Raadsinformatiebrief Auditrapportage Masterplan Zuidoost

Raadsinformatiebrief

Aan:

Portefeuillehouder(s): Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 14 mei 2025 Integrale aanpakken - Masterplan Zuidoost Femke Halsema Bestuurs- en managementadvisering (BMA)

Onderwerp

Auditrapport Masterplan Zuidoost 2021-2023

Datum Portefeuille(s)

Geachte leden van de gemeenteraad, In de winter van 2023 is geconstateerd dat in de beginfase 2021-2023 van het Masterplan Zuidoost (MPZO) de bestedingen vanuit het MPZO niet altijd conform Europese en gemeentelijke regels en richtlijnen hebben plaatsgevonden. De gemeente heeft daarop de interne afdeling Interne Audit en Beleidsonderzoek gevraagd een audit uit te voeren naar de financiële transacties vanuit het MPZO. In deze brief informeer ik u over de belangrijkste bevindingen van deze audit en de beheersmaatregelen die het college al heeft genomen en aanvullend nog gaat nemen. Het auditrapport zelf wordt onder geheimhouding gedeeld met de Raadscommissie Stadsontwikkeling. Het college kiest voor geheimhouding, omdat de rapportage passages bevat die herleidbaar zijn naar individuele medewerkers en die in strijd zijn met het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Inleiding Zuidoost is een bruisend en divers stadsdeel waar veel mensen met plezier leven, leren en werken. Ook zijn er uitdagingen die voortkomen uit decennialange achterstelling van de bewoners. De problematiek is complex en veelomvattend: van hoge schooluitval, relatief hoge werkloosheid en een relatief groot aandeel minimahuishoudens tot onveiligheid op straat. En er is kansenongelijkheid: niet alle kinderen in Zuidoost groeien op met dezelfde kansen als andere kinderen in Amsterdam.

Het verleden leert dat er geen kant-en-klare oplossing en zijn voor deze vaak samenhangende uitdagingen. Duurzame en structurele verbeteringen kosten tijd en vragen om een integrale aanpak op het gebied van jeugd, veiligheid, werk, wonen en leefbaarheid. In 2021 is daarom het Masterplan Zuidoost gestart. Een samenwerkingsverband van bewoners, maatschappelijke organisaties, grote werkgevers en institutionele partners, zoals het Rijk, de politie, OM en de gemeente Amsterdam – verenigd in de Alliantie ZO=Zuidoost. Het Masterplan Zuidoost is onderdeel van het Rijksprogramma Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). Op verzoek van het Rijk neemt de gemeente het initiatief tot de oprichting van een onafhankelijke programmaorganisatie, het programmabureau MPZO.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 14 mei 2025 Pagina 2 van 5

Bij de Raad, het college, gemeente, programmabureau en niet in de laatste plaats bij de vele betrokken mensen in Zuidoost leefde de wens om snel resultaat te laten zien aan de bewoners van Zuidoost. In korte tijd werd het programmabureau bemand en kreeg het samenwerkingsverband van de Alliantie vorm. Alle partijen voelden de noodzaak op een andere manier te gaan werken. Met het bestaande beleid en gemeentelijke werkwijzen was het niet gelukt het tij te keren in Zuidoost. De Alliantie wilde (en wil) vanuit de leefwereld van bewoners, samen met bewoners, werken aan het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid van het stadsdeel. In het begin werd veel gepionierd. De gemeente, die met mensen en (coalitie)middelen investeert in het MPZO, wilde in deze fase ruimte geven aan het programmabureau om nieuwe manieren van werken te ontwikkelen en hier middelen voor in te zetten. Goede stappen werden gezet. Er werd geëxperimenteerd met andere manieren van werken en samenwerken: innovatief, maatwerk en meer community-based, wat leidde tot de eerste zichtbare resultaten. En er werd geïnvesteerd in het verbinden van bewoners en andere partners aan het Masterplan. Maar er gingen ook dingen mis.

Uit de audit blijkt dat de nieuwe werkwijzen van het Masterplan Zuidoost en het programmabureau in de beginfase op gespannen voet stonden met Europese en gemeentelijke regels en richtlijnen met betrekking tot de inkoop van diensten. Ook was de samenwerking tussen het programmabureau en de adviserende en controlerende afdelingen van de gemeente ineffectief. De audit De audit die in 2024 heeft plaatsgevonden is een onderzoek naar de bestedingen en ingestelde beheersmaatregelen vanuit het MPZO in de periode 2021-2023. Daarbij is onderzocht of de financiële transacties vanuit het programmabureau MPZO rechtmatig en doelmatig waren. Dat wil zeggen: of de Europese en gemeentelijke regels en richtlijnen voor de inkoop van diensten en het verstrekken van subsidies zijn gevolgd. Ook is onderzocht of de bestedingen bijdroegen aan de doelstellingen van het MPZO. Het één sluit het ander overigens niet uit. Zo kan een inkoop onrechtmatig zijn, maar kan de ingekochte dienst wel bijdragen aan de doelstellingen van de aanpak. Tijdens de audit zijn de financiële transacties steekproefsgewijs onderzocht en zijn betrokkenen gevraagd naar hun ervaringen en verhaal. Ook zijn aanbevelingensessies georganiseerd om verbetermogelijkheden voor de beheersing van het inkoop- en aanbestedingsproces te geven. Naast de uitvoering van de audit, zijn meerdere meldingen gedaan bij Bureau Integriteit.

