (Dit is ook een aanbeveling van het burgerpanel.)

10

7

Werk aan Uitvoering, Voortgangsrapportage 2023, februari 2024, p.30. Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 82: over het belang van het laten informeren door “street level bureaucrats”. 221 Zie o.a. Verhoeven 2023, p. 192. 222 Vergelijkbaar met de ministeriële commissie Klimaat en Energie (MCKE), voorgezeten door de minister-president. 223 Zoals de politieke vierhoek nu functioneert over financieel-economische aangelegenheden. 219 220

Vergelijkbaar met de ministeriële commissie Klimaat en Energie (MCKE), voorgezeten door de minister-president. 223 Zoals de politieke vierhoek nu functioneert over financieel-economische aangelegenheden. 222

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Toelichting Hoewel de vereenvoudiging van wet- en regelgeving nodig is, zal die niet van vandaag op morgen gereed zijn. Bovendien zal niet álles zijn te vereenvoudigen. Er is en blijft dus enige mate van ingewikkeldheid. Het is essentieel dat die ingewikkeldheid niet ten koste gaat van burgers – noch op dit moment, noch in de toekomst. Soms vereist dit op korte termijn maatregelen om de situatie voor de burger te vergemakkelijken. Om tot maatregelen te komen die de burger echt te helpen, adviseert de staatscommissie het volgende: •

•

Betrek in elke fase – dus ook al bij het opstellen van de agenda voor wet- en regelgeving – de samenleving. Neem de ‘betrouwbare burger’ als uitgangspunt bij de totstandkoming en vereenvoudiging van beleid en wetgeving. Zorg dat het burgerperspectief blijvend aandacht krijgt in weten regelgeving. Dat helpt om de burger in staat te stellen om volwaardig mee te doen aan de samenleving, conform de belofte van de rechtsstaat. Volg daarom in elk geval de aanbeveling van het burgerpanel. Deze is tweeledig. Ten eerste moet er een permanent en representatief burgerpanel komen om wet- en regelgeving te toetsen die impact hebben op burgers in een kwetsbare positie.224 En ten tweede moet de politiek structureel ervaringsdeskundigheid en ervaringskennis inzetten bij (de ontwikkeling van) dat beleid en die wetgeving.225 Het betrekken van burgers en ervaringsdeskundigen mag daarbij geen doel op zich zijn, niet iets om ‘af te vinken’. Het is noodzakelijk dat de politiek beseft dat die betrokkenheid cruciaal is om tot beleid en wetgeving te kunnen komen die in de praktijk toepasbaar is. En die, waar regelingen samenkomen, niet verkeerd uitpakt voor de burger.226 Het betrekken van burgers en ervaringsdeskundigen is nog geen standaardpraktijk voor beleids­ makers. De staatscommissie geeft hun het zwaarwegende advies

Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling Permanent Burgerpanel voor toetsing wet- & regelgeving. Permanent Burgerpanel voor toetsing wet- & regelgeving. Betere check met de “eindgebruiker” over toepasselijkheid van nieuwe wetgeving (en op den duur ook bestaande wetgeving) via een autonoom Burgerpanel met status/mandaat, representatief en inclusief, circa 100 deelnemers, georganiseerd centraal in het land. 225 Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling Gelijkwaardige ervaringswerkers. Maak ervaringsdeskundigen standaard en volwaardig onderdeel van teams: “Dit leidt tot meer vertrouwen, preventie van problemen, snellere oplossingen omdat er minder schijven nodig zijn (de kennis is al in huis) en je slaat een brug tussen burgers en overheid. De kennis van de ervaringsdeskundigen is vaak gedetailleerder. Aanbeveling Van brandweer tot bruggenbouwer: Betrek ervaringsdeskundigheid structureel bij beleid en wetgeving die impact heeft op kwetsbare burgers: “De menselijkheid is zoek in het systeem. De burger vertrouwt de overheid vaak niet en andersom. Ervaringsdeskundigheid is cruciaal om de verbinding tussen mens en systeem weer terug te brengen.

Deze kennis en ervaring worden nu onvoldoende gebruikt in de ontwikkeling, invulling en uitwerking van het beleid.” 226 Ervaringsdeskundigen en burgers met ervaringskennis zijn in staat om licht te laten schijnen op de blinde vlekken: T. Borkman, ‘Experiential knowledge: A new concept for the analysis of self-help groups’ Social service review, 50(3) 1976, p. 445-456. A. Weerman e.a., Professioneel inzetten van ervaringsdeskundigheid. Meppel: Boom 2019. 224

om daar wel een standaardpraktijk van te maken; om inderdaad een permanent en representatief burgerpanel te raadplegen en om hier structureel budget voor vrij te maken. Deskundigheid over hoe wetgeving en beleid in de praktijk werken ligt niet alleen bij de overheid, maar ook bij burgers zelf. Zij zijn immers degenen voor wie het beleid bedoeld is en die er in de praktijk mee te maken krijgen. Ook wetgeving-, beleid-, en uitvoeringsambtenaren hebben soms blinde vlekken en zien niet altijd de effecten van het beleid waar burgers mee te maken krijgen. Hierdoor kan de verwezenlijking van sociale grondrechten in de knel komen: een burger krijgt dan niet de ondersteuning die nodig is, waardoor de belofte van de rechtsstaat niet wordt ingelost. •

Betrek ook koepelorganisaties als de Landelijke Cliëntenraad en Ieder(in) bij beleidsvorming. Dit kan en moet hand in hand gaan met het betrekken van burgers en ervaringsdeskundigen. Dergelijke organisaties spelen een belangrijke rol om in beeld te krijgen hoe wetgeving uitwerkt in het leven van mensen.

•

Zorg dat beleidsmakers de doenbaarheid van een regeling voor zowel uitvoering als burgers bewaken.227 Dit vereist een cultuurverandering binnen de departementen: de erkenning dat die bewaking een essentieel onderdeel is van ambtelijk vakmanschap en niet terzijde mag worden geschoven onder druk van het politieke proces of compromis. Dat laatste gebeurt nu nog wel vaak, ondanks het Beleidskompas en andere instrumenten (zoals de uitvoeringstoets en doenvermogentoets) die zouden moeten waarborgen dat beleidsmakers al in een vroeg stadium het uitvoeringsperspectief en burgerperspectief meenemen.228 De voorstellen in hoofdstuk 4 kunnen helpen om de noodzakelijke cultuurverandering tot stand te brengen.

