Rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat

Overzicht verbetervoorstellen Parlement

Regering

Overheidsorganisaties met burgercontact

Rechtspraak

Verbeter rechtsbescherming Verbeter dede rechtsbescherming

8

Investeer fors in de verbetering van de rechtsbescherming voor burgers in een kwetsbare positie. Investeer fors in de verbetering van de rechtsbescherming voor burgers in een kwetsbare positie.

Parlement

Regering

Werk en innoveer meer op basis van wetenschappelijke basis hoe de rechtspraak meer mensgericht kan worden.

Overheidsorganisaties met burgercontact

71

9

10 Rechtspraak

Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat zij gehoord en gezien worden.

Toets als bestuursrechter ook aan rechtsbeginselen.

Figuur 5

4

72

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Verbeter de 6.4.1 Voorstel 8: investeer fors in de verbetering van de rechtsbescherming rechtsbescherming.

8

Investeer fors in de verbetering van de rechtsbescherming 8A 8A voor burgers in de eenverbetering kwetsbarevan positi Investeer fors in dee.rechtsbescherming voor burgers in een kwetsbare positie.

de vorming van een Werk en innoveer meer op basis van beleid- en wetgevingswetenschappelijke basis hoe de rechtspraak 1. Herstel de sociale advocatuur: zet een wervingsprogramma op voudiging. meer mensgericht kan worden. en pas het vergoedingensysteem (puntensysteem) aan door een verhoging met 25%. 2. Stel de eerstelijns rechtshulp, zoals het Juridisch Loket en sociale raadslieden, in staat om burgers zoveel mogelijk in de eerste lijn te helpen, zodat doorverwijzing niet nodig is. Versterk daarvoor de kwaliteit (via de Nederlandse Orde van Advocaten) en informatievoorziening. Geef via een subsidieregeling ondersteuning iging spoort met aan rechtswinkels Richt de bestuurlijke besluitvorming de procedure en andere vormen van en kleinschalige informele de burger. voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat rechtshulp. zij gehoord en gezien 3. Zet het griffierecht niet in worden. voor budgettaire redenen en verlaag het griffierecht voor natuurlijke personen en onvermogenden. 4. Voorkom doorprocederen ten koste van de burger. Introduceer hiervoor in het bestuursrecht een instrument dat vergelijkbaar is met cassatie in het belang der wet. Open daarnaast de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan de hoogste rechter in het bestuursrecht.

9

Toets als bestuursrechter ook aan Toelichting rechtsbeginselen. In de vorige paragraaf heeft de staatscommissie gewezen op de tekorten in het stelsel van rechtshulp. Door deze grove tekorten wordt de toegang tot het recht ernstig belemmerd. De regering heeft te lang geen aandacht gehad voor mens en rechtshulp. Een stevige inhaalslag is nodig om te voldoen aan het rechtsstatelijk niveau dat de Grondwet vereist. De staatscommissie adviseert investeringen op verschillende terreinen.

10

Het is om te beginnen van groot belang om de achterstanden in de vergoeding van de sociale advocatuur op korte termijn weg te werken. Een fatsoenlijke beloning maakt het vak namelijk aantrekkelijk voor nieuwe toetreders. Die zijn nodig: er zijn nu al te weinig sociaal advocaten en dit aantal is mede door de vergrijzing aan het afnemen. Naast een fatsoenlijke beloning zijn er ook investeringen nodig in de kwaliteit van de sociale advocatuur. Die investeringen kan de regering doen in samenwerking met de Nederlandse Orde van Advocaten.

De staatscommissie adviseert verder om de rechtshulp te versterken. Deze investeringen moeten er onder andere toe leiden dat het Juridisch Loket niet alleen maar als doorverwijsloket fungeert, maar echt burgers kan helpen met hun vraag of probleem. Medewerkers van het Juridisch Loket hebben als taak om direct antwoord te geven op eenvoudige juridische vragen van minder draagkrachtige burgers. Dit doen ze op twee manieren. Ten eerste door advies en informatie te geven, gericht op het oplossen van het probleem van de burger. Ten tweede door de burger door te verwijzen naar een juridische hulpverlener, zoals een advocaat of mediator, of naar een niet-juridische instantie, als de vraag of het probleem niet juridisch van aard blijkt. Dankzij de juiste investeringen moeten medewerkers van het Juridisch Loket in staat zijn om bevredigend te reageren op de meeste vragen, zodat doorverwijzing dan niet nodig is. Verder is het noodzakelijk om het vak van sociaal raadslieden opnieuw aantrekkelijk te maken en in de kwaliteit ervan te investeren. Voor de versterking van de eerstelijns rechtshulp adviseert de staatscommissie daarnaast om via een subsidieregeling ondersteuning te geven aan rechtswinkels en andere vormen van kleinschalige informele rechtshulp.

Daarmee wordt de infrastructuur en de samenwerking in het land versterkt.268 Het gaat hier om een variëteit aan laagdrempelige voorzieningen die niet vanuit de overheid maar vanuit de samenleving zijn ontwikkeld. Het is cruciaal voor de verbinding met de burger om deze voorzieningen ruggensteun te geven. Als er financiële tekorten zijn, dan heeft het ministerie van Justitie en Veiligheid de neiging om griffierechten te verhogen. Het onderdrukt die neiging vaak, maar niet altijd. De staatscommissie adviseert om de neiging voortaan altijd te onderdrukken; om de griffierechten niet meer in te zetten voor budgettaire doeleinden. Daarnaast is het voor de verbetering van de rechtsbescherming nodig om een behoorlijke correctie aan te brengen op de hoogte van de nu geldende griffierechten. De staatscommissie adviseert om griffierechten gericht te verlagen.269 Het gaat bij natuurlijke personen en onvermogenden dan om de volgende voorstellen: • Verlaag het griffierecht in kantonzaken over bedragen tot € 5000,naar € 50,- (nu varieert het van € 87,- tot € 248,-). • Verlaag het griffierecht in kantonzaken over bedragen vanaf € 5000,- naar € 200,- (nu is het € 708,-). • Stel het griffierecht voor onvermogenden vast op € 50,(nu is dit € 87,-).

• Verlaag het griffierecht in andere bestuursrechtelijke zaken dan zaken over sociale zekerheid, huurtoeslag en rechtsbijstand naar € 100,- (nu is het € 187,-).

268 269

Zie hierover ook Dijkman-Atria, Doornbos & Voorthuizen 2023. Zie ook Brief van de Staatscommissie rechtsstaat aan informateur Ronald Plasterk, ‘Tussenconclusie: investeer in de rechtsstaat’, van 19 december 2023 (deze brief is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport).

