Raadsonderzoek erfpachtbeleid Amsterdam.pdf
Tekst van het document
GEMEENTERAAD AMSTERDAM
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
1 juni 2021
2
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Samenvatting
Inleiding
Om tot een beantwoording van deze onderzoeksvraag te komen, hebben wij een aantal stappen doorlopen. Allereerst hebben
In Amsterdam is een groot deel van de gronden door
wij een groot aantal documenten bestudeerd om feitelijke
de gemeente Amsterdam in erfpacht uitgegeven. Het
informatie te verkrijgen. Vervolgens hebben we een aantal
erfpachtstelsel is in 1896 ingevoerd en bestaat in de basis tot
gesprekken gevoerd met betrokkenen om deze informatie te
de dag van vandaag. Het stelsel is op verschillende momenten
verrijken met beelden (inzichten, meningen en ervaringen).
aangepast, zoals in 2000 en 2016. Zo heeft de gemeente in
Op basis van deze informatie (feitelijke informatie en beelden)
2016, naast het bestaande stelsel van voortdurende erfpacht,
zijn wij tot een aantal bevindingen gekomen. Vervolgens is een
een stelsel toegevoegd: het stelsel van eeuwigdurende erfpacht.
analyse uitgevoerd en zijn we tot een beantwoording van de
Het kenmerkende verschil is dat bij voortdurende erfpacht
onderzoeksvraag gekomen.
sprake is van een canonherziening aan het einde van het tijdvak (CHET). Bij eeuwigdurende erfpacht is de canon eeuwigdurend vastgesteld en is er dus geen sprake van periodieke
Bevindingen
canonherziening. De Amsterdamse erfpachter kan sinds het erfpachter kan ook kiezen om niet over te stappen en bij het
Uitgangspunten voor de vernieuwing van het erfpachtsysteem
bestaande stelsel van voortdurende erfpacht te blijven.
Onder burgers, belangenorganisaties, deskundigen, raad
najaar van 2017 overstappen naar eeuwigdurende erfpacht. De
en bestuurders binnen de gemeente Amsterdam is er (rond Het erfpachtbeleid in Amsterdam staat, getuige ook dit
2014) overeenstemming dat het erfpachtstelsel transparanter,
raadsonderzoek, in de belangstelling. De belangrijkste
duidelijker en eenvoudiger moet worden. De meningen
reden hiervoor is dat de waarde van het onroerend goed
verschillen echter over de manier waarop. In deze periode
in Amsterdam de afgelopen jaren een enorme vlucht heeft
wordt kritisch gereflecteerd op de werking van het middel. Er is
genomen en de canon hieraan gekoppeld is. Dit betekent dat er
veel gesproken over en politieke compromissen zijn gevonden
soms grote financiële belangen op het spel staan. Kort en goed
op het hoe en de uitvoering van het stelsel, maar niet op het
gezegd: een canonherziening heeft in de regel forse financiële
waarom en de te realiseren doelen. Doordat de doelen van het
impact op de erfpachter, omdat de erfpachter na herziening
erfpachtstelsel niet scherp en/of actueel zijn, is onduidelijk
fors meer gaat betalen. Het erfpachtstelsel gaat het besteedbaar
of het middel (het erfpachtstelsel) in verhouding staat tot de
inkomen en de woning van de bewoners - en kiezers - van de
te realiseren doelen. Daarnaast hanteert de gemeente bij de
gemeente Amsterdam direct aan.
vernieuwing van het stelsel het uitgangspunt dat het nieuwe erfpachtstelsel op de korte termijn geen financieel nadelig effect
Tegen deze achtergrond heeft de gemeenteraad de volgende
mag hebben voor de gemeente.
onderzoeksvraag vastgesteld:
Aanpassingen in het erfpachtstelsel “In hoeverre is, sinds het van kracht worden
Om te komen tot de erfpachtgrondwaarde (de grondslag voor
van de Algemene Bepalingen (AB) 2000, de
canonberekening), maakt de gemeente Amsterdam gebruik
consumentenbescherming voldoende geborgd voor
van een modelmatige berekening. Hiervoor wordt de residuele
erfpachters in Amsterdam, en is het wenselijk en
grondwaarde methode gebruikt. Bij de verschillende elementen
mogelijk om dit te verbeteren?”.
en onderbouwing van de methode worden met deelbesluiten elementen toegevoegd of aangepast. Het totaal van deze
3
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
deelbesluiten maakt het voor de gemeenteraad niet eenvoudig om beleid en uitvoering te controleren.
Het gemeentelijk aanbod bij een CHET en de inzet van externe deskundigen Bij een canonherziening aan het einde van een tijdvak (bij
Ook voor de erfpachter is het niet eenvoudig om het stelsel
voortdurende erfpacht) krijgt de erfpachter een gemeentelijk
te kunnen volgen. Zo maakt de gemeente Amsterdam bij
aanbod. Vervolgens heeft de erfpachter de mogelijkheid om
het berekenen van de buurstraatquote (BSQ) gebruik van
drie externe deskundigen tot een aanbod te laten komen. Bij
niet-openbare data. Daardoor is het voor een erfpachter niet
eeuwigdurende erfpacht heeft de erfpachter deze mogelijkheid
mogelijk om de buurtstraatquote (BSQ) zelf na te rekenen en
niet.
de erfpachter kan niet controleren of de BSQ juist is. Daarnaast is de BSQ gemaximeerd op 49%. Dit is een politieke overweging
Het vertrouwen in de gemeentelijke aanbiedingen en in de
geweest. De overweging om de BSQ te maximeren (en andere
taxatie van deskundigen is, op basis van eerdere onderzoeken
BSQ’s niet te herverdelen) is niet eenvoudig te volgen en is in
van de Rekenkamercommissie en Grondwaardecommissie
een arbitraire keuze.
en mede gezien de verschillende rechtszaken, laag. De gemeentelijke werkinstructie om taxaties te beoordelen is
Een aantal aspecten is weinig onderbouwd. De depreciatie
geheim. Het geheimhouden van de gemeentelijke werkinstructie
(korting), om te corrigeren voor het bouwrijp maken
leidt tot wantrouwen onder erfpachters.
van de grond en om te corrigeren voor de bestaande contractrelatie is niet op wetenschappelijke inzichten
De overstapregeling
gebaseerd. Het canonpercentage van 2,39% is gezien de huidige
Tot 8 januari 2020 gelden gunstige voorwaarden voor een
marktontwikkelingen en lage rentes aan de hoge kant. Ook
overstap naar eeuwigdurende erfpacht. De WOZ-waarde met
de risico-opslag van 1,5% is hoog ten opzichte van de risico-
peildatum 1-1-2014 of 1-1-2015 wordt gebruikt en er geldt een
opslag die banken hanteren voor het risico dat consumenten de
korting van 35%.
hypotheek niet kunnen betalen. Het advies om een einddatum voor een voordelige overstap Daarnaast leidt het toepassen van de residuele methode tot
los te laten, is niet overgenomen. Gezien de tijdelijkheid van
een aantal consequenties die ongunstig zijn voor de erfpachter.
de voorwaarden, voelen burgers zich gedwongen om een
De residuele methode leidt tot een hefboomwerking. Een
keuze te maken in een voor hen onzekere context. Het is
stijging (of daling) in woningwaarde leidt tot een versterkte
onwaarschijnlijk dat de burger deze risico’s en keuzes volledig
waardestijging (of -daling) van de grondwaarde. Dit kan leiden
kan overzien. Enerzijds worden gunstige voorwaarden gecreëerd
tot extreme effecten voor de individuele erfpachter. Deze
om het gedrag van de erfpachter te stimuleren. Anderzijds
hefboomwerking wordt door de gemeente erkend en benoemd,
kunnen erfpachters het gevoel hebben te worden benadeeld,
maar wordt niet duidelijk en expliciet aan de erfpachter
vanwege die tijdelijkheid. In de praktijk leidt dit tussen
gecommuniceerd.
scheefgroei tussen en aanvullende verschillen in de positie van erfpachters.
