Raadsbesluit2021-152B Onderzoeksrapport Dienstverlening kwetsbare groepen
Tekst van het document
ONDERZOEKSRAPPORT
Dienstverlening aan kwetsbare groepen Een onderzoek naar ondersteuning tijdens de eerste coronalockdown 2 JUNI 2021
DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Dienstverlening aan kwetsbare groepen. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer ................................................................................................... 3 Inleiding ............................................................................................................................. 3 1.1 Aanleiding onderzoek....................................................................................................................3 1.2 Doel en onderzoeksvragen............................................................................................................4 1.3 Afbakening onderzoek ..................................................................................................................5 1.4 Aanpak ..........................................................................................................................................7 1.5 Leeswijzer ...................................................................................................................................11
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen Dienstverlening aan dak- en thuislozen ........... 13 2
Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning? ........................................ 13
2.1 Normale omstandigheden: dienstverlening binnen de algemene voorzieningen ........................13 2.2 Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning tijdens de lockdown? ...........................16
3
Hoe kwam de aangepaste dienstverlening tot stand? Casusbeschrijvingen en beoordeling .............................................................................................................. 20
3.1 Casus noodopvang.......................................................................................................................21 3.2 Casus inloop ................................................................................................................................28 3.3 Beoordeling .................................................................................................................................31
Dienstverlening aan mensen met geldproblemen ........................................................... 42 4
Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning? ........................................ 42
4.1 Normale omstandigheden: dienstverlening aan mensen met geldproblemen .............................43 4.2 Continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s ......................................47 4.3 Lancering campagne en website Hulp bij geldproblemen ............................................................48 4.4 Intensivering Vroegsignalering ...................................................................................................48 4.5 Versterken hulp aan ondernemers ..............................................................................................49 4.6 Intensivering samenwerking met de voedselbank ......................................................................51 4.7 Ondersteuning andere voedselinitiatieven .................................................................................51 4.8 Laptopregeling voor minima .......................................................................................................51 4.9 Samenvatting ..............................................................................................................................52 1
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM
5
Hoe kwam de aangepaste dienstverlening tot stand? Casussen en beoordeling ..... 53
5.1 Casus 'continuering dienstverlening sociaal-financieel advies door de madi’s' ..........................53 5.2 Beoordeling .................................................................................................................................58 5.3 Casus ‘Intensivering vroegsignalering’ .......................................................................................68 5.4 Beoordeling .................................................................................................................................75
Bijlagen ............................................................................................................................ 87 1. Gemeente Amsterdam: crisis- en herstelorganisatie ................................................... 87 Eindnoten ......................................................................................................................... 90
2
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
Toelichting en leeswijzer Inleiding 1.1 Aanleiding onderzoek We stellen jaarlijks ons onderzoeksprogramma vast. De actualiteit kan soms een reden zijn om af te wijken van het programma. De gevolgen van de coronacrisis zijn dusdanig groot dat we ons onderzoeksprogramma voor 2020 hebben heroverwogen. We willen aandacht besteden aan de wijze waarop de gemeente Amsterdam met deze crisis is omgegaan. Om dit onderzoek nog in 2020 te kunnen starten, hebben we gekozen voor een onderzoek dat zowel in omvang als in diepgang beperkt is. In dit onderzoek gaan we na in hoeverre de gemeente bij de ondersteuning van twee kwetsbare groepen adequaat heeft gereageerd op de lockdownsituatie. De gemeente Amsterdam heeft de taak haar kwetsbare inwoners te ondersteunen. Onder kwetsbare groepen verstaan we, onder meer, mensen met een laag inkomen of schulden, met huisvestingsproblematiek, een arbeidsbeperking en mensen met een lichamelijke, psychische of geestelijke beperking. Voor deze groepen biedt de gemeente ondersteunende diensten, programma's en activiteiten. Dat gebeurt in eigen beheer of door uitvoeringsorganisaties zoals de GGD, maatschappelijk dienstverleners en sociale werkplaatsen. Voor het bereiken en stimuleren van kwetsbare groepen is direct en persoonlijk contact van groot belang.
Persoonlijk contact - in de vorm van spreekuren, begeleiding, dagbesteding en huisbezoeken - is dan ook vaak onderdeel van de door de gemeente geboden ondersteuning. Door de mondiale uitbraak van COVID-19 in het eerste kwartaal van 2020 en de daarop volgende maatregelen in Nederland kwam een groot deel van de maatschappij tot stilstand. Zo ook in Amsterdam. Direct persoonlijk contact was niet langer wenselijk, thuisblijven werd de norm. De stadsloketten, sociaal loketten en gemeentekantoren werden gesloten, evenals locaties van maatschappelijk dienstverleners en dagbesteding. Landelijke signalen stelden dat groepen die al kwetsbaar waren, hard werden geraakt door de crisis en maatregelen. Tegelijkertijd raakten zij door diezelfde crisismaatregelen en de noodzaak om digitaal te werken deels uit het zicht.1 Dit roept de vraag op hoe de gemeente Amsterdam - in de periode dat persoonlijk contact niet of beperkt mogelijk was - is omgegaan met het bieden van ondersteuning aan kwetsbare groepen. We richten ons op de ondersteuning voor dak- en thuislozen en voor mensen met geldproblemen. Wij brengen in kaart hoe de ondersteuning van de gemeente Amsterdam en betrokken uitvoeringsorganisaties er in deze periode uitzag en hoe deze (aangepaste) ondersteuning tot stand kwam.
3
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM
1.2 Doel en onderzoeksvragen Het doel van dit onderzoek is om lessen te trekken uit de wijze waarop de gemeente bij de dienstverlening aan kwetsbare groepen heeft gereageerd op de situatie waarin door de COVID-19-uitbraak persoonlijk contact niet of beperkt mogelijk was (hierna: de lockdown). We streven niet naar een uitputtend oordeel over de omgang met de ondersteuning voor alle kwetsbare groepen, maar we verdiepen ons in twee kwetsbare groepen: dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen. We bekijken de omgang met ondersteuning aan deze doelgroepen vanuit organisatorisch perspectief en richten ons op de werkwijze en manier van handelen van de gemeente.a Het omgaan met de onverwachte uitbraak van COVID-19 en de daarop afgekondigde maatregelen zien we als een vorm van crisismanagement. Inzichten vanuit crisismanagement laten zien dat het, om zo goed mogelijk door een crisis heen te komen, niet alleen van belang is om snel te handelen maar ook om doorlopend en weloverwogen te acteren en reflecteren op gemaakte keuzes in relatie tot de actualiteit. Dit doorlopend acteren en reflecteren vormt de leidraad in de verdere uitwerking van ons onderzoek. De onderzoeksvraag die we in dit onderzoek beantwoorden is:
Heeft de gemeente bij de ondersteuning van kwetsbare groepen adequaat gereageerd op de lockdownsituatie? We beantwoorden deze hoofdvraag aan de hand van de volgende deelvragen die we zullen nagaan voor de twee geselecteerde kwetsbare groepen:b 1 Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning tijdens de eerste lockdown? 2 In hoeverre was er bij de gemeente een continu proces van acteren en reflecteren?
a De directe gevolgen van (aanpassingen in) de ondersteuning voor individuen - zowel cliënten als
professionals - vallen buiten de scope van dit onderzoek. Wel nemen we mee in hoeverre de gemeente voortdurend op de hoogte was van gevolgen van aanpassingen voor de uitvoerende organisaties en voor groepen cliënten. b De hier weergegeven deelvragen verschillen van de onderzoeksvragen in de oorspronkelijke onderzoeksopzet. In de onderzoeksopzet stelden we vier vragen: 1. In hoeverre heeft de gemeente de ondersteuning tijdens de lockdown aangepast (acteren)? 2. In hoeverre waren de aanpassingen weloverwogen (reflecteren)? 3. In hoeverre was er een continu proces van acteren en reflecteren? 4. Wat waren de gevolgen van de (aanpassingen in de) ondersteuning voor de doelgroep, de ambtelijke organisatie en de uitvoeringsorganisaties? Vraag 1 is in formulering iets aangepast. Vraag 2 en 3 zijn samengevoegd in de huidige onderzoeksvraag 2. We hebben ervoor gekozen om niet in een losse onderzoeksvraag aandacht te besteden aan gevolgen, maar wel als onderdeel van vraag 2 na te gaan in hoeverre de gemeente op de hoogte was van de gevolgen van aanpassingen voor de uitvoerende organisaties en groepen cliënten en de gemeente dat ook onderdeel maakte van het continue proces van acteren en reflecteren (zie paragraaf 1.4.2 normenkader).
