Raadsbesluit 2023-086A Beleidskader subsidies

Beleidskader Subsidies Bestuurlijke context Het college biedt alle Amsterdammers1 via subsidies middelen om actief bij te dragen aan het verder verbeteren van de stad. Wij streven daarbij naar een stelsel van subsidies dat overzichtelijk, inzichtelijk én toegankelijk is. Het college wil de Amsterdammer centraal stellen en het vertrouwen van Amsterdammers in de gemeente vergroten. Uitgangspunt voor nieuw vertrouwen is dat elke Amsterdammer eerlijk, gelijk en onbevooroordeeld wordt behandeld bij de inzet van subsidies, en dit verlangt van ons dienstbaarheid, betrouwbaarheid en efficiëntie. Dit alles vraagt een andere inrichting van ons subsidiestelsel, en het subsidieproces. In tijden van smalle financiële marges en grote maatschappelijke opgaven, komt het erop aan dat we durven te kiezen. Het coalitieakkoord benoemt ook uitgangspunten om te besparen op processen door procesoptimalisatie, reductie van complexiteit en door uit te gaan van sober en doelmatig. Dit is van toepassing op het subsidieproces; de huidige organisatie van het stelsel vormt geen goede basis voor een betaalbaar stelsel op langere termijn. Daarnaast vraagt het ook een goede bestuurlijke afweging; reductie van complexiteit en sober en doelmatig betekent ook minder versnippering van regelingen tussen stadsdelen en/of directies.

Naast de opgave op het stelsel staat de gemeente ook voor een tweeledige financiële opgave: een taakstelling van € 8,5 miljoen op te verlenen subsidies én een aanvullende taakstelling van € 3,2 miljoen op de subsidieketen door vereenvoudiging, automatisering en robotisering, (Coalitieakkoord 2022 – 2026). Dit beleidskader Subsidies vormt de bestuurlijke basis voor de wijzigingen die wij voor ogen hebben om het subsidiestelsel werkbaar en betaalbaar te houden in de komende jaren. Op hoofdlijnen geven wij randvoorwaarden en uitgangspunten waaraan het subsidieproces moet voldoen om aan te sluiten bij de ambitie van het college zoals beschreven in het Coalitieakkoord. Wij richten ons op een overzichtelijk, toegankelijk en duidelijk stelsel voor alle Amsterdammers. Wij reduceren complexiteit waar mogelijk. Wij werken vanuit vertrouwen, wij beperken de controlelast en zetten in op doelmatige controle. Wij maken gebruik van de expertise en inzichten van partijen in het maatschappelijk veld en wij evalueren resultaten en werkwijzen van de subsidieregelingen. Op deze wijze blijft het voor de gemeente mogelijk om met het verlenen van subsidies samen met alle Amsterdammers te bouwen aan een sociale en duurzame stad. Amsterdam gaf in 2021 ongeveer € 700 miljoen aan subsidies uit via 4000 aanvragen. Ruim 2600 aanvragen betreft een subsidiebedrag van € 25.000 of minder.

10% van de regelingen in 2021 vormt samen 80% van de totale subsidie uitgaven, 80% van de aanvragen vormt samen 20% van de totale subsidie uitgaven.

1

Met Amsterdammer bedoelen wij hier alle aanvragers die voor subsidie in aanmerking komen. Dat zijn – afhankelijk van de regeling – ingezetenen van een stadsdeel of Weesp, ingezetenen van Amsterdam, en alle maatschappelijke organisaties en bedrijven met een werkveld in Amsterdam.

