Rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat

Scheltema bepleit zelf een overgang van de bureaucratische rechtsstaat, waarin de nadruk ligt op instituties en procedures, naar een responsieve rechtsstaat, waarin burgers de rechtsstatelijke garanties daadwerkelijk ervaren.53 Zo vraagt Scheltema aandacht voor de duur van de wettelijke termijnen waarbinnen burgers in actie moeten komen.

53 54

55

Scheltema 2019, p. 248. Artikel 90 van de Grondwet draagt de regering op om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Vgl. ook EHRM 9 april 2024, nr. 53600/20, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020 (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland), overweging 412: “Judicial intervention (..) cannot replace or provide any substitute for the action which must be taken by the legislative and executive branches of government. However, democracy cannot be reduced to the will of the majority of the electorate and elected representatives, in disregard of the requirements of the rule of law. The remit of domestic courts and the Court is therefore complementary to those democratic processes. The task of the judiciary is to ensure the necessary oversight of compliance with legal requirements.”

55

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

3.

56

57

58

59

60

61

Internationale en Europese organisaties houden zich steeds meer bezig met de kwaliteit van de rechtsstaat op nationaal niveau. Zo speelt de Europese Unie (EU) een almaar grotere rol als handhaver van rechtsstatelijke waarden en regels in Europa, onder andere via het Europese rechtsstaatmechanisme 56 en het in januari 2021 ingevoerde conditionaliteitsmechanisme.57 Het doel van het rechtsstaatmechanisme is de bevordering van de rechtsstaat. Hierbij vindt er op basis van een jaarverslag een dialoog plaats over de rechtsstaat tussen enerzijds de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement en anderzijds de lidstaten, nationale parlementen, het maatschappelijk middenveld en andere belanghebbenden.58 Dankzij het conditionaliteitsmechanisme is de EU in staat om betalingen aan EU-leden op te schorten of financiële sancties te treffen. Zij kan dit alleen doen als de Europese Commissie bij zo’n lid schendingen ziet van de beginselen van de rechtsstaat en vindt dat deze schendingen goed financieel beheer van de EU-begroting in de weg staan of financiële EU-belangen aantasten.59 Het conditionaliteitsmechanisme komt voort uit de intensieve Europese samenwerking. Deze maakt het namelijk noodzakelijk om de rechtmatige besteding van EU-geld te controleren en het vertrouwen tussen de lidstaten in elkaars rechtssystemen te bevorderen.

Anders dan in het nationale recht krijgt het begrip ‘rechtsstaat’ wel een omschrijving in de Conditionaliteitsverordening van de EU: “[De rechtsstaat] omvat de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van nondiscriminatie en gelijkheid voor de wet. De rechtsstaat wordt begrepen met inachtneming van de andere waarden en beginselen van de Unie die zijn verankerd in artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie.” Ook internationale organisaties leveren belangrijke bijdragen aan de gedachtevorming over en de ontwikkeling van nationale rechtsstaten. Denk aan de Europese Commissie voor Democratie door recht (Venetiëcommissie) en de Group of States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa.”60 Zij ontwikkelen instrumenten als de Rule of Law Checklist. Met deze checklist zijn gemeenschappelijke delers in het denken over rechtsstatelijkheid op nationaal niveau te onderzoeken, ontwikkelen en delen. Opvallend is overigens dat de burger slechts een enkele keer genoemd wordt in de checklist.

De internationale en nationale rechtsorde zijn dus nauw met elkaar verweven. De Nederlandse rechtsstaat is in het bijzonder sterk ingebed in de EU. Dat maakt dat discussies over de kwaliteit van de rechtsstaat zich niet kunnen beperken tot een zuiver nationale analyse.61 De kwaliteit van de Nederlandse rechtsstaat gaat ook andere landen en internationale samenwerkingsverbanden aan, net zoals de kwaliteit van de rechtsstaat in andere landen Nederland direct aangaat. Die verwevenheid van de internationale en nationale rechtsorde heeft een harmoniserende invloed op het denken over de rechtsstaat En ze is bijvoorbeeld van belang voor de vraag of het in Nederland vanouds grote vertrouwen in onze eigen rechtsstatelijke cultuur en informele uitgangspunten aanvulling nodig heeft met hardere, soms ook wettelijke eisen die de rechtsstaat waarborgen.

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Verslag over de rechtsstaat 2020, De situatie op het gebied van de rechtsstaat in de Europese Unie, COM(2020) 580 final, 30 september 2020. 57 EU-conditionaliteitsverordening (Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, 2092)). 58 Zie bijvoorbeeld: Europese Commissie, ‘Verslag over de rechtsstaat 2023. Landenhoofdstuk over de situatie op het gebied van de rechtsstaat in Nederland’, commission.europa.eu, 5 juli 2023. 59 EU-conditionaliteitsverordening (Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, 2092)). 60 2 van het VerdragComité betreffende werking van Europese Unie: “Dede Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het EuropeesArtikel Economisch en Sociaal en hetdeComité van dede Regio’s, Verslag over waarden waarop Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, rechtsstaat 2020, De situatie op het gebied van de rechtsstaat in de Europese Unie, COM(2020) 580 final, 30 de september 2020.

vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat eerbiediging EU-conditionaliteitsverordening (Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffendeen een algemeen van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, 2092)). Dezede waarden de lidstaten gemeen in eeninsamenleving die gekenmerkt Zie bijvoorbeeld: Europese Commissie, ‘Verslag over de rechtsstaat 2023. Landenhoofdstuk over situatiehebben op het gebied van de rechtsstaat Nederland’, commission.europa. wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, eu, 5 juli 2023. solidariteit van vrouwen en mannen”. EU-conditionaliteitsverordening (Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad en vangelijkheid 16 december 2020 betreffende een algemeen 61 Zie hierover de brieven van Morijn en Lawson aan de Staatscommissie rechtsstaat. conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, 2092)). 56

Artikel 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie: “De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen”. Zie hierover de brieven van Morijn en Lawson aan de Staatscommissie rechtsstaat.

23

24

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3.3.3 De weerbare rechtsstaat: de rechtsstaat die zichzelf beschermt

Een rechtsstaat kan zijn beloften voor burgers alleen waarmaken als de instituties die hem dragen goed functioneren. Dat maakt het noodzakelijk om deze instituties te wapenen tegen zowel interne als externe bedreigingen. Bij die laatste gaat het bijvoorbeeld om ondermijnende criminaliteit en politieke bewegingen die de rechtsstaat omver willen werpen. De aandacht voor de bescherming van de rechtsstaat en de bijbehorende instituties tegen externe bedreigingen, heeft de afgelopen tijd een grote vlucht genomen. Dit is veelal gebeurd onder de noemer de weerbare rechtsstaat.62 De staatscommissie heeft het onderwerp ‘de weerbare rechtsstaat’ niet centraal gezet in het eigen onderzoek, omdat de Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde er al volop aandacht voor heeft gehad. Zoals eerder gezegd, wil de staatscommissie dubbel werk voorkomen.

3.4

Wat betekent de rechtsstaat volgens burgers?

