Raadsonderzoek erfpachtbeleid Amsterdam.pdf
Tekst van het document
•
van de betreffende AB), ontvangt de erfpachter een brief met de
Mogelijkheid om de canon eeuwigdurend af te kopen. Dit kan direct of na het huidige tijdvak.
aankondiging van de erfpachtaanpassing. De gemeente stuurt voor het einde tijdvak nadert, de erfpachter informatie over de
De erfpachter heeft drie maanden de tijd om op het aanbod
aanvraag en het proces in de vorm van factsheets, e-mails en
te reageren.112 In deze periode ontvangt de erfpachter vier
folders toe. De gemeente doet een canonaanbieding op basis
herinneringen (digitaal). Indien de erfpachter de aanbieding
van de actuele grondwaarde.
niet accepteert, dan verloopt de aanbieding.
De erfpachter kan er voor kiezen om de gemeentelijke
Het aanbod van de gemeente Amsterdam bevat geen
aanbieding te accepteren of niet te accepteren. Indien
aanbeveling of advies. De overstap van voortdurende naar
de erfpachter het aanbod niet accepteert, dan wordt een
eeuwigdurende erfpacht is vrijwillig. Er is geen mogelijkheid om
onafhankelijke deskundigencommissie aangesteld. Zij
deskundigen in te schakelen.
komen eigenstandig tot een canon. Deze nieuwe canon en Algemene Bepalingen wordt door de notaris vastgelegd in een
Campagne overstap erf pacht
erfpachtakte.
De gemeente Amsterdam zette een publiekscampagne in om de erfpachter te informeren. Tijdens de campagne zijn
Indien de gemeente en/of erfpachter het niet eens is met het
verschillende metingen uitgevoerd, om te onderzoeken welke
bindend advies van de onafhankelijke deskundigen, dan is er de
invloed de campagne heeft op de kennis, houding en het
mogelijkheid om naar de rechter te stappen.
gedrag van de erfpachter. Naar aanleiding van deze resultaten is de campagne continu op onderdelen aangepast. Deze
Vervroegde canonherziening
tussenmetingen zijn met de raadscommissie RO besproken.
De erfpachter heeft de mogelijkheid om een vervroegde
De onderzoekers van Delta marktonderzoek (februari 2020)
canonherziening aan te vragen. In dat geval wacht de erfpachter
concluderen het volgende:
niet het einde van het tijdvak af, maar doet de erfpachter 13 tot 5 jaar vóór het einde van het lopende tijdvak een aanvraag
•
De bekendheid met eeuwigdurende erfpacht is hoog en
voor de herziening. In dat geval is er sprake van een nieuw
met 92% op het niveau van de campagnedoelstelling. De
tijdvak (van 50 jaar), een nieuwe canon en zijn de AB 2000 van
bekendheid met de tijdelijke gunstige voorwaarden en de
toepassing. Indien de erfpachter in het aanvraagproces afziet
mogelijkheid om eeuwigdurend vast te zetten is verder
van de vervroegde canonherziening, dan zijn alle gemaakte
toegenomen. De campagnedoelstelling is behaald.
(voorbereidings)kosten voor de erfpachter. •
Het aandeel erfpachters dat zich verdiept (heeft) in het
Overstap naar eeuwigdurende erf pacht
eeuwigdurende erfpachtstelsel is verder gestegen tot boven
De erfpachter kan te allen tijde via het overstapportaal van de
de gedragsintentie-doelstelling van 85%. 93% van de erf-
gemeente Amsterdam een aanvraag doen voor eeuwigdurende
pachters overweegt (op dat moment) een overstap of heeft
erfpacht. De datum van de aanvraag bepaalt de WOZ-waarde,
een besluit genomen. De campagnedoelstelling is behaald.
de BSQ en de korting. 111
110
Via Mijn Erfpacht kunnen geen CHET-aanbiedingen worden aangevraagd. Deze CHET-aanbiedingen worden (automatisch) door de gemeente verzonden indien een CHET aan de orde is. Deze aanbiedingen kunnen wel via Mijn Erfpacht worden ingezien.
112
Indien de erfpachter onder de AB 1994 valt, dan zijn er vier opties. De vierde optie geeft de erfpachter de mogelijkheid om het huidige tijdvak met eenzelfde aantal jaar te verlengen. Als het huidige tijdvak tot 2049 is afgekocht, dan kan de erfpachter er voor kiezen om onder dezelfde voorwaarden (en grondwaarde) de canon tot 2099 af te kopen. Deze optie is ook beschikbaar in het geval van een CHET. Vanwege de Corona pandemie en bijkomende onzekerheden, is de reactietermijn verlengd tot zes maanden. De passeertermijn voor notarissen is verlengd van zes naar negen maanden.
63
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
•
Het percentage erfpachters dat zich (zeer) goed
ontwikkelingen van de canon heeft de koper (en de gemeente
geïnformeerd voelt door de gemeente Amsterdam is 50%.
doorgaans ook) niet en deze toekomstige ontwikkelingen
De campagnedoelstelling van 70% is niet behaald.
kunnen tot onaanvaardbare uitkomsten leiden. Erfpachters hebben onvoldoende duidelijkheid over waar zij aan toe zijn.
•
De houding van de erfpachters ten aanzien van de overstapregeling is nauwelijks gewijzigd. Twee vijfde van de
In bepaalde mate is ook sprake van desinteresse, zo wordt
erfpachters is (zeer) positief, twee vijfde is neutraal en een
aangegeven. Erfpacht is voor veel Amsterdammers een ver-van-
vijfde is (zeer) negatief.
mijn-bed-show. Tenzij de herziening net aanstaande is. Het paradoxale effect van alle commotie van de laatste jaren is dat
•
De spontane herinnering van de campagne is sterk
erfpachters wel alerter zijn geworden en meer betrokken zijn
gestegen. De veegbrief en de aandacht in de media voor de
dan voorheen. In die zin is, onbedoeld, de informatiepositie
overstapregeling heeft een grote impact. De brief van de
verbeterd. Verondersteld wordt dat bij het aankopen van
gemeente Amsterdam heeft 60% van de erfpachters bereikt.
woningen de erfpachtsituatie maar beperkt wordt meegewogen. Zeker in de huidige overspannen huizenmarkt waar snel een
Beelden
bod uitgebracht moet worden.
Respondenten geven aan dat zij bezorgd zijn over het erfpachtstelsel. Een aantal respondenten benoemt dat de
Een respondent vindt dat erfpachters onder druk worden
gemeente Amsterdam niet in gesprek gaat met erfpachters.
gezet om gebruik te maken van de overstapregeling. De
Indien een erfpachter aangeeft dat een bepaalde procedure niet
WOZ-waarde peildatum van 2014 werd tot een bepaalde
klopt, dan verwijst de gemeente gemakkelijk naar de rechter.
datum gebruikt. Erfpachters die na deze datum een aanvraag
Een respondent is bezorgd over deze gang van zaken en de
indienen, hebben vaak te maken met een hogere WOZ-
manier waarop de rechterlijke macht de consument beschermt.
waarde of hogere buurtstraatquote (BSQ). Vanwege de sterke
Zo heeft de rechter getoetst of de canonherziening in alle
stijging van de huizenprijzen, leidt dit in sommige gevallen tot
gevallen oneerlijk uitpakt, terwijl de vraag had moeten zijn of de
een verdubbeling of verdrievoudiging van de erfpachtcanon.
canonherziening oneerlijk kan uitpakken voor de erfpachter.
Daarmee zet de gemeente de erfpachters onder druk (haalt hen over) om de erfpacht af te kopen. Daarnaast benoemt
De overheid heeft als grondbezitter, uitvoerder en wetgever
deze respondent dat erfpachters die blijven hangen in het
veel macht en er is onvoldoende wettelijke bescherming voor
oude (voortdurende) stelsel, te maken zullen krijgen met een
erfpachters. De respondent geeft aan dat het consumentenrecht
waardedaling van hun huis. Erfpachters zullen moeilijkheden
(vooraf) erfpachters moet beschermen en dat het
ondervinden om hun huis te verkopen, omdat kopers geen
overheidserfpacht moet voldoen aan de algemene beginselen
financiering kunnen krijgen van de banken. Er wordt genoemd
van behoorlijk bestuur. In de praktijk is hiervan geen sprake en
dat banken het voortdurende stelsel dusdanig onzeker vinden,
wordt de erfpachter niet altijd eerlijk behandeld.
dat zij op termijn zullen stoppen met het financieren van woningen met voortdurende erfpacht. Erfpachters worden
Een respondent vindt de informatievoorziening onvoldoende.
daardoor indirect gedwongen om over te stappen naar
De erfpachter zou met vragen bij de aanbieder van het product
eeuwigdurende erfpacht.