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

•

Benut (als rechter) en onderzoek (als regering) de mogelijkheden om te voorkomen dat burgers in civiele procedures tegen rechtspersonen onevenredig hoge proceskosten moeten maken (waarin de griffierechten van de andere partij zijn inbegrepen) als zij in zo’n procedure in het ongelijk worden gesteld.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) is sinds 1994 op tal van plekken uitgebreid en verfijnd, maar nog altijd aan modernisering toe. In het bestuursrecht staan de besluiten van de overheid centraal, niet de burger. Dat is een obstakel voor het ideaal van people-centered purpose and culture. Het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb toont dat er oog is voor dit obstakel, maar biedt geen volledige oplossing.270 Het leidt ook af van wat écht nodig is binnen de overheid. Het doel van het wetsvoorstel is om de dienstverlening van de overheid te verbeteren, het maatwerk en de menselijke maat in de Awb te versterken en laagdrempelige geschilbeslechting te bevorderen. De staatscommissie onderschrijft dit doel van harte, maar betwijfelt dus of dit wetsvoorstel die doelstelling kan halen. De overheid heeft hiermee gekozen voor een beperkte oplossing. Zij heeft nieuwe regels voorgesteld, in plaats van de in eerste instantie duurdere maar structureel effectievere aanpak: het verbeteren van de overheidsorganisatie en bijbehorende bestuurscultuur die nog onvoldoende gekenmerkt wordt door rechtsstatelijkheid. De staatscommissie is van oordeel dat er naast het verbeteren van de overheidsorganisatie- en cultuur, een veel verdergaande verbetering nodig is van de Awb en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.

Die verbetering moet de lijn volgen van ‘Verbreding van bestuursrechtspraak’, het rapport van de Vereniging voor bestuursrecht.271 Dit vergt de inzet van flinke wetgevingscapaciteit. De rechtsbetrekking tussen burger en bestuur dient hierbij centraal te staan. Dat opent de weg naar een effectiever en oplossingsgerichter bestuursrecht. Juridische zekerheid is voor de overheid een belangrijke beweegreden om door te procederen. De keus om dit te doen gaat nu nog te vaak ten koste van de burger die partij is in het geschil en die níét gebaat is bij verder doorprocederen. Een nieuw te ontwikkelen instrument in het bestuursrecht kan in deze gevallen uitkomst bieden. In het civiel recht, strafrecht, belastingrecht en een aantal specifieke wetten bestaat zo’n instrument al. Daar heet het ‘cassatie in het belang der wet’. Cassatie in het belang der wet is iets anders dan reguliere cassatie. Als een partij in een civiele, straf- of belastingzaak ‘in reguliere cassatie gaat’, dan tekent hij bij het hoogste rechtsprekende orgaan beroep aan tegen een uitspraak van een lagere rechter over dat geschil. De cassatie is dan dus in het belang van die partij.

Bij ‘cassatie in het belang der wet’ is het de procureur-generaal die aanklopt bij de Hoge Raad. Hij kan dit alleen doen als de lagere rechter in zijn uitspraak over een rechtspunt heeft beslist waarover de Hoge Raad zich nog niet heeft uitgelaten. Dat rechtspunt moet bovendien van belang zijn voor de rechtspraak, bijvoorbeeld omdat rechtbanken of gerechtshoven er verschillende uitspraken over hebben gedaan. De Hoge Raad kan dan de verwarring terugdringen. De rechtszekerheid en de rechtsontwikkeling zijn gebaat bij de duidelijkheid die de Hoge Raad dankzij cassatie in het belang der wet kan geven. Voor de partijen heeft dit oordeel van de Hoge Raad overigens geen gevolgen: het kan de uitspraak van de lagere rechter bijvoorbeeld niet terugdraaien. Een in de wet aan te wijzen instantie zou de mogelijkheid moeten krijgen om de hoogste bestuursrechters om een oordeel te vragen over uitspraken van de rechtbanken. Daarmee kan worden voortgebouwd op de ervaringen met de advocaat-generaal in het bestuursrecht. Het moet dan gaan om uitspraken waar die hoogste bestuursrechters het mogelijk niet mee eens zijn. Naar aanleiding van een cassatie in het belang der wet kunnen zij hun standpunt duidelijk maken over de rechtspunten in een bepaalde uitspraak. Die duidelijkheid is precies waar overheden vaak op uit zijn bij het doorprocederen.

Als zij deze dankzij cassatie in het belang der wet kunnen krijgen, zullen zij dus minder (vaak) geneigd zijn om door te procederen. Naast cassatie in het belang der wet, zou er binnen het bestuursrecht ook de mogelijkheid moeten komen voor rechtbanken om prejudiciële vragen te stellen aan de hoogste bestuursrechters. Prejudicieel wil hier zeggen dat een lagere rechter deze rechtsvragen stelt voordat hij zelf beslist over een zaak. Van de hoogste rechter wordt dan een antwoord – een oordeel – verwacht. De lagere rechter neemt dit antwoord vervolgens mee in zijn eigen oordeel in de zaak. Het civielrecht, strafrecht en belastingrecht kennen al de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen.272 Voorwaarde is daar dat de vragen van belang zijn voor (kort gezegd) veelvoorkomende en/of maatschappelijk belangrijke zaken. Het grote voordeel van de mogelijkheid tot prejudiciële vragen is dat er sneller duidelijkheid is over een kwestie; dat de hoogste rechters niet pas hun oordeel geven nadat alle rechtsmiddelen zijn benut. Dit zal naar verwachting ook in het bestuursrecht leiden tot minder doorprocederen en voorkomen dat zij in lange procedures verzeild raken.

B. Marseille e.a., Kleine gids voor het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb, NJB 2023/819 B. Marseille e.a., ‘Kleine gids voor het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb’, NJB 2024/867. 271 B.J. Schueler e.a., Verbreding van bestuursrechtspraak, Noodzaak en consequenties van een groeimodel voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming, Boom: Den Haag 2023. 272 Artikel 81a van de Wet op de rechterlijke organisatie. 270

B. Marseille e.a., Kleine gids voor het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb, NJB 2023/819 B. Marseille e.a., ‘Kleine gids voor het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb’, NJB 2024/867. 271 B.J. Schueler e.a., Verbreding van bestuursrechtspraak, Noodzaak en consequenties van een groeimodel voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming, Boom: Den Haag 2023. 270

73

74

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

De staatscommissie is zich ervan bewust dat er ook een discussie is over de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak: moet die organisatie niet op de schop? Er bestaan immers vier hoogste Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat 2 bestuursrechters naast elkaar, met bijzondere compenserende constructies als kruisbenoemingen en een informeel, buitenwettelijk rechtseenheidsoverleg. Dit gegeven mag historisch verklaarbaar zijn en op dit moment bevredigend werken, maar de vraag rijst inderdaad of het wel een constitutioneel houdbare, toekomstbestendige constellatie is. De staatscommissie betwijfelt echter of de rechtsbescherming van de burger op de korte termijn gebaat is bij een ingrijpende reorganisatie van de hoogste bestuursrechtspraak. De discussie over de noodzaak van zo’n reorganisatie kan bovendien de aandacht afleiden van maatregelen waaraan burgers op korte termijn veel méér hebben, zoals de financiering van rechtsbijstand en het terugdringen van achterstanden in de rechtspraak.