Met de residuele methode wordt de opstal en grond los van wordt naar de gemeente toegerekend. Ook als deze
Betrokkenheid van burgers, deskundigen en de raad
waardeontwikkeling het gevolg is van macro-economische
Het college is zich bewust van het belang van goede, duidelijke
ontwikkelingen, investeringen door de inwoners zelf of de
en transparante communicatie richting de burger en raad.
populariteit van een buurt. Aangezien opstal en grond in de
Burgers kunnen in verschillende rondes reageren op het
praktijk geen onafhankelijke waarde hebben, is elke berekening
nieuwe erfpachtstelsel en de gemeente Amsterdam zorgt voor
van de grondwaarde fictief en voor discussie vatbaar.
een uitgebreide terugkoppeling op deze reacties. Het blijft
elkaar gewaardeerd. Het merendeel van de waardeontwikkeling
echter lang onduidelijk wat de financiële consequenties van In de methode die de gemeente gebruikt zitten veel effecten
het nieuwe stelsel zijn voor de erfpachter. Nadat de rekentool
die voor de erfpachter onzekerheid met zich meebrengen. Dit
beschikbaar komt, komen er veel reacties los.
leidt tot een technocratische methodiek waar aannames en modelmatige berekeningen op elkaar worden gestapeld. Voor de
De raad wordt regelmatig en uitgebreid meegenomen in de
consumenten is de methode niet meer te volgen.
voorgestelde aanpassingen van het erfpachtstelsel. Op sommige aspecten wordt de raad niet actief geïnformeerd en is de
4
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
raad niet betrokken bij onderliggende keuzes en afwegingen.
nieuwe) discussies oproept. Door de toegenomen complexiteit
Dit maakt het voor de gemeenteraad niet eenvoudig om de
van het stelsel met meerdere keuzemogelijkheden en steeds
uitgangspunten en afwegingen van het nieuwe eeuwigdurende
ingewikkeldere rekenmethoden, staat het draagvlak onder druk.
erfpachtstelsel vooraf te kunnen toetsen en de uitvoering te
Daarbij gaat het bij een overstap of canonherziening einde
controleren.
tijdvak vrijwel zonder uitzondering om relatief grote sprongen naar heel substantiële bedragen.
De burgers, deskundigen en raad zijn regelmatig geconsulteerd, maar ervaren beperkte ruimte om het beleid daadwerkelijk te
Met name tot een aantal jaren terug, blijkt dat niet alle
kunnen beïnvloeden.
erfpachters zich bewust zijn van het feit dat ze erfpachter zijn en wat dit betekent. Vooral als het einde tijdvak bij de koop van
Consequenties voor de erfpachter
de woning nog ver weg is en de canon tot het einde van het
Met het introduceren van twee naast elkaar bestaande
tijdvak is afgekocht, kunnen erfpachters de consequenties vaak
erfpachtstelsels is het aantal keuzeopties voor de consument
slecht overzien. De recente stelselherziening heeft tot breed
vergroot. Het grote aantal mogelijkheden leidt enerzijds tot
maatschappelijk debat geleid. Het bewustzijn over erfpacht is
keuzevrijheid. Aan de andere kant leidt het grotere aantal
sterk toegenomen. Daarmee zijn ook gevoelens van onrust en
keuzeopties tot minder overzichtelijkheid. Uit de talloze
het bewustzijn van de financiële risico’s toegenomen. Als gevolg
documenten en gesprekken volgt hoe complex de opzet van
daarvan is de discussie over het erfpachtstelsel ook met de
het erfpachtstelsel is. Vanuit het perspectief van de consument
laatste stelselwijzing niet in rustiger vaarwater gekomen.
komt hier bij dat het individuele effect afhankelijk is van persoonlijke omstandigheden, waardoor de consequenties van
In het rapport zijn de ontwikkelingen vanuit twee perspectieven
een keuze niet te overzien zijn. Veel erfpachters zijn bekend
geanalyseerd, het beleidsmatige perspectief en het perspectief
met de vernieuwing van het stelsel en heeft zich verdiept in een
van de consument.
overstap. Het aandeel erfpachters dat zich goed geïnformeerd voelt, is laag.
Beleidsmatig perspectief Vanuit een beleidsmatig perspectief stellen we dat het
Financiële context van het erfpachtstelsel
erfpachtstelsel op een doelmatige en doeltreffende manier moet
Er is geen directe link tussen de opbrengsten van het
bijdragen aan het algemeen belang. Dit perspectief stelt centraal
erfpachtstelsel en de investeringen in de stad. Erfpacht
dat met het erfpachtstelsel publieke doelstellingen en publieke
wordt feitelijk gebruikt als een algemeen dekkingsmiddel. De
waarde gerealiseerd moeten worden.
financiële effecten van eeuwigdurende erfpacht op de gemeente Amsterdam zijn onzeker en sterk afhankelijk van keuzes die
De oorspronkelijke doelstellingen zijn sinds 1896 niet
consumenten maken (overstappen of niet? afkopen of niet?).
geactualiseerd en zijn daardoor nauwelijks meer actueel. Voor
Uit onderzoeken lijkt het aannemelijk dat de totale opbrengsten
de ruimtelijke doelstellingen zijn sinds 1896 diverse wettelijke
van eeuwigdurende erfpacht onder de opbrengsten van het
instrumenten beschikbaar gekomen waarmee (mogelijk) net zo
voortdurende stelsel liggen.
goed of wellicht zelfs beter gestuurd kan worden op ruimtelijke doelstellingen van de gemeente Amsterdam. De doelstelling die
Analyse
nu nog het duidelijkst in beeld is, is de waardeontwikkeling ten goede laten komen aan de gemeente in plaats van individuele woningbezitters. Aan de andere kant heeft de gemeente
Het erfpachtstelsel staat permanent ter discussie, zowel
Amsterdam deze doelstelling ten dele laten varen, door
maatschappelijk door diverse belangenorganisaties, als
erfpachters de mogelijkheid te bieden om van voortdurende
juridisch in talloze rechtszaken en ook in de politiek.
erfpacht naar eeuwigdurende erfpacht over te stappen. Een
College en gemeenteraad reageren op deze discussies door
financiële doelstelling lijkt wel nadrukkelijk aanwezig te
het erfpachtstelsel stap-voor-stap te verfijnen, waarbij het
zijn. De middelen worden feitelijk ingezet als een algemeen
doel is tegemoet te komen aan de bezwaren zoals het gebrek
dekkingsmiddel en worden niet specifiek en herkenbaar ingezet
aan transparantie, begrijpelijkheid, voorspelbaarheid en
voor verbetering van de stad. De opbrengsten van erfpacht
rechtvaardigheid. Het paradoxale effect dat optreedt, is dat elke
worden niet in een apart fonds of in een aparte reserve gestort,
wijziging weliswaar meer mogelijkheden creëert, maar dat het
behoudens een vereveningsreserve om schommelingen in de
erfpachtstelsel complexer wordt en daarmee weer meer (en
jaren op te kunnen vangen. Daarnaast is bij de herziening van
5
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
het stelsel geredeneerd vanuit een gewenste of minimaal te
Op het eerste gezicht kan worden gedacht en gezegd dat met
behalen opbrengst.
de introductie van het stelsel van eeuwigdurende erfpacht de consument tegemoet is gekomen in zijn zoektocht naar
Door deze gebrekkige beleidsdoelstellingen is het niet eenvoudig
rechtszekerheid (weten waar hij aan toe is). Ontegenzeggelijk
om te controleren waaraan erfpacht zou moeten bijdragen, of de
is het waar dat als een consument kiest voor eeuwigdurende
doelen gerealiseerd worden en of doel en middel met elkaar in
erfpacht, zeker als hij de erfpacht afkoopt, in beginsel voor
evenwicht zijn. In die context kan van consumentenbescherming
altijd weet waar hij (en toekomstige erfpachters) aan toe zijn.
geen sprake zijn. Consumentenbescherming kan binnen het
Daarmee is alleen nog niet gezegd of de erfpachter daaraan ook
erfpachtstelsel pas goed een plek krijgen, als in het grotere
verstandig heeft gedaan.