4
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
1.3 Afbakening onderzoek Hierna bespreken we beknopt de begrippen en invalshoeken die relevant zijn voor dit onderzoek. Ook lichten we de voor dit onderzoek gemaakte keuzes toe.
1.3.1
Crisis en crisismanagement
De term 'coronacrisis' wordt vaak gebruikt om te verwijzen naar de mondiale uitbraak van COVID-19, de daarop afgekondigde maatregelen en de (verwachte) economische en sociale impact van die maatregelen. Een crisis kenmerkt zich over het algemeen door een onverwachte gebeurtenis die onzekerheid, tijdgebrek en incomplete en tegenstrijdige informatie met zich meebrengt. Daardoor kunnen reguliere processen en procedures niet langer functioneren en is er - binnen dat alles - de noodzaak tot het nemen van - vaak snelle - beslissingen.2 Deze kenmerken van een crisis zijn ook terug te zien in de beginperiode van de corona-uitbraak, niet alleen op (inter)nationaal niveau, maar ook op lokaal niveau waar gemeenten en betrokken organisaties zich voor de taak gesteld zagen om zowel hun burgers te beschermen als (waar mogelijk en wenselijk) de maatschappij draaiende te houden. Inzichten vanuit crisismanagement zijn behulpzaam in het omgaan met en beheersen van een crisis. Uit de literatuur over crisismanagement komen een aantal activiteiten naar voren die van belang zijn om een crisis het hoofd te bieden3:
• maak een diagnose (wat is er aan de hand, wie worden erdoor geraakt en wat zijn • • • •
de (mogelijke) gevolgen); neem (kritieke) besluiten, kies indien nodig tussen twee kwaden; houd de situatie om je heen in de gaten (monitoring); reageer op kritieke momenten en gebeurtenissen; onderneem acties (en communiceer daarover).
Uit bovenstaande blijkt dat zowel reflecteren als acteren van belang zijn tijdens een crisis. Het doorlopen van het proces van informatie verzamelen - besluitvorming - monitoren aanpassen an sich zien we niet als crisismanagement. Het continu doorlopen van dit proces wel. Ondanks onzekerheden, in bijvoorbeeld informatievoorziening en impact, is het belangrijk om niet stil te zitten en snel besluiten en actie te nemen wanneer de situatie daarom vraagt. En vanwege diezelfde onzekerheden is het ook belangrijk om steeds weer zicht te hebben op en aan te sluiten bij de meest recente gebeurtenissen en inzichten. In het doorlopen van dit continue proces dienen snelheid en weloverwogendheid zoveel als mogelijk hand in hand te gaan. Voorgaande inzichten vanuit crisismanagement zijn niet alleen bruikbaar voor het beheersen van een crisis. Ze zijn ook behulpzaam om na afloop van een crisis(periode) te kunnen beoordelen in hoeverre op een adequate wijze is gereageerd op de crisis en daaruit lessen te trekken.
5
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM
1.3.2
Keuzes in dit onderzoek
Kwetsbare groepenc vormen een belangrijke doelgroep van maatschappelijke ondersteuning. De gemeente is hiervoor verantwoordelijk. De gemeente biedt de ondersteuning vaak niet zelf. Ze schakelt via inkoop of subsidie ook maatschappelijke organisaties in - zoals maatschappelijk dienstverleners, GGD en zorgorganisaties - om kwetsbare groepen te ondersteunen. Vanuit de Amsterdamse gemeentelijke organisatie bezien, ligt de ondersteuning van kwetsbare groepen met name (maar niet uitsluitend) bij het cluster Sociaal, en meer specifiek bij de onderdelen Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ) en Werk, Participatie en Inkomen (WPI). We beperken ons in dit onderzoek tot de volgende twee kwetsbare groepen:
• Dak- en thuislozen; • Mensen met geldproblemen. We kiezen voor deze twee kwetsbare groepen omdat ze potentieel een rijke en veelzijdige bron aan informatie bieden die van belang is voor het beantwoorden van onze onderzoeksvragen.d Voor beide groepen heeft de gemeente onder normale omstandigheden al een diversiteit aan ondersteuningsmogelijkheden ingericht. Daarbij zijn beide groepen - elk op hun eigen maniere - direct en hard geraakt door de coronacrisis. De kwetsbare groepen dak- en thuislozen en mensen met geldproblemen zijn in zichzelf nog heel breed. We kiezen er daarom voor om ook binnen deze groepen de focus te vernauwen. We kiezen voor een vernauwde focus op basis van voorzieningen die de gemeente aan deze groepen biedt. Voor dak- en thuislozen richten we ons op diegenen die gebruikmaken van de algemene voorzieningen (en niet de maatwerkvoorzieningen maatschappelijke opvang en beschermd wonen).4 En voor mensen met geldproblemen richten we ons op ondersteuning aan de 'preventiekant' met de focus op algemeen toegankelijk financieel advies dat via de madi’s wordt geleverd en de werkwijze Vroeg EropAf.f Het is mogelijk dat tijdens de lockdown de oorspronkelijke ondersteuning binnen deze voorzieningen niet langer doorgang vond. De focus van dit onderzoek ligt dan ook op
c In de onderzoeksopzet bespraken we kwetsbaarheid en kwetsbare groepen in Amsterdam in meer
detail. Zie: https://publicaties.rekenkamer.amsterdam.nl/dienstverlening-aan-kwetsbare-groepen/ d In de onderzoeksopzet bespraken we onze motivatie in meer detail. Naast de hier weergegeven inhoudelijke overweging, kunnen we door deze keuze aandacht besteden aan ondersteuning georganiseerd vanuit zowel OJZ als WPI en onze ervaring met onderzoek naar deze groepen zou bijdragen aan de snelheid waarmee we dit onderzoek wilden uitvoeren. e Dak- en thuislozen zijn vanwege hun verblijf in de openbare ruimte en beperkte toegang tot hygiënemaatregelen, in combinatie met hun soms broze gezondheid, extra kwetsbaar. Daarbij hebben zij geen verblijfplaats, wat het lastig maakte om de algemene maatregel 'blijf thuis' op te volgen. Door de corona-crisis zijn veel mensen plotseling hun inkomen (grotendeels) kwijtgeraakt, wat (verergering van) betalingsproblemen veroorzaakte. f De preventie-kant is voor de gemeente Amsterdam al jaren erg belangrijk. Doel van het Amsterdamse beleid rondom schuldhulpverlening is om er vroeg bij te zijn. Door er vroeg bij te zijn, wil de gemeente problemen eerder oplossen, wat op termijn ook goedkoper is.