Vereenvoudig beleid, beter de wetgeving en uitvoering htsbescherming

Voor nu beveelt de staatscommissie aan om wetenschappelijk onderzoek te verrichten naar de noodzaak van een reorganisatie. Zoals ze ook adviseert om het bestaande beeld te onderzoeken dat de bestuursrechter, met name de Afdeling bestuursrechtspraak van langdurige politieke prioriteit aan de RaadGeef van State, te ‘overheidsvriendelijk’ zou zijn in vergelijking met Investeerandere fors invereenvoudiging de verbetering van de rechtsbescherming rechters. Over beide onderwerpen valt dan in de toekomst op van regelingen voor voor burgers eenwetenschappelijke kwetsbare positie.inzichten een rechtsstatelijk beredeneerd basisinvan bestaanszekerheid. besluit te nemen.

Of bij de Nationale ombudsman: die kan signalen delen over hoe uitspraken in de praktijk uitwerken voor burgers. Het Planbureau voor de Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat 2 rechtsstaat (een voorstel van de staatscommissie, zie § 4.3) kan daarbij als ontwikkelcentrum fungeren: een plek om innovatieve projecten op een wetenschappelijke manier te testen. Verder is er meer empirisch onderzoek nodig naar de uitwerking van rechterlijke uitspraken op bepaalde wet- en regelgeving. En naar de (cruciale!) naleving van wetgeving door het overheidsbestuur. Bovendien kan er onderzoek komen naar alternatieven voor de rechtsgang; andere grondwettelijk acceptabele manieren waarop burgers kunnen krijgen waar zij recht op hebben. Voor vrijwel alle zaken kan AI een belangrijke ondersteunende rol vervullen bij het bevorderen van kwaliteit en efficiëntie. In ‘Mulderzaken’ (lichte verkeersovertredingen)273 leidde het gebruik van een AI-tool voor onderzoek bijvoorbeeld een tijdsbesparing op van ongeveer 15%. AI-tools zijn in te zetten om dossiers samen te vatten, snel informatie te vinden en rechters te ondersteunen in hun werkzaamheden. Ook kunnen ze in de rechterlijke oordeelsvorming een (aanvullende) rol spelen.

Verbeter de rechtsbescherming

Investeer fors in vanhulpmiddel de rechtsbescherming Technologie, inclusief AI,de is verbetering een belangrijk in de toolbox voor burgers in een kwetsbare van innovatie en onderzoek die een rolpositi moete.spelen in beleid.274 Voorwaarde bij het gebruik van technologie is wel altijd dat er voldoende transparantie, uitlegbaarheid en controleerbaarheid is van dat gebruik.275

8

6

eende kennis van ‘wat in Werk en innoveer op basis van Geef grote en langdurige politieke prioriteit Kom binnen een jaar na de vorming vanHoe de praktijk’ werktmeer het best te vergaren valt, een Werk van en innoveer meer op basisnieuw van kabinet met een beleid- en wetgevingswetenschappelijke hoe de rechtspraak aan vereenvoudiging voorzieningen vergt onderzoek en nadere doordenking. Ditbasis is een gedeelde taak van 8B 8B vings- voor bestaanszekerheid. wetenschappelijke basis deprogram rechtspraak voor de vereenvoudiging. mensgericht kan worden. Werk en innoveer meer ophoe basis van wetgever, rechtspraak enmeer samenleving. meer mensgerichtbasis kan worden. wetenschappelijke hoe de rechtspraak meer mensgericht kan worden. 6.4.2 Voorstel 9: richt de bestuurlijke besluitvorming en de

procedure voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat zij gehoord en gezien worden.

1. Reflecteer periodiek en op organisatieniveau op hoe uitspraken dat de vereenvoudiging Controleer de vereenvoudigingsopgave uitwerken voor de burger, zoals de Zorg bestuursrechter heeft gedaanspoort met 9 Richt de bestuurlijke en het doenvermogen van de burger. met inschakeling vanbesluitvorming de breedte vantoeslagenschandaal. dede procedure naar aanleiding van het voor bezwaarschrift en zo in dathoe burgers ervaren datbepaalde wetscomplexen parlementaire bevoegdheden. 2. Laat onderzoeken uitspraken over zij gehoord en gezien worden. uitwerken.

9

Toelichting Om de rechtspraak meer mensgericht te maken, acht de staatscommissie van cruciaal belang om structureel te investeren in wetenschappelijk onderzoek naar ‘wat in de praktijk werkt’. Zonder dit inzicht is het realiseren van mensgerichte rechtspraak en het meetbaar maken Regel in algemene wetgeving een grondslag voor van kwaliteitsverbetering onmogelijk. Die kennis valt bijvoorbeeld te Toets alsverkrijgen bestuursrechter ook aan gegevensdeling tussen overheidsorganisati es, voor via burgerbelevingsonderzoeken en spiegelbijeenkomsten. rechtsbeginselen. proactief overheidshandelen in het belang van de burger.

7

10 273

9Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure voorde bezwaarschrift zo in dat burgers dat voor Richt bestuurlijke en besluitvorming en deervaren procedure zij gehoord en gezien bezwaarschriften zo in worden. dat burgers ervaren dat zij gehoord en gezien worden.

Toets als bestuursrechter ook aan rechtsbeginselen. Volgens het Jaarverslag van de Raad voor de rechtspraak 2020, p.39,

gaat het om bijna 35.000 zaken. Rathenau Instituut, Grip op algoritmische besluitvorming bij de overheid: Rol van de Eerste Kamer, Den Haag, maart 2021. 275 Brief Bits of Freedom aan de Staatscommissie rechtsstaat. 276 Zie hiervoor ook Nationale ombudsman, Behoorlijkheidswijzer, juni 2019. 274

9

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

1. 2.

3. 4.

Informeer de burger transparant over zijn mogelijkheden bij een aanvraag bij een overheidsorganisatie. Houd financieringsmethoden tegen het licht die enkel de afhandeling van aantallen klachten en bezwaren centraal stellen, maar betere motivering van besluiten en preventie niet belonen. Meer contact = minder conflict. Sluit aan bij good practices voor laagdrempelige, vroegtijdige en rechtvaardige geschiloplossing. Gebruik de bezwaarfase waar die voor bedoeld is: conflictoplossing, hoor- en wederhoor en serieuze heroverweging van het voorgenomen besluit.

Toelichting Openheid en duidelijkheid richting de burger zijn belangrijke kernwaarden van behoorlijk overheidsoptreden. De overheid dient open en voorspelbaar te handelen, zodat het voor de burger duidelijk is waarom zij bepaalde dingen doet. Dit betekent dat de overheid ervoor zorgt dat burgers inzicht kunnen hebben in de procedures die lopen vanaf het moment van hun aanvraag, hoe die procedures tot beslissingen leiden en het verdere hoe en waarom ervan. De overheid dient dit gevraagd en ongevraagd te doen. Zij zorgt dat burgers haar handelingen kunnen toetsen.276 De overheid moet vanaf het eerste contact met de burger duidelijk maken dat ze zijn rechten respecteert – ook en misschien wel juist in de gevallen waarin hij niet krijgt wat hij verlangt. Wie de burger niet ziet staan, kan hem of haar niet horen en geen recht doen. Luisteren (als overheid) en gehoord worden (als burger) zijn beide essentieel in de rechtsbescherming. Dit geldt vanaf het eerste contact van de burger met de overheid. En zeker ook als deze een beslissing neemt die de burger raakt of een bezwaar van hem behandelt. Zij moet voorkomen dat hij door haar in de knel komt. Als dit toch gebeurt, is het in het uiterste geval aan de rechter om hem daartegen te beschermen.

In de rechtsrelatie tussen burger en bestuur dient de burger centraal te staan, zodat er sprake kan zijn van effectief en oplossingsgerichter overheidsoptreden. Elke overheidsorganisatie moet als uitganspunt hebben om bezwaar en beroep mensgericht en snel af te handelen – met oog voor de burger. In de bezwaarfase gaat het er dan bijvoorbeeld om dat de overheid een genomen besluit volledig heroverweegt. En dat zij luistert naar de burger. Hier is geen wetswijziging voor nodig. Oog hebben voor de burger veronderstelt ook dat burgers hun belangen en standpunten kunnen inbrengen en dat zij gehoord worden. Dit is eveneens van belang in de rechtspraak. De rechter dient nog meer oog te hebben voor de informatie- en kennisvoorsprong van de overheid ten opzichte van de burger. Bijvoorbeeld door strikter te onderzoeken of een bestuursorgaan wel alle stukken overlegd heeft die op de zaak betrekking hebben. De rechter moet zorgen dat de burger niet op voorhand met 1-0 achterstaat in een juridische procedure met zo’n bestuursorgaan.

Als burgers klachten en bezwaren indienen of in beroep gaan, biedt dat overheidsorganisaties de kans om de eigen taakuitoefening kritisch tegen het licht te houden. Het is van belang om de behandeling van dit soort zaken niet geïsoleerd door een afzonderlijke (juridische) afdeling te laten verrichten, maar er ook medewerkers uit het primaire proces bij te betrekken. Door die bredere aanpak zijn er betere lessen te trekken uit klachten, bezwaren en beroepen. Daardoor valt te voorkomen dat burgers in de toekomst sneller dan nodig een klachtenof bezwaarprocedure starten of in beroep gaan. Wat de behandeling van beroepen betreft, speelt nog een ander punt. Dit draait om het model van financiering, waarin gerechten per afgedane zaak betaald krijgen. De staatscommissie ziet dat dit model een prikkel bevat om geschillen binnen de rechtbank te houden; dat het niet bijdraagt aan een cultuur waarin breed initiatieven van de grond komen om geschillen juist buiten de rechtbanken op te lossen. Ook de Visitatiecommissie, die elke vier jaar de kwaliteitszorg in de rechtspraak onderzoekt, wijst op dit punt.277 De staatscommissie denkt dat er veel meer (eenvoudige) zaken buiten de rechtbank af te handelen zijn – al dan niet door innovatieve oplossingen.

En dat hier meer ruimte voor komt door de productieprikkel uit het financieringsmodel te halen en oplossingen aan te reiken die zich buiten de rechtbank bevinden. Dankzij dit effect kunnen rechters zich vervolgens richten op zaken waar ze echt nodig zijn. De staatscommissie raadt daarom aan om het financieringsmodel te veranderen, de productieprikkel te verwijderen en in de hele rechtspraak kennis te verspreiden over succesvolle projecten buiten de rechtbank die burgers echt helpen. De staatscommissie raadt de rechtsprekende macht aan om aandacht te hebben voor de mogelijkheid van andere werkwijzen. Er zijn namelijk veelbelovende en uiteenlopende alternatieven, waarbij onafhankelijkheid en kwaliteit niet in het geding komen. Het is belangrijk dat de financieringswijze van de rechtspraak het zorgvuldige vernieuwen van werkwijzen niet in de weg staat. Op die manier kan het bijvoorbeeld mogelijk worden dat rechters zaken sneller een eerste beoordeling kunnen geven, makkelijker de regie kunnen nemen over de procedure, de kern van het geschil beter kunnen vinden en doorlooptijden kunnen terugdringen. Dat is te verkiezen boven langdurige processen: die zijn vaak onbevredigend, ook voor de partij die in het gelijk gesteld wordt.

Voor een responsievere rechtsstaat acht de staatscommissie het nodig dat alle bezwaarbehandelaars (nog) meer investeren in de ontwikkeling van competenties als luisterend en conflictoplossend vermogen. De bezwaarprocedure, die voorafgaat aan een beroep bij de rechter, is anders dan oorspronkelijk beoogd verregaand gejuridiseerd. Het is belangrijk om deze tendens om te buigen en terug te draaien door binnen organisaties een andere aanpak van bezwaarschriften te 277

276

Zie hiervoor ook Nationale ombudsman, Behoorlijkheidswijzer, juni 2019.

Visitatiecommissie van de Rechtspraak 2023, p. 31.

75

76

8

voor burgers in een kwetsbare positie.

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

de vorming van een Werk en innoveer meer op basis van beleid- en wetgevingswetenschappelijke basis hoe de rechtspraak implementeren. Het gaat hierbij om een werkwijze met een informele voudiging. meer mensgericht kan worden. en oplossingsgerichte insteek, waarbij de burger centraal staat. In deze aanpak is er meer ruimte voor begrip, voor het luisteren naar de burger en voor oplossingsgerichtheid.