De staatscommissie ziet voor de regering ook een taak om de wetgeving toegankelijker te maken voor burgers.229 Wetsbepalingen zijn vaak lastig te begrijpen en de bijbehorende toelichting is niet eenvoudig te vinden. Wetgeving kan begrijpelijker worden als burgers een doorlopende, artikelsgewijze toelichting krijgen bij de wetsartikelen die zij al via wetten.overheid.nl kunnen inzien. Burgers en politici vinden ook wijzigingswetten (die ter consultatie worden aangeboden of worden ingediend bij de Tweede Kamer) vaak niet te begrijpen. Dit valt te verbeteren door de huidige ingewikkelde wetgevingstechniek los te laten. In plaats daarvan kunnen er ‘geconsolideerde wetsteksten’ komen: teksten waarbij in één oogopslag zichtbaar is hoe een wetswijzing past in de bestaande wetstekst. Zie ook ABDTOPConsult 2020, p. 62. Staat van de Uitvoering, Special 2023 ‘Inspiratie uit het buitenland’, p. 9: “We vernamen meermaals dat ondanks een rode uitvoeringstoets, beleid toch wordt doorgezet. Dat draagt bij aan het gevoel dat het systeem onvoldoende verandert.” 229 Brief van de Staatscommissie rechtsstaat aan informateur Ronald Plasterk, ‘Tussenconclusie: investeer in de rechtsstaat’, van 19 december 2023 (deze brief is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport).

227 228

61

bestaanszekerheid. 62

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Werk en innoveer meer op basis van Geef grote en langdurige politieke prioriteit Kom binnen een jaar na de vorming van een nieuw kabinet met een beleid- en wetgevingswetenschappelijke basis hoe de rechtspraak aan vereenvoudiging van voorzieningen program voor de vereenvoudiging. meer mensgericht kan worden. voor bestaanszekerheid. De staatscommissie stelt daarom voor om in een algemene wet Een ander verbeterpunt draait om de evaluatie van wet- en regelgeving. Ten eerste krijgen partijen (zoals uitvoeringsorganisaties) alleen (zoals de Algemene wet bestuursrecht) een grondslag op te nemen specifieke onderdelen van wet- en regelgeving voorgelegd ter consulvoor ‘gegevensdeling tussen overheidsorganisaties voor proactief tatie of toetsing: de onderdelen waarin iets gewijzigd is. De ongewijzigde overheidshandelen in het belang van de burger’. De toevoeging ‘in het delen kunnen hierdoor tientallen jaren blijven voortbestaan zonder dat belang van de burger’ betekent dat gekoppelde gegevensbestanden partijen als uitvoeringsorganisaties of ministeries er kritisch naar kijken. niet mogen worden gebruikt om de burger in een slechtere positie te dat landen, de vereenvoudiging spoort met Controleer de vereenvoudigingsopgave Richt uitwerking de bestuurlijke besluitvorming en de procedure Ten tweede krijgen burgers, anders dan inZorg andere geen kans om brengen.

Deze van de voorwaardenscheppende kant van de 230 doenvermogen van de burger. met inschakeling van de breedte van de voor bezwaarschrift zo in dat burgers ervaren aan te geven welke knelpunten bestaandehet regels voor hen opleveren. rechtsstaat zal de verkokerde en ondersteuning van de burgerdat tegengaan. parlementaire bevoegdheden. zij gehoord en gezien worden. Dat zouden ze wel moeten krijgen. De staatscommissie adviseert om wetsevaluatie serieuzer te nemen. Nu is de evaluatie van (onderdelen van) wetgeving nog te vaak een verplicht nummer, met beperkt resultaat. 5.5 Conclusie

5.4.2 Voorstel 7: Regel in algemene wetgeving een grondslag voor gegevensdeling.

7

7

7 Regel in algemene wetgeving een grondslag voor gegevensdeling overheidsorganisati voor Regel in algemenetussen wetgeving een grondslages, voor proactief overheidshandelen in het belang vanvoor de gegevensdeling tussen overheidsorganisaties, burger. overheidshandelen in het belang van de burger. proactief

Toelichting De wetgever heeft de taak om te bepalen welke persoonsgegevens overheidsinstanties nodig hebben om hun publieke taken uit te voeren. Ook moet ze vaststellen waar in de wet- en regelgeving deze normering moet plaatsvinden. De staatscommissie ziet dat er nu in meerdere sectorale wetten verschillende regimes zijn ontstaan voor gegevensdeling. En dat in bepaalde wetten grondslagen ontbreken voor gegevensdeling. Dit alles draagt bij aan de ingewikkeldheid van wet- en regelgeving en inconsistenties in de normering. Het zou beter zijn om regels voor gegevensdeling op te nemen in algemene wetgeving. In het bijzonder wat de gegevensdeling betreft voor proactief overheidsoptreden in het belang van de burger. Die integratie in algemene wetgeving bespaart namelijk tijd en werk: het is dan niet telkens nodig om dezelfde onderwerpen opnieuw te regelen. Investeren in een algemene regeling draagt ook bij aan eenduidigheid en kwaliteit in de verwerking van persoonsgegevens in de publieke sector (met goede waarborgen voor de privacy van de burger en rechtszekerheid voor het bestuur). Die bijdrage is cruciaal vanuit burgerperspectief.

230

M. Bokhorst ‘Breder en realistischer doelbereik van internetconsultatie van wetsvoorstellen’ Regelmaat 2023/1, p. 10 en OESO, ‘OECD Regulatory Policy Outlook 2021 - Netherlands’, oecd-ilibrary.org, 2021.

9

Om de belofte van de rechtsstaat waar te maken voor alle burgers in Nederland, moet de overheid wetten, beleid en uitvoering vereenvoudigen. De huidige ingewikkeldheid staat in de weg van een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd Toets als bestuursrechter ookwaar aan nodig ondersteuning van zijn, invloed hebben op haar macht en rechtsbeginselen. haar krijgen.