6
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT de doelgroep van deze voorzieningen. We beoordelen hoe de gemeente in haar ondersteuning aan deze doelgroep heeft gereageerd op de lockdown. Qua tijdsperiode bakenen we het onderzoek af van 13 maart 2020 tot eind juni 2020.g De coronacrisis en bijbehorende lockdowns beperkten zich uiteraard niet tot deze periode, en de gemeentelijke dienstverlening, aanpassingen en inzet van de ambtelijke organisatie daarin liepen ook na juni 2020 volop door. Tijdens onze dataverzameling boden interviews en documenten ons hier en daar inzicht in de (aanpassingen van) dienstverlening in de tweede lockdown (november 2020) en derde lockdown (vanaf december 2020). Daar waar deze data inzicht bood in keuzes, dilemma's of situaties die hun oorsprong vonden in de eerste lockdown, hebben we ze meegenomen in dit rapport. Dat doet niets af aan het feit dat de hoofdfocus ligt op de eerste lockdown.
1.4 Aanpak 1.4.1
Dataverzameling en -analyse
Vanwege de actualiteit van het onderwerp, was ons streven om het onderzoek in relatief korte tijd uit te voeren. Dit om de ambtelijke organisatie niet voor lange tijd te belasten, gezien de druk die de coronacrisis legt op de ambtelijke capaciteit. Snelheid leek ons ook nuttig omdat de organisatie wellicht al direct iets aan onze aanbevelingen zou kunnen hebben. Dat was echter niet ons primaire doel. We wisten immers niet hoelang de coronacrisis zou duren toen we begonnen. Met ons onderzoek beogen we vooral lessen voor de langere termijn te trekken. Het doel van ons onderzoek - een indruk krijgen van de adequaatheid van het handelen van de gemeente - in combinatie met de gewenste snelheid, maken dat we hebben gekozen voor een scherp afgebakend onderzoek en daarbinnen een beperkt aantal bronnen voor dataverzameling. Snelheid, in combinatie met zorgvuldigheid, ging daarmee boven volledigheid. De uitvoering van het onderzoek bestond uit een aantal onderdelen. We bestudeerden documenten zoals beleidsstukken, evaluaties, notulen en gespreksverslagen, monitorstukken, raadsinformatiebrieven en presentaties. Deze documenten gingen over de reguliere dienstverlening, maar het zwaartepunt lag op documenten over de aanpassingen in dienstverlening tijdens de eerste lockdown.
We voerden een beperkt aantal gesprekken; met betrokken ambtenaren, uitvoeringsorganisaties en een belangenbehartiger. De eerste deelvraag hebben we voor beide doelgroepen beantwoord door allereerst de dienstverlening onder normale omstandigheden te bestuderen en beschrijven. Vervolgens hebben we bestudeerd welke aanpassingen er ten opzichte van deze reguliere
g 13 maart 2020 was de start van de lockdown; vanaf 1 juni mochten publiek-toegankelijke
gebouwen weer (gedeeltelijk) open. We kiezen ervoor om de onderzoeksperiode tot vier weken daarna te laten lopen, om ook in beeld te kunnen brengen of er aanpassingen in de ondersteuning hebben plaatsgevonden naar aanleiding van de (gedeeltelijke) heropening van publiektoegankelijke gebouwen.
7
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM dienstverlening hebben plaatsgevonden. We besteedden daarbij aandacht aan zowel aanpassingen in bestaande diensten als het inrichten van nieuwe en aanvullende diensten. De beantwoording van de eerste deelvraag levert voor beide doelgroepen in ons onderzoek een beschrijving op van de diensten en maatregelen die de gemeente aan deze groepen geboden heeft om hen tijdens de eerste lockdown te ondersteunen. Het beantwoorden van de tweede deelvraag vraagt om een gedetailleerde procesbeschrijving van de totstandkoming van aanpassingen in de dienstverlening gedurende de eerste lockdown. We hebben ervoor gekozen om binnen elk van de doelgroepen twee typen dienstverlening als 'casus' te selecteren en beschrijven. Met de selectie en het uitwerken van de casussen geven we een indruk van het handelen van de gemeente voor deze specifieke vormen van dienstverlening. We pretenderen niet volledig te zijn en alles wat de gemeente gedaan heeft uitgebreid in beeld te brengen. Zoals gezegd in hoofdstuk 1.2 was dat ook niet het doel van ons onderzoek. We kiezen onze casussen dan ook met een zekere willekeur (zoals op basis van de hoeveelheid beschikbare informatie). Tegelijkertijd hebben we geprobeerd in de casusselectie variatie aan te brengen en verschillende typen diensten mee te nemen.
De variatie die we hebben aangebracht bestaat uit onderscheid tussen nieuwe en bestaande diensten, de rol die de gemeente speelde in de uitvoering van de aanpassingen en of de aanpassing is ingezet vanuit de uitvoering of vanuit beleid (zie tabel 1.1). Binnen de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen selecteerden we de noodopvang en inloop als casussen. Binnen de dienstverlening voor mensen met geldproblemen selecteerden we het sociaal-financieel advies geboden door de madi’s en de Intensivering Vroegsignalering als casussen.
Tabel 1.1 - Typering van de casussen Casus
Bestaande / nieuwe dienst?
Aanpassing ingezet vanuit uitvoering of beleid
Rol gemeente in uitvoering
Noodopvang
Nieuw
Beleid (verplichting vanuit Rijk)
Grote rol
Inloop
Bestaand
Beide
Beperkte rol
Sociaalfinancieel advies madi’s
Bestaand
Uitvoering
(Zeer) beperkte rol
Intensivering Vroegsignalering
Bestaand met nieuwe elementen en doelgroepen
Beleid
Grote rol
8
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT We beschrijven in hoofdstukken 2.2.6 (dak- en thuislozen) en 4.9 (mensen met geldproblemen) onze motivatie voor selectie van elk van de casussen meer in detail. Per casus bestudeerden we allereerst door de tijd heen hoe de dienst zich ontwikkelde van maart tot en met juni 2020h en welke stappen door de gemeente en betrokken partners gezet werden. Vervolgens hebben we binnen elke casusbeschrijving de verzamelde kwalitatieve en kwantitatieve gegevens geanalyseerd en beoordeeld aan de hand van normen (zie paragraaf 1.4.2). Zo brachten we in beeld in hoeverre er een continu proces van acteren en reflecteren plaatsvond. De aanpassingen in de dienstverlening aan dak- en thuislozen en voor mensen met geldproblemen staan niet op zichzelf. Deze vonden plaats in de context van het crisismanagement van de gemeente Amsterdam. Daarom hebben we een beknopte beschrijving gemaakt van de wijze waarop de gemeente de gemeentelijke organisatie aanpaste bij aanvang van de lockdown. Deze beschrijving staat in bijlage 1. Waar relevant lichten we in de beschrijving en beoordeling van de casussen bepaalde aspecten uit van deze bredere gemeentelijke crisis- en herstelorganisatie.
1.4.2
Normenkader
In paragraaf 1.3.1 bespraken we een aantal inzichten en uitgangspunten van literatuur over crisismanagement. Uit deze literatuur komen de volgende uitgangspunten naar voren:
• Acteren is van belang in een crisissituatie; door het nemen van besluiten en het maken van aanpassingen wanneer nodig. • Reflecteren is van belang in een crisissituatie; door het verzamelen van informatie en het doorlopend monitoren van de situatie. • Acteren en reflecteren volgen elkaar op en in een crisissituatie gebeurt dit voortdurend (een continu proces). • In dit continue proces dienen snelheid en weloverwogendheid/zorgvuldigheid zoveel als mogelijk hand in hand te gaan. Vanuit deze uitgangspunten hebben we vier normen ontwikkeld, inclusief een nadere operationalisering per norm. Zie tabel 1.2. Het organisatorische perspectief van dit onderzoek maakt dat onze normen zich richten op de algemene werkwijze van de gemeente en hoe die in elkaar stak (onder andere: is men goed en bewust met informatie omgegaan, heeft men snel en zorgvuldig geacteerd). We hebben geen normen opgesteld die ingaan op gevolgen van (aangepaste) dienstverlening voor individuen (zoals: zijn individuele problemen voorkomen, zijn cliënten goed
h We hebben een inkijk gegeven in de tweede helft van 2020 wanneer we daarmee konden laten
zien hoe de gemeente omging met ontwikkelingen en keuzes in de aanpassingen die hun oorsprong vonden in de eerste lockdown.