plaatje wordt bezien waarom er een erfpachtstelsel is, welke publieke belangen dit stelsel moet dienen en hoe deze belangen
Daarmee is vanuit het perspectief van de consument geen
daadwerkelijk worden gerealiseerd.
sprake van een vrijblijvende keuze. Dit in een context waarbij de financiële impact van de keuze niet bekend is (of kan zijn). Het
Consumentenperspectief
kan zelfs zijn dat de erfpachter op wie de keuze neerslaat een
Vanuit consumentenperspectief heeft de erfpachter een
heel andere persoon is dan diegene die nu voor de keuze gesteld
persoonlijk (individueel) belang. Hij staat daarbij in een
is. Wij delen daarom niet de opvatting dat het hebben van
relatie tot de gemeente als erfverpachter. In deze relatie spelen
keuzevrijheid in het geval van het erfpachtstelsel automatisch
de beginselen van goed bestuur een belangrijke rol. Daarbij
leidt tot een betere bescherming van de consument en meer
moet gedacht worden aan de beginselen van rechtszekerheid
rechtszekerheid.
en rechtsgelijkheid. Rechtszekerheid staat voor hetgeen waar de erfpachter als individu aan toe is (ik als erfpachter). Het
Rechtsgelijkheid van de erfpachter
beginsel van rechtsgelijkheid brengt mee dat de erfpachter gelijk
Door alle aanpassingen en geïntroduceerde keuzemogelijkheden
wordt behandeld als anderen (ik als erfpachter, ten opzichte
door de jaren heen, zitten erfpachters vaak in verschillende
van andere erfpachters). Daarnaast zijn onder meer het
regimes die onderling sterk kunnen verschillen. Daarmee wordt
transparantiebeginsel en het participatiebeginsel van belang.
onbedoeld een wissel getrokken op de rechtsgelijkheid. Iedere koerswijziging waarbij (nieuwe) keuzes geboden worden, zorgt
Rechtszekerheid van de erf pachter
voor nieuwe onzekerheid voor erfpachters en potentieel ook tot
Iedere aanpassing van het erfpachtstelsel lijkt op zichzelf
toenemende ongelijkheid.
een goede en verklaarbare aanpassing. In de praktijk blijkt echter dat deze losstaande aanpassingen grote consequenties
Er zijn historisch verklaarbare, maar in de praktijk forse
hebben op het erfpachtstelsel als geheel. Iedere koerswijziging
onderlinge verschillen tussen de positie van burgers die een
waarbij (nieuwe) keuzes geboden worden, zorgen voor nieuwe
woning bezitten. Zo zijn de woningen in de grachtengordel en
opties, keuzes en daarmee onzekerheid voor erfpachters.
delen van Oud-West bijvoorbeeld gelegen op eigen grond. Deze
In het verlengde daarvan neemt ook de complexiteit en
onderlinge verschillen geldt ook voor erfpachters in buurten
onoverzichtelijkheid van het stelsel toe.
waar het tijdvak spoedig afloopt tegenover woningen en buurten waar het einde tijdvak nog meer dan tien jaar in de toekomst is
De variabelen in het stelsel worden voor een belangrijk
gelegen.
deel bepaald door toekomstige ontwikkelingen (zoals de vastgoedmarkt en renteontwikkelingen). Daardoor is het
Hoewel er in de basis een vrije keuze is van consumenten bij
vrijwel onmogelijk om de erfpachter zekerheid te verschaffen
de koop van een woning, is er in Amsterdam geen vrije keuze
over de toekomstige ontwikkeling van de canon. Gezien deze
van de erfpacht en ten opzichte van de erfverpachter. Met
vele variabelen en complexiteit van het stelsel als geheel is het
de erfverpachter (de gemeente Amsterdam) is, anders met
voor erfpachters lastig om de eigen positie te doorgronden.
de verkoper van de woning, niet te onderhandelen over de
Het erfpachtstelsel en de rekenmethoden zijn in verschillende
specifieke condities en het is niet mogelijk om uit te wijken
documenten verankerd. Het grote aantal documenten maakt
naar alternatieve erfverpachters. Daarnaast is het aangaan van
het stelsel niet overzichtelijker. Gezien de vele informatie,
een erfpachtrelatie met de gemeente geen op zichzelf staande
variabelen en aspecten is het onwaarschijnlijk dat de erfpachter
keuze. Het aangaan van een erfpachtrelatie maakt onderdeel uit
dit stelsel volledig kan begrijpen.
van een veel omvangrijkere keuze (de koop van een woning),
6
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
waarbij de condities bovendien zijn bepaald door vorige
een goede informatievoorziening zodat consumenten een
erfpachters van de betreffende woning.
geïnformeerde beslissing kunnen nemen.
De uitwerking hiervan is dat na verloop van tijd, er enorme
Wat in de informatie ontbreekt is een duidelijke omschrijving
verschillen zijn en in de toekomst verder gaan ontstaan tussen
van de risico’s en onzekerheden. Ook is niet glashelder wie
de positie van de ene erfpachter ten opzichte van andere
aan de lat staat om de risico’s en onzekerheden over het
erfpachters (straat, buurt of stadsgenoten) en tussen de positie
voetlicht te brengen. Wat erfpachter en de gemeente precies van
van erfpachters en eigenaren met een woning op eigen grond.
elkaar mogen verwachten is niet duidelijk. Dit geldt ook voor
Het argument dat iedere consument – kennelijk – zelf gekozen
makelaars, notarissen, banken en hypotheekadviseurs. Dit staat
heeft om een woning op erfpachtgrond te kopen, is daarin niet
los van het gegeven dat deze actoren niet de mogelijkheid en
overtuigend om vast te stellen dat deze uitkomst rechtvaardig
soms niet het belang hebben om de (beoogde) erfpachter mee
is. Vrijwel alle grond buiten de grachtengordel is in erfpacht
te nemen in de (mogelijke) consequenties van hun keuzes.
uitgegeven en een koper heeft vrijwel geen mogelijkheid om voor een andere locatie zonder erfpacht te kiezen.
Wat hierin verder meespeelt, is dat er geen duidelijke partij is die toeziet op de consumentenbescherming
In onze analyse speelt daarbij mee dat erfpacht in toenemende
binnen het erfpachtrecht. Erfpacht valt niet onder het
mate het karakter van een grondbelasting heeft gekregen. Dit
consumententoezicht van de ACM en er is geen sprake van
legt ons inziens bloot waarom erfpachters ontevreden zijn waar
een financieel product in de zin van de Wet op het financieel
zij (veel) meer betalen dan andere erfpachters en eigenaren met
toezicht (Wft), waardoor ook de AFM geen toezicht houdt. De
een woning op eigen grond. Juist als erfpacht in toenemende
Amsterdamse gemeenteraad heeft uiteraard een kaderstellende
mate het karakter heeft van een belasting, ligt meer in de rede
en controlerende functie, maar het is niet realistisch dat de
dat alle Amsterdammers, zowel eigenaars als erfpachters, in
gemeenteraad vanuit die rol de bescherming van de erfpachter
gelijke mate worden belast.
volledig kan borgen.
Transparantie van het erf pachtstelsel
Participatie en het erf pachtstelsel
Zelfs in het geval van volledige transparantie is het onmogelijk
Bij het college en gemeenteraad is veel aandacht voor het
om met zekerheid de juiste keuzes te maken. De hoogte van
inspraakproces. Tegelijkertijd kiest het college er niet voor om
de canon hangt namelijk samen met de ontwikkeling van de
de aanpassingen in het erfpachtstelsel écht participatief vorm
markt, die niemand (volledig) kan voorspellen. Ook hangt het
te geven. Het college maakt op een aantal momenten gebruik
vanuit het perspectief van een consument af van een samenspel
van participatie-instrumenten (gesprekken, dwarskijksessies).
van bekende en soms nog onbekende omstandigheden
Betrokkenen kunnen inspreken en worden (aan)gehoord,
én van persoonlijke voorkeuren. Die (mogen en) kunnen
maar in de praktijk blijkt dat deze gesprekken niet leiden tot
door de overheid niet gekend worden. Daarmee is volledige
koerswijzigingen. Dit heeft mogelijk ook te maken met het
transparantie geen oplossing voor door consumenten ervaren
moment waarop deze geluiden het college bereiken, namelijk op
onzekerheid.
het moment dat er al concrete voorstellen op tafel liggen.