Subsidiestelsel 2023 Amsterdam is toe aan een nieuw subsidiestelsel dat is toegerust op de vraag van burgers en organisaties, de maatschappelijke en financiële opgaven waar we voor staan en een efficiëntere inzet van de eigen organisatie. Het stelsel 2023 hanteert de volgende uitgangspunten: Stelseluitgangspunten        

Nadere regels, voorkom regelingen met weinig tot geen aanvragen of voor lage bedragen, (instellen Subsidielab) Minder regelingen, direct verlenen op kaderregeling Meerjarig verlenen waar mogelijk Looptijd subsidie (regelingen) langer dan 1 jaar (niet jaarlijks aanpassen) Verandering verantwoordingsregimes Procesoptimalisatie Capaciteit is maatgevend Digitalisering en automatisering centraal in de doorontwikkeling

De Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) is het uitgangspunt voor alle te verstrekken subsidies. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van nadere regels om aparte verordeningen te voorkomen. Deze worden alleen bij uitzondering opgesteld (bijvoorbeeld de verordening lokaal onderwijsbeleid Amsterdam). Daarnaast kijken we naar procesoptimalisatie door het proces van verlenen en verantwoorden onder de loop te nemen maar ook de duur van verlenen te bezien. Nadere regels Er wordt meer geïnvesteerd in de ontwikkeling van regelgeving. Een goede regeling is uitvoerbaar, begrijpelijk, rechtmatig én doelmatig. Om deze ontwikkelfase te versterken starten we in 2023 met het Subsidielab. Hier komen de benodigde expertises vanaf het eerste moment samen. De ontwikkelfase wordt hierdoor beter en efficiënter. Het is een gestructureerd proces waar in snelle opeenvolgende stappen regelingen door verschillende deskundigen wordt getoetst en aangepast. Elke nieuwe en aangepaste regeling moet dit proces verplicht doorlopen. Alle relevante bevindingen moeten in de collegevoordracht worden meegenomen. Minder regelingen De Algemene Subsidieverordening Amsterdam biedt juridisch gezien te weinig handvatten om direct subsidie op te verlenen.

Om te voorkomen dat voor elke subsidiabele activiteit een separate regeling moet worden opgesteld wordt gekeken naar de mogelijkheid om gebruik te maken van kaderregelingen op basis waarvan subsidies kunnen worden verleend. Een ideaal streefbeeld zou één a twee kaderregelingen per programma zijn. De verkenning naar kaderregelingen per programma vanuit het Subsidielab, in samenwerking met de directies wordt gefaseerd uitgerold, vanaf het vierde kwartaal 2023. Meerjarig verlenen Meerjarig subsidiëren wordt de standaard. Dit biedt voor zowel de aanvrager als de gemeente efficiencyvoordelen. Naast verlaging van de lastendruk geeft een meerjarige subsidie de subsidieontvanger enige mate van continuïteitszekerheid.

Looptijd subsidie (regelingen) langer dan 1 jaar Sommige subsidieregelingen hebben een korte doorlooptijd en worden vaak jaarlijks herzien. Dit vraagt veel van de ambtelijke organisatie maar ook van aanvragers. In het nieuwe stelsel stellen we regelingen voor onbepaalde tijd vast. Regelingen waarvan het beleid ongewijzigd blijft dienen periodiek geëvalueerd te worden uiterlijk binnen 5 jaar op doelmatigheid en doeltreffendheid. Verandering verantwoordingsregimes Het college wil de bedragsklassen van verantwoording herijken en daarmee meer recht doen aan in inspanningen die de organisaties voor onze gemeente leveren. Het college heeft de ambtelijke organisatie gevraagd hiertoe een voorstel uit te werken dat in de herziene verordening kan worden vastgesteld. Aansluiten bij onze G4 collega’s bijvoorbeeld betekent dat wij alle subsidies tot € 20.000 direct vaststellen in plaats van de grens van € 5.000 die Amsterdam nu hanteert. Procesoptimalisatie Via procesoptimalisatie wordt een efficiëntieslag behaald in het subsidieproces die zich vertaalt in minder overdrachtsmomenten, betere termijnbewaking en meer uniformiteit en herkenbaarheid voor de subsidieaanvragers. Capaciteit is maatgevend Een toenemende vraag als gevolg van de uitvoering van nieuwe regelingen betekent extra uitvoeringskosten. Het college vindt het belangrijk deze kosten zoveel mogelijk te beperken.