(de gemeente Amsterdam) terecht moeten kunnen. De capaciteit van de afdeling Erfpacht & Uitgifte (150 ambtenaren)
Een respondent vindt de rekenregels niet transparant.
is onvoldoende om 150.000 erfpachters te woord te staan en
Het grondprijsbeleid is openbaar, maar de handleiding
te adviseren. Individuele erfpachters en belangenorganisaties
Grondprijsbepaling is niet openbaar. Omdat dit document
worden niet gehoord en de informatievoorziening (inzichten in
niet openbaar is, is het voor erfpachters niet mogelijk om de
de verschillen tussen voortdurende en eeuwigdurende erfpacht)
erfpachtberekening uit te voeren en te constateren dat er sprake
is in het overstapportaal niet inzichtelijk.
is van een hefboomwerking. De respondent vindt een product met een hefboom risicovol en is van mening dat de aanbieder
Een aantal andere respondenten stelt dat de doorsnee
een actieve zorgplicht heeft om te controleren of consumenten
huizenkoper niet precies begrijpt wat men koopt bij de aankoop
begrijpen wat het product inhoudt. Meerdere respondenten
van een woning. Zij realiseren zich niet dat de gemeente canon
zijn van mening dat erfpacht een financieringsinstrument is en
in rekening zal brengen en maken een aankoopbeslissing
vanuit de Wft benaderd zou moeten worden.
op basis van beperkte informatie. Inzicht in de toekomstige
64
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Een aantal respondenten staat positief tegenover de
negatieve consequenties, zoals dat het erfpachtrecht wordt
betrokkenheid en het informeren van de erfpachters. Een
verdisconteerd in de verkoopprijs. Hoewel het college van B en
respondent geeft aan dat het goed is gelukt om de erfpachters
W in het raadsvoorstel over de overstapregeling aangeeft dat
te bereiken. Ongeveer 90% van de Amsterdammers wist dat er
de keuze vrijwillig is, is deze keuze vanuit het oogpunt van de
‘iets’ met erfpacht stond te gebeuren. De gemeente Amsterdam
consument naar ons oordeel niet vrijblijvend. Het hebben van
heeft veel in de voorlichting geïnvesteerd en heeft de aanpak
keuzevrijheid leidt in dit geval dan ook niet automatisch tot
aangepast op basis van aandachtspunten uit tussenmetingen.
een betere bescherming van de consument. Bovendien zijn de
De respondent bevestigt dat het overstapportaal in 2017 niet
financiële consequenties in de toekomst niet in te schatten.
direct goed was ingericht. Het portaal bood een basis en veel informatie (uitzonderingen) ontbrak, waardoor veel erfpachters
Het grotere aantal keuzeopties leidt, in ieder geval voor zolang
geen inzicht konden krijgen in de consequenties van een
de twee stelsel naast elkaar bestaan, intrinsiek tot minder
overstap.
overzichtelijkheid. Dit geldt te meer omdat er binnen de hoofdkeuzes weer verschillende sub-keuzes te maken zijn.
Een respondent vindt het stelsel van eeuwigdurende erfpacht
Uit de talloze door ons bestudeerde documenten en vele
een zegen voor nieuwe uitgiften. De erfpachter betaalt een
gesprekken volgt hoe complex de opzet van het erfpachtstelsel
aandeel voor de grondwaarde en de onzekerheid vanwege de
is, zoals op hoofdlijnen beschreven in hoofdstuk 3. Vanuit het
tijdvakken verdwijnt. Voor erfpachters die kunnen overstappen
perspectief van de consument komt hier nog bij dat het effect
ligt dit anders. Erfpachters die kunnen overstappen hebben
voor individuele erfpachters afhankelijk is van persoonlijke
een keuzevrijheid, al worden degenen die niet overstappen
omstandigheden, waardoor de consequenties van een keuze
financieel gestraft. Dit voelt niet geheel rechtvaardig, al zou het
niet te overzien zijn. Hierdoor voldoet het stelsel niet aan de
voortdurende stelsel (ten tijde van een CHET in de toekomst)
door de gemeente zelf geformuleerde uitgangspunten van
tot veel grotere financiële problemen leiden.
voorspelbaarheid en transparantie.
Een respondent benoemt dat de gemeente Amsterdam de
Deze verschillende situaties kunnen tot grote onderlinge
erfpachter beschermt, maar dat dit nooit met volledige
verschillen leiden, nu en tot in de verre toekomst. Erfpachters
zekerheid is af te dekken. Zo had een aantal jaar geleden
die vóór 8 januari 2020 hun aanvraag hebben ingediend
niemand kunnen voorzien dat de WOZ-waarde in een aantal
profiteren van een extra kortingsregeling en gunstige WOZ-
jaar zou verdubbelen. Daarnaast benoemt een respondent dat
waarde. Erfpachters die ná 8 januari 2020 een aanvraag hebben
het jaarlijks indexeren van eeuwigdurende erfpacht tot hoge
ingediend, worden geconfronteerd met een hogere WOZ-
bedragen leidt.
waarde en BSQ. Het niet gemaakt hebben van een keuze voor de regeling die gold tot 8 januari 2020 kan zelfs ver in de toekomst
Bevindingen
leiden tot (financiële) problemen. Woningkopers kunnen
Het erfpachtstelsel was in de onderzochte periode complex en
dit merken bij hypotheekaanvragen. In de gemeenteraad zijn
lastig te doorgronden. Zeker sinds 2017, toen de erfpachter de
voorstellen gedaan (per motie) om de gunstige voorwaarden die
mogelijkheid kreeg om te kiezen tussen twee erfpachtstelsels en
tot 8 januari 2020 golden te verlengen, maar deze voorstellen
verschillende betaalopties. Het grote aantal mogelijkheden leidt
haalden geen meerderheid.
enerzijds tot keuzevrijheid en mogelijkheden voor de erfpachter om de optie te kiezen die het beste bij de persoonlijke situatie
Het college heeft sterk ingezet op het voorlichten van
past. Aan de andere kant is het voor veel erfpachters niet
de erfpachters. Enerzijds is dit gelukt: veel informatie is
duidelijk wat de impact op de persoonlijke situatie (nu en in de
toegankelijk via de website van de gemeente Amsterdam. Ruim
toekomst). Zo zijn per situatie (stelsel en betaaloptie) andere
90% van de erfpachters is bekend met de vernieuwing van
voorwaarden en canonpercentages van toepassing.
het erfpachtstelsel en heeft zich verdiept in een overstap. Het percentage erfpachters dat zich (zeer) goed geïnformeerd voelt
Met het introduceren van twee naast elkaar bestaande
door de gemeente Amsterdam is met 50% naar onze mening
erfpachtstelsels is het aantal keuzeopties voor de consument
laag, al is dit lage percentage begrijpelijk gezien de complexiteit
vergroot. Het hebben van een keuzeoptie als zodanig is voor
van het erfpachtstelsel.
de consument echter niet zonder consequenties. Als de erfpachter besluit niet over te stappen naar het systeem van eeuwigdurende erfpacht, loopt hij in de toekomst risico op
65
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Vangnetregeling
Ombudsman
In samenhang met de Overstapregeling besluit het college
In december 2019 stelt de Ombudsman Metropool Amsterdam
dat er een vangnetregeling nader zal worden uitgewerkt.
dat verschillende erfpachters zich hebben beklaagd over hun
Voor erfpachters die nu een laag canonbedrag hebben, kan
ervaringen met de herziening van het erfpachtstelsel. De
de canonsprong aan het einde van het tijdvak groot zijn.