10

Verdere verwaarlozing van de vereenvoudigingsopgave leidt tot een groei van de groep burgers die door die verwaarlozing in de knel komt. Dat komt omdat de toenemende ingewikkeldheid steeds meer van burgers vraagt. Zij moeten een steeds grotere inspanning leveren om grip te krijgen op de overheid. Naarmate deze noodzakelijke inspanning groter wordt, neemt ook het aantal burgers toe dat die inspanning niet kan leveren. Deze toename kan weer leiden tot een groter beroep op de rechtsbijstand en andere vormen van overheidsondersteuning. Dit kan de overheid verder overvragen, waardoor het presterend vermogen van de overheid verder afneemt. Zij kan de belofte van de rechtsstaat dan nog minder goed inlossen. Vrijwel iedereen lijkt zich bewust van het belang van de vereenvoudigingsopgave, maar er is sprake van een verlammende impasse. En door deze impasse – deze verwaarlozing van de vereenvoudigingsopgave – lijkt de ingewikkeldheid eerder toe dan af te nemen. De voorstellen in dit hoofdstuk zijn primair bedoeld om de impasse te doorbreken en stapsgewijs te werken aan de noodzakelijke vereenvoudiging. De juiste uitvoering van de voorstellen vraagt wel om een inspanning van alle staatsmachten. En bovenal om een lange adem: de vereenvoudiging is niet op korte termijn te realiseren, maar vereist langjarige inspanningen van de wetgever.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

63

64

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

6. De rechtsbescherming verbeteren 6.1

Inleiding

Het verbeteren van de rechtsbescherming is het derde vraagstuk waarop de staatscommissie haar advisering richt. Een goed functionerende rechtsbescherming leidt ertoe dat burgers gebruik kunnen maken van de rechten die volgen uit de belofte van de rechtsstaat: door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig ondersteuning van haar krijgen. Daarmee is de rechtsbescherming cruciaal voor de belofte van de rechtsstaat – een belofte die de inzet vereist van alle staatsmachten (§ 6.2). Op dit moment zijn er drie knelpunten die het functioneren van de rechtsbescherming aantasten (§ 6.3): • Het burgerperspectief staat onvoldoende centraal. • De drempels voor toegang tot de rechtsbescherming zijn te hoog. • De rechtsprekende macht heeft moeite om belangrijke organisatorische opgaven te realiseren.

Om deze knelpunten weg te nemen en de belofte van de rechtsstaat waar te kunnen maken, doet de staatscommissie drie voorstellen (§ 6.4). Dit hoofdstuk sluit af met een conclusie (§ 6.5).

6.2

Het belang van rechtsbescherming in de belofte van de rechtsstaat

Een goed functionerende rechtsbescherming: • heeft als effect dat burgers op een toegankelijke, transparante, begrijpelijke en effectieve manier hun rechten kunnen uitoefenen, al dan niet met hulp van anderen; • heeft als doel dat de grondidee, beginselen en structuren van de rechtsstaat het gedrag en de beslissingen van de overheid bepalen; • biedt de garantie dat de burger toegang heeft tot de belofte van de rechtsstaat: door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig haar ondersteuning krijgen. Deze rechtsbescherming is een verantwoordelijkheid van alle staatsmachten gezamenlijk, niet alleen van de rechtsprekende macht. Zo ontwikkelt de wetgevende macht algemene en bijzondere regels over rechtsbescherming. En de uitvoerende macht moet bij de uitvoering van haar taken oog hebben voor de rechten en de rechtsbescherming van haar burgers.

Burgers kunnen rechtsbescherming genieten in hun relatie tot de overheid. Deze bescherming valt in de meeste gevallen onder het bestuursrecht. Rechtsbescherming is ook relevant wanneer burgers hun rechten inroepen tegenover andere burgers of private rechtspersonen. In dat geval zijn de regels van het privaatrecht van toepassing. Hoewel de overheid bij het laatste soort geschillen meestal geen partij is, heeft zij wel de rechtsstatelijke verantwoordelijkheid om deze rechtsbescherming voor burgers te waarborgen onder meer door te investeren in een goed functionerende rechtsketen. Er zijn aanwijzingen dat de rechtsbescherming in Nederland op onderdelen niet op orde is. In haar rapport ‘Blind voor mens en recht’ stelt de parlementaire enquêtecommissie Fraude en Dienstverlening hierover het volgende: “De commissie concludeert dat mensen voor de bescherming van hun rechten niet konden rekenen op de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Alle staatsmachten zijn ernstig en langdurig tekortgeschoten in het bieden van rechtsbescherming aan mensen die dat het meest nodig hadden. In plaats daarvan heeft de wetgevende macht ervoor gekozen de mogelijkheden voor mensen om hun recht te halen, in te perken. De uitvoerende macht heeft te weinig oog gehad voor de gevolgen van hun besluiten voor mensen.

Vervolgens heeft de bestuursrechtspraak de schrijnende gevallen die hieruit volgden genegeerd, terwijl zij hiervan op de hoogte was. De commissie is van oordeel dat er juist in de sociale zekerheid en bij toeslagen veel meer aandacht had moeten zijn voor mensen, en rekent het alle staatsmachten zwaar aan dat zij hebben gefaald in het bieden van rechtsbescherming.”231 In deze passage van de parlementaire enquêtecommissie komt naar voren dat vooral burgers in een kwetsbare positie in de knel komen door problemen in de rechtsbescherming. Vaak zijn dit juist de mensen die de rechtsbescherming het meest nodig hebben. Dit geldt vanaf het eerste contact met de overheid, die op basis van dit contact bijvoorbeeld een beslissing neemt of een bezwaar behandelt, tot en met de gang naar de rechter. Bij het toeslagenschandaal is rechtsbescherming ontzegd aan burgers. Daarbij is sprake geweest van onwil en tegenwerking vanuit de overheid richting de burger.

Idealiter signaleert de overheid een probleem al voordat de burger de lange en ingewikkelde gang naar de rechter maakt. Die signalering kan bijvoorbeeld plaatsvinden naar aanleiding van een klacht, bij de voorbereiding van een besluit of tijdens de bezwaarfase. 231

Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening 2024, p. 34.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

6.3

Knelpunten voor een goed functionerende rechtsbescherming

In deze paragraaf komen drie knelpunten aan bod die in de weg staan van een goed functionerende rechtsbescherming: 1. Bij de inrichting van de rechtsbescherming staat het burgerperspectief niet centraal. 2. Er zijn te hoge drempels voor de toegang tot de rechtsbescherming. 3. De rechtsprekende macht heeft moeite om belangrijke organisatorische opgaven te realiseren.

6.3.1 Knelpunt 1: in de rechtsbescherming staat het burgerperspectief onvoldoende centraal

Een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerende rechtsbescherming is dat deze geschikt moet zijn voor de mensen die bescherming nodig hebben: de burgers. Op dit moment staat dit burgerperspectief onvoldoende centraal in de rechtsbescherming. Dat komt op een aantal manieren naar voren: • Het recht en de rechtspraak stellen de oplossing van de problemen van de burger onvoldoende centraal. • Het doenvermogen van de burger wordt overschat. • De overheid voert veel procedures onnodig en procedeert vaak ook onnodig door. Het recht en de rechtspraak stellen de oplossing voor de burger onvoldoende centraal De staatscommissie is het van harte eens met de stelling van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) dat binnen het recht de burger meer centraal moet staan. De OESO noemt dat “people-centred purpose and culture in the justice system”.232 In het bestuursrecht staat de burger niet centraal. Daar staan besluiten van de overheid centraal in geschillen tussen burgers en bestuur. Doordat besluiten centraal staan, kan de bestuursrechter zich alleen over de inhoud van het besluit buigen. Dat is een belangrijke hindernis voor het bereiken van een people centered purpose and culture. Zo’n besluit betreft vaak slechts een deel van het probleem tussen burger en overheid.