In de vorige paragrafen bleek dat het begrip ‘rechtsstaat’ verschillende kanten heeft. En dat het ruimte laat voor uiteenlopende invalshoeken. Een vergelijkbare diversiteit is er in de associaties van burgers met de rechtsstaat en hun meningen hierover.63 De ene associeert de rechtsstaat met bescherming; met een overheid die bijvoorbeeld bedreigingen afweert of gelijke toegang tot het recht biedt. De ander denkt vooral aan de samenhang met democratie of de verwezenlijking van sociale grondrechten. Mensen weten soms niet precies wat ze van de rechtsstaat vinden, twijfelen of laten hun algemene oordeel afhangen van hun opvattingen over een specifieke kwestie in een specifieke situatie. Dat constateerde het Sociaal en Cultureel Planbureau in zijn kennisnotitie voor de staatscommissie over burgerperspectieven op democratie en rechtsstaat.64 De meeste mensen hebben ook weinig of geen gedachten over de rechtsstaat – zeker niet dagelijks. Bij de ervaringen die zij ermee hebben, houden ze het begrip ‘rechtsstaat’ niet of nauwelijks voor ogen. Daarvoor is de rechtsstaat voor de meesten te abstract, groot en ingewikkeld. Dit maakt het lastig om een gesprek met hen te voeren over dit onderwerp zonder eerst toe te lichten wat het inhoudt. Dat bleek ook tijdens de gesprekken die de staatscommissie met burgers hield.

Het helpt als zij context krijgen: een heldere, meningsloze en dus niet-sturende uitleg van het onderwerp waarover ze bevraagd worden. Zonder dergelijke uitleg over de rechtsstaat zijn veel mensen bijvoorbeeld geneigd dit begrip te koppelen aan zaken die zij met het recht en de overheid associëren, zoals rechtspraak, wetten, politie en handhaving.65 Alsof de rechtsstaat vooral een zaak zou zijn van juristen en gezagsdragers in uniform. Niet alleen de bovengenoemde context, maar ook de formulering van vragen kan invloed hebben op wat burgers zeggen over de rechtsstaat. Verschillende formuleringen van vragen kunnen bijvoorbeeld leiden tot verschillende reacties. In de eerste flitspeiling vond 17% van de burgers asielzoekers de grootste bedreiging voor de rechtsstaat en beschouwde 11% criminelen en terroristen als zodanig. Maar in de tweede flitspeiling waren die percentages gedaald: 7% van de burgers vond asielzoekers de grootste bedreiging en 5% criminelen en terroristen. Een groter deel (10%) vond de overheid de grootste bedreiging voor de rechtsstaat.

62

63

64 65

In de Angelsaksische literatuur wordt wel gesproken van militant resilience of militant constitutionalism (in reactie op constitutional backsliding). Zie ook A. Huq & T. Ginsburg, ‘How to lose a constitutional democracy’, UCLA Law Review 2018/78. Zie ook WRR 2002 en Motivaction 2006. SCP 2024, p. 7. Zie bijvoorbeeld de resultaten van de (eerste) flitspeiling (De resultaten van de eerste en tweede flitspeiling staan in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport).

63

64 65

‘How to lose a constitutional democracy’, UCLA Law Review 2018/78. Zie ook WRR 2002 en Motivaction 2006. SCP 2024, p. 7. Zie bijvoorbeeld de resultaten van de (eerste) flitspeiling (De resultaten van de eerste en tweede flitspeiling staan in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport).

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Hoe dan ook zorgden de gerichte vragen in de flitspeilingen wel voor concrete gedachten van burgers over de rechtsstaat. Zo bleek slechts 2% van de deelnemers deze niet belangrijk te vinden. Daarnaast vonden burgers de volgende waarden het belangrijkst voor de rechtsstaat: vrijheid, gelijkheid, rechtvaardigheid, eerlijkheid en onafhankelijke rechtspraak. Op de vraag naar de waarden die in de Nederlandse rechtsstaat het meest onder druk staan, antwoordden deelnemers bovendien: eerlijkheid, verantwoording, openheid, veiligheid en gelijkheid. Burgers gaven de rechtsstaat verder gemiddeld een 6,3. Zorgelijk is dat 27% van hen de rechtsstaat een onvoldoende gaf (een cijfer tussen 0 en 5).66 Voor de prestaties van de rechtsstaat gaven mensen het hoogste cijfer aan het beschermen van de vrijheid van de burger (een 6,3). De laagste cijfers gingen naar de begrijpelijkheid van het recht (een 5,6) en transparantie (een 5,5).67 De staatscommissie kreeg ook de gelegenheid om met burgers door te praten, bijvoorbeeld in de twaalf locatiegesprekken die in haar opdracht georganiseerd waren. Bij het doorpraten kwamen al snel de sociale grondrechten aan de orde. Dat deden ze in de vorm van sociale kwesties, zoals onvrede over inkomensongelijkheid, armoede en woonproblematiek.

Uit de verhalen van burgers tijdens de locatiegesprekken bleek daarnaast hoe belangrijk goed contact tussen burgers en overheid is. Veel burgers vinden de kwaliteit van dit contact te laag. Zij hebben het gevoel dat de overheid niet naar hen luistert en ervaren angst vanwege hun afhankelijkheid van de overheid. Ook vinden ze dat de overheid in te moeilijke taal communiceert en een te ingewikkelde bureaucratie heeft. Uit de tweede flitspeiling blijkt dat 84% van de Nederlands vindt dat wetten en besluiten makkelijker te begrijpen moeten zijn. Bijna de helft van de burgers ziet het idee om één loket in te voeren voor alle omgang met de overheid als het beste voorstel van het Burgerpanel rechtsstaat.68 Een belangrijk inzicht uit het onderzoek van de staatscommissie is verder dat problemen van burgers in hun contact met de overheid vaak samenhangen met conflicten die ze hebben met partijen buiten de overheid. Denk aan een echtscheiding of arbeidsconflict. Daarnaast kunnen relaties van de overheid met andere partijen dan de burger ingrijpende gevolgen hebben vóór die burger. Denk aan de relaties met individuele bedrijven, met geprivatiseerde sectoren (van vervoer en energie tot de post) en met economische machtsconcentraties. Een benadering van de rechtsstaat die alleen uitgaat van de relatie tussen burger en overheid is dus vanuit burgerperspectief al snel te beperkt.69

66 67 68 69

Resultaten uit de eerste flitspeiling. Resultaten uit de tweede flitspeiling. Resultaten uit de tweede flitspeiling. Een voorbeeld biedt de Angelsaksische beweging rondom people-centered justice, zie hierover onder meer: OESO 2021.

25

26

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3.5

De belofte van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief

De vorige paragrafen laten zien hoe de staatscommissie vanuit burgerperspectief is gekomen tot haar definitie van de rechtsstaat.70 Toegepast op de rechtsstaat gaat het burgerperspectief over de vraag hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient. Volgens de WRR past dit perspectief “naadloos binnen de actuele wens in ‘Den Haag’ om minder te denken vanuit systemen en meer vanuit de individuele burger en diens ervaring.”71 Deze actuele wens is ook zichtbaar in het instellingsbesluit van de Staatscommissie rechtsstaat en vormde daarmee een belangrijk argument om aan te sluiten bij de definitie van de WRR. Centraal in het denken van de WRR staat de term ‘grip’. De WRR definieert ‘grip’ als “de mate waarin mensen in staat zijn door eigen handelen, gewenste uitkomsten te bereiken en ongewenste uitkomsten te voorkomen”.72 Het gaat daarbij niet om controle over het individu, maar om controle door het individu; “om de mogelijkheden van mensen om met succes hun weg te vinden in een wereld vol onzekerheden. (…) Grip hangt nauw samen met zelfbeschikking en vrijheid.”73 Als hun grip tijdelijk of permanent afneemt, worden burgers afhankelijker van anderen in de samenleving en van de overheid.