Ombudsman deelt de bezwaren van de Amsterdamse burgers
De vangnetregeling biedt de mogelijkheid van uitgestelde
over enkele uitkomsten en uitvoeringskwesties in een brief aan
canonbetaling, tot het moment dat de erfpachter besluit om
de directie Grond & Ontwikkeling . Deze bevindingen hebben
de woning te verkopen. De deskundigenadviezen zijn negatief
betrekking op de volgende vijf onderwerpen:
ten aanzien van het uitwerken van een vangnetregeling (3 juli 2019):
•
Berekening herbouwwaarde. Het is niet navolgbaar hoe de herbouwwaarde in afzonderlijke aanbiedingen tot stand
•
•
Stichting Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse
komt. Dit maakt de uitkomst van de aanbieding niet
Gemeenten (SVn): SVn ziet geen mogelijkheden voor een
controleerbaar. De oncontroleerbaarheid wringt met name
vangnetregeling waarbij (een deel van) de canonverhoging
zodra erfpachters met (min of meer) identieke huizen bij
wordt betaald bij verkoop van de woning.
onderlinge vergelijking op opmerkelijke verschillen stuiten.
Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud):
•
Toepassing WOZ-waarde. Erfpachters wijzen erop dat,
adviseert om af te zien van de vangnetregeling, omdat het
doordat in de afzonderlijke aanbiedingen wordt uitgegaan
wettelijk kader rond de verstrekking van leningen erop is
van de individuele WOZ-waarde per woning, grote
gericht overkreditering tegen te gaan.
prijsverschillen optreden voor identieke huizen. Deze prijsverschillen zijn fors van invloed op het eeuwigdurende
•
Autoriteit Financiële Markten (AFM): ziet bij het aanbieden
stelsel.
van een betalingsregeling een risico op overkreditering van consumenten. Hoewel een dergelijke regeling niet onder
•
Onvolledige presentatie van keuzemogelijkheden.
het bereik van de Wet op het financieel toezicht (Wft)
Erfpachters geven aan dat de keuze ‘nu niets doen’ en de
valt, staat een dergelijke regeling op gespannen voet met de
nadere informatie over hoe het vervolgtraject er dan uitziet
intenties van de Wft.
– qua proces en financiële gevolgen.
Nauta Dutilh adviseert over de vangnetregeling (9 april 2020)
•
Twee parallelle stelsels. Erfpachters bij wie binnen enkele
en acht het verdedigbaar dat de vangnetregeling niet als krediet
jaren het tijdvak afloopt, worden geconfronteerd met twee
in de zin van de Wft kwalificeert en de gemeente hoeft naar
herzieningstrajecten (aanbod van eeuwigdurend en CHET).
hun mening in dat kader geen vergunning aan te vragen.
Erfpachters ervaren dit als zeer verwarrend en worstelen
Nauta Dutilh denkt echter wel dat de vangnetregeling zich
met vragen.
mogelijk niet verdraagt met de geest van de Wft, onder meer vanwege het risico op overkreditering. Als de gemeente de
•
Beschikbaar komen van aanbiedingen. De ombudsman stelt
vangnetregeling toch wil aanbieden, dan adviseren zij om in de
dat, gezien het aantal van 1.650 aanbiedingen in drie weken
nadere uitwerking met deze problematiek rekening te houden
(tussen 14 oktober en 4 november 2019), een grote groep
en daarover in overleg te treden met de AFM .
erfpachters zullen moeten wachten op een aanbieding.
113
Bevindingen
De ombudsman ontvangt verschillende vragen en bezwaren
De vangnetregeling zou een oplossing moeten zijn voor
van burgers. De bezwaren, het proces en de afhandeling door
erfpachters die de (verhoogde) erfpachtcanon niet kunnen
de ombudsman worden op de website van de Ombudsman
betalen. Gezien het karakter van de vangnetregeling is er een
Metropool Amsterdam gepubliceerd. Bezwaren gaan met name
risico op overkreditering. Voor zover bekend heeft er geen
over de berekeningssystematiek en de reactietermijn van de
afstemming met de AFM plaats gevonden om de problematiek
gemeente Amsterdam bij een overstap naar eeuwigdurende
te bespreken.
erfpacht.
113
https://amsterdam.raadsinformatie.nl/ document/8878870/1#search=%22vangnetregeling%20nauta%22
66
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
In onderstaande kaders worden een aantal voorbeelden van
Aanbieding eeuwigdurende erfpacht laat lang op zich
de website van de ombudsman vermeld. De website bevat een
wachten - 15-04-2020
overzicht van de bezwaren en de afhandeling van bezwaren.
Een vrouw klaagt bij de ombudsman over de procedure voor het verkrijgen van eeuwigdurende erfpacht. De vrouw
“Vragen bij berekening van eeuwigdurende erfpacht - 06-
is inmiddels negen maanden verder en heeft nog geen
10-2020
aanbieding ontvangen. De vrouw heeft de ombudsman
Een man wil overstappen naar eeuwigdurende erfpacht.
meegenomen in haar mailwisseling met team Overstap
Hij ontvangt het informatiepakket. Hij constateert een
van de afdeling Erfpacht en Uitgifte. Team Overstap legt de
aantal grote verschillen tussen de waarde van de grond, de
vrouw vervolgens uit dat door de vele aanvragen tot een
Buurtstraatquote (BSQ) en hoe dit nadelig voor hem uitpakt
overstap aanbieding de wacht- en behandeltermijn fors
in het aanbod dat de gemeente hem doet. Hij legt een
is opgelopen en zij daarom geen uitspraak kunnen doen
aantal vragen voor aan de afdeling Erfpacht en Uitgifte van
over wanneer de vrouw haar aanbieding kan verwachten.
het Team Overstap die summier worden beantwoord. Ook
Hoewel de vrouw nog steeds niet tevreden is, vraagt zij
wordt hij verwezen naar de afdeling Grond en Ontwikkeling
de ombudsman het onderzoek niet voort te zetten. De
van Team Overstap die eveneens oppervlakkig ingaat op zijn
ombudsman vindt het jammer dat het klachtenproces voor
vragen. Hij wendt zich tot de ombudsman. De ombudsman
de vrouw op een onbevredigende manier is beëindigd, maar
vraagt het Team Overstap inhoudelijk op de vragen van de
geeft gehoor aan haar verzoek om het dossier te sluiten.”
man in te gaan. Dat doet Erfpacht en Uitgifte. Het komt erop neer dat de gemeente tot een bepaalde berekeningswijze heeft gekozen bij het vaststellen van de (afkoop) erfpacht en
Bevindingen
de afdeling Erfpacht en Uitgifte die berekening heeft uit te
De ombudsman is kritisch op de uitvoering en uitkomsten
voeren. De ombudsman kan daar op zich geen onderzoek
van de herziening van het erfpachtstelsel en geeft aan
naar doen en moet die beleidskeuze respecteren. De
de beleidskeuzes te moeten respecteren. De ombudsman
ombudsman sluit het dossier.
benadrukt de noodzaak van een snelle en juiste afhandeling van de bezwaren en een meer transparante berekening van de herbouwwaarde en toepassing van de WOZ-waarde.
Vrees voor te laat antwoord over erfpacht - 28-04-2020 Een man is eigenaar van een woning op erfpacht. Hij wil
Rechtsmiddelen
gebruikmaken van de mogelijkheid om over te stappen.
Er staat bezwaar en beroep open tegen de OZB aanslag en
Hij kan zich niet vinden in de waarde die Grond en
daarmee tegen de WOZ-waarde. Deze waarde is van belang
Ontwikkeling aan de onbezwaarde waarde van de grond
bij het bepalen van de erfpachtcanon. Door deze koppeling
heeft toegekend. Deze is zijns inziens te hoog. Hij moet
is het omgekeerd ook zo dat indien burgers geen bezwaar
voor begin april het aanbod van de gemeente accepteren
hebben gemaakt tegen hun OZB aanslag en de WOZ-waarde
of verwerpen. Hij heeft vragen aan Grond en Ontwikkeling
ter discussie hebben gesteld, die WOZ-waarde ook in het kader
voorgelegd. Hij vreest niet tijdig antwoord op zijn vragen
van het erfpachtstelsel vaststaat. Omdat bij de berekening
te krijgen en wendt zich daarom tot de ombudsman.
wordt uitgegaan van een WOZ-waarde die in het verleden is
Een dag later laat de man weten een reactie te hebben
vastgesteld, is het bij de canonherziening (vaak) niet meer
ontvangen. Grond en Ontwikkeling zegt toe binnen 4
mogelijk om bezwaar te maken tegen de OZB aanslag en de
weken te zullen reageren op de vragen van de man. Verder
WOZ-waarde ter discussie te stellen.
is de deadline voor het aanvaarden van de aanbieding overstap eeuwigdurende erfpacht verschoven naar mei. De
In juridische zin is de aanbieding die de gemeente aan
ombudsman adviseert de man om de reactie af te wachten.
erfpachters doet (zowel CHET als eeuwigdurend) onderdeel
De ombudsman sluit het dossier.
van een privaatrechtelijke handeling. In die zin valt het buiten bestuursrecht. Om die reden is tegen de aanbieding voor eeuwigdurende erfpacht geen bezwaar mogelijk is. Voor de CHET geldt dat er de mogelijkheid is het gemeentelijke aanbod af te slaan en de canon door een deskundigencommissie vast te laten stellen.