Hierdoor is het dikwijls niet mogelijk in één keer over het hele probleem te oordelen en een burger écht te helpen, waardoor deze te lang moet wachten op een oplossing. Het bestuursrecht is in dit opzicht dus niet vanuit burgerperspectief opgebouwd. Dat maakt het extra lastig voor de burger als hij te maken krijgt met (vermeend) onrechtmatig optreden van de overheid. Een voorbeeld hiervan noemde een deelnemer aan het locatiegesprek in Waalwijk. Hij vertelde dat hij in een bezwaarprocedure met een gemeente was verwikkeld, maar geen advocaat kon betalen. Terwijl hij wachtte op het verloop van het contact over rechtsbijstand verstreek de bezwaartermijn. Daarna stond hij met lege handen. 232

OESO 2021.

Het komt ook voor dat de rechtsprekende macht de oplossing voor de burger niet centraal weet te stellen. Bij de burgerlijke rechter kan een pijnlijk geschil in het jeugd- en familierecht zich bijvoorbeeld jarenlang voortslepen. Dergelijke lange doorlooptijden zijn funest wanneer kinderen en hun ouder(s) juist gebaat zijn bij een snellere en waar mogelijk finale beslissing. Daar komt bij: burgers komen niet dagelijks in aanraking met de rechtspraak. De meeste burgers zien de rechter slechts één keer in hun leven of zelfs helemaal nooit. De gang naar de rechter is voor de meeste burgers dan ook een heftige ervaring. “Het was heel stressvol”, vertelde een burger bijvoorbeeld aan de staatscommissie over zijn zitting. Om aan te vullen dat de rechter hem de gelegenheid gaf zijn punt te maken en hem geruststelde; daardoor was het voor hem “voor het eerst dat het voelde als een eerlijk proces.” Een rechterlijke beslissing kan bovendien ingrijpende gevolgen hebben voor de burger. Toch verdwijnt hij te vaak ‘achter het dossier’. Dit kan zich onder meer uiten in het gevoel onvoldoende door de rechter gehoord te worden.

Of zoals deelnemers van het locatiegesprek in Assen zeiden: “De rechter of advocaat moet goed naar mijn verhaal luisteren en dat vertalen naar normaal Nederlands, maar dit gebeurt soms onvoldoende” en “Je wordt niet serieus genomen; de rechter gelooft de bewindvoerder en niet mij”. Zelfs als de beslissing van de rechter uiteindelijk materieel rechtvaardig is, kan de burger achterblijven met een gevoel van onrechtvaardigheid als hij het idee heeft niet te zijn gehoord. Dit heet ook wel een gebrek aan ‘procedurele rechtvaardigheid’. Het valt de staatscommissie op dat in juridische opleidingen weinig aandacht is voor eigenschappen als luisteren en conflictoplossend vermogen. Dit zouden kerneigenschappen moeten zijn van iedereen die een functie in de rechtsstaat uitoefent, niet in de laatste plaats een rechter.233 Maar de focus van opleidingen ligt op juridische kennis en vaardigheden – en er is nauwelijks aandacht voor andere probleemoplossende interventies dan het recht.234 Daarnaast valt op dat de rechtsprekende macht onvoldoende gebruik maakt van nuttige inzichten in niet-juridische, empirische disciplines235 of van de rapporten van de Nationale ombudsman.

OESO 2021. J. Silvis, ‘Kernwaarden voor juristen,’, p. 122 e.v. in. A. Berlee e.a., De toekomst van de jurist, de jurist van de toekomst, preadviezen voor de Nederlandse Juristenvereniging, Deventer: Wolters Kluwer 2020. 234 Brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat, p. 13. 235 Brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat, p. 13. 232

233

65

66

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

De overschatting van het doenvermogen van de burger Volgens de WRR gaat de overheid niet uit van juiste en realistische verwachtingen van burgers en hun vaardigheden. Zij overschat het ‘doenvermogen’ van burgers.236 Ook met betrekking tot de rechtsbescherming is dit het geval.237 Een voorbeeld is de huidige bezwaartermijn van zes weken in het bestuursrecht. Die is voor veel burgers in een kwetsbare positie te kort.238 Een termijn van vijf jaar, zoals bij dit soort geschillen geldt in het civiel recht, is wellicht te lang. Maar verlenging tot een halfjaar lijkt alleszins redelijk, gelet op het belang van rechtszekerheid voor burger en overheid. Dit geldt in het bijzonder op het terrein van inkomensondersteuning. De overschatting van het doenvermogen van de burger betekent ook dat de overheid in haar communicatie niet altijd voldoende rekening houdt met de vaardigheden en de belevingswereld van de mensen die ze moet bereiken. De rechtsprekende macht maakt zich hier ook schuldig aan.

Specifiek voor de rechtsbescherming komt dit naar voren in overheidsbesluiten, brieven en rechterlijke uitspraken: die zijn voor de burger vaak te ingewikkeld verwoord.239 In sommige gevallen is dit onvermijdelijk door juridische complexiteit of (te) ingewikkelde wetgeving, maar vaak kan het overheidsbestuur en de rechtsprekende macht meer doen om beslissingen en uitspraken te verduidelijken – eventueel aan de hand van een toelichting.

WRR 2019, p.12. WODC 2023a 238 Michiel Scheltema, ‘De korte bezwaartermijn belemmert de toegang tot de rechter; Een smet op het blazoen van de rechtsstaat’, NJB 2024/557. 239 Een onderwerp dat binnen de rechtspraak de nodige aandacht krijgt: Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 61.