70 71 72 73

Deze afhankelijkheid van anderen kan de positie van deze burgers kwetsbaar maken. Tijdens de locatiegesprekken, de burgerpanelbijeenkomsten en het open forum kwam naar voren dat verminderde grip vaak samenhangt met arbeidsconflicten, het verlies van een baan, geen huis kunnen vinden, relatie- en gezinsproblemen, schulden en ziekte. Dit is in lijn met de bevindingen van de WRR. De WRR stelt daarnaast dat minder grip “samenhangt met sociaaleconomische klasse, maar niet éénop-één. Mensen die weinig controle voelen, zijn vaker jonge mensen en lager opgeleiden, maar groot zijn die verschillen niet. Wel zijn er grote verschillen tussen inkomensgroepen”.74 Burgers kunnen hun leven kortom prima op de rit hebben, maar door een bepaalde situatie toch opeens in een kwetsbare situatie raken. Dit zijn situaties die iedereen kunnen treffen, zoals een arbeidsconflict of echtscheiding. Persoonsfactoren (zoals taalproblemen, laaggeletterdheid en sociaal isolement) spelen ook mee. Met een combinatie van dit soort situaties en factoren wordt je leven als burger complexer, kun je nog verder in de problemen komen en is het lastiger om uit de knel te komen.

74

WRR 2002, p. 23 e.v. WRR 2023, p. 27. WRR 2023, p. 13. WRR 2023, p. 13.

Interview Jeffrey Hulsebosch

WRR 2023, p. 93.

“Ik heb nul vertrouwen in de overheid. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat.” Jeffrey Hulsebosch Jeffrey zocht steun, maar verdwaalde in een lokettenjungle

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Bij mensen in een kwetsbare positie is niet alleen sprake van een persoonlijk en maatschappelijk probleem, maar ook van een rechtsstatelijk probleem. Grip krijgen en behouden vereist een functionerende rechtsstaat en verwezenlijking van sociale grondrechten.75 Maar veel rapporten – en nu ook dit onderzoek van de staatscommissie – maken duidelijk dat veel mensen in een kwetsbare positie de beschermende, democratische en voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat juist niet ervaren. Voor hen maakt de overheid de belofte van de rechtsstaat niet waar: ze krijgen geen bescherming tegen de overheid (zoals onder meer bleek in het toeslagenschandaal), hebben niet het gevoel invloed te hebben op de macht en ontvangen evenmin de ondersteuning die ze nodig hebben (hun inkomensondersteuning komt bijvoorbeeld niet goed terecht of brengt juist onzekerheid).

75

70 71 72 73 74 75

WRR 2002, p. 23 e.v. WRR 2023, p. 27. WRR 2023, p. 13. WRR 2023, p. 13. WRR 2023, p. 93. WRR 2023, p. 167.

WRR 2023, p. 167.

“Tien jaar geleden verloor ik mijn baan. Al snel had ik een schuld van 15.000 euro. Nadat mijn WW-uitkering afliep, belandde ik in een jungle van loketten. Via via hoorde ik dat ik kon aankloppen bij Kwartier Zorg & Welzijn. Ik moest nogal een drempel over om naar binnen te stappen. Gelukkig ben ik daar goed geholpen. Ik kreeg een bewindvoerder en kwam in de schuldsanering terecht. Tegen die tijd was mijn schuld opgelopen tot 35.000 euro. We zijn nu zeven jaar verder en inmiddels ben ik schuldenvrij. Maar ik sta nog steeds onder bewind. Deze periode heeft een enorme impact gehad op mijn leven. Ik ben nu 37. Ik heb een vriendin, een zoontje van twee en ik heb een prima baan. Maar we kunnen geen huis kopen, daar hebben we ons bij neergelegd. En er komt ook geen tweede kind, daar hebben we het geld niet voor. We hebben wel dromen, maar we bekijken het leven dag voor dag.

Als ik erover praat heb ik een brok in m’n keel. Ik ben ook boos. Maar ik heb in het leven al zo veel meegemaakt, dit is maar een klein deel ervan. Sommige mensen hebben ‘een rugtas’. Ik weet niet precies wat ik heb, maar het sleept over de grond. Tegenwoordig schamen mensen zich minder voor schuldproblemen. Volgens mij komt dit doordat steeds meer mensen hulp nodig hebben. Er is ook meer informatie beschikbaar. Al is dat vooral online: je kunt beter googelen dan aankloppen bij de gemeente. Ik heb nul vertrouwen in de overheid. Maar niks doen is geen optie, en iedereen verdient een tweede kans. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat. Maar laat het me maar zien als dat niet zo is.”

27

28

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

4. De belofte van de rechtsstaat meer leidend maken in het handelen van de overheid 4.1

Inleiding

4.2

Het gedrag en de beslissingen van (vertegenwoordigers van) de overheid zijn belangrijk voor de belofte van de rechtsstaat. Dit overheidshandelen moet in lijn zijn met de grondidee, de beginselen en de structuren van de rechtsstaat. Als dit gebeurt, is de belofte leidend voor de overheid en speelt deze overheid een constructieve rol in het waarmaken van die belofte. Ze maakt zich dan sterk voor een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig ondersteuning van haar krijgen. Helaas is de belofte van de rechtsstaat vaak niet leidend genoeg voor de overheid. In § 4.2 staat uitgebreid aan welke drie knelpunten dit te wijten is.

Analyse van de drie knelpunten

De rechtsstaat is vaak niet leidend genoeg in het handelen van de overheid. Dat komt doordat: 1. politici, bestuurders en topambtenaren de belofte van de rechtsstaat onvoldoende gewicht geven in hun gedrag en beslissingen; 2. de rechtsstaat een te kleine rol speelt in de besluitvorming over de financiering en de uitvoerbaarheid van (nieuwe) burgergerichte overheidstaken; 3. medewerkers van de overheid in het contact met burgers de belofte van de rechtsstaat niet als kompas hanteren. Hierna komen deze knelpunten per stuk uitgebreider aan bod.

De staatscommissie doet in het licht van deze knelpunten verbetervoorstellen. Doel van de voorgestelde aanpak is om de belofte van de rechtsstaat meer leidend te maken in het handelen van de overheid. De verbetervoorstellen komen in § 4.3 uitvoeriger aan de orde. Daarna sluit het hoofdstuk af met een conclusie (§ 4.4).

Interview Jaser Husseini

“Mijn oproep aan politici en bestuurders: kom achter je bureau vandaan en maak kennis met studenten.”

Jaser Husseini Mbo-docent burgerschap

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

4.2.1 Knelpunt 1: politici, bestuurders en topambtenaren geven de belofte van de rechtsstaat onvoldoende gewicht in hun gedrag en beslissingen

Uit gesprekken met burgers blijkt dat zij zich afvragen of politici, bestuurders en topambtenaren zich wel inspannen om hun belangen te dienen. In het locatiegesprek in Hoogezand hadden veel deelnemers bijvoorbeeld het gevoel dat Groningen een door politici vergeten provincie is. Dit komt doordat politici in Den Haag hun mooie beloften niet waarmaken. Het gevolg is dat burgers afhaken. “Want anders word je boos en verdrietig op Den Haag.” Ook in Heerlen twijfelden deelnemers aan het locatiegesprek aan het rechtsstatelijk leiderschap van politici. Zij zien dat er “goede politici zijn die dossierkennis hebben”. Maar ze zien ook “politici die met de waan van de dag meegaan en van het pluche houden.” Een burger uit Leidschendam-Voorburg constateerde dat Kamerleden soms tekortschieten in hun controlerende taak: “Een individueel Kamerlid mag vanwege fractiediscipline niet tegen een wetsvoorstel stemmen.” In de maatschappij bestaat de indruk dat politici, bestuurders en topambtenaren niet de juiste prioriteiten stellen en te veel bezig zijn met elkaar in plaats van het algemeen belang. Dit leidt ertoe dat burgers zich vervreemd voelen van de politiek.