Om dezelfde reden dat volledige transparantie de onzekerheid
Dat van echte participatie geen sprake is, geldt voor
niet volledig kan wegnemen, zal ook een (actieve)
belangengroepen, maar ook voor deskundigen. De uitkomsten
informatievoorziening (door de gemeente of derden) of
van de zogeheten ‘dwarskijksessies’ leiden niet (meer) tot
onderzoeksplicht (van de consument) geen volledige oplossing
aanpassingen maar eerder tot versteviging van de stellingname.
zijn.
Dit leidt er toe dat een aantal kritiekpunten op het erfpachtstelsel – die zich ook in dit rapport manifesteren – al
De gemeente Amsterdam heeft een rol genomen in de
tijdens de aanpassingen van het erfpachtstelsel bij het college
informatievoorziening. Informatie is goed toegankelijk te
onder de aandacht waren. Dit is voor ons een indicatie dat het
vinden, er is een rekentool ter beschikking gesteld en er is
college destijds weinig ruimte voelde om aan deze kritieken
geprobeerd de complexe materie zo toegankelijk mogelijk op te
tegemoet te komen. Daarnaast lijkt het erop dat hier de burger
schrijven en inzichtelijk te maken. Hiermee geeft de gemeente
tegenover het bestuur staat, in plaats van de situatie waarbij het
invulling aan de gevoelde verantwoordelijkheid te zorgen voor
bestuur er voor de burger is en de burger betrekt.
7
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Zorgelijk is het dat het college op het gebied van erfpacht
ook het effect geweest van alle maatregelen die sinds 2000 zijn
de burger het vertrouwen van veel burgers lijkt te zijn
genomen, de goede bedoelingen ten spijt.
verloren. Onze indruk is dat dit mede veroorzaakt is doordat burgers niet de gelegenheid hebben gehad te participeren
Op basis van de onderzoeksvraag “In hoeverre is, sinds het
in de totstandkoming van beleid en op momenten ook als
van kracht worden van de Algemene Bepalingen (AB) 2000, de
tegenstander zijn beschouwd.
consumentenbescherming voldoende geborgd voor erfpachters in Amsterdam, en is het wenselijk en mogelijk om dit te verbeteren?”.
Conclusie: Erfpacht in Amsterdam als Gordiaanse knoop
Concluderen wij het volgende: De introductie van een extra (keuze)optie voor de consument, zoals de introductie van eeuwigdurende erfpacht, biedt de
Niemand is écht tevreden met het huidige stelsel. De redenen
consument niet per definitie meer bescherming. Dit komt omdat
van deze onvrede zijn vaak ideologisch gemotiveerd en daarmee
het maken van de keuze consequenties heeft, vaak bovendien
niet altijd onderling verenigbaar. Dit leidt ertoe dat, hoewel
op langere termijn en mogelijk ook pas voor toekomstige
geen van de betrokkenen blij is met de werking van het huidige
erfpachters. De keuzemogelijkheid tussen voortdurende en
stelsel van erfpacht, het toch lastig is om daar iets aan te doen.
eeuwigdurend erfpacht biedt als zodanig dus geen bescherming.
Het nieuwe stelsel van eeuwigdurende erfpacht lost deze
De angel van het erfpachtstelsel vanuit het perspectief van
knelpunten niet op. Het stelsel is zelfs ingewikkelder geworden.
de consument hangt niet zozeer samen met of sprake is van
Een keuze voor eeuwigdurende erfpacht levert wellicht meer
voortdurende erfpacht of van eeuwigdurende erfpacht, maar
zekerheid op wat de consument in de toekomst kwijt is aan
wat de consument – onder de streep – betaalt als erfpachtcanon
erfpacht, maar levert onzekerheid op over de vraag of dit de
en de effecten van de erfpachtstatus op de waarde van de
juiste keuze is. Ook geeft het geen antwoord op de vraag of het
woning. Het is, afhankelijk van de invulling, in beide stelsels
bedrag redelijk is (te hoog of te laag) en evenmin of dit bedrag
denkbaar dat de erfpachter te veel of te weinig betaalt. De
in redelijke verhouding staat tot straat-, buurt- en stadsgenoten.
keuze voor het ene of andere stelsel is in zekere zin gokken op de toekomst. Een keuze tussen de twee stelsels biedt geen
Over de periode 2000 – 2020 is met name het gesprek is
bescherming voor de erfpachter.
gevoerd over de technische aspecten en de uitvoering (het wat en hoe) van het erfpachtstelsel. Er is gesleuteld aan de
Het is niet glashelder welke publieke belang het erfpachtstelsel
residuele grondwaardemethode, BSQ en overstapregeling. In
dient en hoe deze belangen zich tot elkaar verhouden, zeker
deze discussies is zelden over de doelen en ‘het waarom’ van
waar het gaat om bestaande woningen. Daardoor is evenmin
het erfpachtstelsel gesproken, terwijl het erfpachtstelsel toch
duidelijk of het Amsterdamse erfpachtstelsel in de huidige opzet
een manier (middel) zou moeten zijn om publieke doelen te
deze publieke belangen het beste (doeltreffend en doelmatig)
realiseren en ook tot de publieke doelen in redelijke verhouding
dient. Veel keuzes die bij de opzet van het erfpachtstelsel
zou moet staan. Het middel van erfpacht lijkt een doel in
zijn gemaakt, hebben een lange voorgeschiedenis en zijn
zichzelf geworden.
politiek gemotiveerd in plaats van inhoudelijk onderbouwd en getoetst op hun actualiteit. Daarbij komt dat de canon steeds
Al met al zien wij een Gordiaanse knoop: hoewel duidelijk is dat
nadrukkelijker het karakter van een belasting heeft, waardoor
de bescherming van de erfpachter in het erfpachtstelsel onder
veel gewicht komt te liggen bij de vraag of deze belasting
druk staat, is niet direct evident hoe deze bescherming voor
wel eerlijk onder de inwoners van Amsterdam is verdeeld.
erfpachters in totaliteit verbeterd kan worden.
Onderlinge verschillen worden in die context al snel als onrechtvaardig ervaren.
Beantwoording onderzoeksvraag Het is duidelijk dat de consumentenbescherming onder druk
Handelingsperspectief voor het vervolg
staat en verbeterd moet worden. Tegelijkertijd schuilt in het toevoegen van nieuwe elementen of extra maatregelen het risico
Op basis van bovenstaande conclusies en in de wetenschap
van een nog grotere complexiteit. Dat is in retroperspectief
dat extra opties tot extra complexiteit leiden, zien wij
8
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
mogelijkheden om de consumentenbescherming beter te
vaststellen en het college opdragen om zich aan deze nor-
waarborgen. Dit handelingsperspectief is geordend langs de
men te conformeren.
algemene beginselen van goed bestuur. •
Bepalingen omtrent grondwaardebepalingen en canonper-
Consumentenbescherming door erfpachtstelsel te koppelen aan (publieke) doelen
centages liggen nu voornamelijk vast in gemeentelijk beleid.
Wij adviseren de gemeenteraad van Amsterdam om in
steviger te verankeren, bijvoorbeeld in de AB. Hierbij past de
samenspraak met het college de doelstellingen achter het
kanttekening dat hiermee de flexibiliteit wel afneemt.
•
De rechtszekerheid kan versterkt worden door dit beleid
instrument erfpacht, in ieder geval voor woningen, opnieuw te bezien en vast te stellen.