Organisaties kunnen zich hiervoor laten inspireren door good practices, bijvoorbeeld degene in de rapportage ‘Good Practices voor laagdrempelige, vroegtijdige en rechtvaardige geschiloplossing’. Daarin ging spoort met Richt de bestuurlijke besluitvorming en de procedure staan de ervaringen en uitkomsten opgetekend van een aantal pilots de burger. voor bezwaarschriften zo in dat burgers ervaren dat die onder andere betrekking hadden op de bezwaarfase bij gemeenten. zij gehoord en gezien worden. Deze pilots waren gericht op het verbeteren van het contact met rechtshulpverleners.278

9

6.4.3 Voorstel 10: toets als bestuursrechter ook aan rechtsbeginselen.

10

10

10 Toets als bestuursrechter ook aan Toets als bestuursrechter ook aan rechtsbeginselen. rechtsbeginselen.

Toelichting Het is de taak van de rechter om burgers rechtsbescherming te bieden. Zijn toetsingskader is het (geschreven en ongeschreven) recht. Uitgangspunt zijn daarbij de in de wet neergelegde normen. Maar daar kan het niet bij blijven. De rechter is niet enkel een toepasser van de wet die de wetshistorie interpreteert. Hij verdisconteert in zijn werkzaamheden het ongeschreven recht en het kader waarbinnen de wet is tot stand gekomen. Denk aan geldende internationaalrechtelijke normen en in toenemende mate ook rechtsbeginselen die zijn gecodificeerd of erkenning vinden in jurisprudentie. De bestuursrechter moet de – door jurisprudentie ingekaderde – rechtmatigheidstoets dus verbreden. Hij dient een bredere toetsing aan het recht te hanteren, met inbegrip van een toetsing aan rechtsbeginselen. De staatscommissie roept de rechtsprekende macht op om daar actief invulling aan te geven. Hier is des te meer reden voor nu er een ontwikkeling in gang is gezet waarin meer aandacht is voor constitutionele toetsing, zowel bij de Tweede Kamer279 als bij de regering.280

B. Marseille e.a., Good Practices voor laagdrempelige, vroegtijdige en rechtvaardige geschiloplossing, 2023. 279 Kamerstukken II 2022/23, 36344, nr. 1 (Initiatiefnota van het lid Omtzigt over tien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing). 280 Kamerstukken II 2023/24, 36344, nr. 3 (Kabinetsreactie op het initiatiefnota van het lid Omtzigt over tien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing). 278

6.5

Conclusie

Een goed functionerende rechtsbescherming leidt ertoe dat burgers gebruik kunnen maken van de rechten die volgen uit de belofte van de rechtsstaat: door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig ondersteuning van haar krijgen. Daarmee is de rechtsbescherming cruciaal voor het waarmaken van de belofte van de rechtsstaat. Het belang van de rechtsbescherming is bovendien toegenomen doordat de rechtsstaat te vaak onvoldoende leidend is in het handelen van de overheid (hoofdstuk 4) en doordat beleid, wetten en uitvoeringspraktijk ingewikkeld zijn (hoofdstuk 5). Doordat het burgerperspectief onvoldoende centraal staat, de rechtsbescherming hoge toegangsdrempels kent en de rechtspraak moeite heeft een aantal belangrijke organisatorische opgaven te realiseren, is het functioneren van de rechtsbescherming aangetast. Deze verwaarlozing van de rechtsbescherming leidt ertoe dat burgers een extra stap moeten zetten om hun rechten uit te oefenen. Dit veronderstelt dat burgers goed voor zichzelf kunnen opkomen. Het grootste deel van de burgers slaagt hierin, maar er is een groep die – door uiteenlopende oorzaken – de kennis, energie of middelen mist om voor zichzelf op te komen. Zij komen in de knel en het is juist deze groep die daarom de rechtsbescherming nodig heeft.

De verwaarlozing van de rechtsstaat heeft in sommige situaties dusdanig ernstige vormen aangenomen dat de staatscommissie vaststelt dat de overheid de belofte van de rechtsstaat heeft geschonden. Dat is heel zichtbaar geworden bij het toeslagenschandaal, waar de overheid burgers heeft tegengewerkt en onrechtmatig heeft gehandeld. Op basis van deze knelpunten is de staatscommissie tot voorstellen gekomen om de rechtsbescherming te versterken. Deze versterking moet beginnen met een forse investering in de toegang tot de rechtsbescherming voor burgers in een kwetsbare positie. Daarnaast heeft de staatscommissie in dit hoofdstuk voorstellen gedaan om de besluitvorming en de bezwaarfase te verbeteren – en om de bestuursrechter meer op basis van beginselen te laten toetsen. Bovendien heeft de staatscommissie voorstellen gedaan om de rechtspraak beter te laten werken.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

7. Dialoog tussen de staatsmachten op basis van een rechtsstaatagenda 7.1

Inleiding

In de hoofdstukken 4, 5 en 6 staan voorstellen om de rechtsstaat meer leidend te maken binnen de overheid, beleid, wetten en uitvoeringspraktijk te vereenvoudigen en de rechtsbescherming te verbeteren. Doel van deze voorstellen is de belofte van de rechtsstaat te realiseren: een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op haar macht en waar nodig ondersteuning van haar krijgen. Een constante binnen de voorstellen is dat deze een appèl doen op de staatsmachten: niet alleen individueel maar ook gezamenlijk. Dit veronderstelt dat de staatsmachten – ieder vanuit hun eigen constitutionele verantwoordelijkheid – overleg voeren over de eigen en de gezamenlijke rol in het waarmaken van de belofte van de rechtsstaat. Met dat overleg moet er tussen de staatsmachten een wisselwerking ontstaan waarin zij informatie over de werking van de rechtsstaat uitwisselen en opvolgen. Dit moet eraan bijdragen dat een tweede toeslagenschandaal voorkomen wordt, doordat signalen uit de uitvoering en de rechtspraak over burgers in de knel eerder leiden tot actie van alle staatsmachten. Om twee redenen komt deze wisselwerking nu nog onvoldoende van de grond. In de eerste plaats zijn er onvoldoende structuren, mensen en (ICT-)middelen beschikbaar om de uitwisseling van informatie soepel te laten verlopen.