9
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM geholpen). De vraag hoe mensen geholpen zijn en of dat goed gegaan is, valt - hoe relevant ook - buiten de scope van ons onderzoek.
Tabel 1.2 - Normen en operationalisering #
Norm
Operationalisering
1
Gemeente vormde zich voortdurend een zo goed mogelijk beeld van wat er gaande was
De gemeente heeft voortdurend vanuit verschillende partijen en perspectieven informatie ingewonnen
Gemeente had oog voor zorgvuldige en snelle besluitvorming
De gemeente nam steeds ingewonnen informatie mee in haar afwegingen
2
De gemeente paste de frequentie van informatievergaring aan de omstandigheden aan
De gemeente nam steeds eigen richtinggevende uitgangspunten mee in haar afwegingen De gemeente had een werkwijze voor snelle besluitvorming Gemeente had steeds oog voor navolgbaarheid van besluitvorming (vastlegging van besluit en informeren gemeenteraad)
3
4
De gemeente had gedurende de crisis een beeld van de uitvoering en gevolgen van aanpassingen
De gemeente hield in beeld hoe de uitvoering verliep
De gemeente handelde indien nodig
De gemeente nam gesignaleerde obstakels in de uitvoering van aanpassingen voortdurend weg
De gemeente had tijdens de hele lockdown oog voor de gevolgen van aanpassingen voor cliënten en uitvoeringsorganisaties.
De gemeente maakte opnieuw aanpassingen in de dienstverlening wanneer daar aanleiding toe was
Voor elke casus analyseren en beoordelen we op het niveau van de operationaliseringen hoe de gemeente handelde in het aanpassen van de dienstverlening tijdens de eerste lockdown. Vervolgens baseren we ons oordeel per norm op het overkoepelende beeld dat
10
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT ontstaat vanuit deze operationaliseringen. In ons oordeel per norm maken we het volgende onderscheid: Oordeel
Betekenis
Gemeente voldoet aan de norm
We zien alle operationaliseringen terug en we hebben geen commentaar of kritiekpunten op de invulling daarvan
Gemeente voldoet grotendeels aan de norm
We zien alle operationaliseringen terug, maar we hebben een aantal kritiekpunten op de invulling daarvan
Gemeente voldoet deels aan de norm
We zien a) alle operationaliseringen terug, maar hebben bij allemaal kritiekpunten op de invulling daarvan, of b) het grootste deel van de operationaliseringen terug
Gemeente voldoet grotendeels niet aan de norm
We zien het grootste deel van de operationaliseringen niet terug
Gemeente voldoet niet aan de norm
We zien de operationaliseringen niet terug
Op basis van alle normen tezamen formuleren we per casus een antwoord op de tweede deelvraag; in hoeverre er een proces van continu acteren en reflecteren plaatsvond.
1.5 Leeswijzer In hoofdstukken twee en drie gaan we in op dienstverlening aan dak- en thuislozen, meer specifiek de algemene voorzieningen. In hoofdstuk twee schetsen we een beeld van de startsituatie; de dienstverlening die onder normale omstandigheden onderdeel uitmaakt van de algemene voorzieningen. Vervolgens gaan we in wat de gemeente aanpaste in deze algemene voorzieningen vanwege de coronalockdown. In hoofdstuk drie beschrijven we hoe deze aanpassingen tot stand kwamen voor twee typen dienstverlening: de noodopvang en de inloop. We analyseren en beoordelen aan de hand van ons normenkader in hoeverre de gemeente hierin een (continu) proces van acteren en reflecteren doorliep. In hoofdstukken vier en vijf gaan we in op dienstverlening voor mensen met geldproblemen. Meer specifiek richten we ons op ondersteuning aan de 'preventiekant' met de focus op algemeen toegankelijk financieel advies via de madi’s en de werkwijze Vroeg EropAf. We schetsen in hoofdstuk vier een beeld van de startsituatie; de dienstverlening die onder normale omstandigheden onderdeel uitmaakt van financieel advies door de madi’s en Vroeg Eropaf. Vervolgens gaan we in op wat de gemeente
11
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM aanpaste in deze dienstverlening vanwege de coronalockdown. In hoofdstuk vijf beschrijven we hoe deze aanpassingen tot stand kwamen voor twee typen dienstverlening: sociaal-financieel advies via de madi’s en de Intensivering Vroegsignalering. We analyseren en beoordelen aan de hand van ons normenkader in hoeverre de gemeente hierin een (continu) proces van acteren en reflecteren doorliep. Bijlage 1 geeft de context weer waarbinnen de aanpassingen plaatsvonden in de dienstverlening voor dak- en thuislozen en voor mensen met geldproblemen. De bijlage bevat een beknopt overzicht van de crisis- en herstelorganisatie die door de gemeente Amsterdam vanwege de coronacrisis is ingericht. Dit geeft een indruk van de algemene gemeentelijke context waarbinnen gewerkt werd ten tijde van de eerste lockdown.
12
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen Dienstverlening aan dak- en thuislozen 2 Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning? In dit hoofdstuk geven we een antwoord op de volgende deelvraag:
Wat heeft de gemeente tijdens de lockdown aangepast in de ondersteuning? Er is in dit onderzoek gekozen voor de focus op de algemene voorzieningen voor dak- en thuislozen. Een algemene voorziening is een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. De groep dak- en thuislozen die van deze voorzieningen gebruikmaakt is divers. In dit hoofdstuk geven we in 2.1 een beschrijving van de dienstverlening binnen de algemene voorzieningen onder normale omstandigheden, en gaan vervolgens in 2.2 in op de aangepaste dienstverlening gedurende de eerste coronalockdown. We beschrijven de aangepaste dienstverlening, door waar mogelijk te beschrijven hoe de dienstverlening er aan het begin van de lockdown uitzag en hoe de dienstverlening er aan het eind van de lockdown uitzag. Naast de aangepaste reguliere algemene voorzieningen heeft de gemeente twee nieuwe voorzieningen geboden: de noodopvang en de isolatie- en quarantaine locaties. Ook is er een nieuwe afdeling binnen de gemeente opgericht.
2.1 Normale omstandigheden: dienstverlening binnen de algemene voorzieningen In deze paragraaf bespreken we de concrete diensten die de gemeente biedt aan dak- en thuislozen binnen de algemene voorzieningen. De gemeente maakt in de toegang tot de dienstverlening onderscheid tussen rechthebbenden en niet-rechthebbenden: rechthebbenden vallen onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en hebben daardoor recht op hulp vanuit de gemeente.5 Binnen de Wmo bepaalt de mate van zelfredzaamheid op welke voorzieningen iemand recht heeft. Voor niet-zelfredzame daken thuislozen zijn dit de maatwerkvoorzieningen maatschappelijke opvang en beschermd wonen (MO-BW).6 Zelfredzame dak- en thuislozen kunnen gebruikmaken van de algemene voorzieningen. Dit zijn de nachtopvang, inloop, passantenpensions en de crisisopvang.7 Wat betreft de nachtopvang gaf de ambtelijke organisatie aan dat enkel kwetsbare (nietzelfredzame) dak- en thuislozen gebruik kunnen maken van de nachtopvang.8 Hier lijken de verordening en de uitvoeringspraktijk niet geheel in lijn. In de gemeente Amsterdam wordt de mate van zelfredzaamheid getoetst in de ‘centrale toegang’. Naast de mate van zelfredzaamheid gaat deze centrale toegang ook de binding met Amsterdam na, deze is van
13
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM belang om van de voorgenoemde voorzieningen gebruik te kunnen maken. Een kwetsbare dak- of thuisloze zonder binding met Amsterdam krijgt een warme overdracht naar een andere gemeente waarmee de dak- of thuisloze wel binding heeft.9 Op deze manier probeert de gemeente handen en voeten te geven aan wat ze 'plaatsen op perspectief' noemt. Het college vindt het van belang om mensen op te vangen in combinatie met het werken aan vervolgstappen.10 Er zijn verschillende aanbieders die in Amsterdam één of meer van de algemene voorzieningen (nachtopvang, inloop, passantenpensions en de crisisopvang) aanbieden. Allen hebben een subsidierelatie met de gemeente.i Hieronder bespreken we elk van de algemene voorzieningen - zoals die geboden worden onder normale omstandigheden - in meer detail.