•
Wij adviseren de consequenties van grondwaardebepalingen en canonberekeningen voorspelbaarder te maken en de hef-
•
Wij adviseren de gemeenteraad de algemene beginselen
boomwerking te elimineren. Dit kan door de rekenformules
van goed bestuur als algemeen kader te hanteren. Bij het
eenvoudiger te houden. In de te hanteren methoden moeten
formuleren van de doelstellingen is het advies het perspec-
cumulatie-effecten voorkomen worden en hefbomen gema-
tief van de burger (zowel erfpachters als niet-erfpachters)
tigd worden. Dat leidt tot een geleidelijker ontwikkeling van
nadrukkelijker en eerder in de voorbereiding van beleid
canons zonder grote uitschieters of sprongen. De voorspel-
mee te nemen. Het gaat dan niet alleen om wat wijzigingen
baarheid wordt ook verhoogd door wijzigingen in rekenme-
betekenen voor de begroting van de stad, maar ook om wat
thoden zoveel mogelijk te beperken.
het betekent voor de portemonnee van de burger. • •
•
Duidelijker checks-and-balances in de organisatie dragen
Wijzigingen van beleid met grote maatschappelijke, finan-
ook bij aan meer objectiviteit. Op dit moment zijn beleids-
ciële en juridische gevolgen zouden eerst ter besluitvorming
voorbereiding, taxatie, waardebepaling, uitvoering en beheer
aan de gemeenteraad moeten worden voorgelegd. Wij advi-
bij dezelfde afdeling ondergebracht, inclusief de verant-
seren de gemeenteraad deze kaderstellende rol actiever op te
woordelijkheid om inkomsten te genereren. Te overwegen
pakken om de democratische legitimiteit van het erfpacht-
valt om de taxatie / waardebepaling van erfpachtrechten
stelsel te versterken en de positie van erfpachters versterken
elders te beleggen. Wij denken dan concreet aan de afdeling
en bescherming te bieden aan ‘consumenten’.
Belastingen.
Doelstellingen waaraan erfpacht kan bijdragen zijn onder
•
De gemeenteraad heeft een controlerende rol ten opzichte
meer ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, inclusie
van het college. Aan de hand van het normenkader voor
en diversiteit van de stad, financiële solidariteit tussen
rechtszekerheid moet beschouwd worden welke informatie
Amsterdammers en de financiële positie van de gemeente
systematisch aan de gemeenteraad verstrekt wordt zodat
Amsterdam. Wij adviseren om voor elk van deze doelstellin-
controle effectiever en structureel (en niet incidentgedre-
gen te beargumenteren met welke (mix van) instrumenten
ven) vorm gegeven kan worden. De gemeenteraad heeft ook
deze doelen het best kunnen worden behaald. Erfpacht is
enkele instrumenten zoals de accountant, de ombudsman en
naast onder meer fiscale middelen en subsidies, één van de
de rekenkamer die kunnen ondersteunen in de controlerende
instrumenten en niet een doel op zich. Als onderbouwd is
rol. Wij adviseren met deze organen te onderzoeken hoe de
dat het instrument erfpacht het beste instrument is om een
gemeenteraad in positie komt de uitvoering te controleren.
doel te bereiken, dient ook vastgesteld te worden in hoeverre inzet proportioneel is en wat een redelijke verdeling
•
Op dit moment is er geen extern toezicht specifiek op
van de waardeontwikkeling tussen gemeente en erfpachter
de uitvoering van het erfpachtstelsel. Omdat de materie
is. Daarmee ontstaat een solide basis voor een legitiem
zeer specifiek is en grote deskundigheid vraagt en er geen
erfpachtstelsel.
specifiek extern toezicht is, adviseren wij de gemeenteraad zich actief door deskundigen bij te laten staan. De vorm
Consumentenbescherming door rechtszekerheid •
waarin dit zou kunnen, is periodiek (eens in de drie of vier
Wij adviseren de gemeenteraad een duidelijk kader aan het
jaar) een visitatiecommissie van externe deskundigen te
college mee te geven voor rechtszekerheid. Hoewel erfpacht
vragen de uitvoering van het beleid door te lichten en te
formeel niet onder toezicht van de AFM valt en de Wft niet
toetsen aan de door de gemeenteraad vastgestelde kaders en
van toepassing is, kan de gemeenteraad het normenkader
normen.
9
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
•
Het sluitstuk van rechtszekerheid is de mogelijkheid om
ook in de toekomst verder ingezet moeten worden. Inspraak
geschillen voor te leggen aan een onafhankelijke derde. In
moet daarbij worden ingezet als slotstuk op de participa-
het stelsel van voortdurende erfpacht bestaat de mogelijk-
tie. Inspraak moet niet in plaats van participatie of als een
heid om externe deskundigen een waardebepaling te laten
verplicht nummer ingezet worden.
doen. Door de nauwe contacten die er tussen taxateurs en de gemeente Amsterdam zijn, ontstaat het risico dat
•
De gemeenteraad heeft enkele malen, vooral ten tijde van
de onafhankelijkheid onder druk komt. Wij adviseren de
besluitvorming over eeuwigdurende erfpacht, expertsessies/
onafhankelijkheid van deskundigen steviger te verankeren,
hoorzittingen belegd. De gemeenteraad zou naar ons oordeel
bijvoorbeeld in het eerder genoemde normenkader. De door
dit soort type instrumenten vaker moeten inzetten en daar
ons geadviseerde visitatiecommissie zou periodiek kunnen
ruim de tijd voor moeten nemen. Met de inzet van dit soort
toetsen of deskundigen onafhankelijk optreden.
instrumenten verwerft de gemeenteraad eigenstandig inzicht in de materie, de belangen en de expertopinies. Dit geeft het
•
In het systeem van eeuwigdurende erfpacht heeft de erfpach-
debat in de gemeenteraad een betere inhoudelijke basis.
ter geen mogelijkheid de gemeentelijke aanbieding aan een externe voor te leggen of bezwaar of beroep aan te tekenen.
•
Participatie kan verder versterkt worden door partijen te
Als een erfpachter bij de berekening van de overstap gecon-
betrekken bij het uitvoeringsbeleid van het erfpachtstel-
fronteerd wordt met een aanbod waarmee hij het oneens
sel. Dit zou er ook in moeten bestaan dat wijziging van
is, kan hij deze niet ter discussie stellen. Wij adviseren te
de Algemene Bepalingen – tweezijdig - vorm krijgt en dus
onderzoeken of hier aan tegemoet gekomen kan worden,
ook samen met (belangenorganisaties van) erfpachters
bijvoorbeeld door het introduceren van een onafhankelijke
gebeurt. De gemeenteraad kan de positie van zichzelf en
geschillencommissie die erfverpachters binnen de juridische
de erfpachter versterken door het stellen van een algemeen
grenzen helpt, kan bemiddelen met de gemeente, zoals het
participatiekader.
klachteninstituut financiële dienstverlening (Kifid). •
Succes van participatie is ook afhankelijk van de juiste hou-
Consumentenbescherming door rechtsgelijkheid
ding. Een opener houding van alle betrokkenen moet ertoe
Idealiter zouden type, omvang en locatie van de woning
leiden dat alternatieve geluiden en opinies beter in overwe-
bepalend moeten zijn voor de omvang van de canon en niet
ging worden genomen, in de wetenschap dat grondwaar-
de vraag onder welke erfpachtsituatie een woning valt. Hier
debepaling noodzakelijkerwijs modelmatig plaatsvindt. Elk
wringt echter dat erfpacht een lange historie kent van aan-
model heeft beperkingen en elke berekening kan er naast
passingen en dat deze aanpassingen niet achteraf aangepast
zitten. Eén opinie of één methode tot de absolute norm
kunnen worden. Bij toekomstige aanpassingen moet om die
verheffen, past in die situatie niet. Door uitkomsten van
reden nadrukkelijker gekeken worden naar de effecten van
verschillende methoden met elkaar te vergelijken, komt een
wijzigingen voor individuele gevallen, zoals de verschillen
meer afgewogen waardering tot stand.
•
tussen vergelijkbare woningen, ongeacht de erfpachtsituatie en niet alleen naar de macro-effecten.