67
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
4.6 Financiële context erfpachtstelsel
Beelden Een respondent geeft aan dat deze koppeling in de komen. Tegelijkertijd wijzen respondenten er op dat dit wellicht
4.6.1 Overzicht van de baten en lasten van erfpacht
het geval is, maar dat de WOZ-waarde van 2014 die in 2020 tot
Het erfpachtstelsel genereert door de jaren heen een deel van
uitgangspunt werd genomen bij overstappers dermate veel lager
de algemene dekkingsmiddelen van de gemeente Amsterdam
is, dat dit altijd in het voordeel van de erfpachter uitvalt.
en is daarmee een belangrijke inkomstenbron. In 2019 werd
informatievoorziening beter over het voetlicht had mogen
bijvoorbeeld met het erfpachtstelsel (erfpachtcanon en Bevindingen
afkoopsommen) 4,58% van de totale inkomsten gegenereerd.
Feitelijk hebben burgers geen laagdrempelige rechtsmiddelen
Door de jaren heen (periode 2007-2019115) schommelen de
tegen de gedane aanbiedingen (bij een CHET en bij de overstap
inkomsten tussen de € 206,4 miljoen en € 429,8 miljoen. In
naar eeuwigdurende erfpacht). Bezwaar tegen de WOZ-taxatie
de voorjaarsnota 2021 wordt aangegeven dat de baten in 2021
was wel formeel wel mogelijk, maar op het moment van
€ 328,5 miljoen zullen bedragen en naar 2025 aflopen tot een
instemming met de overstapregeling door de gemeenteraad
bedrag van € 209,7 miljoen116. In onderstaande grafiek zijn de
op 28 juni 2017 was de WOZ-taxatie 2015 al onherroepelijk.
begrote en gerealiseerde baten tot en met 2019 met betrekking
De Hoge Raad heeft in een arrest in 2020 geoordeeld dat
tot erfpacht weergegeven.
mensen die niet in de gelegenheid zijn geweest bezwaar aan te tekenen, hiervoor alsnog de mogelijkheid moesten krijgen.114
Indien we kijken naar het saldo van de baten en lasten
In geval van een CHET hebben erfpachters de mogelijkheid een
(bestaande uit rentelasten, personeelslasten en overige lasten)
deskundigencommissie om een aanbieding te vragen. Bij de
met betrekking tot erfpacht zien we dat het saldo door de jaren
aanbieding voor overstap naar eeuwigdurende erfpacht is deze
heen (2007-2019) positief is. De baten liggen dus vanaf 2007
mogelijkheid er niet.
elk jaar boven de lasten. Een groot deel van dit saldo (met name de opbrengsten uit de afkoopsommen) is toegevoegd
Burgers kunnen de gang naar de burgerlijke rechter maken (de
aan de reserves van de gemeente. In de voorjaarsnota 2021 is
gemeente overigens ook). Dat dit niet een theoretische optie is,
de raming van het saldo in 2021 € 276,3 miljoen aflopend tot
blijkt wel uit de rechtszaken die gevoerd zijn.
€ 165,1 miljoen in 2025117.
Begrote en gerealiseerde baten erfpacht € 500,-
x € miljoen
€ 400,€ 300,€ 200,€ 100,€ 0,2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Gerealiseerde baten Begrote baten Grafiek 1
Begrote en gerealiseerde baten erfpacht gemeente Amsterdam periode 2007-2019.
115 114
Uitspraak Hoge Raad 17 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:596
116 117
De baten en lasten met betrekking tot erfpacht werden voor 2007 niet apart inzichtelijk gemaakt in het jaarverslag en zijn daarom niet opgenomen. Voorjaarsnota Gemeente Amsterdam 2021, 12 mei 2021, pag. 83 Idem.
68
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Begrote en gerealiseerde baten erfpacht € 500,-
x € miljoen
€ 400,€ 300,€ 200,€ 100,€ 0,2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Gerealiseerde baten Gerealiseerde lasten Grafiek 2
Gerealiseerde baten en lasten erfpacht gemeente Amsterdam periode 2007-2019, bron Jaarrekeningen gemeente Amsterdam
Beelden
Het financiële effect hangt sterk af van het moment waarop
Een respondent heeft desgevraagd aangegeven dat de
mensen overstappen. Overstap bij einde tijdvak levert meer
opbrengsten van het erfpachtstelsel niet geoormerkt zijn voor
inkomsten op voor de gemeente. Vanwege een andere wijze van
investeringen in de stad. De investeringen in de stad worden
grondbepaling valt het eeuwigdurende stelsel gemiddeld 29%
vanuit de algemene middelen of via (anderszins) geoormerkte
hoger uit. Een tussentijdse overstap (voor 8 januari 2020) levert
geldstromen gefinancierd. Een andere respondent geeft aan dat
minder inkomsten op voor de gemeente. Wanneer iedereen
het niet gemakkelijk is aan te geven welk deel van erfpacht ten
overstapt, dan zijn de inkomsten gemiddeld 59% lager.
goede komt aan de gemeente. De opbrengsten worden ongeveer 50/50 verdeeld over het vereveningsfonds en de algemene
Voor individuele erfpachtrechten pakt een stelselwijziging
middelen van de gemeente Amsterdam.
verschillend uit. Over het algemeen geldt hoe later in de tijd het einde tijdvak valt, of hoe hoger de buurtstraatquote
Enkele respondenten zijn kritisch op de opbrengsten die de
is, hoe kleiner het verschil in opbrengsten is tussen beide
gemeente Amsterdam genereert vanuit de erfpachtopbrengsten.
stelsels. Vanuit financieel perspectief is het voor vrijwel alle
Een respondent geeft aan dat de gemeente Amsterdam lijkt te
erfpachters interessant om tussentijds over te stappen naar het
opereren als een op winst gerichte onderneming.
eeuwigdurende stelsel.
Bevindingen
De uitkomst bij tussentijdse overstap is gevoelig voor
Er is geen directe link te leggen tussen de opbrengsten van het
gehanteerde aannames. De uitkomst is gevoelig voor
erfpachtstelsel en de investeringen in de stad. Erfpacht wordt
de ontwikkeling van de rente, de woningwaarde, de
feitelijk gebruikt als een algemeen dekkingsmiddel.
disconteringsvoet en de mate waarin erfpachters de canonbetalingen afkopen.
4.6.2 Financiële effecten van de invoering van eeuwigdurende erfpacht
Het college stelt in beantwoording van raadsvragen (Van
Rebel heeft verschillende analyses (december 2015, december
Osselaer, 17 januari 2017)118 dat het niet waarschijnlijk is dat
2016 en april 2017) uitgevoerd naar de financiële effecten van
de inkomsten van de gemeente bij eeuwigdurende erfpacht
de invoering van eeuwigdurende erfpacht voor de gemeente
zullen stijgen. Het college acht het waarschijnlijk dat bij einde
Amsterdam. In deze onderzoeken zijn de variabelen bij
tijdvak erfpachters overwegend voor de aantrekkelijkste optie
eeuwigdurende erfpacht doorgerekend. Het laatste onderzoek
zullen kiezen waarbij hoogte van de canon het belangrijkste
is uitgevoerd nadat de buurtstraatquotes zijn vastgesteld (april
onderdeel is. De conclusie is dat ”de maximale toekomstige
2017). Zij trekken de volgende conclusies: 118
Beantwoording schriftelijke vragen van het raadslid Van Osselaer inzake de overstapregeling van voortdurende naar eeuwigdurende erfpacht en de grondwaardebepaling voor bestaande erfpachtrechten, 17 januari 2017.