Onbegrijpelijke uitspraken vergroten de kloof met de samenleving.240 Het vermogen om zich te verplaatsen in burgers verdient dus versterking. De staatscommissie laat het hier bij deze constateringen. Ze zijn niet nieuw en dat maakt de rechtsstatelijke opgave die hier ligt des te klemmender. Publieksvriendelijk schrijven is een attitude, ook de rechtsprekende macht is aan zet.241

WRR 2019, p.12. WODC 2023a 238 Michiel Scheltema, ‘De korte bezwaartermijn belemmert de toegang tot de rechter; Een smet op het blazoen van de rechtsstaat’, NJB 2024/557. 239 Een onderwerp dat binnen de rechtspraak de nodige aandacht krijgt: Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 61. 240 Van der Bruggen & Verburg 2023. 241 Van der Bruggen & Verburg 2023, p. 229 en 233. 236 237

236 237

Interview Yaëlla Lapré

“De overheid verwacht ook digitale vaardigheden die lang niet iedereen heeft. Maar iedereen moet mee kunnen doen. Digitaal én analoog.”

Yaëlla Lapré Servicemedewerker bij de Rechtspraak

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Onnodig (door)procederen De staatscommissie wijst ook op onnodig procederen of doorprocederen in geschillen tussen de overheid en burgers. Dat is zeer belastend voor burgers. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid maakte over dit thema een probleem- en oorzakenanalyse. Daarin omschrijft het ‘onnodige procedures’ als procedures die voorkomen hadden kunnen worden door een andere manier van handelen door de overheid. Die andere manier van handelen kan allerlei vormen aannemen: van het behulpzaam benaderen van de burger en het luisteren naar zijn verhaal tot het onderkennen van zijn probleem en de impact van besluitvorming op zijn persoonlijke situatie, of het aanpassen van wetgeving die geschillen in de hand werkt.242 Onnodig procederen komt voor in de contentieuze fase van het contact tussen burger en overheid. Dit begint met een besluit van een bestuursorgaan waartegen de burger bezwaar indient. Daarna volgt eventueel een bezwaarprocedure op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Dit leidt tot een beslissing over het bezwaar.

Ministerie van Justitie & Veiligheid, ‘Gevangen in procedures; een schematische weergave van problemen en oorzaken bij onnodige procedures tussen burger en overheid en het procedeergedrag van de overheid’, rijksoverheid.nl, 2023, p. 3. 243 J. Unwin, ‘Kindness, emotions and human relationships. The blind spot in public policy.’, Carnegie UK Trust, p. 31.

Als de burger het daar niet mee eens is, kan hij tegen die beslissing in beroep gaan bij de rechter. En mocht dit eerste beroep niet naar wens uitpakken, dan kan hij in hoger beroep. Ook de overheid kan ervoor kiezen om in hoger beroep te gaan als zij van de rechter ongelijk krijgt. In de bezwaarfase kan sprake zijn van onnodig procederen, wanneer de overheid niet handelt in lijn met het doel van deze fase. De bezwaarprocedure is bedoeld als een laagdrempelige en eenvoudige manier om een overheidsbesluit te heroverwegen. Maar de Algemene wet bestuursrecht biedt de overheid ook de ruimte om van de formele procedure af te wijken. Zo kan zij met de bezwaarmaker kijken of er een mogelijkheid is om het geschil naar ieders tevredenheid buiten de formele procedure op te lossen. Aan dit informeel contact en deze geschilbeslechting buiten de formele procedures kleven risico’s: de rechtspositie voor de burger kan onduidelijk zijn en de overheid kan oneigenlijke druk op hem uitoefenen. Maar er is ook een groot voordeel aan verbonden: partijen bereiken vaak sneller het gewenste resultaat.243

242

“Als servicemedewerker bij de Rechtspraak beantwoord ik dagelijks tientallen vragen. Soms komen mensen met kleine vragen bij ons terecht. In andere gevallen gaat het om grotere problemen en zijn mensen wanhopig als ze ons bellen. Vooral bij zaken in het familierecht komt veel emotie kijken. De meeste vragen gaan over bewind. Die vragen komen vooral van mensen die voor een familielid de geldzaken beheren: particuliere bewindvoering. Dat is een grote verantwoordelijkheid en er komt meer bij kijken dan mensen verwachten. Bewindvoerders moeten jaarlijks een rekening en verantwoording maken, maar ze weten vaak niet wat de rechtbank daarin verwacht. Er is geen toelichting voordat ze starten, geen cursus, en geen hulplijn die ze kunnen bellen. Ze komen dus bij ons terecht, maar wij kunnen ze inhoudelijk niet helpen. In het geval van bewindvoering is het de taak van de Rechtspraak om de persoon die onder bewind staat te beschermen. Tegelijkertijd hebben de particuliere bewindvoerders meer hulp en ondersteuning nodig.

243

J. Unwin, ‘Kindness, emotions and human relationships. The blind spot in public policy.’, Carnegie UK Trust, p. 31.

Aan de ene kant zie ik een burger die de verantwoordelijkheid van bewindvoering onderschat. Aan de andere kant zie ik een overheid die overschat wat de burger begrijpt en wat die kan doen. De overheid heeft te hoge verwachtingen van de burger. De overheid verwacht een bepaalde basiskennis over hoe het recht werkt. Over waar je informatie vindt, hoe je een zaak start, wat je meeneemt naar een rechtbank. De overheid verwacht ook digitale vaardigheden die lang niet iedereen heeft. Maar iedereen moet mee kunnen doen. Digitaal én analoog. Voor veel burgers is het een heftige ervaring om met de Rechtspraak te maken te krijgen. De Rechtspraak is een instituut, dus de correspondentie is per definitie intimiderend. In de communicatie houdt de Rechtspraak onvoldoende rekening met de belevingswereld van burgers. Ik spreek regelmatig mensen die de brieven niet begrijpen. De Rechtspraak hanteert een menselijke maat, maar die is niet altijd duidelijk in de communicatie.”

67

68

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Ondanks dit voordeel hebben bestuursorganen weinig oog voor deze functie van de bezwaarprocedure. Uit eerder onderzoek blijkt dat de meeste overheidsorganisaties de bezwaarprocedure formeel en juridisch te hebben ingericht.244 Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de overheid verschillende initiatieven gestart om de procedure informeler te maken, zoals het project Prettig contact met de overheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hoewel de informele aanpak inmiddels op papier bij veel overheidsorganisaties zijn intrede heeft gedaan, blijkt de praktijk weerbarstig.245 Er zijn nog steeds organisaties die blijven terugvallen op hun formele, juridische procedures. Hierdoor missen zij kansen om geschillen in een vroeg stadium op te lossen.246 Dit leidt ertoe dat meer burgers ontevreden zijn over beslissingen over hun bezwaren en bij de rechter tegen die beslissingen in beroep zullen gaan. Dit valt mogelijk te voorkomen als overheidsorganisaties de informele aanpak beter benutten. De overheid gaat soms verder dan nodig, bijvoorbeeld door in hoger beroep te gaan terwijl het belang daarvan niet opweegt tegen de negatieve impact die dit heeft op de betreffende burger.