2.1.1
Nachtopvangj
De nachtopvang (dag- en nachtopvang, ook wel kortdurende opvang) biedt 24-uursopvang en begeleiding waarbij gezocht wordt naar een passende vervolgplek.11 Dak- en thuislozen kunnen hier terecht voor een praatje, een warme maaltijd en een mogelijkheid om te douchen.12 Bij sommige opvanglocaties wordt ook ontbijt aangeboden.13 De verblijfsduur in de nachtopvang is in principe zolang als nodig, gelet op de specifieke situatie van de cliënt.14 Hoelang iemand kan blijven, is afhankelijk van de zorgvraag en recht op MO-BW.15 De nachtopvang is een tijdelijke oplossing, het is geen eindstation. De focus ligt op doorstroom van cliënten naar opvang in een maatwerkvoorziening of een andere passende vervolgplek.16 In de praktijk zijn er echter lange wachtlijsten voor de MOBW, waardoor van doorstroom beperkt sprake is. Dit leidt weer tot een volle nachtopvang die als overbrugging voor de wachttijd wordt gebruikt. Wanneer de aanbieders tijdens het verblijf in de nachtopvang alle basiszaken op orde gemaakt hebben (bijvoorbeeld het aanvragen van een postadres of een uitkering) en iemand heeft een intake gehad, dan krijgt diegene 'einde verblijf' bij de nachtopvang. Dit, omdat er alleen plek is voor de meest kwetsbare daklozen.
In de praktijk betekent dit vaak dat iemand met een MO-BW beschikking weer op straat komt totdat er plek is in de opvang.17 Amsterdam heeft zes locaties die nachtopvang aanbieden.18 In de wintermaanden worden bij kou of bij harde wind alle daklozen - ook nietrechthebbenden - opgevangen in de nachtopvang. Dit is de winterkoudeopvang.19
i Het stoelenproject, een nachtopvang die loopt in de winter (15 september tot 30 april) is in dit
onderzoek buiten beschouwing gelaten. j De nachtopvang is de 24-uursopvang of de dag- en nachtopvang geworden. Behalve een slaapplaats krijgen daklozen daar ook ondersteuning overdag en wordt er naar dagbesteding gekeken. Bron: Interview, 7 januari 2021.
14
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
2.1.2
Inloop
Inloop is het aanbieden van laagdrempelige dagopvang voor dak- en thuislozen. In inloophuizen kunnen dak- en thuislozen langskomen voor een maaltijd, een douche en schone kleren.20 In de inloop wordt een daginvulling geboden, door deel te nemen aan maatschappelijke of recreatieve activiteiten.21 Het doel van de inloopvoorzieningen is het signaleren van een andere ondersteuningsvraag, onder andere op het gebied van dagbesteding, het signaleren van veiligheidsrisico’s en het voorkomen van overlast op straat.22 Op alle inlooplocaties is hulpverlening aanwezig.23 De openingstijden verschillen per aanbieder en per locatie. Er zijn inloophuizen die alleen in de ochtend open zijn, op andere locaties kunnen dak- en thuislozen de hele dag terecht.24 Sommige inloophuizen hanteren ook speciale tijden voor douchen of het omruilen van kleding.25 De grootste aanbieder heeft acht inloophuizen op verschillende locaties in de stad26, daarnaast zijn er van andere aanbieders ook nog inlooplocaties. Sommige inloophuizen richten zich op bepaalde doelgroepen.
Zo zijn er inloophuizen met speciale gebruikersruimtes, of inloophuizen waar Midden- en Oost-Europeanen terechtkunnen.27 Ook zijn er aanbieders die vanuit een bepaalde geloofsovertuiging inloop bieden.28 Het aantal unieke personen met binding dat van de inloophuizen gebruikmaakt is ongeveer 1.000 per jaar.29 Per dag komen er rond de 500 tot 600 mensen langs.30
2.1.3
Passantenpension
Mensen die dak- of thuisloos én redelijk zelfredzaam zijn, kunnen door de Centrale toegang worden doorverwezen naar een passantenpension. Een passantenpension biedt hen in het kader van maatschappelijke opvang tijdelijk verblijf. De groep die hiervoor in aanmerking komt, heeft deze huisvesting nodig om van daaruit op eigen kracht, of met behulp van kortdurende ondersteuning vanuit maatschappelijk dienstverlening, hun problemen te kunnen oplossen.31 De passantenpensions hadden in februari 2019 232 plekken beschikbaar voor opvang.32
2.1.4
Crisisopvang
Crisisopvang betreft kortdurend verblijf op locaties waar nachtopvang wordt geboden. De GGD heeft de regie over deze plekken. De crisisopvang is naar zijn aard geen voorziening die je aanvraagt, waarna er een beoordeling en beschikking plaatsvindt. Het gaat om kortdurend voltijd verblijf naar aanleiding van een crisissituatie, op specifiek voor dat doel bestemde plekken. Voor maatschappelijke opvang wordt er gedurende drie dagen opvang geboden en voor opvang na huiselijk geweld gedurende tien dagen.33 Er wordt snel ingegrepen, en nadat de eerste crisis is bezworen wordt nader gekeken naar meer structurele hulp, waaronder de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening opvang.34
15
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM
2.2 Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning tijdens de lockdown? In deze paragraaf gaan we alleen in op de inhoud van de aangepaste en nieuwe voorzieningen. Hoe de aanpassingen tot stand kwamen, werken we voor twee van de voorzieningen uit in hoofdstuk 3. We richten ons in dit hoofdstuk op de nachtopvang, inloophuizen en de nieuwe diensten. Van de passantenpensions en crisisopvang weten we dat ze door de GGD zijn geschouwd op de mogelijkheid tot het houden van 1,5 meter afstand.35 Maar behalve dit kon de ambtelijke organisatie ons geen extra informatie geven over de (aangepaste) dienstverlening binnen deze voorzieningen in de eerste coronalockdown. We laten deze twee algemene voorzieningen daarom verder buiten beschouwing.