69
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
inkomsten voor de gemeente (…) worden begrensd door
Bevindingen
inkomsten onder het stelsel van voortdurende erfpacht”, en:
De financiële effecten van eeuwigdurende erfpacht op de
”Alleen als de gemeentelijke aanbieding voor overstappen
gemeente Amsterdam zijn onzeker en sterk afhankelijk van
concurrerend is met de canon voor voortdurende erfpacht
keuzes die consumenten maken (overstappen of niet? afkopen
uit een gemeentelijk aanbod of uit een deskundigenprocedure
of niet?). Uit onderzoeken lijkt het aannemelijk dat de totale
zullen mensen aan het einde van het tijdvak overstappen.”
opbrengsten van eeuwigdurende erfpacht lager zullen zijn dan de opbrengsten van het voortdurende stelsel.
Beelden Een respondent geeft aan dat Rebel de financiële effecten
Bij het bepalen van de keuze tussen overstappen of niet
heeft berekend op basis van verschillende aannames. Uit
en tussen afkopen of niet, spelen bij consumenten meer
het onderzoek kwam naar voren dat het gebruik van de
argumenten een rol dan alleen de financiële argumenten.
verschillende aannames tot uiteenlopende uitkomsten leidde.
Andere overwegingen zijn bijvoorbeeld het gevoel een keuze
Het stimuleren van inwoners om voor 8 januari 2020 over
te moeten maken of de bereidheid een hogere prijs te betalen
te stappen had op korte termijn een negatief effect op de
om gevrijwaard te blijven van toekomstige beleidswijzigingen.
inkomsten voor de gemeente. De respondent vult aan dat het
Het college was daarmee te stellig in de stellingname dat de
niet eenvoudig was om het financiële effect te vergelijken. Het
opbrengst in het voortdurende stelsel per definitie de bovengrens
is op voorhand immers niet met zekerheid te zeggen wat een
vormt.
canonherziening in 2040 zou opbrengen. Bij de vergelijking is bovendien onduidelijkheid over definities In meerdere gesprekken is aangegeven dat het waarschijnlijk is
en reikwijdte. Over welke periode moet de opbrengst minimaal
dat banken bij de financiering van woningen in de toekomst
gelijk blijven? Ten opzichte van welk basisjaar en welk
rekening zullen gaan houden met de erfpachtsituatie
uitgangspunt?
(eeuwigdurend afgekocht, eeuwigdurende canon of voortdurend). Mogelijk gaan consumenten hierop anticiperen door te kiezen voor eeuwigdurend afkopen, ongeacht de uitkomst van een zuivere financiële vergelijking.
HOOFDSTUK 5
Analyse In het Amsterdamse erfpachtstelsel is er een juridische
•
Consumentenperspectief: de erfpachter heeft een
relatie tussen erfverpachter en erfpachter. In die relatie
persoonlijk (individueel) belang. Hij staat daarbij
spelen twee perspectieven een rol, het beleidsmatige
in een relatie tot de gemeente als erfverpachter. In
publieke perspectief (algemeen belang) en het
deze relatie spelen de beginselen van goed bestuur
individuele consumentenperspectief (individueel
een belangrijke rol. Daarbij moet gedacht worden
belang).
aan de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Rechtszekerheid staat voor hetgeen waar de
•
Beleidsmatig perspectief: het erfpachtstelsel
erfpachter als individu aan toe is (ik als erfpachter).
moet op een doelmatige en doeltreffende manier
Het beginsel van rechtsgelijkheid brengt mee dat de
bijdragen aan het algemeen belang. Dit perspectief
erfpachter gelijk wordt behandeld als anderen (ik
stelt centraal dat met het erfpachtstelsel publieke
als erfpachter, ten opzichte van andere erfpachters).
doelstellingen en publieke waarden gerealiseerd
Daarnaast zijn onder meer het transparantiebegin-
moeten worden.
sel en het participatiebeginsel van belang.
71
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
In beide perspectieven spelen rechtsbeginselen een
•
De beginselen van goed bestuur vormen daarbij
belangrijke rol. De laatste jaren is het inzicht gegroeid dat
een belangrijke leidraad en toetssteen voor zowel
de oorspronkelijke door de rechter ingevoerde beginselen
de gemeenteraad als het college ten aanzien van
van behoorlijk bestuur zijn aangevuld met democratische
de relatie tussen de gemeente en de erfpachter.
beginselen, zoals participatie en mensenrechten. Het geheel
Consumentenbescherming voor de erfpachter zijn gebaseerd
worden de beginselen van goed bestuur genoemd.
op deze beginselen.
In paragraaf 2.2 merkten wij over de samenhang tussen
•
De rol van de rechter is beperkter dan de rol die
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de
gemeenteraad en college hebben in het kader van
algemene beginselen van goed bestuur in relatie tot
bescherming van de erfpachter. De rechter toetst achteraf
consumentenbescherming het volgende op:
aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Gemeenteraad en college zijn juist ook aan de voorkant -in de opzet van het erfpachtstelsel- aan zet.
“Er is verschil tussen bescherming “aan de voorkant” en bescherming “aan de achterkant” . De beginselen van goed bestuur geven preventieve bescherming: het zijn
•
Dat het erfpachtstelsel de rechterlijke behoorlijkheidstoets
beginselen waaraan het bestuur zich moet (of liever: wil)
doorstaat is een noodzakelijke voorwaarde voor goed
houden in al haar gedragingen. Bij de bescherming “aan de
bestuur, maar is niet voldoende om te kunnen spreken van
achterkant” toetst de rechter het bestuur aan de hand van
goed bestuur.
de beginselen van behoorlijk bestuur. Schending van de beginselen van goed bestuur kan leiden tot onrechtmatig
•
College en gemeenteraad zouden behalve de beginselen
overheidshandelen, maar dat hoeft – anders dan bij
van behoorlijk bestuur ook de ruimere beginselen van goed
schending van de beginselen van behoorlijk bestuur – niet
bestuur voor ogen moeten hebben. Langs die weg zorgen
per se. Soms zal overheidshandelen niet getuigen van goed
gemeenteraad en college zowel dat het algemeen belang
bestuur, maar wél de rechterlijke toets doorstaan omdat het
gediend is én doen zij recht aan de individuele belangen
wel (met de hakken over de sloot) de “behoorlijkheidstoets”
van de erfpachter en bieden zij hem (consumenten)
haalt. Dit neemt niet weg dat ook van de beginselen van
bescherming.
goed bestuur (consumenten)bescherming uit gaat. In de praktijk krijgt dit vooral vorm als het bestuur, redenerend
In dit hoofdstuk geven we onze analyse op basis van de normen,
van uit deze beginselen, komt tot een consistente en
de documenten, de interviews, de bevindingen. De analyse
coherente handelwijze.”
bevat onze mening als onafhankelijke onderzoekers over de opzet en de werking van het stelsel. We werken de analyse uit aan de hand van een beschouwing over de maatschappelijke en
Tegen deze achtergrond nemen wij onderstaande als de
politieke discussie en aan de hand van de twee eerder genoemde
vertrekpunten van onze analyse:
perspectieven.
•
De gemeenteraad heeft als hoofd van de gemeente en hoeder van het algemeen belang een kaderstellende en controlerende rol ten opzichte van het college van burgemeester en wethouders. Deze rol omvat ook de
5.1 Erfpachtstelsel leidt tot permanente maatschappelijke, juridische en politieke discussie
wijze waarop het college zijn bevoegdheden uit art. 160 Gemeentewet uitoefent.
Het erfpachtstelsel staat permanent ter discussie, zowel maatschappelijk door diverse belangenorganisaties, als juridisch
•
De gemeenteraad kan dus kaders stellen hoe het algemeen
in talloze rechtszaken en ook in de politiek. In de discussies
belang met het erfpachtstelsel zou moeten worden gediend.
door de jaren heen zien wij steeds vergelijkbare argumenten
Ook kan de gemeenteraad kaders stellen waarbinnen het
naar voren komen over transparantie van het erfpachtstelsel,
college optreedt als erfverpachter (bijvoorbeeld over het
begrijpelijkheid, voorspelbaarheid van toekomstige
grondwaardebeleid).
erfpachtcanons en rechtvaardigheid van de in rekening gebrachte canons.
72
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
College en gemeenteraad reageren op deze discussies door het erfpachtstelsel stap-voor-stap te verfijnen, waarbij het
5.2 Het erfpachtstelsel vanuit beleidsmatig perspectief bezien
doel is tegemoet te komen aan de bezwaren. Het paradoxale effect dat optreedt, is dat elke wijziging weliswaar meer
De met het erf pachtstelsel te dienen publieke doel is
mogelijkheden creëert, maar dat het erfpachtstelsel complexer
niet langer evident
wordt en daarmee weer meer (en nieuwe) discussies oproept.
Amsterdam kent vanaf 1896 erfpacht. In 1896 waren de
Daarmee kan voor individuele erfpachters sprake zijn van een
doelstellingen duidelijk gedefinieerd. Deze hadden betrekking
verbetering, maar is niet sprake van een werkelijke verbetering
op ruimtelijk beleid, op het tegengaan van speculatie, op het
van het stelsel. Een goed voorbeeld daarvan is dat de gemeente
uitbreiden van de woningvoorraad en op het ten goede laten
Amsterdam zich veel inspanningen heeft getroost om tot een
komen van de waardeontwikkeling van grond aan de stad.
zo nauwkeurig mogelijke waardebepaling van de grond te
In de loop der jaren zijn deze doelstellingen aan verandering
komen. Maar daarmee is de uitkomst van de rekensom wel
onderhevig.
steeds lastiger te volgen. Dit leidt tot spanningen, zeker als de rekensom tot grote verschillen tussen woningen leidt, ook al
Voor de ruimtelijke doelstellingen zijn sinds 1896 diverse
zijn die verschillen bij zorgvuldige beschouwing goeddeels terug
wettelijke instrumenten beschikbaar gekomen waarmee
te voeren op objectieve omstandigheden. Door de toegenomen
(mogelijk) net zo goed of wellicht zelfs beter gestuurd kan
complexiteit van het stelsel met meerdere keuzemogelijkheden
worden op ruimtelijke doelstellingen. Respondenten van de
en steeds ingewikkeldere rekenmethoden, staat het draagvlak
gemeente Amsterdam geven wel voorbeelden waarin erfpacht
onder druk. Een belangrijke rol speelt daarbij dat de markt in
als instrument voor ruimtelijke ontwikkeling wordt ingezet,
Amsterdam oververhit is, hetgeen zich vrijwel altijd vertaalt in
maar deze voorbeelden hebben betrekking op het commercieel
een hogere canon bij herziening aan het einde van het tijdvak.
en maatschappelijk vastgoed. Niet op woningen, waarop dit
Daarbij gaat het vrijwel zonder uitzondering om relatief grote
onderzoek zich concentreert.
sprongen naar heel substantiële bedragen. De doelstelling die nu nog het duidelijkst in beeld is, is de Uit gesprekken blijkt dat, zeker tot een aantal jaren terug, niet
waardeontwikkeling ten goede laten komen aan de gemeente in
alle erfpachters zich bewust zijn van het feit dat ze erfpachter
plaats van individuele woningbezitters. De gemeente benut de
zijn en wat dit betekent. Vooral als het einde tijdvak bij de koop
inkomsten uit erfpacht als algemeen dekkingsmiddel voor haar
van hun woning nog ver weg is en de canon tot het einde van
eigen begroting. In het beleid heeft de gemeente Amsterdam
het tijdvak is afgekocht, kunnen erfpachters de consequenties
deze doelstelling ten dele laten varen door erfpachters de
vaak slecht overzien. We hebben een aantal keer gehoord
mogelijkheid te bieden om van voortdurende erfpacht naar
dat sommige inwoners ten onrechte in de veronderstelling
eeuwigdurende erfpacht over te stappen. In dat geval wordt de
verkeerden dat de grond hun eigendom was, terwijl dat niet het
canon bij de overstap nog één keer eeuwigdurend bepaald. Er is
geval is. Dit idee werd in de hand gewerkt doordat de tijdvakken
er geen sprake van tijdvakken en de canon wordt niet meer aan
ook erg lang (vijftig jaar, soms zelfs vijfenzeventig jaar) zijn.
het einde van een tijdvak herzien. De (mogelijke) waardestijging van de grond wordt in de toekomst niet opnieuw berekend en
De recente stelselherziening heeft tot breed maatschappelijk
komt niet meer ten bate aan de gemeenschap.
debat geleid. Het gunstige bijeffect is dat het bewustzijn over erfpacht sterk is toegenomen. Daarmee zijn echter ook
In het eindrapport 100 jaar erfpacht; operatie Groot
gevoelens van onrust toegenomen, vanwege een groeiend
Onderhoud (januari 2000) heeft het college aangegeven dat
bewustzijn van de risico’s die erfpachters lopen aan het einde
de opbrengsten vanuit erfpacht benut zouden moeten worden
van het tijdvak. Als gevolg daarvan is de discussie over het
voor investeringen in de stad. Deze investeringen zouden door
erfpachtstelsel ook met de laatste stelselherziening nog niet in
de gemeente Amsterdam zichtbaar gemaakt moeten worden,
rustiger vaarwater gekomen.
zodat erfpachters zien dat hun geld wordt besteed aan de kwaliteitsverbetering van de stad. Feitelijk heeft het college van Amsterdam aan dit besluit geen invulling gegeven. De opbrengsten van erfpacht worden niet in een apart fonds of in een aparte reserve gestort, behoudens een vereveningsreserve om schommelingen in de jaren op te kunnen vangen. De middelen worden feitelijk ingezet als een algemeen
73
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
dekkingsmiddel en worden niet specifiek en herkenbaar ingezet
van de erfpachter binnen het erfpachtstelsel te borgen en
voor verbetering van de stad.
te verbeteren. We werken de analyse volgens de volgende te beschouwen punten als bepalingen van de beginselen van goed
De geloofwaardigheid van het stelsel wordt verder ondermijnd
bestuur uit:
doordat bij de herziening van het stelsel is geredeneerd vanuit
•
Rechtszekerheid van de erfpachter.
een gewenste of minimaal te behalen opbrengst. Zo is er
•
Rechtsgelijkheid van de erfpachter (ten opzichte van andere
bij de vernieuwing van het erfpachtstelsel (startdocument
erfpachters).
eeuwigdurende erfpacht, maart 2015) als uitgangspunt
•
Participatie en het erfpachtstelsel.
opgenomen dat het nieuwe erfpachtstelsel “geen financieel
•
Transparantie van het erfpachtstelsel.
nadelig effect voor de gemeente op de korte termijn” mag hebben. Dit leidt ertoe dat er voor het erfpachtstelsel voor
5.3.1 Rechtszekerheid van de erfpachter
woningen feitelijk geen andere doelstelling is dan het genereren van inkomsten. Daarmee is erfpacht de facto verworden tot
Het erf pachtstelsel bouwt voort op het stelsel uit het
een vorm van grondbelasting om de gemeentelijke begroting
verleden
sluitend te maken en te houden.
Het erfpachtstelsel in Amsterdam is een langjarig bestaand
119
stelsel. Het stelsel wordt regelmatig aangepast aan nieuwe Onafhankelijk van de politieke waardering van het
inzichten en wensen die passen bij de tijd. Op basis van
erfpachtstelsel, geldt dat de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen
de bestudeerde documenten en gevoerde gesprekken zijn
in de loop van de jaren steeds gebrekkiger zijn geworden. De
deze aanpassingen vanuit goede bedoelingen doorgevoerd.
oorspronkelijke doelstellingen zijn nauwelijks meer actueel
Het bestuur en de politiek willen knelpunten oplossen,
en in 125 jaar erfpacht ook nooit wezenlijk aangepast aan de
keuzemogelijkheden vergroten en rechtsbescherming van
feitelijke maatschappelijke en politieke ontwikkeling. Door
erfpachters verbeteren. Iedere aanpassing lijkt op zichzelf een
deze gebrekkige beleidsdoelstellingen is noch voor burgers
goede en verklaarbare aanpassing.
noch voor gemeenteraadsleden zinvol te controleren waaraan erfpacht bij zou moeten dragen, of de doelen gerealiseerd
In de praktijk blijkt echter dat deze losstaande aanpassingen
worden en of doel en middel met elkaar in evenwicht zijn. In
grote consequenties hebben op het erfpachtstelsel als geheel.
die context kan van consumentenbescherming geen sprake
Iedere koerswijziging waarbij (nieuwe) keuzes geboden worden,
zijn. Als het doel helder is kan vervolgens worden gekeken hoe
zorgen voor nieuwe opties, keuzes en daarmee onzekerheid
het erfpachtstelsel aan deze doelen een bijdrage leveren, en of
voor erfpachters. In het verlengde daarvan neemt ook de
wellicht andere middelen geschikt(er) zijn. Onze bevinding is
complexiteit en onoverzichtelijkheid van het stelsel toe. Tegen
dat de consumentenbescherming binnen het erfpachtstelsel pas
die achtergrond is het voor het bestuur en de politiek lastig
goed een plek kan krijgen, als in het grotere plaatje wordt bezien
manoeuvreren in het geval van waargenomen knelpunten. Het
waarom er in de eerste plaats een erfpachtstelsel is c.q. welke
plaatst de gemeente Amsterdam steeds voor het dilemma of het
publieke belangen dit stelsel moet dienen en hoe deze belangen
wel beter is voor een specifieke groep tegemoet te komen door
ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Dit heeft te maken met
een maatwerkregel te introduceren, wetende dat het stelsel in
zowel de effectiviteit van beleid als met de proportionaliteit van
totaliteit daarmee niet is gediend omdat de complexiteit en
overheidshandelen.
onoverzichtelijkheid daardoor groter wordt.
5.3 Consumentenbescherming vanuit het perspectief van goed bestuur
Het erf pachtstelsel is complex en de erf pachter kan de consequenties van het erf pachtstelsel niet overzien De materie van het erfpachtstelsel is ontegenzeggelijk complex. Er zijn verschillende aspecten in het Amsterdamse
In deze paragraaf analyseren we het Amsterdamse
erfpachtstelsel die van invloed zijn op de voorwaarden en de
erfpachtstelsel en de onderliggende relatie tussen erfverpachter
te betalen erfpachtcanon. Deze aspecten zijn mede gebaseerd
en erfpachter vanuit consumentenbescherming. We analyseren
op impliciete en expliciete keuzes uit het verleden. Vaak gaat
in hoeverre de algemene beginselen van goed bestuur worden
het bovendien om keuzes die gemaakt zijn door anderen
ingevuld en welke inspanningen zijn gedaan om de rechtspositie
(eerdere bewoners) of die later effect gaan hebben op anderen (latere bewoners). Er zit vaak veel tijd tussen het moment
119
van de keuze en het moment waarop de keuze effect krijgt.
74
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Omdat de variabelen in het stelsel voor een belangrijk deel
keuze. Dit in een context waarbij de financiële impact van de
worden bepaald door toekomstige ontwikkelingen (zoals
keuze niet bekend is (of kan zijn). Het kan zelfs zijn dat de
de vastgoedmarkt en renteontwikkelingen), is het vrijwel
erfpachter op wie de keuze neerslaat een heel andere persoon
onmogelijk om de erfpachter zekerheid te verschaffen over de
is dan diegene die nu voor de keuze gesteld is, zeker gezien het
toekomstige ontwikkeling van de canon. In de praktijk blijkt
feit dat een gemiddelde inwoner eens in de tien jaar verhuist.
dat deze losse aspecten (zoals de verschillende voorwaarden
Wij delen daarom niet de opvatting dat het hebben van
in de Algemene Bepalingen, het berekenen van de BSQ en de
keuzevrijheid in het geval van het erfpachtstelsel automatisch
gehanteerde kortingen en depreciaties) en de combinatie van
leidt tot een betere bescherming van de consument en meer
aspecten het stelsel ingewikkeld en lastig te doorgronden maakt
rechtszekerheid.
voor een erfpachter.
5.3.2 Rechtsgelijkheid van de erfpachter Gezien deze vele variabelen en complexiteit van het stelsel als geheel is het voor erfpachters lastig om de eigen positie
Aanpassingen aan het stelsel leidt tot grotere
te doorgronden. Nog moelijker is het om de eigen positie als
rechtsongelijkheid
erfpachter ten opzichte van de positie van andere erfpachters
Door alle aanpassingen en geïntroduceerde keuzemogelijkheden
goed en objectief te kunnen vergelijken. Wij begrijpen dat een
door de jaren heen, zitten erfpachters vaak in verschillende
groot aantal erfpachters het stelsel en de consequenties van
regimes die onderling sterk kunnen verschillen.
het stelsel niet (volledig) kan overzien. Het erfpachtstelsel en de rekenmethoden zijn in verschillende documenten
Daarmee wordt onbedoeld een wissel getrokken op de
verankerd. Het grote aantal documenten maakt het stelsel
rechtsgelijkheid. De langlopende tijdvakken maken het
niet overzichtelijker. Gezien de vele informatie, variabelen en
bovendien complex om de rechtsgelijkheid op korte termijn
aspecten is het onwaarschijnlijk dat de erfpachter dit stelsel
te versterken. Iedere koerswijziging waarbij (nieuwe) keuzes
volledig kan begrijpen. Daarmee leidt het stelsel tot (rechts)
geboden worden, zorgt daarbij voor nieuwe onzekerheid voor
onzekerheid bij erfpachters.
erfpachters en potentieel ook tot toenemende ongelijkheid. Tegen die achtergrond is het voor het bestuur en de politiek
Het stelsel van eeuwigdurende erf pacht biedt geen
lastig manoeuvreren in het geval van waargenomen
effectieve waarborg en bescherming ten aanzien van
knelpunten. Daarbij doet zich steeds het dilemma voor: komen
de rechtszekerheid
we de erfpachter tegemoet met voorstaande consequenties
Op het eerste gezicht kan worden gedacht en gezegd dat met
tot gevolg, of houden we vast aan het stelsel. Daardoor leiden
de introductie van het stelsel van eeuwigdurende erfpacht
individuele reparaties mogelijk wel tot een rechtvaardiger
de consument tegemoet is gekomen in zijn zoektocht naar
uitkomst voor het betreffende individu, maar niet per se tot een
rechtszekerheid (weten waar hij aan toe is). Ontegenzeggelijk
rechtvaardiger stelsel in algemene zin.
is het waar dat als een consument kiest voor eeuwigdurende erfpacht, zeker als hij de erfpacht ook ineens afkoopt, in
Het erf pachtstelsel werkt in de praktijk niet gelijk uit
beginsel voor altijd weet waar hij (en toekomstige erfpachters)
en leidt tot schreefgroei
aan toe zijn.
Er zijn historisch verklaarbare, maar in de praktijk forse onderlinge verschillen tussen de positie van burgers die een
Daarmee is alleen nog niet gezegd of de erfpachter daaraan ook
woning bezitten. De verschuldigde erfpachtcanon is sterk
verstandig heeft gedaan. Immers, juist doordat er een keuze
afhankelijk van toevallige omstandigheden (bijv. welke
is tussen voortdurende erfpacht en eeuwigdurende erfpacht,
Algemene Bepalingen van toepassing zijn en het moment
is het maken van de keuze niet zonder consequenties. Als
dat het tijdvak afloopt). Daarnaast zijn er Amsterdamse
de erfpachter besluit juist wel of juist niet over te stappen
woningbezitters die niet op erfpachtgrond wonen. Zo zijn
naar het systeem van eeuwigdurende erfpacht, loopt hij in de
de woningen in de grachtengordel en delen van Oud-West
toekomst het risico op negatieve consequenties. Een woning
bijvoorbeeld gelegen op eigen grond. Hiermee ontstaat
met voortdurende erfpacht kan moeilijker verkoopbaar worden.
de situatie dat woningeigenaren met woningen van een
Het omgekeerde kan zich ook voordoen: bij een dalende markt
vergelijkbare marktwaarde, verschillende bijdragen betalen
kan een erfpachter destijds (bij de overstap) te veel voor
aan de gemeenschap. Deze onderlinge verschillen geldt ook
eeuwigdurende erfpacht hebben betaald. Daarmee is vanuit het
voor erfpachters in buurten waar het tijdvak spoedig afloopt
perspectief van de consument geen sprake van een vrijblijvende
tegenover woningen en buurten waar het einde tijdvak nog
75
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
meer dan tien jaar in de toekomst is gelegen. Die verschillen
Kortom, hoewel er in de basis een vrije keuze is van
waren er altijd al, maar zijn door de wijzigingen in het stelsel
consumenten bij de koop van een woning, is er in Amsterdam
en grondwaardestijgingen steeds groter geworden waardoor het
geen vrije keuze van de erfpacht en ten opzichte van de
gevoel van rechtvaardigheid verder wordt ondermijnd.