•
Daarnaast zien wij in dit dossier dat het debat snel de diepte en details in gaat, waarbij het grotere plaatje uit zicht
•
Door rechtsbescherming achteraf alleen te beperken tot een
verdwijnt. Participatie zou heel goed rondom een aantal
gang naar de rechter, werpt de gemeente een forse drempel
buitenste kaders, uitgangspunten of ontwerpcriteria geor-
op voor erfpachters om hun recht te halen. De voorstellen
ganiseerd kunnen worden, zoals over de openbaarheid van
onder het vorige kopje voor het kunnen voorleggen van
alle brondata, in plaats van detaillistische discussies over de
individuele uitkomsten aan de geschillencommissie voor
precieze berekening van de BSQ.
een toets, dragen ook bij aan het vergroten van rechtsgelijkheid omdat deze laagdrempelig en toegankelijk zijn voor alle erfpachters.
•
Belangenvertegenwoordigers komen voor een legitiem doel op en zijn niet per definitie tegenstanders van het erfpachtstelsel. Voorkomen moet worden dat participatie
Consumentenbescherming door participatie •
leidt tot een partijtje armworstelen met ondersteuning van
De inzet van participatie-instrumenten, zoals het betrekken
onderzoeksbureaus en elkaar beconcurrerende experts. Dat
van deskundigen en belangenorganisaties bij het opstellen
vergt een open proceshouding, van in eerste instantie de
van nieuwe Algemene Bepalingen zijn goede voorbeelden die
gemeente.
10
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
•
Aan het eind van het besluitvormingsproces neemt de gemeenteraad een besluit. Door het besluit te baseren op een deugdelijke beleidstheorie en een open besluitvormingsproces, zal het vertrouwen in erfpacht (ongeacht de vormgeving) en in de genomen besluiten toenemen.
Consumentenbescherming door transparantie •
Op een aantal punten kan meer transparantie leiden tot meer vertrouwen. Goede voorlichting aan consumenten is een hoeksteen van consumentenbescherming. Naar ons oordeel zou de gemeente een ruimere opvatting kunnen hanteren, om consumenten op de risico’s en inherente onzekerheden die met keuzes samenhangen te wijzen. Wij adviseren om een algemene bijsluiter te maken waarin consumenten op risico’s wordt gewezen en waarin een verwijzing zit naar adviseurs die een persoonlijk advies kunnen geven.
•
Bij de koop van een huis zijn vaak makelaars, notarissen, hypotheekadviseurs en banken betrokken. Zij hebben allen een rol bij het voorlichten van consumenten. Als verantwoordelijke voor het erfpachtstelsel adviseren wij de gemeente Amsterdam om meer systematisch zicht te hebben op de wijze waarop consumenten geadviseerd worden door deze professionele partijen. In samenhang vergt dat ieder weet wat zijn rol is, en deze ook goed uitvoert. Dat begint met het vastleggen van ieders rol en verantwoordelijkheid en vervolgens met het systematisch toetsen van het bestaan van de verschillende rollen in de praktijk.
•
Transparantie zit ook in het erfpachtstelsel zelf, zoals de mate waarin de onderliggende gegevens voor iedereen opvraagbaar zijn en waarin onderbouwingen en keuzes transparant zijn. Wij adviseren de componenten, zoals de BSQ, depreciatiefactor, risico-opslag en koppeling van de canon aan de ontwikkelingen in de buurt beter en duidelijker te onderbouwen. De ontwerpeis zou moeten zijn dat alle elementen gebaseerd zijn op openbare gegevens.
•
Meer transparantie is een voorwaarde om participatie van de burger mogelijk te maken. Door middel van transparant optreden van het overheidsbestuur krijgt de burger weer vertrouwen, al moet de burger vervolgens wel bij het maken en uitvoeren van beleid betrokken worden. Als dat niet het geval is, dan is ook de transparantie zinloos. In dat opzicht zijn de beginselen van transparantie en participatie cruciale elementen in de hedendaagse democratie ook op gemeentelijk niveau.
11
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Inhoudsopgave
1.
2.
Inleiding ............................................................... 12
5.
Analyse ................................................................ 70
1.1
Onderzoeksvragen ................................................................. 13
5.1
1.2
Methodologische aanpak ................................................. 13
maatschappelijke, juridische en politieke
1.3
Klankbordgroep ...................................................................... 14
discussie .......................................................................................... 71
1.4
Leeswijzer ..................................................................................... 14
5.2 Het erfpachtstelsel vanuit beleidsmatig perspectief bezien ................................................................. 72
Juridische uitgangspunten ........................... 16 2.1
5.3 Consumentenbescherming vanuit het
Erfpacht ......................................................................................... 17
perspectief van goed bestuur ...................................... 73
2.2 Brede opvatting consumentenbescherming .. 18
5.4 Erfpacht in Amsterdam,
2.3 Beleid ................................................................................................ 21
een Gordiaanse knoop ....................................................... 77
2.4 Jurisprudentie ........................................................................... 22
3.
De opzet van het erfpachtstelsel in Amsterdam ........................................................ 25 3.1
Inleiding ......................................................................................... 25
3.2 Stelsel van voortdurende of eeuwigdurende erfpacht ................................................. 27 3.3 Algemene en bijzondere bepalingen ................... 28 3.4 De grondwaarde ................................................................... 30 3.5 De buurtstraatquote en de buurtquote ............... 31 3.6 De erfpachtgrondwaarde ................................................ 31 3.7 Canonpercentage en indexatie .................................. 33 3.8 Betaalopties ............................................................................... 34 3.9 Rekenvoorbeelden ............................................................... 34
4.
Ontwikkeling van het erfpachtstelsel 2000-2020 .......................................................... 36 4.1
Inleiding ......................................................................................... 36
4.2 Uitgangspunten voor de vernieuwing van het erfpachtstelsel ....................................................... 37 4.3 Aanpassingen in het erfpachtstelsel ...................... 41 4.4 Betrokkenheid van burgers, deskundigen en de Amsterdamse gemeenteraad ...................... 53 4.5 Consequenties voor de erfpachter ............................ 61 4.6 Financiële context erfpachtstelsel ............................ 67
Erfpachtstelsel leidt tot permanente
6.
Beantwoording onderzoeksvragen ........... 78 6.1
Beantwoording onderzoeksvraag 1: mate van consumentenbescherming van erfpachters ....................................................................... 79
6.2 Beantwoording onderzoeksvraag 2: rol van de consument binnen het erfpachtbeleid in Amsterdam .................................... 82 6.3 Beantwoording onderzoeksvraag 3: rol van de gemeenteraad ................................................ 84 6.4 Beantwoording onderzoeksvraag 4 en de hoofdvraag: welke verbeteringen zijn mogelijk? ............................................................................ 85
Bijlage 1: Bronnenlijst ............................................ 91 Bijlage 2: Overzicht van gesprekspartners ..... 95 Bijlage 3: Juridisch kader .................................... 96
HOOFDSTUK 1
Inleiding In Amsterdam is een groot deel van de gronden in
Bij eeuwigdurende erfpacht is de canon eeuwigdurend
erfpacht uitgegeven door de gemeente Amsterdam.
vastgesteld en is er dus geen sprake van periodieke
Het erfpachtstelsel is in 1896 ingevoerd en bestaat
canonherziening.
in essentie tot op de dag van vandaag. Dat neemt niet weg dat het stelsel op verschillende momenten
De Amsterdamse erfpachter kan sinds het najaar van
aangepast is, zoals in 2000 en 2016. Zo is in
2017 overstappen naar eeuwigdurende erfpacht. De
2016, aan het bestaande stelsel van voortdurende
erfpachter kan ook kiezen om niet over te stappen en
erfpacht , een stelsel toegevoegd: het stelsel van
bij het bestaande stelsel van voortdurende erfpacht te
eeuwigdurende erfpacht. Het kenmerkende verschil
blijven. In het geval van voortdurende erfpacht kan de
is dat bij voortdurende erfpacht sprake is van een
erfpachter bij een canonherziening aan het einde van
canonherziening aan het einde van het tijdvak (CHET).
een tijdvak kiezen om de gemeentelijke aanbieding te
1
accepteren of de grondwaarde en de canon te laten 1
In feite is er ook nog een stelsel van tijdelijke erfpacht. Omdat er vrijwel geen sprake meer is van tijdelijke erfpacht in Amsterdam, wordt dit stelsel verder buiten beschouwing gelaten.
vaststellen door een commissie van drie deskundigen.