2.2.1
Nachtopvang
Op het moment dat de eerste coronalockdown werd afgekondigd, was de winterkoudeopvang van kracht. Daarom zat al een aanzienlijke groep daklozen in de reguliere nachtopvang aan de Transformatorweg.36 Binnen de winterkoudeopvang worden zowel rechthebbenden als niet-rechthebbenden opgevangen. De gemeente Amsterdam bleef in de eerste dagen van de lockdown nachtopvang bieden, maar aan minder mensen dan in de winterkoudeopvang zaten. Het aantal mensen dat opvang kreeg op de Transformatorweg werd gereduceerd van 270 (19 maart) naar 153 (20 maart).37 In de eerste dagen na het afkondigen van de lockdown werd er in de nachtopvang afgeschaald en gezocht naar andersoortige opvang voor Oost-Europeanen en ongedocumenteerden (dit zijn twee groepen die als niet-rechthebbend zijn aangemerkt).38 Kwetsbare rechthebbenden bleven in de opvang aan de Transformatorweg.39 Toen er duidelijkheid was vanuit het ministerie van VWS (zie kader) dat alle dak- en thuislozen, zowel rechthebbenden als niet-rechthebbenden, moesten worden opgevangen, werd aan alle dak- en thuislozen opvang geboden op verschillende locaties.40 Naast de reguliere nachtopvanglocatie aan de Transformatorweg, zijn er 120 daklozen naar een hostel verplaatst om aan de 1,5-metermaatregel te kunnen voldoen.41 Daarnaast zijn voornamelijk niet-rechthebbenden opgevangen in noodopvang in sporthallen (zie paragraaf 2.2.3).
Richtlijn ministerie van VWS opvang dak- en thuislozen 27 maart 2020 Uit de richtlijn van het ministerie van VWS werd duidelijk dat er opvang voor iedereen zowel 's nachts als overdag georganiseerd moest worden: Opvang voor iedereen: "Het is belangrijk dat dak- en thuisloze mensen in de nacht een slaapplek hebben. Daarom moeten gemeenten de nachtopvang open houden voor rechthebbenden volgens de Wmo 2015. Vanuit humanitaire overwegingen is het wenselijk tijdelijk (voor de duur van de aanvullende maatregelen van het kabinet) plekken te realiseren voor niet-rechthebbenden."42 Nachtopvang en daginloop: "Voorop staat dat er voor dak- en thuislozen in de nacht een slaapplek moet zijn. De nachtopvang moet dan ook openblijven. Daarnaast
16
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT moeten gemeenten overdag inlooplocaties organiseren, waar dak- en thuisloze mensen warm kunnen worden en terecht kunnen voor een sanitaire stop, een warme maaltijd en andere vormen van ondersteuning. In alle gevallen is het uitgangspunt dat overal ten minste 1,5 meter afstand kan worden gehouden."43
Inloopk
2.2.2
Inlooplocaties mochten open blijven in de eerste coronalockdown, omdat het ministerie van VWS de inlooplocaties als cruciale voorziening had benoemd. De gemeente Amsterdam bood alleen noodopvang gedurende de nacht (zie paragraaf 2.2.3) en er moest overdag ook de mogelijkheid zijn voor daklozen om ergens uit te rusten.44 In de inlooplocaties konden dak- en thuislozen nog steeds terecht voor een maaltijd, een douche of een kledingwissel: de dienstverlening werd dus gecontinueerd. Wel moesten alle locaties voldoen aan de 1,5-metermaatregel waardoor er minder dak- en thuislozen terechtkonden in de inlooplocaties. Daarom zijn er aanpassingen gemaakt. Deze aanpassingen waren niet zozeer inhoudelijk van aard, maar waren gericht op het vergroten van de capaciteit, zodat gedurende de dag zoveel mogelijk mensen – die dat echt nodig haddenl – van de inloop gebruik konden maken. Door de aanbieders zijn een aantal maatregelen genomen om de capaciteit te vergroten:
• • • • •
2.2.3
Toegang voor een beperktere doelgroep;45 De aanbieders zijn met shifts gaan werken;46 De openingstijden van de inlooplocaties zijn verruimd;47 Vanaf halverwege april zijn er inlooplocaties in het weekend open gegaan;48 De grootste aanbieder opende twee extra inlooplocaties waardoor deze aanbieder van acht naar tien locaties ging en twee andere (nieuwe) aanbieders openden inlooplocaties voor ongedocumenteerden.49
Noodopvang
De Rijksoverheid riep in een richtlijn op om zowel rechthebbenden als nietrechthebbenden op te vangen (zie kader in paragraaf 2.2.1). Dit betekende voor de gemeente Amsterdam dat zij aan een grotere groep opvang moest bieden dan normaal. Toen voor de gemeente duidelijk werd dat alle dak- en thuislozen moesten worden opgevangen, is er grootschalige opvang geregeld door de gemeente en de aanbieders.50 De gemeente heeft in de eerste coronalockdown gekozen voor noodopvang gedurende de nacht in sporthallen. Naast de reguliere nachtopvanglocatie aan de Transformatorweg richtte de gemeente in eerste instantie een sporthal in voor noodopvang. Later werden hier twee andere sporthallen aan toegevoegd.
k Voor de inloop maken we geen onderscheid tussen de dienstverlening aan het begin en aan het
eind, omdat er tijdens de eerste coronalockdown geen grote aanpassingen hebben plaatsgevonden. l Gemeente en aanbieder maakten hiertoe onderscheid tussen mensen die geen dak boven hun hoofd hadden en mensen die wel een dak boven hun hoofd hadden maar om andersoortige redenen van de inloop gebruikmaakten. Bron: Interview, 21 december 2020.
17
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM In totaal bood de noodopvang 428 opvangplekken. Bij het ingaan van de coronalockdown zaten er ongeveer 270 dak- en thuislozen op de Transformatorweg. De bezetting van deze opvanglocatie ging halverwege maart eerst omlaag; toen ving de gemeente nietrechthebbenden tijdelijk niet op om aan de 1,5-metermaatregel te voldoen. Vervolgens opende de gemeente noodopvang in de sporthallen en ving de gemeente weer meer daken thuislozen op. Op het piekmoment halverwege mei ging dit om 380 mensen.51 In de noodopvang hadden de dak- en thuislozen een bed en kregen ze een warme maaltijd en ontbijt. Ook was er de mogelijkheid om te douchen.52 Toen de richtlijn van het ministerie van VWS op 1 juni 2020 veranderde van 'blijf thuis' naar 'vermijd drukte' (zie kader) werd de noodopvang voor niet-rechthebbenden niet langer door het Rijk gefinancierd en heeft de gemeente besloten de noodopvang af te gaan bouwen.53 Veranderende richtlijn Het ministerie van VWS heeft aangegeven de richtlijn omtrent de opvang van dak- en thuislozen te willen wijzigen omdat het landelijk advies is gewijzigd van ‘blijf thuis’ naar ‘vermijd drukte’ en in dat kader te stoppen met de opvang van niet-rechthebbenden.54 In juli heeft de gemeente de noodopvang geleidelijk afgebouwd (zie paragraaf 3.1.5) wat leidde tot een flinke daling in de bezetting.