Hiervoor dienen de kosten van de uitvoering van subsidieregelingen in kaart te worden gebracht. We nemen het aantal en soort aanvragen van 2022 als ijkpunt voor de uitvoering. Als blijkt dat een nieuwe of aangepaste regeling extra kosten met zich meebrengt die dit overschrijdt, worden de kosten van opstellen, inrichten en het uitvoeren gecalculeerd. Deze calculatie wordt onderdeel van het advies dat op de collegevoordracht wordt meegegeven. Digitalisering en automatisering Wij willen in de toekomst meer gebruik maken van de inzet van verdere digitalisering en automatisering ter ondersteuning van de besluitvorming in het werkproces. Op basis van verdere digitalisering kunnen wij controles en toetsen effectiever en risico gestuurd inzetten. De noodzaak voor deze opgave In 2014 is een grote stap gezet met het samenbrengen van alle activiteiten in de stad op het gebied van subsidies. Vanuit 7 stadsdelen en 11 directies die de burger en maatschappelijke organisaties subsidie verlenen om maatschappelijk doelen te behalen is er één uitvoeringsorganisatie gekomen, werkend vanuit één proces, met één systeem, onder één algemene subsidieverordening. Aansluitend is in 2015 de Visie op Subsidies vastgesteld. De kern van deze visie is in de basis niet veranderd, de omstandigheden waaronder de gemeente het subsidie instrument inzet wel. De gemeente Amsterdam verstrekt subsidie,     

als zij de realisatie van activiteiten wil ondersteunen, waartoe of vanuit de maatschappij het initiatief is genomen, of door het college via nadere regelingen of subsidieverordeningen vastgesteld, die zonder subsidie niet zouden kunnen plaatsvinden, waarbij de gemeente het niet nodig vindt dat zij de uitvoering van die activiteiten kan afdwingen, onder de voorwaarden dat die activiteiten leiden tot de realisatie van een gemeentelijk doel, dat de aanvrager geschikt bevonden is en dat de subsidiehoogte redelijk is.

Actuele vraagstukken In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat het Rijk in de komende jaren minder middelen ter beschikking kan stellen aan gemeenten. Dat leidt tot flinke financiële opgaven in onze meerjarenbegroting. Daarbovenop is de coronacrisis gekomen. Om de stad door deze crisis heen te loodsen, zijn in 2020 en 2021 forse kostenbesparende maatregelen afgesproken. De oorlog in Oekraïne, rentestijgingen, toenemende inflatie en stijgende bouw- en grondstofkosten zetten de begroting verder onder druk. Wij moeten nu passende maatregelen nemen voor de langere termijn. Dat vraagt keuzes in beleid, maar ook ingrijpen in de eigen organisatie. Vanuit de gemeente is de afgelopen jaren door het Subsidiebureau gestuurd op het vereenvoudigen van het landschap van subsidieregelingen. Dit is nog niet voldoende gelukt, er zijn nog steeds (te) veel regelingen., Voor de inwoners en organisaties is het niet altijd overzichtelijk en niet duidelijk waar je precies voor wat moet zijn. Het merendeel van bestaande regelingen gaat onvoldoende uit van vertrouwen in de burger. Deze zijn opgesteld vanuit het perspectief van controle en verantwoording en te weinig vanuit de maatschappelijk doelstelling en welke maatschappelijke resultaten concreet bereikt moeten worden. De aanvrager loopt bij zowel de aanvraag als de verantwoording tegen een hoge controlelast aan.

De aanvrager ervaart ons subsidiestelsel als weinig inzichtelijk, weinig toegankelijk en bovendien erg arbeidsintensief. Onze maatschappelijke partners - de maatschappelijke organisaties die bij ons subsidies aanvragen - bevestigen dit beeld. Er is een sterke wens bij onze maatschappelijke partners naar een eenvoudiger stelsel met een lagere aanvraag- en verantwoordingslast, met een verantwoording die beter aansluit op de bedrijfsvoering van onze partners. De Rekenkamer Metropool Amsterdam doet onderzoeken in het kader van het onderzoeksthema Grip op Subsidies. In hun aanbevelingen komt de vraag naar versimpeling van subsidieregelingen, minder controlelast, meer doelmatige controle, duidelijk consistente spelregels en regelmatige evaluatie van subsidieregelingen ook naar voren.

Bijlage: 1. Toelichting op de bestuurlijke hoofdlijnen Overzichtelijk, toegankelijk en duidelijk voor elke burger en organisatie Een overzichtelijk stelsel betekent dat de burger en aanvragende organisatie in een oogopslag zijn of haar weg kan vinden in de voorzieningen die Amsterdam biedt. Dit vraagt een eenvoudig, herkenbaar en toegankelijk portaal in combinatie met een beperkt aantal subsidieregelingen. Een beperkt aantal regelingen vraagt van bestuur en directies om te sturen op hoofdlijnen, geen beleid maken op subdoelen. Een toegankelijke regeling is goed leesbaar en begrijpelijk. Daarbij is het duidelijk en eenduidig wat de regeling biedt en wat de regeling vraagt. Deze duidelijkheid en transparantie moet de burger ook terug vinden in de verlening of afwijzing, het moet duidelijk zijn waarvoor welk bedrag (niet) wordt verleend. Dit laatste vereist een verdere professionaliseringsslag in de uitvoeringsorganisatie. Reduceren complexiteit We besparen op processen door zelfgekozen complexiteit te reduceren, niet alles in een keer te willen oplossen en nieuwe wensen of eisen niet te incorporeren in een lopend proces.

Deze passage uit het Coalitie Akkoord betekent voor het subsidiestelsel onder andere het elimineren van regelingen die dezelfde activiteiten ondersteunen, en het samenvoegen van regelingen die enkel op basis van afwijkende gebiedsvoorwaarden als zelfstandige regelingen zijn opgenomen. Een verwijzing naar het gebied binnen de regeling zorgt dan voor onderscheid. Wij reduceren de regeling zelf door te kiezen voor eenvoud van criteria en processtappen. In het kader van de interne bedrijfsvoering zal het subsidieproces zoals dit nu is ingericht moeten worden geoptimaliseerd, waarbij dossieroverdracht wordt geminimaliseerd maar het controleproces gewaarborgd blijft. In het bijzonder willen wij zo min mogelijk beschikkingen herzien op basis van tussentijdse autonome ontwikkelingen zoals nominaal compensatie of extra middelen vanuit het Rijk. Werken vanuit vertrouwensrelatie Vertrouwen begint bij de overheid. Uitgaan van vertrouwen en de goede trouw van burgers vereist een cultuuromslag, ook bij het proces van subsidieverstrekking. Dit sluit aan bij de geluiden uit het maatschappelijk veld, maar ook vanuit de Rekenkamer en de Ombudsman. De vereisten bij de aanvraag en bij de verantwoording moeten minder uitgebreid en moeten beter aansluiten op de maatschappelijke resultaten van de subsidie. Aanvragers van subsidies vragen om een lagere controlelast.

De balans tussen wat er bij de aanvraag en bij de verantwoording moet worden aangeleverd en geanalyseerd staat in voorkomende gevallen niet in verhouding met de subsidie(activiteit) of sluit niet aan op de eigen bedrijfsvoering praktijk. We beperken de controlelast door de verantwoordingsregimes aan te passen en minder en gerichter uit te vragen. Wij moedigen aan op zoek te gaan naar innovatieve wijzen van verantwoorden die beter aansluiten op de praktijk van de aanvrager. De besteding van publieke gelden moet natuurlijk adequaat bewaakt worden. Via risico gerichte controles en gestructureerde steekproef controles achteraf blijven wij zorgen voor doelmatige en rechtmatige besteding van subsidies. Voor een goede opvolging van de Wet Bibob vragen we wel extra inzet in de uitvoering van subsidies.

Maak gebruik van de partijen in het maatschappelijk veld De Amsterdammer en de maatschappelijke partners hebben veel ideeën over hoe op een andere manier rekenschap gegeven kan worden over (de resultaten van) een verleende subsidie. We betrekken onze maatschappelijke partners daarom meer bij het aanpassen van het verlenings- en verantwoordingsproces, met als doel beter aan te sluiten op de dagelijkse praktijk en bedrijfsvoering van onze aanvragers. Evalueer resultaten en werkwijzen De Algemene wet bestuursrecht schrijft voor dat als een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, er ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd wordt over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Dit voorschrift om vanuit de betrokken beleidsdirectie een verslag te publiceren gaan wij structureel inbedden in het werkproces. Het college vraagt het Subsidiebureau om samen met beleidsdirecties dit proces verder uit te werken en ter besluitvorming voor te leggen.

2. Toelichting op de stelseluitgangspunten 2023 Nadere regels De Algemene Subsidieverordening Amsterdam (ASA) geeft ruimte voor maatwerk door de mogelijkheid om in nadere regels – de regelingen - af te wijken van bepaalde standaardbepalingen uit de ASA. De concept regeling moet worden getoetst op uitvoerbaarheid, rechtmatigheid en de juridische vereisten, dit door middel van een vastgelegd proces aan de voorkant. Dit gaan we doen door het instellen van een Subsidielab: een gestructureerd proces waar in snelle opeenvolgende stappen met verschillende deskundigen wordt getoetst en aangepast. Elke nieuwe en aangepaste regeling moet dit proces verplicht doorlopen. Omdat de wens naar een nieuwe of aangepaste regeling voortkomt uit een beleidsinitiatief, is het van belang om zo snel mogelijk in het beleidsproces aan te haken vanuit subsidies. In nadere regels wordt het subsidiebeleid in operationele zin voor een beleidsveld uitgewerkt. Door middel van heldere eisen, voorwaarden en verplichtingen weten aanvragers voor welke doelen en resultaten de gemeente subsidie stelt en op welke wijze de aanvraag wordt beoordeeld. Aan de hand van een nadere regel kan de aanvrager beoordelen of hij in aanmerking komt voor subsidie, los van het beschikbare budget en de vergelijking met andere aanvragen.

De nadere regel zorgt voor een gelijk speelveld voor iedereen en een zo groot mogelijke transparantie. Als er risico’s zijn bij de uitvoerbaarheid of rechtmatigheid van de nadere regel, wordt dit bij agendering in het college opgenomen. De concept regeling wordt met een onafhankelijk advies van het Subsidiebureau aan het college voorgelegd. Minder regelingen Tussen de algemene subsidieverordening en de nadere regelingen bestaat een discrepantie die moet worden verkleind. De Algemene Subsidieverordening Amsterdam biedt juridisch gezien te weinig handvatten om direct subsidie op te verlenen. Dit heeft consequentie dat voor elke te subsidiëren activiteit van de gemeente een nadere regel moet worden opgesteld met als gevolg een toenemend aantal regelingen. De directies worden, in samenwerking met het Subsidielab, gevraagd de mogelijkheid te verkennen om te komen tot kaderregelingen op basis waarvan subsidies kunnen worden verleend zodat niet voor elke subsidiabele activiteit een separate regeling moet worden opgesteld. Een ideaal streefbeeld zou één a twee kaderregelingen per programma zijn. Hiermee nemen wij afstand van de huidige praktijk waar verschillende te subsidiëren activiteiten gebundeld worden onder één regeling, feitelijk deelregelingen onder een regeling. Belangrijk is dat de burger ten allen tijde wel toegang blijft houden tot alle beleidsintenties die de stad biedt.

Meerjarig verlenen Een belangrijke oplossing om te komen tot zowel een verlaging van de lastendruk als het realiseren van een besparing is het meerjarig subsidiëren. Dit biedt voor zowel de aanvrager als de gemeente efficiencyvoordelen. Naast verlaging van de lastendruk geeft een meerjarige subsidie de subsidieontvanger enige mate van continuïteitszekerheid. Meerjarige subsidiering vraagt van de kant van de gemeente een goed ingericht monitoringsproces. Looptijd subsidie (regelingen) langer dan 1 jaar Sommige subsidieregelingen hebben een korte doorlooptijd en worden vaak jaarlijks herzien. Dit vraagt veel van de ambtelijke organisatie maar ook van aanvragers. Subsidieregelingen zijn een afgeleide van beleid. Voorgesteld wordt regelingen in de basis voor onbepaalde tijd vast te stellen

en op basis van gewijzigd beleid in te trekken of aan te passen. Regelingen waarvan het beleid ongewijzigd blijft dienen periodiek geëvalueerd te worden uiterlijk binnen 5 jaar op doelmatigheid en doeltreffendheid. Verandering verantwoordingsregimes In 2012 is een indeling gemaakt in verschillende verantwoordingsregimes, gekoppeld aan bedragen. Dit heeft ertoe geleid dat subsidies, tot € 5.000 euro in de regel direct worden vastgesteld maar dat bedragen boven de € 125.000 euro onder een zwaar regime vallen van controleverklaringen en jaarrekeningen. Hiermee wordt een deel van het maatschappelijk middenveld onevenredig zwaar belast. Organisaties die gelet op hun omvang geen door de accountant gecontroleerde jaarrekening hoeven op te stellen worden hier, vanuit de gemeentelijke regels toe gedwongen. Het college wil de bedragsklassen herijken en daarmee meer recht doen aan in inspanningen die de organisaties voor onze gemeente leveren. Het college heeft de ambtelijke organisatie gevraagd hiertoe een voorstel uit te werken dat in de herziene verordening kan worden vastgesteld. Het college is zich ervan bewust dat dit eveneens vraagt om meer risico gestuurd te kunnen verantwoorden. Naast aanpassingen van de ASA vraagt dit ook om aanpassingen van het controleprotocol en de stedelijke richtlijnen met betrekking tot bevoorschotting en vaststelling.

Procesoptimalisatie Via procesoptimalisatie wordt een efficiëntieslag behaald in het subsidieproces die zich vertaalt in minder overdrachtsmomenten, betere termijnbewaking en meer uniformiteit en herkenbaarheid voor de subsidieaanvragers. Dit in combinatie met het verder professionaliseren van de medewerkers in- en rond de subsidieketen moeten leiden tot een groter gevoeld eigenaarschap met heldere rollen en verantwoordelijkheden binnen het subsidieproces. Capaciteit is maatgevend Capaciteit is maatgevend stelt het coalitieakkoord ten aanzien van de organisatieopgave voor het PMB en het IB. Het college constateert dat de toename van het subsidievolume druk legt op de capaciteit van de ambtelijke organisatie. De ambtelijke uitvoering van het subsidieproces is in 2014 gecentraliseerd en geborgd, en sinds die tijd ook ongewijzigd gebleven. Het aantal aanvragen en het totale subsidievolume is in de afgelopen jaren wel stevig gegroeid. Hierdoor zit het Subsidiebureau aan de limiet wat kan worden uitgevoerd. Een extra vraag naar de uitvoering van een nieuwe regeling betekent extra uitvoeringskosten. Hiervoor dient bij besluiten tot nieuwe regelingen aandacht te zijn. Digitalisering en automatisering Het stedelijk subsidiesysteem ondersteunt de afhandeling van subsidieaanvragen conform het stedelijk subsidieproces. Dit proces kan nog verder geoptimaliseerd worden.

Door de inzet van verdere digitalisering en automatisering kunnen gegevens worden hergebruikt, besluitvorming ondersteunt door beslisregels en controles effectiever en risico gestuurd worden ingezet. Dit maakt de uitvoering efficiënter voor zowel aanvrager als gemeente. Daarnaast ontwikkelen wij de benodigde sturingsinformatie om verder grip te krijgen op de doelmatige en rechtmatige besteding van subsidies, en als basis om de doeltreffendheid van subsidies te kunnen evalueren.