De voornaamste beweegredenen voor bestuursorganen om in hoger beroep te gaan zijn het krijgen van meer juridische zekerheid via jurisprudentie, het afwenden van de negatieve gevolgen van de uitspraak, en de opvattingen over het gebruik van dit rechtsmiddel.247 Bij dit laatste spelen de cultuur binnen een bestuursorgaan of persoonlijke overtuigingen van een ambtenaar een rol.248 Soms procederen bestuursorganen ook door om bijvoorbeeld tijd te winnen of om (andere) politieke redenen.249 De kern van het probleem van onnodig doorprocederen is de wrijving tussen de leefwereld van de burger en de systeemwereld van de overheid. Het lukt de overheid onvoldoende om aan te sluiten bij de behoeften en problemen in de leefwereld van de burger.250 Deze kloof ontstaat, houdt stand en groeit onder meer doordat de overheid: • onvoldoende oog heeft voor het individuele belang van de burger; • soms niet meer de bereidheid heeft om er in een geschil samen uit te komen; • de burger niet vertrouwt, zoals de burger haar ook niet meer vertrouwt.

M. Wever, ‘Bezwaarbehandeling door de overheid anno 2016’, NJB 2016/44, p. 3239. 245 A.G. Mein en A.T. Marseille, Onderzoek: Informele aanpak bij bezwaar. Rapportage werkpakket 5: afsluitende rapportage, Hogeschool van Amsterdam 2020, p.2. 246 Zie ook het verslag de tweede internetconsultatie, de voorkeur gaat uit naar een oplossing die wordt gevonden in een vroeg stadium van het contact tussen burger en overheid (de openbare reacties en het consultatieverslag van de tweede internetconsultatie zijn te raadplegen via internetconsultatie.nl/ staatscommissie_rechtsstaat). 247 WODC 2023b, p. 7. 248 WODC 2023b, p. 71. 249 WODC 2023b, p.70. 250 L.J.A. Damen, ‘Is de burger triple A: alert, argwanend, assertief, of raakt hij lost in translation?’ in L.J.A. Damen e.a., Vertrouwen in de overheid, Var-reeks 160, Den Haag: Boom juridisch 2018, p .90. 244

Om onnodig doorprocederen te voorkomen moet de overheid het belang van de burger een grotere rol laten spelen – zowel in haar optreden in de bezwaarfase als in haar beweegredenen om wel of niet door te procederen tot de hoogste rechter. De overheid heeft een (soms zeker gerechtvaardigde) behoefte aan rechtszekerheid of rechtsvorming. Maar ze kan die behoefte in veel gevallen ook op andere manieren vervullen dan door onnodig door te procederen; op manieren die minder schadelijk zijn voor burgers.

6.3.2 Knelpunt 2: te hoge drempels voor toegang tot rechtsbescherming

In het bestuursrecht wordt van oudsher de ‘cultuur van de goede toegang’ benadrukt: burgers moeten eenvoudig in bezwaar en beroep kunnen gaan tegen (vermeend) onrechtmatig overheidshandelen. En de overheid moet via algemene regels – voorspelbaar – handelen, waarbij ze die regels in elk individuele geval zorgvuldig moet toepassen.251 Tijdens het onderzoek van de staatscommissie kwam echter naar voren dat er op dit moment (te) hoge drempels zijn voor de toegang tot rechtsbescherming.252 Dit is een belangrijk knelpunt in het functioneren van die rechtsbescherming. In een gesprek met de Manifestgroep hoorde de staatscommissie dat die drempels niet alleen gelden voor burgers, maar ook voor een deel van de bedrijven: zzp’ers en kleine ondernemers. Voor veel burgers zijn de drempels vooral financieel van aard. Als zij het al voor elkaar krijgen om rechtsbescherming te bekostigen, moeten zij zich daar veelal in vervelende bochten voor wringen. Zo komt het bij juridische geschillen rond echtscheidingen voor dat mensen welbewust kiezen voor een bijstandsuitkering, omdat ze dan rechtsbijstand gefinancierd krijgen voor dat geschil. Overigens garandeert ook die juridische hulp lang niet de toegang tot rechtsbescherming. Zo zei een deelnemer van het locatiegesprek in Utrecht: “De gratis advocaten hebben te weinig tijd.

En als je het opneemt tegen de staat, heeft die tonnen aan geld beschikbaar.” Het is niet nodig om financiële drempels volledig weg te nemen. Die kunnen ook positief zijn, doordat ze bescherming bieden tegen lichtvaardig gebruik van de rechterlijke procedure. Zulk lichtvaardig gebruik verkleint de toegang van (andere) burgers tot het recht en overvraagt de rechtsprekende macht. De laatste jaren zijn de financiële drempels echter te hoog geworden.253 Daardoor is eerstelijns rechtshulp door een advocaat onbetaalbaar geworden voor veel mensen met juridische problemen, terwijl zij deze problemen niet per definitie zelf kunnen oplossen en dus ondersteuning nodig hebben.254

J.E.M. Polak, Burgerlijke rechter of bestuursrechter? (diss.), Deventer: Kluwer 1999, p. 7 en 132-137. 252 WODC 2023a. 253 Y.E. Schuurmans. ‘Toegang tot het bestuursrecht’. NTB 2023/3, p. 140-146. 254 Adviescommissie Zelfredzaamheid Rechtshulp en Rechtsbijstand, Zelfredzaamheid in theorie en praktijk. Evaluatie Regeling adviestoevoeging zelfredzaamheid, oktober 2023, p. 33, 39. 251

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Deelnemers aan het locatiegesprek in Leidschendam-Voorburg spreken in deze context zelfs over klassenjustitie: “Je moet heel diepe zakken hebben om je recht te halen.” “Het is ontmoedigingsbeleid. Als je tegen de overheid moet procederen, dan zie je er wel vanaf.” “Een rechtsbijstandsverzekering is niet genoeg.” “Als je zelf procedeert met een pro-Deoadvocaat tegen iemand met geld en een commerciële advocaat, ben je kansloos.”