Op 1 augustus 2020 was de gehele noodopvang afgebouwd en gold de reguliere dienstverlening weer, waar de gemeente alleen rechthebbenden opvang bood in de nachtopvang.55
2.2.4
Isolatie- en quarantaine locaties
Aangezien dak- en thuislozen een kwetsbare doelgroep zijn, hebben de gemeente en aanbieders isolatie- en quarantaineplekken ingericht zodat dak- en thuislozen met coronagerelateerde klachten afgezonderd konden worden opgevangen. In de eerste week van de coronalockdown zijn er op drie verschillende locaties isolatieplekken ingericht.56 Daarnaast is er een aparte locatie ingericht voor de meest kwetsbare daklozen uit de nachtopvang, hier konden maximaal vijftien personen in preventieve quarantaine.57 Naast de drie locaties voor isolatie en de locatie met preventieve quarantaineplekken zijn er extra isolatie- en quarantaineplekken op de Transformatorweg ingericht. In totaal waren er 117 isolatie- en quarantaineplekken beschikbaar op vijf verschillende locaties tijdens de eerste coronalockdown.58 De gemeente heeft werkwijzen uitgeschreven over hoe te handelen bij een mogelijke coronabesmetting (een stappenplan) en heeft deze gecommuniceerd naar de aanbieders.59 De besmettingen onder dak- en thuislozen bleken erg mee te vallen, dus de isolatie- en quarantaine locaties zijn niet veel gebruikt.60 Eind maart waren er acht plekken bezet en halverwege mei was de capaciteit volgens de ambtelijke organisatie "ruim voldoende".61 In de tweede lockdown werd gekeken of de isolatie- en quarantainelocaties voor andere
18
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT doeleinden gebruikt konden worden als ze niet in gebruik waren. Ook waren er minder plekken ingericht.62
2.2.5
Aanpassingen in ambtelijke organisatie
Naast de nieuwe voorzieningen is er ook een nieuwe afdeling opgericht in de eerste coronalockdown: de afdeling Publieke zorg die de afdeling Zorg en de GGD ondersteunde. De Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland gaf invulling aan de crisisbeheersing en binnen de crisisbeheersingsorganisatie (zie bijlage 1) waren verschillende projectgroepen actief, waaronder de afdeling Publieke zorg. Deze afdeling was verantwoordelijk voor de opvang van kwetsbare doelgroepen in de crisis, en werkte met name aan het realiseren van de opvang van daklozen.63 De afdeling Publieke zorg bestond uit mensen die werkzaam zijn binnen de gemeente Amsterdam en in de crisis werden ingezet om spoedzaken of meer ingewikkelde dingen te regelen.64 De ambtelijke organisatie typeert de rollen tijdens de eerste lockdown als volgt: de afdeling Publieke zorg heeft vooral meegedacht (bijvoorbeeld nadenken over vervoeren van daklozen met symptomen) en meegeholpen als het ging om het regelen van locaties, vrijwilligers en personeel. Daarnaast deed Publieke zorg ook de communicatie richting de crisisorganisatie (zie bijlage) en was verantwoordelijk voor een van de noodopvanglocaties.
De rol van de afdeling Zorg was met name het faciliteren, meedenken, de juiste mensen met elkaar in verbinding brengen, informeren van het college en de raad, communicatie richting partners in het veld, afstemming met het Rijk en zorgen dat de financiën er waren.65 De GGD hield de cijfers over bezetting en besmetting bij en keek bij het schouwen welke maatregelen nodig waren.66
2.2.6
Samenvatting
De dienstverlening binnen de algemene voorzieningen werd gecontinueerd. Vanwege de 1,5-metermaatregel zijn er met name maatregelen genomen om de capaciteit te vergroten. Daarnaast zijn er twee nieuwe voorzieningen ingericht: de noodopvang en isolatie- en quarantaine locaties. Ook is er een nieuwe ambtelijke afdeling opgericht om te kunnen ondersteunen in crisissituaties: de afdeling Publieke zorg. In onderstaande tabel is een overzicht weergeven met de reguliere dienstverlening en de dienstverlening tijdens de coronalockdown. Dienstverlening regulier
Dienstverlening tijdens coronalockdown
Nachtopvang
Dienstverlening werd voortgezet Reguliere locaties afgeschaald Mensen uit reguliere nachtopvang naar hostels
Inloop
Dienstverlening werd voortgezet
19
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Dienstverlening regulier
Dienstverlening tijdens coronalockdown Op meerdere locaties, maar voor minder mensen tegelijkertijd, met ruimere openingstijden en beperktere doelgroep
-
Noodopvang geregeld: grootschalige nachtopvang in drie
(Nieuw)
sporthallen Voor zowel rechthebbenden als niet-rechthebbenden toegankelijk
-
Isolatie- en quarantaine locaties
(Nieuw)
Keuze casussen In hoofdstuk 3 gaan we in op de vraag hoe aanpassingen tijdens de eerste lockdown tot stand kwamen. We kiezen ervoor om dit aan de hand van twee casussen uit te werken (zie paragraaf 1.4.1): de noodopvang en de inloop. Om ons een breed beeld te vormen van hoe de gemeente omging met het maken van aanpassingen, vinden we het passend om casussen te kiezen die op een aantal kenmerken van elkaar verschillen. Dat geldt voor de noodopvang en de inloop. De noodopvang is een nieuwe voorziening die de gemeente moest inrichten vanwege een richtlijn van het ministerie van VWS. De gemeente nam zelf een grote rol in het initiëren en aanpassen van deze voorziening. De inloop is een bestaande algemene voorziening. Aanpassingen waren enerzijds ingegeven vanuit overheidsmaatregelen en anderzijds vanuit de wens om de bestaande voorziening zo goed mogelijk beschikbaar te houden. De gemeente liet het initiëren en aanpassen van de voorziening veel meer aan de uitvoeringsorganisaties. Voor beide voorzieningen geldt dat er veel is aangepast en veel informatie over beschikbaar is. Het beschrijven en beoordelen van deze twee casussen biedt dan ook de mogelijkheid om een breed en goed beeld te vormen van hoe de gemeente tijdens de eerste lockdown gehandeld heeft.
3 Hoe kwam de aangepaste dienstverlening tot stand? Casusbeschrijvingen en beoordeling In dit hoofdstuk werken we eerst twee casussen uit: noodopvang en inloop. Eerst beschrijven we per casus hoe de aanpassingen tot stand kwamen. Vervolgens beoordelen we beide casussen samen aan de hand van ons normenkader. Op basis van de beoordeling geven we per casus antwoord op de deelvraag:
In hoeverre was er een (continu) proces van acteren en reflecteren? 20
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT
3.1 Casus noodopvang In hoofdstuk 2.2.3 gaven we weer dat de gemeente tijdens de eerste lockdown heeft ingezet op het organiseren van noodopvang in sporthallen. In deze paragraaf (3.1) beschrijven we de casus door in kaart te brengen hoe de (aangepaste) dienstverlening gedurende de eerste lockdown tot stand kwam, werd uitgevoerd en wie daarin wat deed. We beschrijven dit proces min of meer volgtijdelijk, van het begin tot het einde van de eerste lockdown. Deze casus is een voorbeeld van een nieuwe voorziening die als gevolg van de lockdown is ingericht. De eerste aanpassingen in de dienstverlening - aan het begin van de lockdown - richtten zich op het organiseren van noodopvang op basis van de richtlijnen van het ministerie van VWS. Aan het einde van de eerste lockdown heeft de gemeente de noodopvang in de sporthallen afgebouwd en bood ze weer alleen aan rechthebbenden opvang. In paragraaf 3.3 analyseren en beoordelen we de casus meer thematisch, aan de hand van ons normenkader (zie paragraaf 1.4.2). Zo brengen we in beeld in hoeverre er bij het tot stand komen van de aanpassingen binnen de gemeente een continu proces was van acteren en reflecteren.
3.1.1
Een hectisch begin: afschalen en onduidelijkheid over de richtlijn
De GGD en de ambtelijke organisatie typeren het begin van de noodopvang als hectisch.67 De gemeente koos ervoor om op 20 maart 2020 de opvang aan de Transformatorweg, waar op dat moment de winterkoudeopvang plaatsvond, af te schalen.68 Het was onduidelijk waar de groepen die niet langer werden toegelaten naartoe konden.69 De ambtelijke organisatie wijdt dit hectische begin onder andere aan de onduidelijkheid over de richtlijn van het ministerie van VWS.70 Het ministerie van VWS bracht een richtlijn uit over de opvang van dak- en thuislozen. De ambtelijke organisatie vond deze richtlijn onduidelijk en wist niet goed wie ze opvang moest bieden.71 Wel was duidelijk dat vanwege de 1,5-metermaatregel afgeschaald moest worden en om dit te bewerkstelligen heeft de gemeente er in eerste instantie voor gekozen om bepaalde groepen uit de nachtopvang te halen. Dit ging om Oost-Europeanen en ongedocumenteerden.72 Toen er eenmaal duidelijkheid was over de richtlijn, er moest opvang geboden worden aan alle dak- en thuislozenm, is de gemeente eind maart noodopvang gaan regelen.