Er is vaak geen beleid dat aangeeft welke (rechtsstatelijk relevante) signalen zo belangrijk zijn dat ze gedeeld moeten worden. Dit leidt ertoe dat medewerkers, als ze signalen opvangen, vaak niet weten of op basis hiervan actie moet worden ondernomen – binnen of buiten de eigen organisatie. Dit verhoogt de drempel om signalen te delen. Temeer omdat het uitwisselen van signalen vrijwel nooit de primaire taak van de melder is. Daarnaast zijn er op dit moment geen vaste overlegstructuren tussen de staatsmachten. Dit leidt ertoe dat de staatsmachten niet regelmatig reflecteren op de onderlinge wisselwerking. Weliswaar zijn er vooral na het toeslagenschandaal belangrijke initiatieven ontplooid, zoals bijvoorbeeld de rechtsstaatgesprekken van de Raad van State, de recente reflectieve rechtsstaatdialoog op initiatief van de Hoge Raad en de reguliere contacten tussen de Hoge Raad en de wetgever. Dit zijn waardevolle initiatieven die om een breed vervolg vragen – niet alleen op nationaal maar ook op decentraal niveau. Echter, deze bestaande initiatieven zijn meestal gericht op een deel van de wisselwerking (alleen uitvoering en wetgeving, of alleen

rechtspraak en wetgeving281) en nog niet op de wisselwerking tussen de drie staatsmachten als geheel.282 Daarnaast zijn de initiatieven, hoe belangrijk ook, min of meer vrijblijvend. In dit hoofdstuk wordt daarom een voorstel gedaan om op basis van een rechtsstaatagenda een structurele dialoog tussen de staatsmachten in te richten waarin de staatsmachten rechtsstatelijk relevante informatie uitwisselen.

7.2

Inrichting van een dialoog tussen de staatsmachten op basis van een rechtsstaatagenda

7.2.1 Inleiding

Op basis van het instellingsbesluit heeft de staatscommissie onderzocht hoe concreet invulling valt te geven aan ‘het mechanisme van een rechtsstaatagenda’. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft in 2020 een voorstel tot dit mechanisme gedaan, met als oogmerk het rechtsstatelijk tekort terug te dringen. Kern van het voorstel was de ontwikkeling van een Beleidsagenda Rechtsstaat die periodiek door een onafhankelijke monitoringcommissie kon worden gevolgd en beoordeeld.283 Enkele jaren geleden is ook in EU-verband een uitvoerig gedocumenteerd mechanisme voor een rechtsstaatdialoog ontwikkeld.284 Dit functioneert inmiddels daadwerkelijk, zowel nationaal als Europees, compleet met jaarlijkse rapportages en overleggen.

De Afdeling bestuursrechtspraak koppelt vaker in uitspraken terug aan de wetgever waar regelingen onvoorziene of onbedoelde nadelige gevolgen voor burgers hebben, aldus: Raad van State 2023, p. 22 282 Er is wel literatuur over bilaterale vormen van uitwisseling, bijvoorbeeld J.E.M. Polak en B.P. Vermeulen, Nieuw elan bij terugkoppeling door de bestuursrechter, JBPlus 2023/12 en A.G. van Dijk, Terugkoppeling door de rechter, wat moet de wetgever daarvan vinden?, RegelMaat 2018, p. 369. Verder is er (beperkt) literatuur beschikbaar over de dialoog tussen staatsmachten: Sigalet, G., Webber, G., & Dixon, R. (Eds.). (2019). Constitutional dialogue: Rights, democracy, institutions (Vol. 21). Cambridge University Press. Sigalet, G., Webber, G., & Dixon, R. (2019). Introduction: the ‘what’ and ‘why’ of constitutional dialogue. Manfredi, C. P., & Kelly, J. B. (1999). Six degrees of dialogue: A response to Hogg and Bushell. Osgoode Hall LJ, 37, 513. 283 ROB 2020, p. 14 en 25, 26. 284 Commissiemededeling, ‘Versterking van de rechtsstaat binnen de Unie: Een blauwdruk voor actie’, nr. COM(2019)343, 17 juli 2019. 281

77

78

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Deze en andere debatten, zoals het tweejaarlijkse beleidsdebat Staat van de rechtsstaat, betreffen overigens niet de volle breedte van de onderwerpen van de rechtsstaat. Dat is verstandig, want de neiging tot integraliteit bevat een risico: even omvangrijke als abstracte voorstellen. De staatscommissie is beducht voor papierslurpende rapportages met hooggestemde aanbevelingen die ver afstaan van de dagelijkse praktijk en waar de burger weinig mee geholpen is. Haar advies is dan ook om van de ingezette initiatieven te leren en selectief te werk te gaan bij de organisatie en inhoud van een meer gestructureerde rechtsstaatagenda285 – in aanvulling op de bestaande gesprekken en initiatieven. De staatscommissie ziet toegevoegde waarde in een lichte opzet die gericht is op concrete verbeteringen in de rechtsstaat. Doel van de rechtsstaatagenda is een dialoog te faciliteren tussen de drie staatsmachten. Die dialoog moet gaan over het verwezenlijken van de belofte van de rechtsstaat in de praktijk voor alle inwoners van Nederland. En over het uitvoeren van acties die voor die verwezenlijking nodig zijn. Voor het terugkerende overleg geldt een lerende aanpak, met constante reflectie op het voorgaande gesprek en scherp oog voor de uitkomsten van andere initiatieven. Op die manier kan de agenda een cyclisch karakter krijgen en ontstaat er een doorlopende conversatie.

Het voorstel is om een regelmatige dialoog tussen de staatsmachten te organiseren op basis van een rechtsstaatagenda, uiteraard met inachtneming van de onafhankelijke en eigenstandige positie van de staatsmachten. Te allen tijde moet zelfs maar de schijn vermeden worden dat de ene staatsmacht in de bevoegdheid treedt van andere staatsmachten of partij trekt voor (één van) de andere staatsmachten. Zo kunnen ze bij de rechtsstaatagenda geen opdrachten aan elkaar verstrekken. Elke staatsmacht heeft op zijn terrein een eigenstandige verantwoordelijkheid en het is aan hem om naar aanleiding van een signaal actie te ondernemen. In het voorstel van de staatscommissie wordt de onafhankelijke of zelfstandige positie van de deelnemers dan ook volledig gerespecteerd. De staatscommissie adviseert om in de eerste drie jaren ten minste elk half jaar zo’n dialoog te organiseren – onder de noemer ‘de Nationale Rechtsstaatagenda’. Omdat het om een nieuwe, innovatieve vorm van overleg tussen de staatsmachten gaat, is het van belang om niet met een in beton gegoten constructie te beginnen, geen nieuwe instituties voor de wisselwerking in het leven te roepen en bewust ruimte te houden voor wenselijke aanpassingen. Dit maakt het mogelijk om de organisatie en uitvoering van de dialoog te optimaliseren. Na die drie jaar zal er een evaluatie plaatsvinden van de opzet.

Europese Rekenkamer, ‘Verslaglegging door de Commissie over de rechtsstaat’, eca.europa.eu, 2024. 286 ‘Gespreksnotitie ten behoeve van een bijeenkomst met informateurs en onderhandelaars’, algemenerekenkamer.nl, 28 augustus 2024.