•

De bezuiniging op het stelsel van rechtsbijstand heeft diverse gevolgen gehad. Zo ziet de overheid de rechtszoekende nu als kostenpost. Daarnaast is er een tekort aan sociaal advocaten.255 Verder is het toevoegingsbeleid van de Raad voor Rechtsbijstand steeds strikter in kinderopvangtoeslagzaken. Ook meldt de eerstelijnsfunctie van het Juridisch Loket zowel aanzienlijke drukte als een grote hoeveelheid aanvragen.256 En bovendien zijn de griffierechten voor bepaalde groepen te hoog.257 Dat er problemen zijn in de organisatie van de rechtsbijstand in Nederland is overigens niet nieuw. Er is inmiddels een reeks rapporten beschikbaar waarin dit punt wordt gemaakt en die onvoldoende opvolging hebben gekregen. Bijlage C van het meest recente rapport van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening258 vat de problematiek goed samen: • Het stelsel van rechtshulp is zeer versnipperd, diensten verschillen per instantie en de dienstverlening door het Juridisch Loket is smal. Dit loket mag juridisch advies geven, maar geen belangen behartigen. • De Raad voor Rechtsbijstand en de bestuursrechter gaan uit van een mensbeeld waarin centraal staat wat er redelijkerwijs van een rechtzoekende kan worden verwacht. Dit is een geobjectiveerde benadering, die los staat van de persoon om wie het gaat. Factoren die samenhangen met doenvermogen spelen geen rol.

• De inkomensgrens Wet op de rechtsbijstand (Wrb) brengt mensen in moeilijkheden. Eén van de problemen in het toeslagenschandaal was dat een deel van de gedupeerde ouders een middeninkomen genoot dat (net) uitsteeg boven de inkomensgrens uit de Wrb voor gefinancierde rechtsbijstand. Dit is ook buiten de toeslagenaffaire een veelvoorkomend probleem: deze mensen hebben zelf niet genoeg geld voor rechtsbijstand. Panteia, De arbeidsmarkt voor de Sociale Advocatuur, augustus 2022, p. 34 en 77 e.v. Juridisch Loket, ‘Jaarverslag 2023’, juridischloket.nl, p. 15. 257 Raad voor de rechtspraak, ‘de Rechtspraak Jaarverslag 2018’, rechtspraak. nl, p. 44 en WODC, Geschilbeslechtingsdelta 2019. Over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers. Cahier 2020-18. 258 Y.E. Schuurmans, Rechtsbescherming tegen de overheid, bijlage C het rapport van de parlementaire enquêtecommissie. 259 Figuur 4. Het aantal toevoegingen steeg sinds 2021 van 347.815 naar 371.7540 (2022) tot 395.151 in 2023. Een stijging van 14% in twee jaar. Het aantal advocaten in het stelsel van rechtsbijstand daalde van 7603 in 2014 naar 5971 in 2023. Zie hierover Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2022: Met ketenpartners stappen zetten’, rvr. org, 27 maart 2023 en Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2023 | Rechtsbijstand, bewindvoerders, tolken en vertalers’, rvr.org. 260 Winter 2023, p. 5.

261 Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 35. 255 256

Er is een tekort aan sociaal advocaten.259 Dat is een probleem met meerdere oorzaken, waaronder een inadequate beloning voor hun prestaties. In de toeslagenaffaire kwamen nog twee oorzaken in beeld. Ten eerste bleken er niet veel sociaal advocaten die fiscale expertise hebben en daarbij zaken op toevoegingen doen. En ten tweede lopen sociaal advocaten financiële risico’s in het systeem van High Trust (het systeem waarbij de Raad voor Rechtsbijstand direct toevoegt en later steekproefsgewijs controle verricht), in het bijzonder als zij rechtsbijstand verlenen in zogeheten uitgezonderde zaken.

Uitleg Figuur Het aantal toevoegingen steeg sinds 2021 van 347.815 naar 371.7540 (2022) tot 395.151 in 2023. Een stijging van 14% in twee jaar. Het aantal advocaten in het stelsel 400000 van rechtsbijstand daalde van 7603 in 2014 naar 5971 in 6300 2023. 6200

Toevoegingen & sociale advocatuur

380000

6100

360000

6000

340000

5900 5800

320000

2021 Toevoegingen

2022

2023 Sociale advocaten

Figuur 4

6.3.3 Knelpunt 3: de rechtspraak heeft moeite om belangrijke organisatorische opgaven te realiseren

De rechtsprekende macht is zwaarbelast, vergelijkbaar met de zorg en het onderwijs. De personele tekorten zijn groot, de bijbehorende werkdruk hoog. Lange doorlooptijden zijn frustrerend voor burgers en maatschappelijk kostbaar. De staatscommissie heeft (in dit kader) met belangstelling kennisgenomen van het recente (april 2024) rapport ‘Verkenning Werkdruk Rechtspraak en Openbaar Ministerie’ van verkenner Jaap Winter. Dit rapport heeft als conclusie: “Voor het aanpakken van de werkdruk binnen de Rechtspraak (...) bestaat geen silver bullet.” Wel stelt hij dat er op verschillende terreinen maatregelen mogelijk zijn die elk voor zich en in samenhang kunnen bijdragen aan vermindering en beheersing van de werkdruk.260 Dit past bij de bevinding van de staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050 dat er voorlopig sprake blijft van tekorten op de arbeidsmarkt. En dat door deze tekorten de vraag naar andere werkwijzen – en naar een moderner HRM-beleid – indringender wordt.261 Figuur 4. Het aantal toevoegingen steeg sinds 2021 van 347.815 naar 371.7540 (2022) tot 395.151 in 2023. Een stijging van 14 % in twee jaar. Het aantal advocaten in het stelsel van rechtsbijstand daalde van 7603 in 2014 naar 5971 in 2023.

Zie hierover Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2022: Met ketenpartners stappen zetten’, rvr.org, 27 maart 2023 en Raad voor de Rechtsbijstand, ‘Jaarverslag 2023 | Rechtsbijstand, bewindvoerders, tolken en vertalers’, rvr.org. 260 Winter 2023, p. 5. 261 Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 35. 259

69

70

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Naast dit soort andere werkwijzen moet het besef (blijven) heersen dat het onmogelijk is voor de rechtsprekende macht om elk (maatschappelijk) probleem op te lossen. En dat ze minder problemen op haar bord krijgt als de wetgever en het overheidsbestuur de eigen verantwoordelijkheid daadwerkelijk en tijdig waarmaken. De rechtsprekende macht zou, via kundige rechters, vooral nodig moeten zijn om recht te spreken in (moeilijke) geschillen.

De moeilijkheid om succesvolle initiatieven breder te implementeren is inherent aan de opbouw van de rechterlijke organisatie en de eigen verantwoordelijkheid van de rechters die op een zaak zitten. Soms vloeit dit voort uit een oneigenlijk beroep op de rechterlijke onafhankelijkheid; oneigenlijk, omdat (in deze gevallen) mensen in de rechterlijke organisatie hiermee een schild opwerpen tegen professionalisering, afstemming en niet-vrijblijvend (landelijk) overleg.