De afdeling Publieke zorg (zie paragraaf 2.2.5) was actief betrokken bij al het regelwerk rondom de noodopvang en ook verantwoordelijk voor een noodopvanglocatie (de andere locaties vielen onder de verantwoordelijkheid van een aanbieder).73 Onderwerpen die speelden rondom de noodopvang werden twee keer per week besproken in de daarvoor opgerichte regiegroep (zie kader).
m Een richtlijn kan worden opgevat als 'richtinggevend' en niet als verplichtend. Wij spreken in dit
rapport over 'opvang moet bieden' omdat de ambtelijke organisatie ons aangaf dat ze de richtlijn van het ministerie van VWS altijd heeft uitgevoerd zoals VWS heeft aangegeven. Bron: mailwisseling ambtelijke organisatie en rekenkamer, 7 april 2021.
21
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM
Regiegroepen Vanaf het begin van de lockdown overlegde de gemeente met andere betrokken partijen in de zogenoemde regiegroepen over, onder andere, de invulling van de noodopvang. Aan het begin van de coronalockdown zijn op initiatief van de GGD halverwege maart verschillende partijen bij elkaar gekomen die betrokken zijn bij de dagen nachtopvang van dak- en thuislozen. In eerste instantie om te overleggen over de vragen die aanbieders hadden (bijvoorbeeld over eventuele besmettingen). Tijdens dit overleg zijn twee regiegroepen opgericht: een met de focus op isolatieplekken voor dak- en thuislozen en de noodopvang en de ander met de focus op de inloophuizen.74 In de regiegroep Isolatie en Noodopvang zaten de gemeente, aanbieders, GGD en in de regiegroep Inloop zat naast de gemeente, aanbieders, GGD ook de MDHG.n In de regiegroepen bespraken ze onderwerpen als de capaciteit van de noodopvang en wanneer er uitgebreid moest worden, en de aanpassingen die op de inlooplocaties plaatsvonden om aan de 1,5-metermaatregel te kunnen voldoen. Naast het overleg in de regiegroepen vond er volgens de ambtelijke organisatie ook binnen de gemeente veel overleg plaats met collega's (bijvoorbeeld met diegene die verantwoordelijk is voor de ongedocumenteerden, die ook werden opgevangen in de noodopvang) en met de GGD.75
3.1.2
Noodopvang werd in sporthallen ingericht
De gemeente koos voor opvang in sporthallen. De besluitvorming hierover vond plaats door het BTT SK (waarin de wethouders Sociaal elke week bijeen kwamen). Toen het stuk ter besluitvorming werd ingediend, is er ook direct een besluit over genomen.76 De keuze voor opvang in sporthallen was gebaseerd op de kosten, de snelheid waarmee de sporthallen ingericht konden worden en de bekendheid van de aanbieders met opvang in sporthallen.77 De gemeente besloot geen 24-uursopvang te organiseren – maar alleen opvang in de nacht – vanwege het advies van de GGD. Die oordeelde dat het overdag buiten veiliger was voor de dak- en thuislozen; wanneer iedereen binnen in de sporthal bleef, zou er een groter besmettingsgevaar zijn. ’s Nachts was dit minder van toepassing omdat er dan minder beweging is, aangezien iedereen slaapt.78 De noodopvang moest aan het begin van de lockdown in korte tijd gereed worden gemaakt en het was volgens de ambtelijke organisatie in dat tijdskader niet mogelijk om de verschillende groepen dak- en thuislozen te scheiden.
Dit is later wel zoveel mogelijk gebeurd omdat dit voor de aanbieders in de noodopvang makkelijker was in de begeleiding.79 Zo kwam er een sporthal voor voornamelijk Oost-Europeanen en een voor ongedocumenteerden.80 Geen opvang in ho(s)tels Het al dan niet opvangen van dak- en thuislozen in ho(s)tels was volgens de ambtelijke organisatie een dilemma.81 Vanuit de belangenbehartigers werd opgeroepen om n De MDHG is een belangenbehartiger voor dak- en thuislozen en drugsgebruikers in Amsterdam.
22
DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT dak- en thuislozen op te vangen in ho(s)tels.82 Toch koos de gemeente niet voor opvang in ho(s)tels, om meerdere redenen. Ten eerste vonden de aanbieders en gemeente dit niet handig voor bepaalde groepen dak- en thuislozen (de meer verwarde mensen). Opvang in hotelkamers leent zich minder goed voor de begeleiding en het toezicht, dat voor een deel van de mensen nodig is vanwege psychische of verslavingsproblematiek.83 De gemeente nam de weerstand onder de aanbieders mee in haar afweging.84 Ten tweede was het in het beginstadium van de lockdown nog onduidelijk of ho(s)tels nodig waren om eventuele overstroom van ziekenhuizen en verzorgingshuizen op te vangen.85 Het GGD-advies om geen 24-uursopvang te organiseren vanwege besmettingsgevaar werd door zowel de wethouder als de ambtelijke organisatie als derde reden aangedragen om geen (24-uurs)opvang in ho(s)tels te organiseren. 86 Bij de belangenbehartigers is er discussie geweest over (en voorkeur geweest voor) een 24-uursopvang, bijvoorbeeld in ho(s)tels.87 Zij constateerden veel "gehussel" van groepen daklozen in nachtopvang, inloophuizen en de straat (zie kader Signalen van de MDHG).88 De gemeente heeft in de eerste lockdown besloten om in het kader van noodopvang geen dak- en thuislozen in ho(s)tels op te vangen (zie voorstaand kader Geen opvang in ho(s)tels).
o In de tweede lockdown zijn er binnen de noodopvang wel dak- en thuislozen in ho(s)tels opgevangen (zie kader Opvang lockdown december). Opvang lockdown december In de lockdown die begon in december 2020 werden er geen daklozen meer ondergebracht in sporthallen, maar alleen in ho(s)tels. De sporthallen waren niet meer beschikbaar, want kinderen mochten weer sporten. Daarom is er door de gemeente voor ho(s)tels gekozen. Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie aan dat het ook een prettigere plek is voor dak- en thuislozen.89 De ambtelijke organisatie benoemt dat de keuzes in de eerste coronalockdown een totaalafweging waren waarbij telkens werd gekeken wat het meest passende was.90 Daarnaast zegt de ambtelijke organisatie te snappen dat belangenbehartigers de invulling van de opvang graag anders hadden gezien.91 Bij het opzetten van de noodopvang is er een inschatting gemaakt over de capaciteit die nodig was. Dit was volgens de ambtelijke organisatie een ingewikkelde vraag, want het was niet bekend wat de gemeente kon verwachten qua toestroom.92 De ambtelijke organisatie hield de situatie in de noodopvang onder andere in de gaten via de dagelijkse cijfers van de GGD over het gebruik van de noodopvang.93 Op basis van deze cijfers is er
o De dak- en thuislozen die tijdens de eerste lockdown in ho(s)tels verbleven waren voornamelijk
niet-zelfredzame rechthebbenden die in een ho(s)tel geplaatst waren vanwege het afschalen van de nachtopvang. Daarnaast zijn er enkele daklozen geweest (met name economisch daklozen die recht hadden op noodopvang) die ervoor kozen een kamer te huren in een ho(s)tel. Bron: mailwisseling ambtelijke organisatie en rekenkamer, 10 mei 2021.
23
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM begin april voor gekozen een extra sporthal te openen.94 De richtlijn die gehanteerd werd was om bij een bezetting van 90% capaciteit uit te breiden.95 Vanaf half mei was het aantal daklozen in de noodopvang vrij stabiel en was het volgens de ambtelijke organisatie niet meer nodig om op te schalen.96