In een aantal gevallen heeft dit geleid tot persoonsgericht onderzoek, met (mogelijke) arbeidsrechtelijke en strafrechtelijke gevolgen. Een deel van deze onderzoeken loopt nog. Omdat dit individuele casuïstiek betreft, delen we hierover geen verdere informatie. De bevindingen In z’n algemeenheid concludeert het auditrapport dat in de periode 2021-2023 de financiële risico’s bij bestedingen door het programmabureau MPZO onvoldoende zijn beheerst. Dit heeft geleid tot kwetsbare situaties waarbij onrechtmatig inkopen zijn gedaan en Europese en gemeentelijke regels en richtlijnen onvoldoende zijn gevolgd. De belangrijkste conclusies zijn:

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief









Datum 14 mei 2025 Pagina 3 van 5

Van de totale inkoop vanuit het MPZO van circa 7 miljoen euro is een bedrag van 1,9 miljoen onrechtmatig uitgegeven – dat wil zeggen zonder te voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. Als een overheidsorgaan bij dezelfde leverancier in het kader van dezelfde opdracht voor meer dan circa 220.000 euro inkoopt, moet deze opdracht Europees aanbesteed worden. De aanbesteding moet dan voldoen aan regels en richtlijnen vanuit de EU en partijen uit EU-lidstaten kunnen hieraan meedoen. Dit zijn vaak langdurige trajecten. Bij 7 leveranciers van het MPZO, met een totale omvang van 1,9 miljoen euro, had een Europese aanbesteding opgestart moeten worden, maar is dit niet gebeurd. Bij een groot deel van de overige 5,1 miljoen is geen sprake van onrechtmatigheid, maar zijn bij de inkoop gemeentelijke regels en richtlijnen niet gevolgd. Volgens deze regels moeten inkopen boven de 10.000 euro gemeld worden aan gemeentelijke inkopers. Bij inkopen boven de 50.000 euro moeten gespecialiseerde inkopers betrokken worden bij het inkoopproces. Dit is veelal niet gebeurd: de gemeentelijke inkopers waren niet bekend met de inkopen en waren niet betrokken. Ook zijn niet voor alle uitgaven (volledige) onderbouwingen en prestatieverklaringen vastgelegd in de systemen van de gemeente Amsterdam. Deze zijn nodig om vast te stellen of de afgesproken prestatie daadwerkelijk geleverd is.

Het is daardoor niet altijd navolgbaar of de geleverde diensten, producten of werkzaamheden geleverd zijn en / of aansluiten bij de doelstellingen van het MPZO. Bij een aantal transacties is het onduidelijk wat precies geleverd is en door wie, waardoor de doelmatigheid van de inkoop twijfelachtig is. Tot slot zijn tijdens de factuurcontrole meerdere casussen gevonden die mogelijk wijzen op belangenverstrengeling. Op grond van de Personeelsregeling Gemeente Amsterdam (PGA, artikel 21.2 regel 2.3) moet de werknemer de leidinggevende om schriftelijke toestemming vragen voor betaalde of onbetaalde nevenwerkzaamheden, als de vervulling van zijn/haar functie in het geding komt of als de belangen van de gemeente kunnen worden geschaad. Dit om belangenverstrengeling te voorkomen. Het is onduidelijk of medewerkers van het programmabureau, die in dienst waren bij de gemeente, maar ook nevenactiviteiten uitvoerden voor het MPZO, deze hebben gemeld bij hun leidinggevende en of zij hier toestemming voor hebben gekregen.

Het auditrapport noemt een aantal redenen voor deze onregelmatigheden:  Er is bij de start van het Masterplan door de gemeente niet genoeg tijd en aandacht besteed aan het uitwerken van en afstemmen over de financiële governance. Het Masterplan was een nieuw samenwerkingsverband en het programmabureau een nieuwe organisatie. De beschrijving van rollen en de verantwoordelijkheden in dit samenwerkingsverband, inclusief escalatielijnen, was te beperkt uitgewerkt. Daardoor was het voor betrokkenen bij het programma niet duidelijk wie welke rol of taak had, welke verantwoordelijkheden daarbij hoorden en hoe regels en richtlijnen opgevolgd moesten worden.  Het programmabureau heeft een onafhankelijke positie binnen het Masterplan, maar het was in de beginfase niet voor iedereen binnen het programmabureau duidelijk wat die onafhankelijkheid behelsde en of de gemeentelijke regels en richtlijnen van toepassing