285

7.2.2 Deelnemers van de dialoog tussen de staatsmachten Om de dialoog inhoud te geven is het van belang dat afgevaardigden aanwezig zijn die met gezag de rechtsprekende, wetgevende en uitvoerende macht kunnen vertegenwoordigen. Gegeven de totstandkoming van haar eigen opdracht (met inbreng van regering, parlement en rechtspraak) gaat de staatscommissie ervan uit dat alle deelnemers streven naar een constructieve bijdrage aan verbeteringen van de rechtsstaat voor de burger.

Wat de samenstelling van de rechtsstaatagenda betreft, is van belang dat er sprake is van zowel continuïteit als flexibiliteit. Continuïteit vanwege de dragende kracht van de instituties in de rechtsstaat en flexibiliteit vanwege de inhoudelijke onderwerpen die halfjaarlijks worden besproken. Gelet hierop staan de staatscommissie de volgende deelnemers voor ogen: • Voor de rechtsprekende macht: de President van de Hoge Raad, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State en de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak. • Voor de uitvoerende macht: de meest betrokken ministers en publieke dienstverleners. • Voor de wetgevende macht: enerzijds de minister-president en de ministers van Justitie en BZK en anderzijds de voorzitters van de beide Kamers, geflankeerd door specifieke rapporteurs. De staatscommissie denkt ook aan deelname van de decentrale overheden, via een vertegenwoordiging van de gemeenten. Verder zullen vanwege hun constitutionele positie de drie Hoge Colleges van Staat niet kunnen ontbreken, met deelname van de vicepresident van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman.

7.2.3 De dialoog tussen de staatsmachten in de praktijk

De voorbereiding van de inhoud en de agenda van deze dialoog ligt bij de drie staatmachten zelf: zij komen met bespreek- en signaleringspunten. Ook de drie Hoge Colleges van Staat dragen agendapunten aan. Dit doen deze colleges (zoveel mogelijk) gezamenlijk. Dit past in hun streven om nauwer samen te werken.286 Hun inbreng is de opbrengst van de feedbackloop over wetgeving, rechtspraak en uitvoering waaraan zij ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid hebben bijdragen. Het is van groot belang dat alle deelnemers de vrijheid hebben en voelen om onderwerpen te agenderen. Op basis van een gedegen voorbereiding komt een gezamenlijk vastgestelde agenda tot stand. De staatscommissie stelt zich voor dat de drie staatsmachten een jaarlijks roulerende verantwoordelijkheid hebben voor de voorbereiding van de rechtsstaatagenda. De staatscommissie zou het op prijs stellen als de voorzitter van de Eerste Kamer de voorbereiding van de allereerste rechtsstaatagenda kort na de zomer 2024 ter hand wil nemen – in overleg met de beoogde deelnemers.

286

‘Gespreksnotitie ten behoeve van een bijeenkomst met informateurs en onderhandelaars’, algemenerekenkamer.nl, 28 augustus 2024.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Er is voor de Nationale Rechtsstaatagenda een klein, vast secretariaat. Dit heeft als taak de voorbereidingen en het tempo erin te houden – en om een jaarlijkse burgerpanelbijeenkomst te organiseren. Het secretariaat is beheersmatig ondergebracht bij de Algemene Rekenkamer. Dat sluit goed aan op de positie en ordenende, op verbetering gerichte functie van dit Hoge College van Staat. Het zou bovendien niet passend zijn om het secretariaat bij een van de drie staatsmachten onder te brengen. Het voorstel is om met een openbare agenda te werken. Tijdens de dialoog delen de drie staatsmachten hun perspectief op de werking van de rechtsstaat in het algemeen en op de signaleringen en opgaven voor de rechtsstaat in het bijzonder. Ook kunnen de staatsmachten bespreken wat zij het komend jaar (alleen of gezamenlijk) willen doen om deze opgaven voor de rechtsstaat te realiseren. Van de besloten dialoog wordt een verslag gemaakt, voorzien van signaleringen, dat na akkoord van alle deelnemers openbaar wordt gemaakt. Het is vervolgens aan iedere staatsmacht om vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid te bezien welke gevolgen hij verbindt aan de signaleringen. Zo kan de rechtsstaatagenda aanzetten tot actie.

7.2.4 Onderwerpen voor de rechtsstaatagenda

De rechtsstaatagenda speelt een centrale rol in de dialoog tussen de staatsmachten. Op deze agenda staan de belangrijkste rechtsstatelijke signaleringen die de staatsmachten gezamenlijk en afzonderlijk hebben gedaan om de werking van de rechtsstaat voor de inwoners van Nederland te verbeteren. Het spreekt voor zich dat de eerste jaren ook dit rapport van de staatscommissie in de voorbereidingen wordt betrokken. Bij de agendering zal sterk selectief te werk moeten worden gegaan, ook vanwege al bestaande overleggremia. Hierbij is het nodig dat er een leidende rol is voor de signalering van mogelijkheden tot concrete verbetering van de werking van de Nederlandse rechtsstaat voor burgers. Hoe kunnen de staatsmachten in de juiste positie komen om de verbetervoorstellen van de rechtsstaat voor de burgers werkelijkheid te laten worden? Permanente aandacht is daarbij nodig voor de ontwikkeling van een rechtsstatelijke cultuur die dragend is voor de drie staatsmachten. De geconsolideerde rechtsstaatagenda neemt de rechtsstaatagenda van het voorgaande jaar als uitgangspunt. Wat de staatscommissie betreft staan in elk geval de eerste jaren concrete signaleringen over de volgende vier hoofdpunten op de agenda: 1. De rechtsstaat meer leidend maken binnen de overheid. 2. Beleid, wetten en uitvoeringspraktijken vereenvoudigen. 3. De rechtsbescherming verbeteren. 4.

De wisselwerking tussen de staatsmachten.

Deze agenda wordt niet alleen aangevuld met de signaleringen van de deelnemers, maar ook met die van een burgerpanel dat jaarlijks bijeenkomt voor overleg over de werking van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief. Het is aan de dialoogpartners om die jaarlijkse burgerpanelbijeenkomsten te organiseren. Dit brengt met zich mee dat zij een vast secretariaat nodig hebben om deze taak bij onder te brengen. De doelen van de rechtsstaatagenda moeten voldoende helder, haalbaar en realistisch zijn. Wanneer de doelstellingen te abstract van karakter zijn, kan dit de slagkracht van de staatsmachten verminderen en leidt de agenda naar verwachting niet tot concrete acties. Voeding voor verbetervoorstellen kan ook gevonden worden in bronnen als: • rapportages en verslagen van Europese en internationale instanties (Raad van Europa, waaronder Venetiëcommissie en GRECO, Europese Commissie, VN-rapporteurs); • jaarverslagen en rapportages van de Hoge Colleges van Staat; • jaarverslagen en ‘terugkoppelingen’ van nationale en internationale rechterlijke instanties; • de periodieke ‘Staat van de Uitvoering’ en ‘Stand van de Uitvoering’, opgesteld door zowel centrale uitvoeringsorganisaties als gemeenten.

7.2.5 Debat over de rechtsstaat op landelijk en gemeentelijk niveau

De staatscommissie adviseert het parlement en de gemeenteraden in Nederland om regelmatig een debat te organiseren op basis van de dialoog tussen de staatsmachten en de Nationale Rechtsstaatagenda. Tijdens dat debat moet er ruimte zijn om te reflecteren op het eigen rechtsstatelijk handelen, de rechtsstatelijke kwaliteit van de uitvoering en het functioneren van de rechtsketen.

79

80

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

8. Investeringen in de rechtsstaat in tijden van personele schaarste 8.1

Wat betekent het advies in het licht van vergrijzing en krapte op de arbeidsmarkt?

De staatscommissie richt meerdere van haar verbetervoorstellen tot overheidsorganisaties met burgercontact: de publieke dienstverleners. In de voortgangsrapportage 2023 van Werk aan Uitvoering staat dat veel van deze uitvoeringsorganisaties tegen de grenzen van hun kunnen aanzitten. Zij lopen bij de verbetering van hun dienstverlening niet alleen aan tegen de krapte op de arbeidsmarkt, in het bijzonder de schaarste aan ICT-krachten, maar ook tegen de complexiteit van beleid en de (on)mogelijkheid van gegevensuitwisseling.287 Bij de rechtspraak is er eveneens sprake van hoge werkdruk.288 De Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050 wijst op de mogelijke consequenties van schaarse capaciteit en structurele krapte (die mede het gevolg zijn van de vergrijzing). De publieke taak kan er flink onder lijden. Wachttijden kunnen bijvoorbeeld toenemen. Of organisaties kunnen vanwege het arbeidsintensieve karakter van de dienstverlening maar in beperkte mate doelmatiger gaan werken.

Ook is het mogelijk dat de kwaliteit van hun dienstverlening daalt, omdat ze geen geschikt personeel kunnen vinden.289 Dit gebrek aan uitvoeringscapaciteit is niet alleen een probleem in 2050, maar ook nu al een hindernis voor beleidsuitvoering.290 Zijn de verbetervoorstellen van de staatscommissie wel waar te maken in het licht van deze schaarse capaciteit en structurele krapte?291 De staatscommissie onderkent het belang van realisme over wat mogelijk en uitvoerbaar is.292 Sterker nog: juist omdát ze zich bewust is van deze beperkingen, is ze tot haar verbetervoorstellen gekomen.

Werk aan Uitvoering, Voortgangsrapportage 2023, februari 2024, p. 30. Winter 2023. 289 Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050, Par. 5.4. 290 Moons en Van Veldhuizen, ‘Productiviteitsverschillen tussen publieke uitvoeringsorganisaties toegenomen’, ESB 108(4823), 20 juli 2023, p.1 291 Kamerstukken II 2023/24, 36410, nr. 1, p. 112 (Nota over de toestand van ‘s rijks financiën). 292 Brief van de secretarissen-generaal aan informateur Ronald Plasterk van 12 januari 2024, 4376837 (rijksoverheid.nl): “Er staan duizenden vacatures open in de (semi)publieke sector en de Studiegroep Begrotingsruimte laat zien dat de budgettaire ruimte beperkt is. Bij veel publieke dienstverleners is bovendien sprake van verouderde systemen, nog lopende implementatietrajecten, aanvullend belast met te grote interne en externe verantwoordingsdruk en toegenomen complexiteit.”. Zie ook over krapte op de arbeidsmarkt: SER, Waardevol werk: publieke dienstverlening onder druk. Oplossingsrichtingen voor de arbeidsmarktkrapte, SER advies 23/01, 2023.

Voor het goed presteren van de overheid, is het noodzakelijk dat uitvoeringsorganisaties beschikken over voldoende middelen en inhoudelijke deskundigheid. Anders kan de belofte van de rechtsstaat niet voldoende worden ingelost. Om die reden doet de staatscommissie verschillende voorstellen om de positie van uitvoeringsorganisaties ten opzichte van beleidsmakers en de wetgever te versterken. Uitvoeringsorganisaties moeten zich teweer kunnen stellen tegen onrealistische verwachtingen vanuit de regering of het parlement – of tegen hun gebrek aan interesse. Zoals Van Thiel aangeeft: “Uitvoeringsorganisaties zelf durven vaak geen nee te zeggen tegen beleid en politiek, omdat ze graag dienstbaar willen zijn. Of uitvoeringsorganisaties zeggen wel nee, maar daar wordt niet naar geluisterd.”293 In dit rapport staat onder meer het dringende advies aan het parlement om er vanuit zijn controlerende taak scherper op toe te zien dat budgetten stroken met de taken die bij uitvoeringsorganisatie zijn neergelegd. En de voorstellen van de staatscommissie voor vereenvoudiging van beleid, regelgeving en uitvoeringspraktijk zijn ook gedaan met het oog op reduceren van uitvoeringslast.

Een stevige reductie van de complexiteit van regelingen voor inkomensondersteuning is niet alleen vanuit burgerperspectief gewenst, maar is dat ook vanuit uitvoeringsorganisaties die belast zijn met de uitvoering van deze regeling. Die reductie zorgt ervoor dat zij op termijn kunnen rekenen op een daadwerkelijke beperking van de werklast; een beperking die uiterst welkom is in tijden van vergrijzing en krapte op de arbeidsmarkt. Deze beperking van werklast moet ook het gevolg zijn van een ander voorstel van de staatscommissie: het advies om de gegevensdeling voor proactieve dienstverlening te regelen in een algemene wet. Zoals Werk aan Uitvoering aangeeft, is het belang van een gezamenlijke aanpak op ICT-gebied noodzakelijk nu er een schaarste aan ICT-krachten is op de arbeidsmarkt.

287 288

De voorstellen van de staatscommissie kunnen ook bijdragen aan het voorkomen van niet-gebruik van regelingen. Het is niet alleen van rechtsstatelijk belang dat mensen hun bestaansminimum gerealiseerd zien. Het is ook doelmatiger als zij de inkomensondersteuning krijgen die zij nodig hebben voor hun bestaanszekerheid: niet-gebruik kan immers tot hogere kosten leiden – en tot meer werk voor de overheid in een later stadium.294 Sandra van Thiel: “We mogen in onze handjes knijpen met onze uitvoeringsorganisaties’’, overheidvannu.nl, 24 april 2024. 294 Significant APE 2023. p. 14-15. 293