Deze kritiek op leidende figuren in de rechtsstaat is een belangrijk signaal. Vooral omdat het handelen van politici, bestuurders en topambtenaren bepalend is voor de cultuur binnen overheidsorganisaties. Deze rechtsstatelijke cultuur draagt eraan bij dat de grondidee, beginselen en structuren van de rechtsstaat doorwerken in het gedrag en de beslissingen van politici, bestuurders, rechters en overheids­ medewerkers (zie hoofdstuk 3). Corstens benadrukt dit punt in zijn brief aan de staatscommissie: volgens hem wordt een cultuur van rechtsstatelijkheid bevorderd doordat leiders in de samenleving de gedachte van de rechtsstaat “voorleven”.76 De Adviesraad Internationale Vraagstukken komt tot een vergelijkbare conclusie: “Het moet voor autoriteiten vanzelfsprekend zijn dat zij handelen in de geest van de rechtsstaat. Deze cultuur moet burgers inspireren om de rechtsstaat te dragen en te bewaken. Beslissend is de cultuur van werken bij overheidsinstanties en functionarissen die in de rechtsstaat een sleutelrol vervullen. Versterking van rechtsstatelijkheid hangt dus ook af van alertheid, respect voor rechterlijke onafhankelijkheid en constitutioneel besef. Politici en leidinggevende personen, zoals hoge rechters en politiechefs, moeten het goede voorbeeld geven.”77

76

77

“Mijn studenten hebben weinig kennis over de rechtsstaat. Ze lezen de krant niet en kijken geen tv. In plaats daarvan zitten ze op Snapchat, Instagram en TikTok. Als ze op sociale media een uitspraak zien die ze leuk vinden, krijgen ze door de algoritmes die achter die apps zitten steeds meer van hetzelfde te zien. De studenten worden zo online meegezogen in één kant van een verhaal. Als docent is het mijn taak om daar een weerwoord op te geven. Ik laat ze meerdere perspectieven zien. Dat doe ik deels door kennisonderwijs. Maar ik speel ook in op wat de studenten bezighoudt. Een student had laatst een filmpje gezien over ‘homoseksuele propaganda’ en kwam daar in de les mee naar mij toe. Het heeft dan geen zin om schools de geplande les af te draaien. In dit geval begin ik bij de vraag: ‘Wat is propaganda?’. Ik wil de studenten een beargumenteerde mening laten vormen.

Brief van Corstens aan de Staatscommissie rechtsstaat (de brieven aan de staats­ commissie zijn opgenomen in het achtergronddocument behorende tot dit rapport). Adviesraad Internationale Vraagstukken 2014, p. 39.

We proberen de politiek een gezicht te geven en we doen veel activiteiten op het gebied van burgerschapsvorming. Bijvoorbeeld burgemeester Hubert Bruls van Nijmegen, burgemeester Ahmed Marcouch van Arnhem en demissionair Minister van Onderwijs Robbert Dijkgraaf zijn hier meerdere keren geweest. Als de studenten horen dat zij ook van voetbal houden, graag de hond uitlaten en kinderen hebben die ook naar school gaan, dan zien ze hun menselijke kant. Vervolgens komen ze ook te spreken over de verantwoordelijkheden van politici en bestuurders. Mijn oproep aan politici en bestuurders: kom achter je bureau vandaan en maak kennis met studenten. De studenten hebben dromen, en doen er alles aan om ze waar te maken. Als je dat ziet, dan kun je alleen maar positief zijn.”

29

30

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Sleutelfunctionarissen moeten de belofte van de rechtsstaat dus belangrijk maken in hun gedrag en beslissingen. Maar dat laten ze te vaak na. Die nalatigheid leidt er binnen overheidsorganisaties onder meer toe dat: • politici, bestuurders en topambtenaren een te beperkt rechtsstaatsbegrip hebben; • de rechtsstaat een te beperkte rol speelt in de werving, selectie en opleiding van topambtenaren; • normen over nevenfuncties, benoemingen en financiële belangen niet nageleefd worden of te informeel zijn. Politici, bestuurders en topambtenaren hebben een te beperkt rechtsstaatsbegrip Er zijn politici, bestuurders en topambtenaren die uitgaan van een beperkt rechtsstaatsbegrip. Zij beschouwen de rechtsstaat dan bijvoorbeeld vooral (of soms zelfs exclusief) als een aangelegenheid van togadragers en andere juristen. Zonder context associëren veel publieke leiders het begrip ‘rechtsstaat’ met rechtshandhaving, rechtsbescherming en de bijbehorende gezagsdragers. Dit is natuurlijk niet onjuist: rechters, officieren van justitie, advocaten en andere juristen spelen onmiskenbaar een belangrijke rol in de rechtsstaat. Zij zijn alleen niet de enige spelers.78 Om de belofte van de rechtsstaat waar te maken, zijn bijvoorbeeld verzekeringsartsen bij het UWV, wijkteammedewerkers van een gemeente en een goed opgeleide privacy-jurist (minstens even) belangrijk.

Het beperkte rechtsstaatsbegrip onder sommige politici blijkt ook uit het feit dat sommige politici bereid lijken om de rechten van minderheden in te perken ten behoeve van de meerderheid. Of om alleen op te komen voor het belang van de eigen groep. Zoals Hirsch Ballin schrijft in zijn brief aan de staatscommissie: “Misschien is dit wel een van de ernstigste symptomen van de crisis waarin de democratie inmiddels is komen te verkeren: de overheid wordt door velen niet ervaren als institutionele structuur voor het algemeen belang, maar als strijdtoneel van al dan niet legitieme groepsbelangen en persoonlijke belangen.”79

78 79 80 81 82

83 84

85

Brief van Mein aan de Staatscommissie rechtsstaat. Brief van Hirsch Ballin aan de Staatscommissie rechtsstaat. Raad van State 2024, p. 20. Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 61. Hieronder verstaat de Staatscommissie rechtsstaat ook bestuurders van zelfstandige bestuursorganen. USBO 2021, p. 68. M. Delaere, ‘‘Tegenspraak is je plicht’. Ambtenaren moeten zich verzetten tegen de partijpolitieke dynamiek in de ambtenarij vindt Erik Pool, programmadirecteur Dialoog en Ethiek’, binnenlandsbestuur.nl, 22 december 2023. Pool 2021, p. 54.

Daarbij komt dat de Grondwet maar een beperkte rol speelt in het handelen van politici, bestuurders en topambtenaren. Daardoor levert de Grondwet geen wezenlijke bijdrage aan het rechtsstaatsbegrip dat deze publieke leiders hanteren. Dat zij de Grondwet niet als basis nemen voor hun handelen, komt mede door het toetsingsverbod in artikel 120 van diezelfde Grondwet – zoals geformuleerd in de Grondwetswijziging van 1983. Dit verbod stelt dat rechters wetten en verdragen niet mogen toetsen aan de Nederlandse Grondwet. Het is tekenend dat de sociale grondrechten sinds 1983 steeds verder uit het politieke debat verdwenen zijn. Zoals de Raad van State concludeerde in zijn jaarverslag van 2023: “[Het] ‘constitutionele leven’ speelt zich vaak af buiten de Grondwet om, onder meer omdat rechterlijke toetsing veelal gebeurt aan internationale en Europeesrechtelijke mensenrechtenbepalingen. In het publieke debat was er mede daardoor van oudsher weinig aandacht voor het eigen constitutionele erfgoed.”80 In het parlement, ten slotte, staat de rechtsstatelijke cultuur – net als het collectieve geheugen – onder druk vanwege de hoge omloopsnelheid van parlementariërs.

Kamerleden hebben steeds minder parlementaire ervaring en minder tijd om de (rechtsstatelijke en) politieke cultuur te internaliseren.81 De rechtsstaat speelt een te beperkte rol in de werving, selectie en opleiding van topambtenaren Over de selectie en opleiding van topambtenaren82 binnen de Rijksoverheid zijn de laatste jaren een aantal onderzoeken verschenen. In deze onderzoeken gaat het niet expliciet over de rechtsstatelijke kant van publiek leiderschap. Wel staan er bevindingen in die aan dit onderwerp ráken – onder meer over de snelheid waarmee topambtenaren van baan wisselen en over de selectie van topambtenaren. De Universiteit Utrecht ziet bijvoorbeeld dat topambtenaren sneller van baan wisselen dan vroeger. Ooit was ‘elke drie jaar’ de ondergrens voor zo’n baanwissel, maar dat werd de (minimum)standaard.83 Snelle wisselingen in een ambtelijke organisatie kunnen negatieve effecten hebben. Bijvoorbeeld op de mate waarin topambtenaren tegenspraak leveren, in het bijzonder aan ministers en staatssecretarissen. Die tegenspraak is essentieel voor het ambtelijk vakmanschap en de autonomie van de topambtenaar.

Volgens Erik Pool, programmadirecteur Dialoog en Ethiek bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, is het zelfs zijn ambtelijke plicht.84 Pool ziet dat topambtenaren tegenwoordig vooral bezig zijn om ministers en staatssecretarissen “uit de wind te houden” of de zittende macht te plezieren.85

80 81 82

83 84

85

Raad van State 2024, p. 20. Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 61. Hieronder verstaat de Staatscommissie rechtsstaat ook bestuurders van zelfstandige bestuursorganen. USBO 2021, p. 68. M. Delaere, ‘‘Tegenspraak is je plicht’. Ambtenaren moeten zich verzetten tegen de partijpolitieke dynamiek in de ambtenarij vindt Erik Pool, programmadirecteur Dialoog en Ethiek’, binnenlandsbestuur.nl, 22 december 2023. Pool 2021, p. 54.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Minister van Staat Tjeenk Willink voegt hieraan toe dat de snelle baanwissels ertoe hebben geleid dat het ambtelijk geheugen en de inhoudelijke deskundigheid van topambtenaren zijn aangetast. Ook met betrekking tot problemen die zich in de rechtsstaat voordeden.86 Uit de meest recente visitatie over de selectie van topambtenaren (december 2023) blijkt verder dat vacaturehouders vaak voor de ‘veilige kandidaat’ kiezen: iemand die lijkt op de vacaturehouder zelf.87 Veilige keuzes zijn topambtenaren met veel politiek-bestuurlijke sensitiviteit en financieel-economische knowhow. Een rechtsstatelijke instelling of kennis over de rechtsstaat lijken geen criterium. Bevindingen als deze lijken weinig goeds te beloven voor de versterking van rechtsstatelijk leiderschap binnen de Rijksoverheid. In ingewikkelde dossiers – bijvoorbeeld over stikstof en waterkwaliteit – vereist rechtsstatelijk leiderschap topambtenaren die bereid zijn om langjarig sturing te geven. Dat geldt ook voor de afhandeling van het toeslagenschandaal en de versterking van huizen in Groningse aardbevingsgebieden. Bij deze dossiers is het niet voldoende dat een gespecialiseerde, al dan niet ingehuurde jurist af en toe eens meekijkt.

Er zijn topambtenaren voor nodig die handelen vanuit de waarden van de rechtsstaat; die ministers of staatssecretarissen vanuit deze waarden overtuigend kunnen tegenspreken (wanneer daar reden toe is); en die de sociale veiligheid garanderen waarin anderen tot tegenspraak durven te komen. De afgelopen tien jaar heeft de Algemene Bestuursdienst (ABD) in haar werving, selectie en training te weinig aandacht gehad voor rechtsstatelijke waarden en kennis. Dat beeld heeft de staatscommissie gekregen op basis van gesprekken met experts. Normen over nevenfuncties, benoemingen en financiële belangen worden niet nageleefd of zijn te informeel Binnen de rechtsstatelijke cultuur zijn informele normen belangrijk.88 Zo wijst de Venetiëcommissie erop dat het bestaan van geaccepteerde informele normen het bewijs van een sterke rechtsstatelijke cultuur is.89 Tegelijkertijd wijst de Venetiëcommissie erop dat informele normen complementair en ondersteunend behoren te zijn: ze mogen niet in de plaats komen van formele waarborgen.

86 87 88 89 90 91

92 93 94 95 96

Brief van Tjeenk Willink aan de Staatscommissie rechtsstaat. Visitatiecommissie Algemene Bestuursdienst 2023, p. 57. Bovens 2024. Venetiëcommissie 2023, par. 9. SCP 2024, p. 43. De resultaten van de eerste en tweede flitspeiling zijn opgenomen in het achtergronddocument behorende tot dit rapport. Resultaten uit de tweede flitspeiling. World Justice Project 2023, 2023, p. 132. World Justice Project 2023, 2023, p. 132. SCP 2024, p. 43. SCP 2024, p. 44.

De Nederlandse overheid leunt sterk op informele normen; op culturele omgangsvormen, bijvoorbeeld, en op ieders individuele morele kompas. De scheiding van machten is niet strak en ons poldermodel, waarin partijen met verschillende belangen in overleg consensus bereiken, is wereldwijd beroemd. Overheidsorganisaties hebben groot onderling vertrouwen en zijn overtuigd van de integriteit van het openbaar bestuur. Daardoor is er maar een beperkte neiging om regels op te stellen. Uit het onderzoek van de staatscommissie komt naar voren dat Nederland in sommige situaties te veel op informele normen leunt. Zij deelt bijvoorbeeld de bezorgdheid van GRECO, de anticorruptiewaakhond van de Raad van Europa. Die constateert dat in Nederland de bestrijding van corruptie en de bevordering van integriteit in de topfuncties van de Rijksoverheid grotendeels is gebaseerd op vertrouwen, collegialiteit en de persoonlijke verantwoordelijkheid van kabinetsleden. Volgens GRECO zijn explicietere strategieën en richtlijnen nodig om corruptie tegen te gaan en integriteit te bevorderen. Een flink deel van de burgers in Nederland vindt die bestrijding en bevordering hoognodig. Bij hen leeft de perceptie dat er al integriteitsen corruptieproblemen zijn bij de overheid.

Of het nu gaat om het verlenen van vergunningen, het verdelen van baantjes of posities, het elkaar de hand boven het hoofd houden of “het elkaar iets gunnen”.90 In de eerste flitspeiling van de staatscommissie staat corruptie in de top 5 van de grootste bedreigingen voor de rechtsstaat.91 In de tweede flitspeiling is corruptie zelfs het meest gegeven antwoord: een op de vier respondenten zag het als de belangrijkste reden voor overheidsfalen.92 Tegelijkertijd blijkt Nederland er internationaal gezien niet zo slecht voor te staan qua corruptie. In de wereldwijde Rule of Law Index staan we bijvoorbeeld op de zevende plek van afwezigheid van corruptie.93 En nergens ter wereld hebben burgers zoveel vertrouwen in de afwezigheid van corruptie in de rechtspraak als in Nederland.94 Uit onderzoek van het SCP blijkt dat meer dan de helft van de burgers erop vertrouwt dat Tweede Kamerleden, leden van de regering en overheidsmedewerkers hun best doen voor Nederland.95 Overheidsmedewerkers kunnen daarbij op meer vertrouwen rekenen dan politici.96 Dit zijn hoopvolle cijfers. Maar ze betekenen ook dat een groot deel van Nederland er níét op vertrouwt dat de overheid haar best doet voor Nederland.

90 91

92 93 94 95 96

SCP 2024, p. 43. De resultaten van de eerste en tweede flitspeiling zijn opgenomen in het achtergronddocument behorende tot dit rapport. Resultaten uit de tweede flitspeiling. World Justice Project 2023, 2023, p. 132. World Justice Project 2023, 2023, p. 132. SCP 2024, p. 43. SCP 2024, p. 44.

31

32

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Uit ander onderzoek blijkt dat sommige burgers een gebrek aan transparantie, controle en handhaving signaleren ten aanzien van benoemingen, nevenfuncties en integriteit. Dit gebrek kan hun vertrouwen in de rechtsstaat (verder) ondermijnen. Neem bijvoorbeeld het gevoel dat ze onvoldoende inzicht hebben in de totstandkoming van benoemingen.97 Dat kan bijdragen aan de overtuiging dat zij ook geen invloed kunnen uitoefenen op die benoemingen en niet goed vertegenwoordigd worden. Er zijn kortom positieve en negatieve signalen over de integriteitsen corruptieproblemen in Nederland. Hoe zit het nu echt met deze problemen? En welke impact hebben zij op de rechtsstaat? Om daar meer duidelijkheid over te krijgen verzocht de staatscommissie Toon Kerkhoff (universitair docent Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden) om literatuuronderzoek te doen. Dit onderzoek richtte zich op de relatie tussen benoemingen, nevenfuncties en integriteit in politiek-bestuurlijke netwerken – in het bijzonder binnen de verschillende staatsmachten. Ook keek Kerkhoff naar de factoren die volgens de literatuur de integriteit bij benoemingen en nevenfuncties beïnvloeden. Het burgerperspectief stond in Kerkhoffs onderzoek centraal. Dat wil zeggen: in hoeverre is het mogelijk dat procedures van benoemingen en nevenfuncties gevolgen hadden voor (een gebrek aan) integriteit van het openbaar bestuur.

Bij die ‘gevolgen’ kan het bijvoorbeeld gaan om de schijn van partijdigheid, ongelijke toegang tot functies, het ontstaan van een ons-kent-ons-democratie of de macht van een old boys network. Kerkhoff lette erop dat hij de term ‘integriteit’ zorgvuldig gebruikte. Onzorgvuldig gebruik kan namelijk leiden tot onjuiste beelden over ambtsdragers. ‘Gebrek aan integriteit’ wordt steeds meer een verzamelterm voor allerlei laakbaar gedrag en wordt steeds vaker gebruikt om onterechte oordelen over iemand te vellen. Mensen gebruiken het bijvoorbeeld als ze anderen vals beschuldigen van belangenverstrengeling, puur om politieke doeleinden te behalen. Of als ze doen alsof anderen veel te weinig oog hebben voor (morele) normen, waarden en belangen, waarbij ze overdrijven hoezeer die normen, waarden en belangen bij besluitvorming op het spel staan.98 Dit leidt ertoe dat mensen cynisch worden en het vertrouwen in de overheid verliezen. Om dit onzorgvuldig gebruik van terminologie te voorkomen, komt Kerkhoff tot een aantal aanbevelingswaardige omschrijvingen van relevante termen: ‘integriteit’, ‘belangenconflict’, ‘corruptie’, ‘netwerkcorruptie’ en ‘old boys network’.99

97

98

99

Brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat, waarin wordt verwezen naar: H. Wigbold, ‘De gesloten elites van Nederland’, De Groene Amsterdammer 1994/14 en W. Dekker & B. van Raaij, ‘De nieuwe pruikentijd’, de Volkskrant 9 juni 2006. USBO, In dienst van het belang. Een verkennend onderzoek naar belangenconflicten na uitdiensttreding bij de Nationale Politie en de Koninklijke Marechaussee, Utrecht: WODC 2021. Kerkhoff 2023, p. 8, 11 en 13-14.

Kerkhoff concludeert dat, hoewel het integriteitssysteem er op papier goed uitziet, de gebrekkige implementatie ervan een hardnekkig probleem blijft. Dit leidt tot de perceptie dat er integriteits- en corruptieproblemen zijn bij de overheid en de overtuiging dat de bestuurscultuur ‘kapot’ is: dat de overheid er alleen nog maar is voor en door elites met weinig gevoel voor ‘de gewone Nederlander’.100 Hierbij stipt Kerkhoff ook aan dat mensen een ‘diplomademocratie’ ervaren: zij hebben het gevoel dat je als burger alleen volwaardig kunt meedoen aan de democratische samenleving als je diploma’s hebt die een hoog opleidingsniveau bewijzen. En vooral elites hebben dit soort diploma’s. De kritiek op geprivilegieerde elites, uitsluitende netwerken, regentenmentaliteit en gesloten bestuur lijkt steeds luider te worden. Vermoedens van problemen als elitebestuur, netwerkcorruptie en niet-integere benoemingen of nevenfuncties lijken grotendeels voort te komen uit een (gepercipieerd) gebrek aan transparantie en openheid van de overheid - en aan gelijke toegang van alle burgers tot de macht. Het is tot nog toe niet direct aantoonbaar dat dit gebrek aan transparantie, openheid en machtstoegang daadwerkelijk leidt tot die problemen. Maar burgers lijken deze desondanks oprecht te ervaren.

En deze ervaring heeft heel concrete gevolgen in de echte wereld, vooral voor het burgervertrouwen in politiek en bestuur – en voor de legitimiteit van die politiek en dat bestuur. Dat heeft vervolgens weer weerslag op bijvoorbeeld politiek stemgedrag en de stabiliteit van instituties. Kerkhoff stelt op basis van zijn onderzoek dat twee zaken essentieel zijn voor een nieuwe bestuurscultuur. Ten eerste beter integriteitsmanagement. En ten tweede open discussies en eerlijkheid, om zo de schijn van belangenconflict en -verstrengeling te vermijden.101 Hierbij komt de positie van politieke partijen in beeld, want integriteit is niet te versmallen tot persoonlijke morele opvattingen. Het moet ook een rol spelen binnen de organisatie en regulering van politieke partijen. Van groot belang is het vergroten van de onafhankelijkheid en transparantie van politieke partijen. Onontbeerlijk daarbij is dat politieke partijen een democratische structuur kennen waarbij intern ook wordt toegezien op integriteit en belangenconflicten.102 De Staatscommissie parlementair stelsel heeft daarom aanbevelingen gedaan om aanpassingen te doen aan de wettelijke regelingen voor politieke partijen. De Staatscommissie rechtsstaat wil dat werk niet overdoen.103

Zie ook de brief van de Raad voor de Rechtspraak aan de Staatscommissie rechtsstaat. 101 Kerkhoff 2023. 102 Zie hierover onder meer Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 229 e.v., GRECO, ‘Third Evaluation Round. Compliance Report on the Netherlands “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”. “Transparency of Party Funding”’, 2008, L.S.A. Trapman, ‘Transparantie van partijfinanciering op landelijk en decentraal niveau’, TvCR 2023/2, p. 71-81 en het voorstel voor een Wet op de politieke partijen dat in 2022 ter internetconsultatie is aangeboden (www.internetconsultatie.nl/wpp). 103 Staatscommissie parlementair stelsel 2018. 104 Brief Remkes aan de staatscommissie. In april 2024 is de wet op de politieke partijen voor advies naar de Raad van State gestuurd. 100

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Daarom volstaat de staatscommissie hier met de aanmoediging aan het parlement en de regering om wetgeving tot stand te brengen ter versterking van de democratische aspecten van politieke partijen.104

1.

Rechtsstatelijke overwegingen spelen een te beperkte rol in de jaarlijkse besluitvorming over de rijksbegroting Via de rijksbegroting worden jaarlijks middelen gealloceerd voor uitvoering van publieke taken. Een goede taakuitvoering door overheidsorganisaties is voor burgers vanzelfsprekend van groot belang. De regering draagt de verantwoordelijkheid om via de departementale begrotingen te borgen dat ambities, tijd, personeel en middelen met elkaar in balans zijn, zodat overheidsorganisaties tijdig en adequaat hun taken kunnen uitvoeren. Met het budgetrecht heeft het parlement alle middelen om trefzeker te controleren of dit het geval is. Duidelijk moge zijn dat deze balans goed bewaakt dient te worden. Dit bepaalt in hoge mate of overheidsdiensten in staat zijn hun taken uit te voeren conform de normen en vereisten van de rechtsstaat opdat burgers fatsoenlijk en conform de geldende regels tegemoet getreden kunnen worden. Het gaat hierbij regelmatig om besluiten die diep kunnen ingrijpen in de levens van mensen. De kwaliteit van deze besluiten is bepalend voor de concrete werking van de rechtsstaat voor individuele burgers in Nederland. De staatscommissie heeft de indruk dat hiervoor in het begrotingsproces meer aandacht geen overbodige luxe is.

Uit diverse rapportages, onder meer van de Nationale ombudsman en de Algemene Rekenkamer, blijkt dat in de afgelopen jaren deze balans regelmatig onvoldoende werd geborgd. Vanzelfsprekend is het aan regering en parlement om politieke keuzes te maken omtrent de rijksbegroting. Van hen mag dan wel verwacht worden dat dit ordentelijk wordt vertaald in passende ambities en uitvoerende taken die aan overheidsorganisaties worden opgedragen. Hierbij horen expliciet rechtsstatelijke normen en vereisten te worden betrokken. Dit zou beter tot uitdrukking mogen komen in het staande proces van begroting en verantwoording.

2.

Er is onvoldoende borging van adequate financiering van de rechtsketen Borging van een goede balans tussen toegekend budget en gestelde ambities is evenzeer van toepassing voor de rechtsketen (o.a. de uitgaven voor rechtsprekende macht, sociale advocatuur). Ook hier is het burgerperspectief rechtstreeks relevant. Het verwondert de staatscommissie dat dit niet tot uitdrukking komt in het begrotingsproces. Waar bekostiging van het parlement (en de andere Hoge Colleges) via een separaat begrotingshoofdstuk is georganiseerd met een beherende rol van de minister, wordt de rechtsketen gefinancierd via de departementale begrotingen (met name de begroting van het ministerie van Justitie en Veiligheid) die onder gezag van de minister worden opgesteld. De staatscommissie heeft niet vastgesteld dat deze ordening in het recente verleden tot grote onvolkomenheden in de financiering van de rechtsketen heeft geleid. Dat is evenwel onvoldoende grond om het hierbij te laten. De staatscommissie beschouwt deze bestaande wijze van begroting en bekostiging van de rechtsketen, vanuit het rechtsstatelijk belang van een adequate balans tussen budget en taken in de rechtsketen als een tekortkoming. Adequate financiering van de rechtsketen is vanuit burgerperspectief evident en dat behoort beter te worden geborgd.

Wat betreft de rechtsprekende macht is tijdens onderzoek niet naar voren gekomen dat er iets ontbreekt aan de rechtsstatelijke cultuur. Wel signaleert de staatscommissie dat de rechtsprekende macht, meer dan andere staatsmachten, vertrouwt op deze rechtsstatelijke cultuur, bijvoorbeeld rond benoemingen en nevenfuncties. Zeker vanuit burgerperspectief mag er geen gebrek aan transparantie zijn rond nevenfuncties (dus geen tekortschieten in zowel de controle als het bijhouden van registers). Ook moet er voldoende inzicht zijn in de totstandkoming van rechterlijke benoemingen. En de positie van rechter-plaatsvervangers moet duidelijk zijn.

4.2.2 Knelpunt 2: de rechtsstaat speelt een te kleine rol in de besluitvorming over de financiering en de uitvoerbaarheid van (nieuwe) burgergerichte overheidstaken

Ook dit knelpunt leidt er volgens de staatscommissie toe dat de rechtsstaat vaak onvoldoende leidend is in het handelen van de overheid. Een concreet voorbeeld kwam naar voren tijdens een gesprek dat de staatscommissie had met vertegenwoordigers van een Zeeuwse gemeente. Zij deelden hun ervaringen met de decentralisaties in het sociaal domein in 2015. Volgens deze gemeente ging de decentralisatie gepaard met een knellend wettelijk kader en een bezuinigingsdoelstelling. Daardoor had de gemeente niet de organisatorische kracht, noch de financiële of de juridische ruimte om waar nodig maatwerk te bieden. Zoals een deelnemer van het gesprek het samenvatte: de centrale overheid stuurde niet alleen burgers, maar ook de (gemeentelijke) uitvoerders het bos in. Dit voorbeeld illustreert dat een beslissing op centraal overheidsniveau veel impact kan hebben op de manier waarop een gemeentemedewerker zijn werk doet. Inclusief de mate waarin hij de rechtsstaat leidend maakt in zijn handelen. Het voorbeeld illustreert ook dat de belofte van de rechtsstaat alleen ingelost wordt als publieke taken die direct gericht zijn op de burger (burgergerichte overheidstaken) goed gefinancierd en uitgevoerd worden.

Deze rechtsstatelijke relevantie van de financiering en de uitvoering van publieke taken roept de vraag op: maakt de Rijksoverheid de rechtsstaat leidend genoeg in haar besluitvorming over die taken? De rechtsstaat in begrotingsperspectief De kleine rol van de rechtsstaat in de financiering van burgergerichte publieke taken komt deels doordat beslissers (politici, bestuurders en topambtenaren) onvoldoende gewicht aan de rechtsstaat toekennen (zie knelpunt 1). Dit is echter niet het hele verhaal: ook de manier waarop de rechtsstaat is gefinancierd maakt het lastig om die rechtsstaat een grote rol te geven in de financiering van burgergerichte publieke taken. Vier punten springen daarbij in het oog:

104

Brief Remkes aan de staatscommissie. In april 2024 is de wet op de politieke partijen voor advies naar de Raad van State gestuurd.

33

34

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3.

4.

Het belang van de rechtsstaat komt te weinig terug in politieke besluitvorming Het betrekkelijke belang van de rechtsstaat in de jaarlijkse keuzes rondom de rijksbegroting wordt weerspiegeld in de Nederlandse traditie met betrekking tot formaties van een nieuw kabinet. Gebruikelijk is dat politieke keuzes op budgettaire en macro-economische gevolgen worden doorgerekend door het Centraal Planbureau. Dat is gelet op het grote belang van ordentelijke overheidsfinanciën evident. Formerende partijen krijgen zo een spiegel voorgehouden: elke financiële keuze heeft consequenties, gratis bier is immers niet voorhanden. In wisselende mate worden bij formaties inzichten van het Sociaal en Cultureel Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving betrokken. De rechtsstatelijke consequenties van voorgenomen besluiten vormen evenwel geen vanzelfsprekend ingrediënt in de formatie. De rechtsstaat ‘verschijnt’ in formatieve besprekingen hoofdzakelijk als een kostenpost. Baten van investeringen in de rechtsstaat dan wel consequenties van budgettaire ingrepen lijken onvoldoende tot hun recht te komen. Nu de overheid met goede redenen steeds nadrukkelijker wil sturen op het perspectief van ‘brede welvaart’, beschouwt de staatscommissie dit als een tekort.