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief





Datum 14 mei 2025 Pagina 4 van 5

waren op het programmabureau. Hierdoor kwam ruimte voor eigen regels en werkinstructies, die in sommige gevallen strijdig waren met de gemeentelijk regels. De samenwerking tussen het programmabureau en de adviserende en controlerende gemeentelijke afdelingen was ineffectief. Het programmabureau is daardoor onvoldoende ondersteund en begeleid bij de uitvoering van financiële taken. Onregelmatigheden zijn niet tijdig door de gemeente gesignaleerd, waardoor niet eerder is bijgestuurd. Er was mogelijk onvoldoende bewustzijn en/ of inzicht bij de betrokkenen om potentiële belangenverstrengeling te herkennen en hier adequaat op te handelen.

Aanbevelingen en beheersmaatregelen Tegelijkertijd met de looptijd van dit onderzoek is gewerkt aan de heroriëntatie Masterplan Zuidoost. De uitkomsten van dat proces worden op een later moment gedeeld met de Raadscommissie Stadsontwikkeling. Verbeteringen en aanbevelingen vanuit het auditrapport worden meegenomen in de uitkomsten van de heroriëntatie. Daarnaast zijn een aantal beheersmaatregelen eerder al genomen door het college:  In het najaar van 2023 is op verzoek van de coördinerend wethouders van de integrale aanpakken in Zuidoost en Nieuw-West de financiële governance voor de integrale aanpakken aangescherpt. Rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn hierin beter beschreven en vastgelegd. De verantwoordelijkheid voor de besteding van coalitiemiddelen is bij de gemeentelijk opdrachtgevers komen te liggen. Voor het Masterplan betekent dit dat de budgetten vanuit het programmabureau overgeheveld zijn naar de gemeentelijk opdrachtgevers. Zij zijn daarmee verantwoordelijk voor de besteding van en verantwoording over de coalitiemiddelen. De gemeentelijk opdrachtgevers zijn veelal leidinggevenden binnen de gemeente Amsterdam. Zij hebben vanuit hun functie kennis van en ervaring met Europese en gemeentelijke regels, richtlijnen en procedures. Ook is hier, vanuit hun lijnverantwoordelijkheid binnen een gemeentelijk directie, al ondersteuning op ingeregeld vanuit F&I en DMC.

 In Q1 van 2025 heeft de Raad de herziening van de Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) vastgesteld. Er is geen aparte subsidieregeling voor de integrale aanpakken in Zuidoost, Nieuw-West en Noord. Voor het verstrekken van subsidies werd daarom gebruik gemaakt van bestaande subsidieregelingen. Dat is kwetsbaar. Deze regelingen zijn gemaakt voor geheel Amsterdam – niet specifiek voor het stadsdeel Zuidoost. Organisaties uit alle stadsdelen kunnen aanspraak maken op subsidies uit deze regelingen. Middelen die bedoeld zijn voor Zuidoost kunnen daardoor ten bate komen van andere stadsdelen. De aanpassing van de ASA maakt het mogelijk om eenvoudiger én rechtmatig subsidies te verlenen voor Zuidoost vanuit specifieke uitkeringen. Deze aanpassing draagt eraan bij dat in Zuidoost vaker het subsidie-instrument ingezet kan worden dan het inkoopinstrument. Het subsidie-instrument past beter bij de werkwijzen en activiteiten van het Masterplan.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 14 mei 2025 Pagina 5 van 5

Naar aanleiding van de audit zijn aanvullende maatregelen genomen:  De gemeentelijke organisatie werkt rollen, taken en verantwoordelijkheden in de financiële governance en de samenwerking tussen gemeentelijk opdrachtgevers, programmabureau en ondersteunende directies scherper uit. Hierbij is het belangrijk dat alle betrokkenen bekend, bewust en bereid zijn om hun verantwoordelijkheid te dragen en dat leidinggevenden aandacht hebben voor de naleving van gedragscodes, richtlijnen en regels.  De gemeente onderzoekt hoe systemen meer in dienst kunnen staan van de werkwijzen van het Masterplan en andere integrale aanpakken. Daarom is een expertiseteam opgericht met inkoop- en subsidieadviseurs, dat gemeentelijk opdrachtgevers en het programmabureau adviseert en ondersteunt bij het rechtmatig inkopen van diensten en het verlenen van subsidies. Amsterdam Zuidoost verdient een transparante, rechtmatige en doelmatige inzet van middelen. Dat is de basis om het vertrouwen van bewoners verder op te bouwen en resultaten te laten zien. Met de al ingezette beheersmaatregelen en het opvolgen van de aanbevelingen van het auditrapport werken we samen aan een sterkere financiële basis voor het Masterplan. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Femke Halsema Burgemeester

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl