Raadsbesluit2021-112B Onderzoeksrapport Gemeentelijke rioolwatertaken inrichting

Sturing via het gemeentelijk rioleringsplan Een andere sturingsmogelijkheid die het college heeft, is het GRP, dat iedere zes jaar gepubliceerd wordt.164 De voorbereiding en het opstellen van het GRP zijn gemandateerd aan Waternet.165 Waternet stelt het GRP in opdracht van het college op. Bij het opstellen van het GRP worden door Waternet een aantal scenario's ontwikkeld met betrekking tot de onderhoudsstaat van het rioleringsstelsel.166 Deze scenario's worden voorgelegd aan de vakwethouder. Die bepaalt vervolgens welke scenario's aan het college en de raad voorgelegd worden. Zodoende wordt het college betrokken bij de totstandkoming van het GRP. Ook het ambtelijk apparaat en externe partijen zoals de provincie en de nabije waterschappen worden hierbij geraadpleegd. Zo wordt het GRP ter advies voorgelegd aan verschillende afdelingen, zoals DMC, V&OR en R&D maar ook bijvoorbeeld bij de provinciën Noord-Holland en Utrecht. Het college geleidt het nieuwe GRP tot slot ter vaststelling door naar de raad (zie ook paragraaf 4.3.3).

Bestuurlijke betrokkenheid vakwethouder In deze paragraaf beschrijven we de betrokkenheid van de vakwethouder bij Waternet. Hiertoe kijken we enerzijds naar de informatievoorziening vanuit Waternet richting de vakwethouder en anderzijds naar de manieren waarop de vakwethouder grip houdt op de aan Waternet gemandateerde rioolwatertaken. Informatievoorziening via de stafvergadering Ook de betrokkenheid van de vakwethouder bij Waternet toont veel gelijkenissen met de betrokkenheid zoals die bestaat met een gemeentelijke directie. Zo rapporteert de directeur Waternet, net zoals de directeuren van gemeentelijke directies, direct aan de

46

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT vakwethouder. De directeur van Waternet neemt deel aan de integrale stafvergadering van de vakwethouder. Alle directies die in de portefeuille van de vakwethouder vallen, nemen zitting in deze stafvergadering. In de stafvergadering gaat het over verschillende beleidsonderwerpen, waaronder de rioolwatertaken.167 Zodoende wordt de vakwethouder ook via de stafvergaderingen geïnformeerd over beleidsinhoudelijke aspecten van de rioolwatertaken. Betrokkenheid als bestuurslid Een belangrijk verschil ten opzichte van de betrokkenheid van de vakwethouder bij gemeentelijke directies is dat de vakwethouder bij Waternet zitting heeft in het stichtingsbestuur. Via de vergaderingen van het stichtingsbestuur wordt de vakwethouder geïnformeerd over bedrijfsinhoudelijke zaken die binnen de organisatie van Waternet spelen, zoals ICT, personeelsontwikkeling, modernisering van de organisatie, huisvesting, en andere facilitaire zaken. Het gaat hier overigens om bedrijfsvoeringsaangelegenheden waar de bestuursleden statutair verantwoordelijk voor zijn, maar waar andere standaardeny gelden dan in hun ‘eigen organisaties’ (de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV). Indien nodig worden er samen met de andere bestuursleden besluiten genomen over deze bedrijfsvoeringsaangelegenheden.

In deze vergaderingen worden geen taakinhoudelijke beleidsbesluiten genomen (zie ook paragraaf 4.3.1). De vakwethouder heeft hier geen beleidsinhoudelijke maar een bestuurlijke 'pet' op. De belangen van de stichting staan hierbij centraal en niet die van de gemeente. Informatievoorziening via stichtingsbestuursvergaderingen Hoewel er tijdens stichtingsbestuursvergaderingen niet over beleidsinhoudelijke punten wordt besloten, kan de vakwethouder als bestuurslid wel op indirecte wijze geïnformeerd worden over de uitvoering van de gemandateerde taken. Alle activiteiten van Waternet staan namelijk in het teken van het uitvoering geven aan de gemandateerde taken. Informatie over de voortgang van deze activiteiten kunnen inzicht bieden in de mate waarin taken worden uitgevoerd.

Betrokkenheid gemeenteraad In deze paragraaf staan we stil bij de betrokkenheid die de raad heeft bij Waternet. Hierbij besteden we enerzijds aandacht aan de informatievoorziening vanuit Waternet richting de raad en anderzijds aan de wijze waarop de raad zelf informatie inwint of kan inwinnen over Waternet. Adequate informatievoorziening aan de raad is essentieel voor haar toezichthoudende functie. In de wettelijke bepalingen die de basis vormen voor deze informatieverstrekking wordt aangegeven op welke momenten de raad in ieder geval geïnformeerd moet worden, namelijk:

• bij de begroting en jaarrekening van de gemeente (conform Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) en van de verbonden partij zelf (afhankelijk van de rechtsvorm conform BBV of BW2 Titel 9)168;

y Standaarden zoals hr-beleid, inkoop- en aanbestedingsbeleid, ICT-(beveiligings)beleid.

47

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

• bij verzoeken van raadsleden aan het college om informatie te verstrekken (passieve informatieplicht conform Gemeentewet en Reglement van orde voor de raad van Amsterdam)169; • bij het actief informeren van de raad door het college als gevolg van (mogelijk) ingrijpende gevolgen voor de gemeente (conform Gemeentewet)170. Informatievoorziening via de gemeentelijke begroting en jaarrekening De raad wordt jaarlijks geïnformeerd via de begroting en de jaarrekening van de gemeente. Conform het BBV dient in de begroting en jaarrekening van de gemeente een paragraaf verbonden partijen te worden opgenomen. Hiermee wordt verantwoording afgelegd over de partijen waarin de gemeente zowel een bestuurlijk als financieel belang heeft. In de begrotingen van de raadsperiode 2018-2022 is Waternet te vinden onder de subparagraaf 'Stichtingen', waarin staat welk bestuurlijk belang de gemeente in Waternet heeft. Ook wordt het vermogen en het financiële resultaat van de stichting vermeld. Tevens wordt in hoofdstuk 3.8.3 (Begroting 2018), hoofdstuk 3.9.1 (Begroting 2019 en Begroting 2020 ) toelichting gegeven op het gemeentelijke programma water. Ook hier wordt uitgelegd welk publiek belang Waternet als verbonden partij dient.

Tot slot wordt in de begrotingen en jaarrekeningen in het hoofdstuk 'Financiering' een overzicht gegeven van de omvang van de door de gemeente verstrekte garanties, waaronder die aan Waternet. Hier wordt in alle begrotingen het risico van de garantie aan Waternet op laag geschat. Er wordt echter niet aangegeven welke risico's voortkomen uit deze garantie of op welke manier deze inschatting plaats heeft gevonden. Informatievoorziening via de passieve informatieplicht De passieve informatieplicht stelt raadsleden in staat te allen tijde inlichtingen op te vragen over Waternet. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat raadsleden nooit een beroep hoeven te doen op de Wet openbaarheid bestuur (Wob) om de gewenste informatie te ontvangen. Een raadslid kan zowel voor als na de besluitvorming het college om inlichtingen verzoeken. De passieve informatieplicht is opgenomen in de Gemeentewet en is door de raad uitgewerkt in het Reglement van Orde (hierna te noemen 'RvO'). Om een beeld te krijgen in hoeverre de raad gebruik heeft gemaakt van deze informatieverzoeken hebben we de raadsvergaderingen van de huidige collegeperiode geanalyseerd. Hieruit blijkt dat raadsleden niet structureel maar incidenteel naar de uitvoering van de rioolwatertaken informeren. In de meeste gevallen wordt naar informatie gevraagd over de uitvoering van de rioolwatertaken.

In de onderzochte periode kwam het slechts één keer voor dat er raadsvragen gesteld werden over Waternet als verbonden partij en de daarbij behorende bestuurlijke, juridische en financiële constructie. Deze raadsvragen werden gesteld naar aanleiding van twee publicaties door onderzoeksjournalistiekbureau Follow The Money over de digitale veiligheid binnen Waternet (zie kader paragraaf 4.3.1). Nadat een extern en onafhankelijk onderzoeksbureau de digitale veiligheid binnen Waternet onderzocht had, werden deze raadsvragen beantwoord. Informatievoorziening via de actieve informatieplicht De actieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen om de raad in de

48

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT gelegenheid te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol waar te kunnen maken. In het informatieprotocol in de uitvoeringsnotitie Doelgericht op Afstand II is opgenomen dat het college de raad actief dient te informeren wanneer aan een van de volgende voorwaarden voldaan is171:

• met het onderwerp is een aanzienlijk financieel belang gemoeid; • een wijziging of afwijking van het beleid of plannen is aan de orde; • het onderwerp heeft een groot direct maatschappelijk effect, bijvoorbeeld omdat • • • •

er veel belanghebbenden zijn; het onderwerp heeft gemeentelijke veranderingen tot gevolg (bestuurlijk, financieel, juridisch); het onderwerp staat in de belangstelling van de media; het onderwerp heeft juridische of bestuurlijke gevolgen voor de gemeente; het onderwerp kan de integriteit van het bestuur aantasten.

Wij hebben binnen onze onderzoeksperiode geen casussen gevonden waarbij aan een van deze voorwaarden voldaan is en het college nagelaten heeft de raad te informeren. Sturing via het gemeentelijk rioleringsplan Een van de manieren waarop de raad grip houdt, is via het gemeentelijke rioleringsbeleid verwoord in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) dat ook door de raad dient te worden vastgesteld. De verplichting tot het vaststellen van een GRP volgde uit de Wet milieubeheer (Wm).172 Deze verplichting zal vervallen bij de introductie van de Omgevingswet. Toch is de gemeente van plan om een gemeentelijk rioleringsprogramma te blijven vaststellen.173 Het GRP heeft tot doel om inzicht te verschaffen in het beleid en de bijbehorende uitvoeringplannen die de gemeente hanteert bij de invulling van haar rioleringszorgplichten voor de komende periode. In Amsterdam wordt een periode van zes jaar gehanteerd.174 Het GRP bevat conform de Wm een aantal verplichte onderdelen.

Zo moet het GRP overzichten bevatten van de aanwezige rioleringsvoorzieningen, de staat daarvan, de wijze waarop deze voorzieningen de komende jaren zullen worden beheerd, de gevolgen voor het milieu en welke kosten gemoeid zijn met de uitvoering van de activiteiten.175 De waterschappen van overlappende gebieden en provincies moeten altijd worden betrokken bij de voorbereiding van een gemeentelijk rioleringsplan.176 Ook dient het GRP rekening te houden met het gemeentelijk milieubeleidsplan.177 De raad dient volgens de wetgever in het GRP duidelijkheid te scheppen over de vraag in welke mate van particulieren kan worden verwacht dat zij zelf zorgen voor de afvoer van hemelwater naar het oppervlaktewater of de bodem.178 Normaliter stelt het college (de ambtelijke organisatie) het GRP op, maar omdat de beleidsvoorbereiding in Amsterdam gemandateerd is aan Waternet, stelt Waternet het Amsterdamse GRP op.179 De vakwethouder brengt het GRP in bij het college die het vervolgens voordraagt aan de raad. Uiteindelijk stelt de raad het GRP vast. Sturing via het vaststellen van de rioolheffingstarieven Een andere manier voor de raad om grip te houden is via de rioolheffingstarieven. De raad

49

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM stelt deze tarieven jaarlijks vast. De rioolheffing is een bestemmingsheffing, wat wil zeggen dat de rioolheffing enkel mag worden gebruikt om de uitvoering van de rioolwatertaken te bekostigen. Het tarief is altijd gebaseerd op een vooraf gemaakte tariefberekening. De tariefberekening is gebaseerd op de kosten die gemaakt moeten worden om het niveau te garanderen dat in het GRP is vastgesteld én het aantal belastingplichtigen. Indien de raad het niet eens is met de tarieven moeten ofwel de begrote kosten omlaag om het gewenste tarief te behalen, óf moet er financieel aangevuld worden vanuit de algemene middelen. Het verlagen van begrote kosten kan een negatieve invloed hebben op het voorzieningenniveau. Minder geld kan immers betekenen dat er minder werkzaamheden uitgevoerd kunnen worden. In hoofdstuk 4.6.2 gaan we verder in op de rioolheffing. Sturing via het vaststellen van budgetten Tot slot kan de raad bijsturen bij het vaststellen van budgetten. De raad stelt de budgetten voor de verschillende gemeentelijke activiteiten vast met het vaststellen van de jaarlijkse gemeentebegroting. Zoals hiervoor is uitgelegd, is het rioolheffingstarief hieraan gekoppeld. Het jaarmandaat (waarin staat welke taken Waternet zal uitvoeren) is eveneens gekoppeld aan de vastgestelde budgetten van de gemeentebegroting.

Het stichtingsbestuur Bij de oprichting van Waternet kreeg de stichting zijn eigen bestuur (zie paragraaf 3.3.3). Het bestuur bestond uit een wethouder van Amsterdam, de dijkgraaf van AGV en een onafhankelijke derde. In 2021 bestaat dit bestuur nog steeds in deze vorm. In deze subparagraaf gaan we dieper in op het huidige bestuur van Waternet. Stichtingsbestuur laat dagelijkse leiding aan directie Op basis van onze gesprekken met de directie- en bestuursleden van Waternet ontstaat het beeld dat het stichtingsbestuur voor zichzelf een relatief kleine rol ziet in het besturen van de organisatie.180 Het stichtingsbestuur gaat vrijwel geheel over facilitaire zaken en over zaken die te maken hebben met haar rol als werkgever, en niet over taakinhoudelijke beleidszaken. Vanuit het mandaat dat de algemeen directeur heeft van het college (voor het uitvoeren van de gemeentelijke rioolwatertaken) krijgt Waternet hiervoor de nodige financiële middelen toegekend. Over de uitvoering van de rioolwatertaken wordt rechtstreeks gerapporteerd aan de vakwethouder, buiten de vergaderingen van het stichtingsbestuur.181 Wel wordt over de uitvoering van de gemandateerde taken aan het stichtingsbestuur gerapporteerd middels een dashboard met KPI's. Als een KPI niet gehaald wordt, kan het stichtingsbestuur om een verklaring vragen bij de directie van Waternet.

Er vindt echter niet een actieve sturing plaats vanuit het stichtingsbestuur, aldus een bestuurslid.182 De dagelijkse leiding van Waternet ligt voor het overgrote deel bij de directie van Waternet, met een toezichthoudende rol voor het stichtingsbestuur. Toezichthoudende rol brengt veel verantwoordelijkheid Zoals in paragraaf 3.3.3 beschreven, is het stichtingsbestuur volgens de statuten “belast met het houden van toezicht op de algemene gang van zaken binnen de stichting en op de vervulling van de taken die door het bestuur aan de directie zijn opgedragen”.183 Daarnaast

50

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT is het bestuur verantwoordelijk voor de naleving van de statuten en bepalingen uit de (samenwerkings)overeenkomsten.184 Verantwoording over taak- en vakinhoudelijke zaken wordt rechtstreeks afgelegd aan het gemeentebestuur en aan het bestuur van AGV. De verantwoordelijkheid die het stichtingsbestuur heeft in haar toezichthoudende rol, is groot. In artikel 9.6.3 van de samenwerkingsovereenkomst staat dat “bij de toetsing aan de (ontbindings)gronden genoemd onder artikelen 9.6.1 en 9.6.2 Waternet niet zal kunnen worden aangerekend het nalatig gedrag van AGV respectievelijk Amsterdam, noch het gedrag van de vertegenwoordiger van één van hen in het Bestuur en/of de Directie.” Hieruit leiden we af dat er een groot belang is voor de stichtingsbestuursleden om hun toezichthoudende taak goed uit te voeren en geen (elementen van) nalatig gedrag te vertonen. Als geconstateerd wordt dat dit wel aan de orde is, dan zijn zij verantwoordelijk en niet (de directie van) de stichting. Faciliterende rol voorzitter stichtingsbestuur Binnen het stichtingsbestuur heeft de onafhankelijke voorzitter een faciliterende rol.185 Dit houdt in dat hij de vergaderingen voorzit en een verbindende factor is tussen de andere twee bestuursleden.

Zijn belangrijkste taak is om ervoor te zorgen dat de andere twee bestuursleden gezamenlijke doelstellingen blijven nastreven met betrekking tot de taakstelling van Waternet. Het is de taak van de onafhankelijke voorzitter om te zorgen dat het stichtingsbestuur tot besluitvorming komt, maar in de besluitvorming zelf heeft hij geen doorslaggevende rol.186 Agenda-onderwerpen vergaderingen stichtingsbestuur Uit onze analyse van de notulen van de vergaderingen van het stichtingsbestuur in de periode 2018-2020 en uit de gesprekken die we hebben gevoerd met directie- en bestuursleden van de stichting komen een aantal onderwerpen naar voren die aan bod komen in deze vergaderingen. Terugkerende onderwerpen in deze periode waren de btwconstructie (zie ook hoofdstuk 4.6), AVG en privacybeleid, digitale transformatie (voortgangsrapportages), nieuwe taken (zie ook paragraaf 4.2.2), organisatieverandering (zie ook hoofdstuk 4.5), de begroting en jaarrekening, archiefbeheer, deelnemingen (zoals Wereld Waternet), facilitaire zaken (nieuwe werkomgeving Waternet), personeelszaken, inkoopbeleid en een incident als gevolg van publicaties van het onderzoeksjournalistiekbureau Follow The Money over de digitale veiligheid van Waternet (zie ook het kader hieronder).

Publicaties Follow The Money over cybersecurity Waternet Op verschillende plekken in dit rapport wordt gerefereerd aan een aantal artikelen van onderzoeksjournalistiekbureau Follow The Money (FTM) over de cybersecurity binnen Waternet. Deze artikelen zijn tijdens de uitvoering van ons onderzoek gepubliceerd. In dit kader bespreken we kort de context en de gevolgen van deze artikelen. Eerste artikel FTM Het eerste artikel werd gepubliceerd op 19 september 2020.187 In dit artikel schrijft

51

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM FTM op basis van interne bronnen dat de cybersecurity van Waternet niet op orde is. Ook zou er binnen Waternet een angstcultuur heersen, omdat waarschuwingen structureel genegeerd werden en cybersecurity medewerkers overruled werden door andere managers. In reactie hierop schreef de algemeen directeur van Waternet een brief aan het stichtingsbestuur, waarin hij aangaf zich niet te herkennen in het geschetste beeld, omdat het artikel gebaseerd zou zijn op gedateerde en/of onjuiste informatie. Ook noemde hij vier onderzoeken naar de cybersecurity binnen Waternet, uitgevoerd door verschillende organisaties, waaruit volgens hem een ander beeld naar voren kwam dan geschetst in het artikel van FTM. Om de mogelijke twijfels weg te nemen werd aan een extern bureau opdracht verleend om de bevindingen van FTM te onderzoeken. Tweede artikel FTM Op 2 november 2020 verscheen een tweede artikel van FTM.188 Hierin schreef het onderzoeksbureau dat in de brief van de algemeen directeur aan het stichtingsbestuur een 'vernietigende en onafhankelijke veiligheidstest' verzwegen werd. Het rapport van deze veiligheidstest, uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Hoffmann, was al in januari 2020 aan Waternet uitgebracht. In het rapport zouden elf grote kwetsbaarheden in de digitale beveiliging van Waternet genoemd worden, waarvan vijf het label 'kritiek' droegen.

In reactie hierop liet Waternet weten dat de pentest niet bewust verzwegen is. De pentesten zijn onderdeel van het securitybeleid van Waternet en worden vanwege de hoge vertrouwelijkheid niet met de directie gedeeld, aldus Waternet. Kamervragen en onderzoek In reactie op de artikelen van FTM werden er zowel vanuit de gemeente als AGV als de Tweede Kamer vragen gesteld. Tevens startte de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) als toezichthouder op de drinkwatersector een onderzoek. Om antwoord te geven op de vragen werd naast het externe onderzoek naar de bevindingen van FTM ook de veiligheidstest van Hoffman opnieuw uitgevoerd. Tot slot werd door het stichtingsbestuur een onafhankelijke adviseur aangesteld om de verschillende onderzoeken bestuurlijk te duiden. Nasleep Op 3 december 2020 stuurde de wethouder een brief aan de raad. Hierin staat dat het stichtingsbestuur zich genoodzaakt zag om in te grijpen in de organisatie. In de verschillende onderzoeksrapporten werd geconcludeerd dat Waternet op het gebied van cybersecurity flinke verbeterstappen moest maken, aldus de brief. Hiertoe diende ten eerste bij Waternet een Chief Information Officer (CIO) te worden aangesteld, die verantwoordelijk zou worden voor de integrale aansturing van de ICT-organisatie en die direct aan het stichtingsbestuur diende te rapporteren.

Ten tweede werd besloten om de in het verleden gekozen aansturings- en verantwoordingsrelaties evenals de organisatiecultuur en de organisatie- en directiestructuur van Waternet te evalueren.

52

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Op 2 april 2021 publiceerde de ILT haar onderzoeksrapport. Uit het rapport blijkt dat de drinkwaterorganisatie zowel op bestuurlijk als organisatorisch niveau onvoldoende grip heeft op de eigen cybersecurity. Dit wordt volgens het ILT veroorzaakt door de inrichting van de organisatie en de onduidelijkheid die bestaat rondom de aansturing van de organisatie. Dit vormt een zodanig risico voor de waarborging van de kwaliteit en leveringszekerheid van drinkwater dat de ILT de komende tijd zal toezien op de verbetering van de uitvoering van de wettelijke zorgen meldplicht en de besturing van Waternet. Stichting Waternet (Waternet) wordt onder verscherpt toezicht gesteld van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Scherpte in toezicht ontbreekt Ondanks de grote verantwoordelijkheid die het stichtingsbestuur heeft in haar toezichthoudende rol, is onze indruk dat de scherpte op een aantal punten ontbreekt.

Zo wordt bijvoorbeeld in artikel 6 van de stichtingsstatuten over de vergaderfrequentie van het stichtingsbestuur gemeld dat "vergaderingen van het bestuur worden gehouden zo dikwijls de voorzitter of een lid van het bestuur een vergadering van het bestuur bijeenroept, doch ten minste vier maal per jaar".189 Uit de verslagen van de vergaderingen van het stichtingsbestuur die wij hebben ontvangen blijkt dat er in 2019 een vergadering is uitgevallen, waardoor er dat jaar maar drie vergaderingen plaatsvonden. Hierover meldt een bestuurslid dat de formele frequentie inderdaad vier keer is, maar dat het voorkomt dat vergaderingen uitvallen, bijvoorbeeld wanneer een bestuurslid verhinderd is.190 De vergaderingen worden gezien als een manier om als stichting met elkaar in contact te blijven, omdat de beleidsprocessen rechtstreeks via de raad en het algemeen bestuur van het waterschap verlopen. De drukke agenda's van de bestuurders maken het niet alleen lastig om voldoende af te spreken, de beschikbare tijd is ook vaak beperkt. De vergaderingen duren daardoor altijd maximaal één uur. Het komt voor dat niet alle geagendeerde onderwerpen besproken kunnen worden.

Dan worden deze onderwerpen doorgeschoven naar de volgende vergadering, of worden er besluiten genomen via een schriftelijke ronde conform hetgeen is vastgelegd in de statuten.191 Daarnaast geeft een bestuurslid aan dat het stichtingsbestuur bij problemen met betrekking tot de bedrijfsvoering geïnformeerd wordt door de directie zelf.192 Zo ook in gevallen dat de gevoerde directie zelf ter discussie staat (zie het kader in deze paragraaf). Om de toezichthoudende rol uit te voeren is het bestuur qua informatievoorziening afhankelijk van het orgaan waarop zij toezicht houdt. Hierdoor is een voldoende mate van professioneel kritisch handelen vanuit het stichtingsbestuur noodzakelijk. Desondanks constateren we dat het bestuur in het geval van het recente incident met betrekking tot de cybersecurity bij Waternet, het bestuur in eerste instantie meeging in het standpunt van dezelfde directie, zonder deze zelfstandig kritisch te beoordelen.193 Tot slot worden er door het stichtingsbestuur geen formele functioneringsgesprekken gevoerd met de algemeen directeur. In de gesprekken met bestuursleden komt naar voren dat hier wel over gesproken is, maar dat de behoefte niet dusdanig groot was dat hier formeel invulling aangegeven moest worden.194 Er vinden wel gesprekken met een meer

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM informeel karakter plaats, waar soms stil wordt gestaan bij het functioneren in de voorgaande periode.

De directie Bij de oprichting van Waternet was het de bedoeling dat een driekoppige directie de nieuwe organisatie zou leiden. Deze directie zou uit een algemeen directeur, een directeur waterbeheer en een directeur afvalwaterbeheer dienen te bestaan. Anno 2021 zien we dat de complete organisatie veranderd is (dit komt verder aan de orde in paragraaf 4.5.2), waardoor er niet langer sprake is van een driekoppige directie, maar van een directie met zes leden: de algemeen directeur, een directeur Politiek Bestuurlijke Zaken (tevens secretaris van het waterschap), een directeur Dienstverlening, een directeur Assets en Operatie, een directeur Strategie en Ontwikkeling en een directeur Financiën en Control.195 Sinds 22 februari 2021 is er op het initiatief van het stichtingsbestuur een zevende lid: een directeur IT.196 Directieregelement In de samenwerkingsovereenkomst uit 2006 werd voorgeschreven dat er een directiereglement in het leven geroepen diende te worden voor de directie van Waternet. Hierin staan afspraken over verschillende aspecten van de directievoering, zoals de samenstelling van de directie, de directievergaderingen, besluitvorming, verantwoordelijkheden en vervanging.197 Een belangrijk punt in het huidige reglement is de verregaande bevoegdheid van de algemeen directeur.

Zo heeft de algemeen directeur altijd de vrijheid om van directiebesluiten af te wijken en zelf te beslissen.198 Ook is de algemeen directeur bevoegd om de andere directieleden te benoemen, schorsen en ontslaan.199

Juridische aspecten De juridische vormgeving van de constructie ziet er in 2021 in grote lijnen nog hetzelfde uit als bij de oprichting van Waternet in 1997. Waternet is nog steeds een stichting en de samenwerkingsovereenkomsten uit 1997, 2006 en 2011 en de stichtingsstatuten zijn nog steeds van kracht. Er zijn echter wel een aantal zaken op het juridisch vlak die opvallen.

Verbonden partijenbeleid Voor deelnemingen heeft de gemeente een eigen beleid, genaamd Doelgericht op Afstand (DOA) II.200 Voor verbonden partijen geldt een apart addendum op dit beleid.201 We constateren dat de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken op twee aspecten niet in lijn is met het verbonden partijenbeleid van de gemeente. Stichtingsvorm In het addendum wordt ingegaan op de stichtingsvorm als mogelijke privaatrechtelijke vorm voor een verbonden partij. In paragraaf 2.1 'Stichtingen' treffen we de volgende passage aan:202

54

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

"Welke bevoegdheden precies geregeld worden, is afhankelijk van de specifieke situatie en daarmee maatwerk. Echter, in algemene zin geldt dat telkens wanneer (aanvullende) bevoegdheden overwogen worden, de vraag gesteld moet worden of de gewenste bevoegdheden de stichtingsvorm rechtvaardigen. Immers, hoe meer invloed des te meer verantwoordelijkheid. Hoe meer verantwoordelijkheid, des te minder een privaatrechtelijke organisatievorm voor de hand ligt. Een stichting heeft immers een eigen bestuur dat volledig bevoegd is besluiten te nemen. Bovendien is de stichtingsvorm juist bedoeld om taken door de samenleving uit te laten voeren en daarbij is een beperktere invloed van de gemeente gepast." Uit deze passage valt af te leiden dat hoe meer invloed, bevoegdheden en verantwoordelijkheden de gemeente heeft, hoe minder het voor de gemeente voor de hand ligt om voor de stichtingsvorm te kiezen. Hoe groot de invloed van de gemeente binnen de stichting is, blijkt uit gesprekken met leden van het stichtingsbestuur en de directie van Waternet. Doordat vertegenwoordigers van de gemeente en AGV zitting hebben in het stichtingsbestuur, liggen besluiten altijd in lijn met de wensen van de twee oprichters. In de uitvoering heeft de stichting wel een eigen verantwoordelijkheid, maar dat wordt ook getoetst aan wat de twee oprichters wensen.

Uit de gesprekken komt naar voren dat er nog nooit gestemd is binnen het stichtingsbestuur en dat dit ook niet waarschijnlijk geacht wordt, omdat het belang in Waternet bij de gemeente en bij AGV ligt, en niet bij het stichtingsbestuur als eigen entiteit. Bij besluitvorming binnen het stichtingsbestuur zijn de bestuursleden die de gemeente en AGV vertegenwoordigen de belangrijkste spelers. De rol van de onafhankelijke voorzitter is technisch van aard en niet doorslaggevend. Gezien de grote invloed die de gemeente heeft binnen de stichting staat de huidige inrichting van Waternet als stichting op gespannen voet met bepalingen uit het deelneming- en verbonden partijenbeleid van de gemeente. Vakwethouder in het stichtingsbestuur Daarnaast wordt in Doelgericht op Afstand II ingegaan op de Amsterdamse visie op governance. Hierin vinden we onderstaande passage terug in paragraaf 4.2.203 Het addendum geeft aan dat deze passage ook voor verbonden partijen geldt. “Belangrijk punt bij de benoeming van bestuurders is de ‘dubbele petten problematiek’. Als een bestuurder of ambtenaar van de gemeente in het bestuur van een organisatie wordt benoemd, kan deze in de problemen komen, wanneer de belangen van de gemeente en van de organisatie uiteen dreigen te lopen.

Aan de ene kant (volgens de regels van behoorlijk bestuur die de wet stelt) is iemand tegenover de organisatie verplicht de functie ‘behoorlijk’ te vervullen. Maar het kan zijn dat het belang van de organisatie tegen het gemeentelijk belang ingaat. Als deze vertegenwoordiger zijn functie dan behoorlijk vervult, gaat hij tegen het gemeentelijk belang in. En dat werpt dan weer twijfel op of de functie vervuld kan worden zonder last of ruggespraak richting de gemeente; aan wie is deze persoon dan verantwoording schuldig: Aan de

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gemeente, of juist de organisatie? Om deze problematiek zoveel mogelijk te voorkomen is sprake van een ‘nee, tenzij-beleid’ en geldt: - Voorkomen moet worden dat een bestuurder of ambtenaar van de gemeente óók bestuurder van een deelneming (of stichting enz) is. (Als de functie vervuld wordt uit hoofde van zijn/haar functie bij de gemeente. Het betreft dus niet de nevenfuncties die bestuurders en ambtenaren naast hun werk vervullen.) - Voorkomen moet worden dat personen die de afgelopen vijf jaar bestuurder, raadslid of ambtenaar waren van de gemeente, benoemd worden bij deelnemingen (of stichtingen enz), waar de gemeente een benoemings- e/o voordrachts- e/o goedkeurings e/o schorsings- e/o ontslagrecht heeft.” Waternet is een privaatrechtelijke organisatie. Daarnaast heeft Amsterdam een financieel belang in Waternet en staat de gemeente garant staat voor geldleningen die Waternet afsluit (zie paragraaf 4.6.3). Zodoende is het volgens het verbonden partijenbeleid niet wenselijk dat een bestuurder van de gemeente zitting neemt in het bestuur van Waternet. Hierdoor kan namelijk de schijn van belangenverstrengeling ontstaan. Met de deelname van de wethouder water in het stichtingsbestuurder gaat de gemeente dus tegen haar eigen verbonden partijenbeleid in.

In 2016 werd door de gemeente geconstateerd dat de stichting Waternet niet voldeed aan het eigen verbonden partijenbeleid. De gemeente vond dit een ongewenste situatie omdat de governance op sommige punten begon te knellen, bijvoorbeeld bij het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid. Een aantal mogelijkheden om het bestuur van de stichting aan te passen, zijn toen binnen de gemeente Amsterdam en AGV besproken. Uiteindelijk werd er in 2017 voor gekozen om de ‘situatie te continueren onder de voorwaarde dat actief beheer van de stichting intern goed belegd werd en dat ook checks en balances georganiseerd zouden worden om belangenverstrengeling/problematiek dubbele petten te ondervangen’. Uit het bijbehorende ambtelijke adviesmemo (Bijlage 3) blijkt dat de dijkgraaf een afbreukrisico zag bij het binnen het waterschap bespreken van alternatieven voor de governance van Waternet. Zowel het DB als het AB van het waterschap lieten weten huiverig te zijn om de governance van de stichting aan te passen.

Rechtsvorm van Waternet In 1997 was de keuze voor de stichtingsvorm een bewuste keuze. Zoals in paragraaf 3.4 van dit rapport beschreven is, verkende de voorbereidingscommissie drie rechtsvormen die in aanmerking kwamen voor de gemeenschappelijke organisatie. Het ging daarbij om twee privaatrechtelijke varianten in de vorm van een Naamloze Vennootschap (NV) en een stichting en om één publiekrechtelijke variant in de vorm van de Gemeenschappelijke Regeling (GR). Uiteindelijk werd geconcludeerd dat de privaatrechtelijke rechtsvorm van een stichting de meeste mogelijkheden gaf om te voldoen aan de uitgangspunten. Destijds waren er twee argumenten om niet voor een GR te kiezen. Ten eerste zou de

56

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT publiekrechtelijke constructie van een GR in de ogen van de voorbereidingscommissie per definitie leiden tot een inperking van de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van AGV en Amsterdam met betrekking tot hun eigen taken, omdat deze over zouden gaan naar dit nieuwe publieke orgaan. Daarnaast zou de GR onvermijdelijk leiden tot een extra ongewenste bestuurslaag. Mogelijke nieuwe taken brengen discussie op gang In onze gesprekken met directie en bestuursleden van Waternet blijkt dat een mogelijke verandering van privaatrechtelijke constructie naar een van de nieuwe publiekrechtelijke gemeenschappelijke regelingen geen onderwerp van gesprek is binnen de organisatie.204 Dit is ook niet aan de orde geweest bij de evaluatie in 2002 (zie paragraaf 4.2.1). Er wordt binnen de organisatie en bij de twee oprichters gekeken in hoeverre de taken die Waternet in mandaat uitvoert, ook goed uitgevoerd worden binnen de huidige constructie. Er heerst over het algemeen tevredenheid over de uitvoering van de taken door Waternet.

Met het oog op de toekomst beamen de directie en bestuursleden dat de verkenning van mogelijk nieuwe taken (zie hoofdstuk 4.2.2) ervoor zorgt dat de vraag hoe passend de governancestructuur is, wel vaker gesteld wordt.205 De publicaties van FTM (zie ook het kader in paragraaf 4.3.4) hebben op dit proces een versnellende invloed.206 Hierbij wordt aangegeven dat het belangrijk is over deze nieuwe taken eerst een knoop door te hakken, om daarna te kijken of de huidige constructie zijn tijd voorbij is of misschien toch gehandhaafd moet blijven omdat een privaat karakter beter past.

Naast jaarmandaat ook andere besluiten In paragraaf 3.4.4 beschreven we het jaarmandaat wat aan de algemeen directeur van Waternet wordt gegeven. Dit is een collegebesluit waarin het college aangeeft met welke taken de algemeen directeur is belast tot uitvoering van de begroting. Het gaat hier dus niet om een mandaatbesluit in de zin van de Awb. Anno 2021 zijn er echter naast het bovengenoemde collegebesluit nog twee belangrijke besluiten bijgekomen: het Doorlopend mandaatbesluit gemeentelijke bevoegdheden directeur Waternet en de Ondermandaatregeling Waternet. Het doorlopend mandaatbesluit Via dit mandaatbesluit (in de zin van de Awb) geeft het college het mandaat respectievelijk volmacht voor het uitoefenen van bepaalde bevoegdheden in verband met de taken waarmee Waternet belast is (waaronder de rioolwatertaken).207 Het besluit geeft onder andere aan dat de algemeen directeur Waternet in mandaat van het college mag besluiten tot het aangaan van privaatrechtelijke handelingen van de gemeente, overeenkomsten mag ondertekenen namens de gemeente, klachten als bedoeld in titel 9.1 van de Awb mag behandelen en afdoen, en vergunningen en ontheffingen mag aanvragen namens de gemeente. Hierin is ook geregeld dat de algemeen directeur bevoegd is ondermandaat, -volmacht en -machtiging te geven aan personen die werkzaam zijn bij of voor Waternet.

Het doorlopend mandaatbesluit wordt geactualiseerd wanneer daar aanleiding voor is.208

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Ondermandaatregeling Het bovenstaande is weer verder uitgewerkt in een ondermandaatregeling, vastgesteld door de directie en algemeen directeur van Waternet.209 Via deze ondermandaatregeling krijgen allerlei functionarissen binnen Waternet bevoegdheden in ondermandaat, -volmacht, en -machtiging. De ondermandaatregeling is net als het doorlopend mandaatbesluit openbaar toegankelijk.

Organisatorische aspecten In deze paragraaf besteden we aandacht aan een aantal organisatorische aspecten binnen de gemeente en binnen Waternet die ons opvallen aan de huidige inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken.

Veranderingen organisatiestructuur Waternet Figuur 3.6 in hoofdstuk 3.5.1 geeft de oorspronkelijk beoogde organisatiestructuur uit de jaren '90 weer. De structuur werd in 1997 ingericht aan de hand van een sectorenmodel, met verschillende sectoren zoals riolering, zuivering en waterbeheer. Iedere sector had een eigen organisatieonderdeel en de directeuren die belast waren met de verschillende taken, zoals de rioolwatertaak en de waterbeheertaak, hadden formeel de gelegenheid om buiten de algemeen directeur om direct aan het college te rapporteren.210 Bij de fusies met het drinkwaterbedrijf (WLB) in 2006 en de Dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam (BBA) in 2011 bleef het sectorenmodel grotendeels intact. De nieuwe taken (drinkwatertaak en binnenwaterbeheertaak) werden binnen de organisatie in nieuwe sectoronderdelen belegd. Bij beide fusies werd het personeel ondergebracht binnen Waternet, waardoor het personeelsbestand groeide. Mede daardoor is de organisatie in de periode 1997-2017 qua personeel bijna verdubbeld van ongeveer 900 fte in 1997 naar ongeveer 1.700 fte in 2017 (zie figuur 4.1).

In de gesprekken met directieleden van Waternet komt naar voren dat er, ondanks dat er gefuseerd werd en sprake was van samenvoeging van taken en personeel, nog tot aan 2018 'oude bloedgroepen' bestonden binnen Waternet.211 Door het sectorenmodel werden de verschillende taken relatief verkokerd uitgevoerd.

Figuur 4.1 Organisatiestructuur Waternet 2017

58

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Gewenste kanteling 2018 De organisatiestructuur onderging, mede op advies van adviesbureau Accenture, in 2018 een grote verandering. Eén directielid van Waternet geeft aan dat hier destijds drie aanleidingen voor waren.212 Ten eerste werd er een gemis ervaren aan integrale voorbereiding van bestuursvoorstellen, wat ten koste ging van de kwaliteit van de voorstellen. Daarnaast werd de ophef over de voorbereiding van voorlopige rondvaartvergunningen genoemd als aanleiding. De derde aanleiding was een fraudegeval dat zich in 2017 voordeed. Accenture werd gevraagd om te onderzoeken hoe de organisatiestructuur verbeterd kon worden. Het advies van Accenture was om de sturing en beheersing te verbeteren door onder meer van de sectorale indeling over te stappen op een meer functionele indeling. Dit advies werd door Waternet overgenomen. Zodoende ging de organisatie van een organisatieonderdeel per afzonderlijke taak naar portefeuilles die op de organisatie- en werkprocessen zijn afgestemd.213 De afdelingshoofden werden verdeeld over de portefeuilles. De directie is sindsdien gezamenlijk verantwoordelijk voor de strategie en de verantwoording over de operatie als geheel en niet per sector.

Ook is het directieteam uitgebreid waardoor er naast de algemeen directeur en de secretaris van het waterschap nog vier andere directeuren benoemd zijn. Binnen het directieteam is de algemeen directeur eindverantwoordelijk. Bovengenoemde werd ook vastgelegd in een nieuw directiereglement, wat door het stichtingsbestuur is vastgesteld.214 Voortgang kanteling Organisatorische veranderingen zijn over het algemeen complex en vergen vaak bijstelling (evaluatie) en een lange adem. Ondanks dat we in dit onderzoek geen organisatieonderzoek gedaan hebben naar de voortgang van de kanteling naar een functionele indeling, zijn er wel een aantal kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste suggereren de rapporten van de onderzoeken die naar aanleiding van de FTM-publicaties zijn uitgevoerd (zie ook het kader in paragraaf 4.3.4) dat de kanteling nog niet overal goed heeft plaatsgevonden. Dit kan in ieder geval gesteld worden over de cybersecurity binnen Waternet. Ten tweede is de organisatieverandering naar een functionele indeling in het geval van Waternet extra complex omdat de verschillende taken en bijbehorende financieringsstromen meer gemengd raken in het functionele model. Tegelijkertijd moeten de financiële administraties met betrekking tot de verschillende taken volledig gescheiden blijven (zie ook paragraaf 3.6.2).

Figuur 4.2 toont de organisatiestructuur van Waternet zoals deze na de overstap naar een functionele indeling in 2019 vormgegeven is.

59

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 4.2 Organisatiestructuur Waternet 2019

Coördinatie tussen Waternet en gemeentelijke afdelingen Er vindt geen centrale coördinatie plaats van de verschillende gemeentelijke afdelingen die met Waternet samenwerken. Desalniettemin lijkt de samenwerking goed te verlopen en lijken de betrokken afdelingen aan beide zijden tevreden te zijn over de huidige manier van samenwerken. Toch lijkt er binnen de gemeente bij dergelijke inhoudelijke dossiers wel een behoefte te zijn naar meer centraal overzicht, afstemming en accounthouderschap.z Raakvlakken gemeente en Waternet Het college wordt ondersteund door het ambtelijk apparaat van de gemeente. De belangrijkste betrokkene bij Waternet binnen de gemeente is de vakwethouder water, ondersteund door zijn staf. Maar, bij het dossier Waternet zijn nog meer organisatieonderdelen betrokken. Zo speelt de directie Diensten, Middelen en Control (DMC) een belangrijke rol. DMC stelt de gemeentelijke kaders op het gebied van financiën, risicomanagement, deelnemingen en inkoop en heeft controle op de besluitvorming en uitvoering. De afdeling Deelnemingen van DMC heeft een adviserende rol op het gebied

z Bron: reactie 4 maart 2021 van de gemeente Amsterdam in het kader van feitelijk wederhoor.

60

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT van governance en toetst op naleving van het deelnemingenbeleid.215 De afdeling Concern Control van DMC geeft advies op stukken die van Waternet naar de wethouder gaan en op producten uit de P&C-cyclus die betrekking hebben op Waternet.216 Hierbij ligt de nadruk op controlling, financiën en risicomanagement op die vlakken. Daarnaast leveren de afdelingen Deelnemingen, Concern Control en Bestuursadvisering (BA) kritische input op de stukken die naar het stichtingsbestuur gaan. De afdeling Treasury van DMC houdt toezicht op de garanties die aan Waternet verstrekt zijn en is facilitator bij het daadwerkelijk garant staan.217 Ook de afdeling Stadsregie binnen Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) heeft een belangrijke rol binnen het dossier Waternet. Deze afdeling heeft de regie over de uitvoering van infrastructurele werken binnen de stad, zo ook over de uitvoering van werkzaamheden aan het rioleringsstelsel.218 De dienst Ruimte en Duurzaamheid (R&D) is betrokken als het gaat om mogelijke nieuwe taken op het gebied van lage-temperatuur-warmtenetten voor Waternet (zie ook paragraaf 4.2.2).

De afdeling Belastingen is primair verantwoordelijk voor het heffen en innen van alle gemeentelijke belastingaanslagen, zo ook voor de rioolheffing.219 Tot slot speelt de directie Juridische Zaken (DJZ) op juridisch vlak een rol in het dossier Waternet.

Financiële aspecten In deze paragraaf gaan we in op de veranderingen van de financiële aspecten van de samenwerking sinds de jaren '90.

Vermogensoverdrachten In 1997 zijn - in overeenstemming met de samenwerkingsovereenkomst - de zogenaamde niet-registergoederenaa van de gemeente tegen boekwaarde verkocht aan Waternet. De rioolbuizen, -gemalen en andere 'vaste' onderdelen van het riool zijn altijd in eigendom van Amsterdam gebleven. Er is op verschillende momenten sinds 1997 echter wel extra inbreng geweest van activa vanuit de gemeente naar Waternet:

• In 2006 fuseerde Waternet met het gemeentelijk waterleidingbedrijf waardoor de drinkwatertaken eveneens bij Waternet kwamen te liggen (zie ook paragraaf 4.1).220 Ook toen werden er multifunctioneel inzetbare activa tegen boekwaarde overgedragen aan Waternet.221 De andere goederen bleven in eigendom van Amsterdam. De waarde hiervan is bij ons onbekend. Daarnaast ging het personeel en daarbij de kennis en kunde van het gemeentelijk waterleidingbedrijf over naar Waternet.222 • Begin 2011 fuseerde de gemeentelijke dienst binnenwaterbeheer met Waternet. Hierdoor kwamen ook taken met betrekking tot het binnenwaterbeheer bij Waternet te liggen (zie ook paragraaf 4.1).223 Net als in 1997 en 2006 was er sprake van overdracht van multifunctionele activa en personeel. De

aa De niet-registergoederen zijn goederen die bestemd zijn voor multifunctioneel gebruik,

bijvoorbeeld auto's en gereedschappen ten behoeve van het onderhouden van de riolering.

61

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM multifunctionele activa werd tegen boekwaarde aan Waternet verkocht. Het ging om een bedrag van € 3,7 miljoen.224 • In november 2019 stemde het college in met een besluit om een deel van de binnenwaterbeheertaken weer terug over te nemen van Waternet.225 Hierbij vond weer een vermogensoverdracht plaats, ditmaal van Waternet naar Amsterdam. Amsterdam nam activa over met een boekwaarde van € 697.859 en 37 fte aan betrokken medewerkers. Hierbij waren eveneens circa € 1.150.000 aan transitiekosten begroot. De aanvullende fusies door de jaren heen hebben er naar alle waarschijnlijkheid toe geleid dat er aanzienlijke synergievoordelen zijn behaald. Het totaal aan waarde van Waternet is naar verwachting meer geworden dan de afzonderlijke onderdelen bij elkaar opgeteld. Het is de vraag of Amsterdam en AGV een goed beeld hebben van de huidige intrinsieke waarde van Waternet. Er zijn tot op heden geen (bedrijfs)waarderingen uitgevoerd, die hier een beter inzicht in kunnen bieden. De fusies in 2006 en 2011 hebben tot een groei geleid die door de gemeente is gerealiseerd. Er is (mede hierdoor) relatief meer waarde ingebracht door de gemeente dan door AGV. Opvallend is dat de eigendoms- en zeggenschapsverhoudingen nooit daarop zijn aangepast.

Bekostiging via rioolheffing Rioolrecht omgezet in rioolheffing Het rioolrecht kan sinds 2010 niet meer worden geheven.226 De wetgever wilde echter wel dat gemeenten de rioolwatertaken konden blijven bekostigen via een aparte heffing. Sinds 2008 is het daarom mogelijk om rioolheffing te heffen in plaats van rioolrecht.227 De rioolheffing gaf meer ruimte voor de financiering van de kosten voor de verwerking van afvloeiend hemelwater en grondwatermaatregelen, wat ten tijde van het rioolrecht twee nieuwe gemeentelijke taken waren (zie paragraaf 3.6.2). Het karakter van de heffing veranderde van een retributie (rioolrecht) naar een bestemmingsheffing (rioolheffing).bb Rioolrechten kunnen sinds 2010 niet meer worden geheven.228 Rioolheffing levert jaarlijks € 75 miljoen op In Amsterdam is de rioolheffing al sinds begin 2008 van kracht.229 De rioolheffingsverordening wordt aan het einde van het jaar bij de begrotingsbehandeling in de gemeenteraad vastgesteld en vervolgens gepubliceerd. In de verordening zijn onder

bb Een retributie is altijd gekoppeld aan het gebruik van openbare gemeentebezittingen, werken of

inrichtingen óf het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. De in 2008 geïntroduceerde zorgplichten voor de inzameling en verwerking van hemelwater en de grondwaterstand konden daarom niet via het rioolrecht worden bekostigd. De introductie van een bestemmingsheffing 'rioolheffing' ex artikel 228a maakte het mogelijk om deze nieuwe 'rioolwatertaken' wél te bekostigen.

62

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT andere de heffingsmaatstafcc en het tariefdd opgenomen. Het tarief is altijd gebaseerd op een vooraf gemaakte tariefberekening met daarin de raming van kosten voor het aanstaande belastingjaar én een schatting van het aantal belastingplichtigen voor datzelfde jaar.ee Uit de meest recente begroting van de gemeente Amsterdam blijkt dat de rioolheffing in 2020 naar schatting € 75,3 miljoen zal opleveren.230 Uit het Jaarverslag 2019 blijkt dat de rioolheffing in 2019 feitelijk bijna € 73 miljoen opleverde.231 Rioolheffing onderhevig aan complexe regelgeving De rioolheffing is aan complexe regelgeving onderhevig. Zo mag de rioolheffing bijvoorbeeld maximaal 100% kostendekkend zijn (opbrengstenlimiet), en mogen geen kosten gedekt worden die niet samenhangen met de rioolwatertaken. De belastingrechter is bevoegd om de rioolheffingsverordening te toetsen aan het geldend fiscaal recht. Het niet-naleven van deze regelgeving kan mogelijkerwijs leiden tot (gedeeltelijke) onverbindendheid van de rioolheffingsverordening van dat betreffende jaar. Het gevolg is dan dat voor het door de rechter onverbindend geachte deel geen belasting kan worden geheven. Indien de Verordening Rioolheffing 2020 bijvoorbeeld geheel onverbindend zou worden verklaard, zou Amsterdam de geraamde € 75,3 miljoen dus in zijn geheel mislopen.

Verordening rioolheffing is echter al jaren robuust De rioolheffingsverordening wordt meermaals per jaar ter discussie gesteld in bezwaaren beroepszaken.232 Voor belanghebbenden kunnen de financiële belangen namelijk zeer groot zijn (maximaal tot en met bijna € 130.000ff in 2020). In het geval van beroep met betrekking tot de opbrengstenlimiet is het aan de gemeente om inzichtelijk te maken dat de opbrengstenlimiet niet (in betekenende mate)gg wordt overschreden. Dat gebeurt door de kostenverdeelstaat te overleggen die ten grondslag ligt aan de hoogte van het tarief. De rioolheffingsverordening wordt jaarlijks meerdere malen door belanghebbenden aangevochten. De gemeente schikt niet met deze belanghebbenden.233 De afgelopen jaren heeft geen enkel bezwaar of beroep geleid tot een (gedeeltelijke) verklaring van onverbindendheid van de rioolheffingsverordening. De laatste keer dat de gemeente

cc De heffingsmaatstaf (ook wel heffingsgrondslag genoemd) is volgens Van der Burg et al. (2020, p.

9) "het criterium waarbij de tariefstelling aansluit, zoals de waarde (OZB), de duur van het verblijf (toeristenbelasting), de parkeerduur of -tijd (parkeerbelasting) […]", enzovoort. dd Een concreet bedrag of een percentage van de heffingsmaatstaf. ee Er is dus sprake van een vooraf gemaakte schatting van kosten en belastingplichtigen. Uit deze schatting moet onder andere kunnen blijken dat de gemeente geen geld verdient aan de rioolheffing (opbrengstenlimiet). De meeste belastingplichtigen zullen de rioolheffing echter pas een jaar na het betreffende belastingjaar moeten betalen, omdat dan pas kan worden vastgesteld wat het werkelijke verbruik is waarop het tarief is gebaseerd. Er zit dus twee tot drie jaar tussen raming en daadwerkelijke heffing. Dit maakt de rioolheffing nog complexer. ff Het maximale tarief in 2020 voor grootverbruikers is € 129.278,86 plus een vaste heffing per perceel van € 138,33. gg De rechter hanteert hiervoor de norm van een overschrijding van meer dan 10%.

63

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Amsterdam in het ongelijk werd gesteld, was in 1999.hh Het systeem van de gemeente voor kostentoerekening en tariefstelling is robuust gebleken. De gemeentelijke directie Belastingen, die verantwoordelijk is voor het heffen, heeft ook met een aantal grootverbruikers aan tafel gezeten om hen te informeren over de heffing en de systematiek daarachter, mede om bezwaar en beroep te voorkomen.234 Eén rioolheffing, twee maatstaven In Amsterdam geldt er één rioolheffing ter dekking van de kosten die gekoppeld zijn aan alle rioolwatertaken. Er is sprake van twee heffingsmaatstaven: één op basis van het eigenaarschap (het eigenarendeel), en één op basis van gebruik (het gebruikersdeel). Het eigenarendeel is een vast tarief wat elke perceeleigenaar betaalt. In Amsterdam is dat tarief in 2020 gesteld op € 138,33. Het vaste tarief is volgens de benchmarksii, vergeleken met andere grote gemeenten, relatief laag.235 Het variabele tarief wordt niet meegenomen in de benchmarks. Het andere tarief is het gebruikersdeel. Dit is een tarief met zeven staffels gebaseerd op het aantal kubieke meters geloosd water in het riool.236 In Amsterdam betaalt de gebruiker De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) schrijft voor dat bij kostenverhaal van waterdiensten (waaronder de rioolheffing) met het beginsel 'de vervuiler betaalt' rekening moet worden gehouden.

Als gevolg is er een bevoegdheid (geen plicht) tot het inbouwen van een prikkel tot zuiniger gebruik van water.237 Hierdoor is een variabel bedrag naar gebruik bovenop een vast bedrag toegestaan.238 Amsterdam is kort hierop aan de slag gegaan met variabele tarieven naar gebruik (zie kader). Invoer van een variabel tarief in Amsterdam Dit 'gebruikersdeel' van de rioolheffing is naar aanleiding van besluitvorming in de jaren 2015 en 2016 met ingang van belastingjaar 2017 in het leven geroepen, met het doel grootgebruikers van het riool evenredig naar gebruik te belasten (en het principe 'de vervuiler betaalt' toe te passen). Het gebruikersdeel geldt als een aanvulling op het reeds bestaande 'eigenarendeel' (vaste heffing op basis van eigenaarschap perceel). Voorheen was er geen onderscheid in de heffing tussen bijvoorbeeld een ziekenhuis en een eenkamerwoning; men betaalde hetzelfde bedrag, ondanks dat het ziekenhuis het riool zwaarder belast.239 Er ging in beide gevallen namelijk om één perceel. Als gevolg van de invoer van het gebruikersdeel is het vaste tarief aanvankelijk gedaald. Het gebruikersdeel (variabel tarief) kan de kosten voor de burger echter flink doen oplopen. Maar daarvoor moet diegene wel meer dan 300 m3 water verbruiken. Een gemiddeld driepersoonshuishouden gebruikt volgens het Nibud

hh Er was toen sprake van rioolrecht in plaats van rioolheffing. Met ingang van 2010 is het rioolrecht

afgeschaft en omgezet naar de rioolheffing om de gemeenten meer mogelijkheden te geven tot bekostiging van de zorgplichten voor afvloeiend hemelwater en grondwater. ii Zoals de benchmarks van het COELO, maar ook de benchmark van de gemeente in de jaarverslagen (zie bijvoorbeeld het Jaarverslag 2019, p. 282).

64

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT jaarlijks 135 m3.240 Voor de doorsnee gebruiker is het tarief dus gedaald bij invoer van het gebruikerstarief. In 2019 is de gebruikersheffing geëvalueerd. Conclusie was dat de nieuwe grondslag door de belastingbetaler als eerlijker wordt ervaren. Het is voor de gemeente wel ingewikkelder om tot een onderbouwing van het tarief te komen.241 Dat komt mede omdat het moeilijker is informatie te verzamelen over het werkelijk aantal m3 geloosd afvalwater. Daardoor is het ook weer moeilijker om het gebruik van tevoren in te schatten. Egalisatievoorziening tegen schommelingen Het college mag opbrengsten van de rioolheffing boeken op een geoormerkte voorziening rioolheffing.242 Daarmee kan het college sparen voor de toekomstige vervanging of renovatie van (delen van) het riool. Dit kan ook helpen sterke schommelingen in het tarief te voorkomen. In Amsterdam is daartoe een egalisatievoorziening rioolheffing ingesteld. Deze voorziening is conform de wetgeving specifiek geoormerkt ten behoeve van de bestrijding van de 'kosten ter zake' van de rioolheffing van het jaar zelf of de toekomstige jaren. Het verloop van de egalisatievoorziening is in onderstaande figuur weergegeven (figuur 4.3). Uit de grafiek valt af te lezen dat de stand van de voorziening in 2019 ongeveer € 2 miljoen hoger is dan gepland.

Figuur 4.3 Verloop realisatie egalisatievoorziening versus prognose 2016

Stand voorziening in mln. €

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2014

2015

2016

Realisatie (31 dec)

2017

2018

2019

Prognose GRP (31 dec)

Garanties De gemeente en AGV staan vanaf de oprichting van Waternet in 1997 garant voor alle geldleningen van Waternet. Het gaat hierbij uitsluitend om vreemd vermogen dat aangetrokken wordt om uitvoering te geven aan de gemandateerde taken.243 De gemeente verstrekt deze garanties aan de vermogensverschaffers die geld lenen aan Waternet. Dat betekent dat de gemeente de schuld op zich neemt indien het geval zich voordoet dat Waternet niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. Waternet mag geen

65

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM uitgaven doen waarvan redelijkerwijs kan worden voorzien dat zij op enig tijdstip niet aan haar verplichtingen kan voldoen.244 Garantieraamwerkovereenkomst Omdat er sprake is van een gemeenschappelijke operationele organisatie zijn er ook afspraken gemaakt tussen Waternet, de gemeente en AGV over garanties. Deze garanties zijn vastgelegd in een garantieraamwerkovereenkomst. Hierin staan alle afspraken omtrent het verstrekken van nieuwe garanties en het beheer van reeds verstrekte garanties.245 De meest recente garantieraamwerkovereenkomst dateert uit 2019.246 De garantieraamwerkovereenkomst dient jaarlijks door alle partijen gezamenlijk geëvalueerd te worden, gelijktijdig met de behandeling van de begroting van Waternet in het stichtingsbestuur.247 Garantielimiet In de garantieraamwerkovereenkomst is een maximale garantielimiet afgesproken van € 120 miljoen. Dat betekent dat Waternet maximaal voor dit bedrag aan vreemd vermogen mag aantrekken ten behoeve van de uitvoering van de aan haar gemandateerde taken. In de Begroting 2020 van de gemeente Amsterdam staat hier een onjuist bedrag vermeld. Volgens de begroting zou het gaan om een bedrag van € 150 miljoen aan vreemd vermogen in Waternet.jj248 In werkelijkheid is dat bedrag lager. In 2019 stond de gemeente garant voor de volgende leningen van Waternet (zie tabel 4.1):

Tabel 4.1 Garanties ten behoeve van Waternet en zijn deelnemingen Begunstigde

Initiële hoofdsom

Stand 2019

1. Waternetkk

€ 20.000.000

€ 8.800.000

2. Idem

€ 25.000.000

€ 11.000.000

3. Idem

€ 17.500.000

€ 7.700.000

4. Idem

€ 9.100.100

€ 3.640.000

5. Idem

€ 15.000.000

€ 13.500.000

6. Idem

€ 20.000.000

€ 20.000.000

€ 106.600.000

€ 64.640.000

Totaal Waternet 7. Het Waterlaboratoriumll

Maximaal € 30.000.000

-

jj Er is per abuis het totaalbedrag aan passiva uit het jaarverslag van Waternet overgenomen. kk Verstrekker is de Nederlandse Waterschapsbank. ll Verstrekker is de ING Groep.

66

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Procedure bij aanspraak door schuldenaar Indien Waternet niet aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen, staan de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV garant voor bovenstaande leningen. In een dergelijk geval is de onderlinge afspraak dat de lasten over AGV en de gemeente worden verdeeld naar rato van de gemiddelde verhouding tussen de uitvoeringskosten van de taken die Waternet voor de gemeente respectievelijk AGV uitvoert over een periode van vijf boekjaren.249

Btw-problematiek Op grond van de btw-koepelvrijstelling zijn bepaalde activiteiten uit te besteden aan een 'samenwerkingsverband', zonder dat dit samenwerkingsverband belasting over de toegevoegde waarde (btw) aan de leden van het samenwerkingsverband in rekening hoeft te brengen. In dit geval is Waternet het 'samenwerkingsverband' en zijn de leden Amsterdam en AGV.250 Waternet brengt dus op grond van de koepelvrijstelling momenteel geen btw in rekening voor de diensten die zij levert aan Amsterdam en AGV. De koepelvrijstelling wordt door veel organisaties in Nederland toegepast, in zowel de private als de publieke sector. Europese jurisprudentie leidt mogelijk tot btw-plicht De btw-koepelvrijstelling staat al enige tijd onder druk. Eerder werd door het kabinet aangekondigd dat de vrijstelling per 1 januari 2019 ingeperkt zou worden als gevolg van arresten van het Europees Hof van Justitie. Later is het kabinet hierop teruggekomen. De kwestie is echter nog niet geheel opgelost, omdat er wellicht alsnog een beperking komt op de samenwerkingsverbanden die in aanmerking komen voor de vrijstelling. Mocht de vrijstelling niet meer door de belastingdienst toegekend worden, dan dient Waternet de btw door te belasten aan haar deelnemers AGV en de gemeente Amsterdam.

Dit zou voor de gemeente Amsterdam om een lastenverzwaring van € 9 miljoen gaan, dat wellicht (voor een deel) teruggevraagd kan worden via het btw-compensatiefonds. Uitbreiding van activiteiten leidt mogelijk ook tot btw-plicht Ook zouden eventuele commerciële activiteiten van de leden, zoals de exploitatie van groengas of aquathermie, de vrijstelling in het geding kunnen brengen, aldus Waternet.251 Indien een van de leden (Amsterdam en AGV), toch btw-belaste activiteiten uitvoert, zou de Belastingdienst vanuit strike toepassing van de regelgeving kunnen oordelen dat niet aan de voorwaarden van de vrijstelling wordt voldaan, aldus Waternet. Het is ons niet bekend hoe de Belastingdienst momenteel omgaat met de btw-belaste activiteiten die Amsterdam uitvoert.