erfverpachter. De uitwerking hiervan is dat na verloop van tijd, er enorme verschillen zijn en in de toekomst verder gaan
Wij realiseren ons ook terdege dat volledige gelijkheid lastig is
ontstaan tussen de positie van de ene erfpachter ten opzichte
te realiseren. De situaties van erfpachters zijn niet gelijk en de
van andere erfpachters (straat, buurt of stadsgenoten) en
huizenmarkt is in continue ontwikkeling. Ook waar het gaat
tussen de positie van erfpachters en eigenaren met een woning
om de koopprijs van een woonhuis kunnen er grote verschillen
op eigen grond. Het argument dat iedere consument – kennelijk
zijn. Deze verschillen zijn geaccepteerd omdat het iedereen ‘op
– zelf gekozen heeft om een woning op erfpachtgrond te kopen,
de markt’ vrij staat een huis al dan niet te kopen voor een prijs
is daarin niet overtuigend om vast te stellen dat deze uitkomst
die hij er voor wil betalen (en dat is soms ‘wat de gek er voor
rechtvaardig is. Vrijwel alle grond buiten de grachtengordel
geeft’). De vraag is of deze argumentatie - dat het om een vrije
is in erfpacht uitgegeven en een koper heeft vrijwel geen
transactie op de markt gaat - (ook) opgaat in het kader van
mogelijkheid om voor een andere locatie zonder erfpacht te
erfpacht.
kiezen.
Dit is volgens ons niet zonder meer het geval bij erfpacht.
In onze optiek speelt daarbij mee hetgeen we in paragraaf
Uiteraard, een consument is vrij om een woning al dan niet
5.2 al beschreven, namelijk dat erfpacht in toenemende
te kopen en de prijs ervoor te betalen die zij/hij daar voor over
mate het karakter van een grondbelasting heeft gekregen.
heeft. Daarmee is het vermijdbaar een erfpachtrelatie met de
Die constatering is voor ons als onafhankelijke onderzoekers
gemeente Amsterdam aan te gaan. Maar daarin zit ook de crux:
neutraal: we zijn daar als zodanig niet voor of tegen. Maar
het aangaan van een erfpachtrelatie met de gemeente is geen op
het legt ons inziens wel bloot waarom erfpachters, naar onze
zichzelf staande keuze.
mening logischerwijs, ontevreden zijn waar zij (veel) meer betalen dan andere erfpachters en eigenaren met een woning op
Voor een koper van een woning maakt het aangaan van een
eigen grond omdat zij – vanuit hun perspectief ogenschijnlijk
erfpachtrelatie onderdeel uit van een veel omvangrijkere keuze
willekeurig – al wel een canonherziening hebben gehad waar
(de koop van een woning), waarbij de condities bovendien deels
andere burgers dat (nog) niet hebben gehad. Juist als erfpacht
zijn bepaald door vorige erfpachters van de betreffende woning.
in toenemende mate het karakter heeft van een belasting, ligt
Met de erfverpachter (de gemeente Amsterdam) is, anders
meer in de rede dat alle Amsterdammers, zowel eigenaars als
met de verkoper van de woning, niet te onderhandelen over de
erfpachters, in gelijke mate worden belast.
specifieke condities: het is kort door de bocht gezegd “take it or leave it”. De economische theorie is dat het erfpachtrecht is
5.3.3 Participatie en het erfpachtstelsel
verdisconteerd in de koopprijs door de markt, maar dat blijkt in de praktijk niet altijd te kloppen. Dit doet afbreuk aan de
Participatief vormgeven van het erfpachtstelsel komt
bescherming van de erfpachter.
niet van de grond, ondanks vele inspraakreacties In algemene zin zien wij dat er bij college en gemeenteraad
De positie van erfpachter die al jaar en dag in een woning
veel aandacht is voor het inspraakproces maar tegelijkertijd
woont en waarvan het einde tijdvak is bereikt, is eveneens niet
dat het college er niet voor kiest om de aanpassingen in het
te vergelijken met de normale positie van een ‘vrager’ op de
erfpachtstelsel écht participatief vorm te geven. Het college
markt. Een erfpachter kan (bij een canonherziening aan het
maakt op een aantal momenten gebruik van participatie-
einde van het tijdvak) wel een deskundigencommissie vragen
instrumenten (gesprekken, dwarskijksessies). Vaak zien we
om een oordeel over de hoogte van de canon en het college kan
echter een beperkte vorm van participatie, namelijk de klassieke
ook een hardheidsclausule toepassen. Dit neemt echter niet
inspraak. De meeste en grootste keuzes zijn op dat moment al
weg dat ook in deze gevallen geen onderhandeling plaatsvindt
genomen.120 Daarbij valt op dat er vaak veel inspraakreacties
met de gemeente, maar belangrijker dat de erfpachter niet kan uitwijken naar alternatieve aanbieders als zij wil blijven wonen waar zij woont. Ook in deze context staat de bescherming van de erfpachter naar zijn aard onder druk.
120 Meer dan 10 jaar geleden (in 2009) heeft Nederland al in het kader van de Raad van Europa het participatierecht van burgers op decentraal niveau bij de ontwikkeling van beleid verankerd. Dit participatierecht is sinds 1 juni 2012 in ons land van kracht. Die bepaling zou ook consequenties moeten hebben voor de gemeente Amsterdam. In dit kader is ook de Aanbeveling uit 2018 van het Comité van Ministers aan de lidstaten met betrekking tot participatie van burgers op lokaal niveau van belang. Zie nader: G.H. Addink, “Het participatiebeginsel in het bestuursrecht”, NTB 2020/172.
76
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
zijn, in de duizenden, die echter maar een beperkte invloed
5.3.4 Transparantie van het erfpachtstelsel
hebben op het definitieve genomen besluit. De keuze om reacties niet over te nemen is dan bovendien regelmatig
Transparantie ontbreekt, maar zou ook als de
summier beargumenteerd.
transparantie groter is niet een voldoende waarborg zijn
Voor participatie is nodig dat betrokkenen in een vroeg
In dit verband is een steeds terugkerende roep op transparantie
stadium kunnen meespreken over de totstandkoming van
begrijpelijk en symptomatisch voor de ervaren onzekerheid.
het stelsel. Bovendien moet dat gesprek plaatsvinden zonder
Op diverse plekken stellen we in dit rapport vast dat de
dat er al concrete voorstellen of te beperkende gemeentelijke
transparantie van het erfpachtstelsel nog verder kan worden
randvoorwaarden op tafel liggen waarbij er in de praktijk weinig
vergroot. Ook zou de gemeente een nóg actievere rol kunnen
ruimte (meer) is om een andere richting op te gaan. Succes
vervullen in het informeren en voorlichten van erfpachters.
van participatie is dan ook afhankelijk van de juiste houding.
Maar het feit blijft dat ook in het geval van volledige
Een opener houding van alle betrokkenen moet ertoe leiden dat
transparantie het onmogelijk is om met zekerheid de juiste
alternatieve geluiden en opinies beter in overweging worden
keuzes te maken. De hoogte van de canon hangt namelijk
genomen. Belangenvertegenwoordigers komen voor een legitiem
samen met de ontwikkeling van de markt, die niemand
doel op en zijn ook niet per definitie tegenstanders van de
(volledig) kan voorspellen, zeker niet op de veel langere
gemeente of van het erfpachtstelsel.
termijn waarop de keuzes hun effect hebben. Ook hangt ‘wat wijsheid’ is vanuit het perspectief van een consument
Betrokkenen kunnen inspreken en worden (aan)gehoord,
af van een samenspel van bekende en soms nog onbekende
maar in de praktijk blijkt dat deze gesprekken niet leiden
(bijvoorbeeld krijg ik een erfenis wel of niet, stijgt óf daalt mijn
tot koerswijzigingen. Dit heeft mogelijk ook te maken met
inkomen in de toekomst, wil ik verhuizen of niet, etc.) feitelijke
het moment waarop deze geluiden het college bereiken,
omstandigheden én van persoonlijke voorkeuren. Die (mogen
namelijk op het moment dat er al concrete voorstellen op
en) kunnen door de overheid niet gekend worden. Daarmee is
tafel liggen. Zorgelijk is het dat het college op het gebied van
volledige transparantie geen oplossing voor door consumenten