13
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Het erfpachtbeleid staat, getuige ook dit raadsonderzoek, in de
heeft de gemeenteraad middels het uiten van
belangstelling. De belangrijkste reden hiervoor is dat de waarde
wensen en bedenkingen dan wel anderszins de
van het onroerend goed in Amsterdam de afgelopen jaren
consumentenbescherming van de erfpachter meegewogen in
een enorme vlucht heeft genomen en evenzeer de canon die
de eigen afweging(en)?
hieraan gekoppeld is. Dit betekent dat er soms grote financiële belangen op het spel staan. Kort en goed: een canonherziening
4. Is het raadzaam om de consumentenbescherming bij
heeft in de regel forse financiële impact op de erfpachter,
Amsterdamse erfpacht te verbeteren en op welke manieren
omdat de erfpachter na herziening fors meer gaat betalen. Het
zou dat het beste kunnen?
erfpachtstelsel gaat het besteedbaar inkomen en de woning van de bewoners - en kiezers - van de gemeente Amsterdam direct
Scope
aan.
Het onderzoek richt zich op particuliere erfpachters als consumenten. Zij bezitten een woning (koopwoning) en
Tegen die achtergrond is de rechtvaardigheid van het
pachten grond van de gemeente Amsterdam en zijn in
erfpachtstelsel hevig bediscussieerd. Dit debat heeft onder
die zin erfpachter. Particuliere erfpachters die meerdere
meer plaatsgevonden tussen college en raad. Maar ook de
woningen bezitten en/of verhuren, vallen binnen de scope
rechter heeft zich al veelvuldig over (concrete) erfpachtzaken
van dit onderzoek.
uitgesproken. Ook zijn er talloze – soms positieve, soms ook
Professionele partijen en (institutionele) beleggers, zoals
kritische – adviezen en onderzoeken van andere (overheids)
woningcorporaties en eigenaren van niet-woningen, zoals
instanties als de Ombudsman Metropool Amsterdam en
kantoren, tuinbouw-, industrie- of haventerreinen vallen
de Rekenkamer Metropool Amsterdam. Ook zijn er door
niet onder de definitie van een consument en worden in dit
de jaren heen vele adviezen van experts uitgebracht. We
onderzoek buiten beschouwing gelaten.2
zien in dat verband een aantal terugkerende thema’s en argumenten, zoals de hoogte van Buurtstraatquotes (BSQ’s) bij bepaling van de grondwaarde, de inzichtelijkheid van
1.2 Methodologische aanpak
berekeningen, de aanwezigheid van bezwaarmogelijkheden en de beleidsdoelstellingen.
De gemeenteraad van Amsterdam heeft Berenschot gevraagd om een onderzoek uit te voeren. Bij de beantwoording van de
1.1
Onderzoeksvragen
vragen hanteren we de volgende aanpak. Allereerst zijn er de normen die voor de beoordeling van
Tegen deze achtergrond heeft de gemeenteraad de volgende
het erfpachtstelsel van toepassing zijn. Deze normen liggen
onderzoeksvraag vastgesteld:
vast in Europese, landelijke en lokale wet- en regelgeving inclusief relevante jurisprudentie. Ook de door de
“In hoeverre is, sinds het van kracht worden
gemeenteraad vastgestelde kaders (begrotingen, verordeningen,
van de Algemene Bepalingen (AB) 2000, de
beleidsuitgangspunten) zijn onderdeel van het kader waaraan
consumentenbescherming voldoende geborgd voor
wij toetsen.
erfpachters in Amsterdam, en is het wenselijk en mogelijk om dit te verbeteren?”.
In het onderzoek maken we onderscheid in feitelijke informatie, beelden en bevindingen.
Hieronder vallen de volgende deelvragen: De feitelijke informatie is verkregen vanuit beschikbare 1. Welke mate van consumentenbescherming zouden Amsterdamse erfpachters moeten genieten?
documentatie en geeft duiding aan het erfpachtstelsel en de ontwikkelingen in het erfpachtstelsel. Bij het uitvoeren van het onderzoek hebben we een groot aantal documenten
2. In hoeverre heeft de consument centraal gestaan in het erfpachtbeleid in Amsterdam in de periode 2000-2020? 3. Wat was de rol van de gemeenteraad ten aanzien van wijzigingen in het erfpachtbeleid en in hoeverre
bestudeerd. Gezien de onderzoeksperiode van twintig jaar en de beschikbare tijd voor dit onderzoek, is het onmogelijk om alle 2
De juridische definitie van “consument” is: “iedere natuurlijke persoon die handelt voor doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen”. Zie Richtlijn 2011/83/EU van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten. Vgl. ook art. 6:230g BW en art. 7:5, lid 1, BW.
14
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
documenten die in die periode zijn geschreven en gepubliceerd,
gaat om informatie die door één persoon wordt gegeven of
te bestuderen. We hebben een selectie moeten maken van de
tegenstrijdig is met wat anderen zeggen, gaat het om een
documenten op basis van de door de gemeenteraad vastgestelde
verschil van inzicht. Deze verschillende inzichten kunnen voor
onderzoeksvragen. Vervolgens hebben we gericht documenten
de beeldvorming wel relevant zijn, maar leiden niet tot een
gezocht en opgevraagd. Documenten zijn verkregen uit
bevinding.
openbare bronnen (raadsinformatiesysteem, jurisprudentie, websites, nieuwsmedia), ontvangen van de gemeente
Op basis van deze bevindingen hebben wij onze analyse
Amsterdam en ontvangen van personen (betrokkenen) die
uitgewerkt. Aan de hand van twee perspectieven,
we gesproken hebben. In bijlage 2 is een lijst met gebruikte
het beleidsmatige perspectief en het perspectief van
documenten opgenomen. Daar waar de documenten aanleiding
consumentenbescherming beschouwen wij het Amsterdamse
gaven tot verdieping hebben we nadere vragen gesteld. Deze
erfpachtstelsel. Dit leidt vervolgens tot de beantwoording van de
informatie is verwerkt als feitelijke informatie.
onderzoeksvragen.
Vervolgens hebben we de beelden uitgewerkt. Dit zijn ervaringen, inzichten, overwegingen en meningen van de
1.3 Klankbordgroep
betrokkenen vanuit gemeentezijde ((oud-) gemeenteraadsleden, (oud-) wethouders en ambtenaren), Amsterdamse
Voor het onderzoek is het van belang dat de inhoud en de
belangenorganisaties en (andere) deskundigen die in de
resultaten van het onderzoek niet ter discussie staan. We
interviews naar voren zijn gekomen. We hebben eerst enkele
maken daarom gebruik van een wetenschappelijk klankbord om
informatieve gesprekken gevoerd om overzicht van het dossier
de onderzoeksmethodiek, de juridische definities en de analyses
te krijgen. Vervolgens zijn gerichte interviews gevoerd met
en bevindingen te toetsen en te valideren. Onze klankbordgroep
betrokkenen. Een lijst met gesproken personen is in bijlage
bestaat uit de volgende vier hoogleraren.
2 opgenomen. Van de gerichte interviews zijn verslagen
•
gemaakt die bij de geïnterviewden zijn voorgelegd en door de geïnterviewden zijn geaccordeerd. Eén persoon heeft zijn verslag
en goed bestuur. •
niet geaccordeerd.
Prof.mr.dr. Leon Verstappen, hoogleraar privaatrecht, in het bijzonder notarieel recht.
• Op basis van feitelijke informatie en beelden komen we tot een aantal bevindingen. Dit onderdeel is een samenvoeging en
Prof.mr.dr. Henk Addink, hoogleraar bestuursrecht
Prof.mr.dr. Ewoud Hondius, hoogleraar Europees privaatrecht.