Er zijn verschillende mogelijkheden om met behoud van onafhankelijkheid en kwaliteit tot andere werkwijzen te komen. Van de organisatie van de rechtspraak vraagt dit slagkracht, onder andere op het gebied van logistieke en planningsvraagstukken, personeelsbeleid, digitalisering en alternatieve geschilbeslechting. Die conclusie kwam ook naar voren tijdens een rondetafelgesprek met experts dat de staatscommissie had georganiseerd.

De rechterlijke organisatie is versnipperd en mist de slagkracht om ICT- en HRM-opgaven te realiseren De rechtsprekende macht staat op een hoog niveau in ons land. Toch heeft de rechtsprekende macht moeten erkennen dat ze in het toeslagenschandaal grote fouten heeft gemaakt – zelfs al gingen er ook dingen goed, getuige de inzet en afwijkende jurisprudentie van de rechtbanken Rotterdam en Den Haag.266 Ze heeft een stevig intern reflectieproces op touw gezet dat zijn vruchten heeft afgeworpen en naar meer smaakt.

Om de nodige verbetermaatregelen door te voeren, is volgens de staatscommissie leiderschap vereist. Van elke rechter mag slagvaardig optreden verwacht worden, maar in het bijzonder van gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak. Die slagkracht ontbreekt tot nog toe, mede door de versnipperde structuur van de organisatie van de rechtspraak en ondanks de stappen die zijn gezet om de slagkracht te versterken. Bij het ontwikkelen en doorvoeren van verbetermogelijkheden moet de rechtsprekende macht niet voorbijgaan aan de inzichten van niet-juristen. Het is bijvoorbeeld verstandig om nog meer te profiteren van de inzichten van bijvoorbeeld de Nationale ombudsman over de maatschappelijke positie van mensen in een kwetsbare positie die in aanraking komen met de rechtspraak. Kansrijke initiatieven krijgen geen opvolging De rechtsprekende macht is al lange tijd bezig met vernieuwingen, gericht op hogere effectiviteit, betere bereikbaarheid en een sterkere positie van de burger.262 Ook ontplooit ze initiatieven om rechtsbescherming te verbeteren.

Denk aan wijkrechtspraak, klare taal en mediation.263 Het lukt de rechtsprekende macht echter niet om succesvolle initiatieven over het hele land uit te rollen, terwijl schaalbaarheid het uitgangspunt van innovaties zou moeten zijn.264 Daar zijn verschillende redenen voor, zoals de beperkte financiering van deze initiatieven, het gebrek aan evidence-based werken, het te lage organiserend vermogen van de rechtsprekende macht en haar te kleine besluitkracht.265

Uit dat reflectieproces kwam een breed zorgpunt naar voren, een organisatorische situatie waarvan de burger indirect nadelen ondervindt. Die luidt dat er niet één rechterlijke organisatie is, maar een veelvormig geheel van relatief autonoom opererende gerechten. Zo’n versnipperde structuur laat zich niet makkelijk ontwikkelen, goede intenties of niet, en past zich daardoor maar traag aan nieuwe ontwikkelingen aan. Binnen de rechtsprekende macht is er veel kritiek op de – als bureaucratisch, niet representatief en minder besluitvaardig ervaren – Raad voor de rechtspraak, de gerechtsbesturen, de informele maar te vrijblijvende (vak)overleggen, de productiegerichte aansturing en ook de werkdruk, al is die werkdruk niet overal even hoog.267 Deze kritiek heeft negatieve gevolgen op een werkomgeving waarin rechters en medewerkers juist op een positieve wijze recht willen doen. Stevige digitalisering is nog niet op gang gekomen; in dat opzicht loopt de rechtsprekende macht achter bij het openbaar bestuur. Een onverantwoord terughoudend gebruik van digitalisering kan de werkdruk onnodig hoog houden. Er ligt een belangrijke rol voor de gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak om de schouders te zetten onder het verder oplossen van deze vraagstukken.

Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 29 e.v. Vgl. Margreet Ahsmann, De januskop van de civiel rechter en de verhouding tot rechter-bemiddelaar, NJB 2024/872. 264 Brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat, p. 17. 265 OESO, Recommendation of the Council on Access to Justice and PeopleCentred Justice Systems, OECD/LEGAL/0498, recommendation 3 en 5; Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 30-31. 266 Werkgroep reflectie toeslagenaffaire rechtbanken 2021. p. 44 en 55 e.v. 267 Vgl. ook Bovend’Eert 2022, p.391-410. 262 263

Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 29 e.v. Vgl. Margreet Ahsmann, De januskop van de civiel rechter en de verhouding tot rechter-bemiddelaar, NJB 2024/872. 264 Brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat, p. 17. 265 OESO, Recommendation of the Council on Access to Justice and PeopleCentred Justice Systems, OECD/LEGAL/0498, recommendation 3 en 5; Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 30-31. 262 263

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

De beweerde overheidsvriendelijke houding binnen de rechtspraak De staatscommissie heeft in haar onderzoek niets gezien van een cultuur binnen de rechtsprekende macht waarin de rechtsstatelijkheid niet hoog in het vaandel staat. Wel leven er zorgen over de cultuur binnen delen van de rechtsprekende macht: er zou sprake zijn van een overheidsvriendelijke houding binnen de bestuursrechtspraak. Hierbij is van maatschappelijk belang dat de (bestuurs)rechtspraak voor veel burgers een weinig bekend fenomeen is en dat een beeld dat eenmaal is ontstaan, zich niet gemakkelijk laat corrigeren door feiten die anders uitwijzen. In een samenleving waarin media een grote rol spelen, mag de bestuursrechter bewust wat meer laten zien hoe hij zijn werk doet en nog meer rekening houden met de (kwetsbare) positie van de burger – zowel tijdens zittingen als in zijn uitspraken.

6.4

Voorstellen om de rechtsbescherming te verbeteren

Op basis van bovenstaande knelpunten komt de staatscommissie in deze paragraaf tot concrete voorstellen om de belofte van de rechtsstaat te kunnen realiseren, in het bijzonder met betrekking tot de beschermende kant van de rechtsstaat. Deze voorstellen zijn gericht op het centraal stellen van het burgerperspectief, het verlagen van de drempels van de rechtsstaat voor rechtsbescherming en hetAdviesrapport verbeteren van deStaatscommissie organisatie van de rechtspraak.