Controle door de Algemene Rekenkamer in verhouding tot de Auditdienst Rijk In de verhouding tussen de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk speelt een (te) groot vertrouwen op informele afspraken en goede onderlinge verhoudingen een rol. Spreiding van macht veronderstelt echter ook dat er een heldere onderlinge verantwoordelijkheidsverdeling is. Daar is ruimte voor verbetering. Een voorbeeld hiervan betreft de wijze waarop de Algemene Rekenkamer het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek uitvoert, waarin de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten door het Rijk een centraal vraagstuk is. Hebben de ministers belastinggeld geïnd en uitgegeven zoals dat is afgesproken met het parlement, houder van het budgetrecht? Om die vraag te beantwoorden publiceert de Algemene Rekenkamer op Verantwoordingsdag haar oordeel over de rijksrekening en rapporteert haar bevindingen als externe controleur rechtstreeks aan het parlement. Gebruikelijk is dat de Algemene Rekenkamer bij de inrichting van haar controlewerkzaamheden voor het verantwoordingsonderzoek vergaand steunt op eerdere bevindingen van de Auditdienst Rijk, die als interne auditor van de departementen opereert. Dit is de huidige praktijk om dubbel werk te voorkomen en de algehele controle op de rijksuitgaven en -ontvangsten efficiënt in te richten. Daar is veel voor te zeggen.

Toch hebben buitenlandse rekenkamers hier bij gelegenheid van visitatie van de Algemene Rekenkamer vraagtekens bij gezet, omdat hun inziens verantwoordelijkheden onvoldoende worden onderscheiden. De Auditdienst Rijk maakt namelijk onderdeel uit van de uitvoerende macht en opereert onder gezag van de minister van Financiën. De jaarlijkse controle op rechtmatigheid van uitgaven leunt zo ten dele op werkzaamheden van een overheidsorganisatie die onderdeel

is van een ministerie dat voorwerp is van controle door de Algemene Rekenkamer. De aanbeveling in het kader van voornoemde visitatie was om dit onderdeel van het huidige controle-bestel kritisch tegen het licht te houden, ten einde de onafhankelijkheid van de externe controle te waarborgen. De staatscommissie is zich ervan bewust dat het parlement, de Algemene Rekenkamer en het ministerie van Financiën zich momenteel buigen over deze kwestie. Het zou in de ogen van de staatscommissie winst zijn als de boodschap van de buitenlandse rekenkamers recht wordt gedaan. De rol van de rechtsstaat in beslissingen over de uitvoering van publieke taken Eén voorwaarde om te garanderen dat de overheid handelt in lijn met de rechtsstaat, is dat zij aandacht heeft voor de gevolgen van haar besluitvorming op uitvoeringsorganisaties. Als beslissingen ingrijpende gevolgen hebben voor de uitvoering, kan dit namelijk het vermogen van de overheid aantasten om voor burgers de belofte van de rechtsstaat waar te maken: een samenleving waarin zij door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed op haar macht hebben en waar nodig ondersteuning van haar krijgen. Over het algemeen geldt dat de overheid in haar besluitvorming steeds meer aandacht heeft voor de gevolgen voor uitvoeringsorganisaties.

Maar tegelijkertijd geldt ook dat er te vaak te weinig aandacht is; het uitvoeringsperspectief krijgt dan te weinig gewicht in beslissingen. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) schetste hiervan de gevolgen: “Er komen (…) mensen klem te zitten door uitvoeringsproblemen – sommigen zelfs heel ernstig. Naar schatting 20 procent van de burgers kan niet goed uit de voeten met de wet- en regelgeving, op meerdere beleidsterreinen.”105 De TCU wijst er daarbij op dat departementen dominant zijn bij beleidsontwikkeling en dat uitvoeringsorganisaties niet altijd zijn opgewassen tegen druk vanuit die departementen.106 Dat uitvoeringsorganisaties in de knel komen – en daardoor ook burgers – is geen nieuw signaal. Het komt bijvoorbeeld ook terug in het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie privatisering/verzelfstandiging overheidsdiensten.

Die commissie beschrijft de complexiteit in de uitvoering van beleid en de consequenties die het besef van deze complexiteit heeft (of zou moeten hebben) voor het parlementaire werk.107 De commissie wijst op de “ontbrekende parlementaire aandacht voor de uitvoering van beleid”.108 En ze constateert niet alleen dat de complexiteit door de privatisering en verzelfstandiging is toegenomen,109 maar dat burgers die toegenomen complexiteit ook duidelijk merken in hun dagelijks leven – en dan niet op een positieve manier.110 Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 10. Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, hoofdstuk 6. 107 Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten 2012. 108 Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten 2012, p. 50. 109 Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten 2012, p. 6. 110 Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten 2012, p. 18. 105 106

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Sandra van Thiel, TCU-lid en hoogleraar Publiek Management aan de Erasmus Universiteit, wijst met een beschuldigende vinger naar de politiek: “Politici in de Tweede Kamer (….) hebben allerlei onrealistische verwachtingen. Ze denken dat wat ze vandaag besluiten, morgen wordt uitgevoerd.”111 Zij stelt verder dat de politiek veel kritischer naar zichzelf moet kijken en de aanbevelingen van de TCU ter harte moet nemen.112 Alexander Pechtold en Bas Snels roepen de politiek ook op tot actie. Want, zeggen zij, “te lang is de politiek van de improvisatie gevoerd. En het zijn de organisaties in de uitvoering die uiteindelijk met de gevolgen zitten.”113 De TCU concludeert dat er tussen de Tweede Kamer en uitvoeringsinstanties te weinig contact is, te weinig onderling vertrouwen, te weinig interesse en te weinig kennis over elkaars werkzaamheden. Hierdoor toetsen parlementsleden de uitvoerbaarheid van beleid onvoldoende, raakt de burger bij hen uit beeld en komen signalen over problemen in de uitvoering niet aan bij de politici die daar iets mee zouden kunnen doen. Voor uitvoeringsorganisaties is het ondertussen niet altijd duidelijk welke belangen ze moeten dienen. Van hen wordt namelijk veel verwacht.114 Zo moeten zij efficiënt te werk gaan, maar tegelijkertijd zorgvuldig handelen en oog houden voor de menselijke maat.

Zij moeten streng zijn tegen fraudeurs, maar zichzelf ook in dienst stellen van de burger. En ze moeten rechtsgelijkheid garanderen, maar waar nodig ook maatwerk leveren. Het is allemaal belangrijk, maar het is niet makkelijk om alles met elkaar te verenigen. Daarvoor is onder andere een heldere publieke sturingsfilosofie nodig. Maar deze ontbreekt.115 Er zijn wel hoopvolle ontwikkelingen. Denk aan de periodieke publicatie ‘Staat van Uitvoering’ en het overheidsbrede programma Werk aan Uitvoering, twee van de manieren die de overheid de afgelopen jaren ontwikkeld heeft om de interactie tussen beleidsmakers en uitvoerders te verbeteren. Daarnaast trekken uitvoeringsorganisaties samen op via het Netwerk van Publieke Dienstverleners, met in de voorhoede de Manifestgroep. Dit is belangrijk om hun rol binnen de rechtsstaat zelf in te vullen; om daarvoor, zoals de staatscommissie hen graag ziet doen, zelfbewust op te treden.116 De rol van uitvoeringsorganisaties in de vereenvoudiging van beleid, wetten en uitvoeringspraktijk komt uitgebreider aan bod in hoofdstuk 5 van dit rapport.

‘Sandra van Thiel: ‘We mogen in onze handjes knijpen met onze uitvoeringsorganisaties’’, overheidvannu.nl, 24 april 2024. 112 Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021. 113 Pechtold & Snels 2024, p. 10. 114 Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 10-11. 115 Het Ministerie van BZK werkt aan een nieuwe sturingsfilosofie met als eerste vertrekpunt voor een veelzijdige overheid het werken vanuit de waarden en uitgangspunten van onze democratische rechtsstaat (‘Op weg naar een veelzijdige overheid’, rijksoverheid.nl, 29 augustus 2023). 116 ABDTOPConsult, Uitvoerbare uitvoering, 2023, p. 42. 111