•
Prof.dr. Willem Korthals Altes, hoogleraar grondbeleid.
afweging van de feiten en beelden. Door de feitelijke informatie en beelden te toetsen aan het normenkader, volgen onze
De klankbordgroep is op vier momenten in het onderzoek bij
bevindingen. Deze bevindingen beschrijven in hoeverre de
elkaar gekomen. Ze zijn betrokken bij het opstellen van het
feitelijke gang van zaken in overeenstemming is met de gestelde
analysekader, het opstellen van de feitelijke beschrijving, het
normen.
opstellen van de nota van bevindingen en bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen en het formuleren van adviezen
Voor het formuleren van bevindingen is uitgegaan van de
en aanbevelingen. De klankbordgroep heeft per fase van
schriftelijke bronnen en van de interviews. De informatie
het onderzoek de gezette stappen beoordeeld en uitkomsten
verkregen uit de interviews is aan de hand van de volgende
gevalideerd en opmerkingen en suggesties gedaan die door ons
vragen beoordeeld:
zijn verwerkt. De inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de
•
Wordt de informatie door meerdere personen gegeven?
•
Is de informatie onderling congruent?
•
Zijn er schriftelijke bronnen aanwezig die de informatie aannemelijk maken?
•
rapportage ligt geheel bij Berenschot.
1.4 Leeswijzer
Is de informatie logisch en consistent? Het rapport is als volgt opgebouwd:
Hoe meer van deze vier vragen met ‘ja’ beantwoord kunnen
•
Hoofdstuk 2 beschrijft de juridische uitgangspunten die van
worden, hoe relevanter en betrouwbaarder de mondelinge
belang zijn in dit onderzoek. Dit is daarmee de toetssteen
informatie is. Aan de hand van deze vier vragen hebben we
om in de hoofdstukken hierna tot een analyse, een
de mondelinge informatie mee laten wegen. Daar waar het
conclusie en aanbevelingen te komen.
15
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
•
Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van het erfpachtstelsel van Amsterdam. De positie van de erfpachter en de canon die hij/zij betaalt is hierin opgenomen.
•
Hoofdstuk 4 geeft een toelichting op de ontwikkeling van het stelsel in de periode 2000-2020. Deze ontwikkelingen worden aan de hand van feiten, beelden en bevindingen beschreven.
•
Hoofdstuk 5 bevat de analyse met onze beschouwing op het erfpachtstelsel.
•
Hoofdstuk 6 beschrijft de beantwoording op de onderzoeksvragen, zoals deze zijn vastgesteld door de gemeenteraad van Amsterdam.
HOOFDSTUK 2
Juridische uitgangspunten Het erfpachtrecht en het consumentenrecht zijn
Allereerst beschrijven we wat erfpacht inhoudt.
verankerd in het Nederlands privaatrecht. Daarnaast
Daarna volgt de verhouding tussen het privaatrecht en
is het publiekrecht van toepassing omdat de gemeente
het publiekrecht. Vervolgens beschrijven we het beleid
als uitgevende partij van erfpacht acteert. Dit
in de juridische context.
hoofdstuk beschrijft de juridische uitgangspunten die van belang zijn in dit onderzoek. Dit is daarmee de toetssteen om in de hoofdstukken hierna tot een analyse, een conclusie en aanbevelingen te komen.
17
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
2.1 Erfpacht Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft om de onroerende zaak van iemand anders te houden en te
Type erf pacht
Duur erf pacht
Periodieke herziening canon
Voortdurende
onbepaalde tijd
Herziening vindt plaats
erfpacht
aan het einde van het tijdvak. De duur van het tijdvak staat in de
gebruiken.3 Een zakelijk recht is een recht dat slechts kan bestaan
erfpachtvoorwaarden (bv.
op zaken, dat zijn voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke objecten.4 Onder een zaak valt dus ook grond. Erfpacht kan dus iemand de bevoegdheid geven om grond (van een ander) te
vijftig jaar) Eeuwigdurende
onbepaalde tijd
erfpacht
Er zijn bij eeuwigdurende erfpacht geen tijdvakken. Dit betekent dat de canon
gebruiken zónder deze grond in eigendom te hebben.
vaststaat en dus niet periodiek herzien wordt.
Eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op
De canon wordt wel
een zaak kan hebben, maar het vrij gebruikmaken door de
geïndexeerd indien deze
eigenaar van het eigendom kan wel ingeperkt zijn door een
niet is afgekocht. Tijdelijke
bepaalde tijd (voor
Aan het einde van het
erfpacht
de duur zoals
recht kan een nieuw
dat de erfpachter in principe hetzelfde genot heeft van de zaak
bepaald in de
erfpachtrecht gevestigd
als een eigenaar, tenzij er in de akte van vestiging iets anders
erfpachtvoorwaarden)
worden en daarmee ook
zakelijk recht.5 Het houden en gebruiken van de zaak houdt in
de canon opnieuw worden
is bepaald. De erfpachter mag niet zonder toestemming van
overeengekomen.
de eigenaar een andere bestemming aan de zaak geven of een handeling in strijd met de bestemming verrichten.6 Tenzij in de akte van vestiging anders is bepaald, is het mogelijk In de akte van vestiging van de erfpacht is het mogelijk om
voor de erfpachter om de erfpacht op te zeggen.8 Voor de
aan de erfpachter de verplichting op te leggen om een geldsom
eigenaar is het minder makkelijk om de erfpacht op te zeggen.
aan de eigenaar te betalen. Dit kan een geldsom zijn die op
De eigenaar kan dit slechts als de erfpachter in verzuim is
regelmatig terugkerende tijdstippen voldaan moet worden. Dit
om de canon van twee jaar achter elkaar te betalen of als de
heet de canon. De keuze of er een canon betaald moet worden
erfpachter in ernstige mate tekortschiet in het nakomen van
door de erfpachter en hoeveel deze canon moet bedragen is
zijn andere verplichtingen.9 Het is niet mogelijk om daar in
dus volledig aan de deelnemende partijen. De partijen kunnen
het nadeel van de erfpachter van af te wijken.10 Indien wordt
ook afspreken dat de canon na een aantal jaren herzien moet
opgezegd, moet dit een jaar van te voren gedaan worden
worden.
middels een exploit, een aan specifieke vormvereisten gebonden geschrift.11 Dit is voornamelijk om derden te beschermen,
Partijen kunnen in de akte van vestiging zelf regelen hoelang
zodat er geen onduidelijkheid bestaat over de vraag of het recht
de erfpacht zal duren.7 Indien partijen dit niet regelen is
daadwerkelijk beëindigd is.
de erfpacht voor onbepaalde tijd gevestigd. Er is sprake van eeuwigdurende erfpacht als de erfpacht niet door tijdsverloop of
Erfpacht heeft niet alleen een goederenrechtelijke kant, maar
door een opzegging tot een einde kan komen. Schematisch ziet
tevens een verbintenissenrechtelijke (contractuele) kant. In
dit er als volgt uit:
de literatuur is hierover opgemerkt dat de rechtsverhouding tussen erfpachter en erfverpachter niet van goederenrechtelijke óf verbintenisrechtelijke aard is, maar als twee dimensies van dezelfde rechtsverhouding is.12 Bij de consumentenbescherming die Amsterdamse erfpachters genieten zijn dus naast het goederenrechtelijke kader ook verbintenisrechtelijke regels relevant.
3 4 5 6 7
Art. 5:85 BW. Art. 3:2 BW. Art. 5:1 BW. Art. 5:89 BW. Art. 5:86 BW.
8 9 10 11 12
Art. 5:87 BW. Art. 5:87 lid 2 BW. Art. 5:87 lid 3 BW. Art. 5:88 BW. J. Broese van Groenou, De rechtsverhouding tussen erfpachter en erfverpachter (Recht en Praktijk nr. VG10) (diss. Open Universiteit), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 633.
18
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
2.2 Brede opvatting consumentenbescherming
door de overheid niet mag leiden tot een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling.14
De vraagstelling van het onderzoek gaat over de mate van
Ten tweede de vraag of – als de overheid gebruik mag maken
consumentenbescherming die Amsterdamse erfpachters
van het privaatrecht – daarbij de publiekrechtelijke regels
genieten. In dit onderzoek hanteren wij een brede
(geschreven en ongeschreven) in acht moet nemen.15