notitie Vertrouwen begint bij de overheid januari 2022

Vertrouwen begint bij de overheid Een kritische verkenning van de juridische functie van de gemeente 1. Probleemstelling Een voorbeeld. De uitbater van een snackbar in de stad moet zijn vergunning verlengen. Daarvoor moet hij formulieren invullen waardoor de gemeente kan controleren of de ondernemer te goeder trouw is. Bij het invullen van de formulieren maakt de man een fout waardoor hij niet aan de vereisten voldoet. De vergunning wordt niet verlengd. De man maakt bezwaar tegen de beslissing en legt uit dat hij een fout heeft gemaakt. Hij baat de snackbar al 20 jaar zonder klachten en naar tevredenheid uit. Toch luidt het ambtelijke advies om het bezwaar ongegrond te verklaren: op basis van het ingevulde formulier heeft de gemeente juist gehandeld. Na gesprekken met de ambtelijke adviseurs besluit ik de man in het gelijk te stellen en krijgt hij zijn vergunning. Er is een verschil tussen rechtmatig en rechtvaardig handelen door de overheid. Vooral de Toeslagenaffaire heeft dit meer dan duidelijk gemaakt. Daar faalde niet alleen de uitvoering maar ook de wetgever en de rechtspraak, en juist die combinatie maakte dat het lijden zo lang onzichtbaar bleef. Zelfs de hoogste rechter gaf de burger ongelijk want de uitvoering volgde de wet.

In 2006 was bij de visitatie van de Juridische functie en Wetgeving bij het Rijk het uitgangspunt: ‘Overheidsjuristen dienen te adviseren vanuit de optiek van de beleidsdoelen, zonder de rechtmatigheid uit het oog te verliezen’1. Sinds de Toeslagenaffaire is duidelijk dat een verwijzing naar rechtmatigheid geenszins volstaat. Ook al handelt een overheid namelijk rechtmatig en doorloopt ze de juridische procedures naar behoren, dan is dat bepaald geen garantie voor een rechtvaardige uitkomst. Sterker, als er bij het maken en het uitvoeren van regels te weinig oog is voor de gevolgen, dan kunnen deze voor de mensen die ze treffen onredelijk, disproportioneel en vernederend zijn. Mechanische toepassing van wet en regelgeving, zonder oog voor redelijkheid, zorgvuldigheid en fatsoenlijkheid of zonder gebruik van de discretionaire bevoegdheid in het uiterste geval, geeft het beeld van een overheid die de regels boven mensen stelt en niet ten dienste ervan. Het voorbeeld waarmee deze brief opent, is willekeurig en kent een goede afloop. Dat is lang niet altijd het geval. Ook in Amsterdam voelen veel mensen zich onmachtig tegenover een sterke en soms wantrouwende overheid die de regels stelt en controleert, en bereid is ver te gaan in procedures en rechtszaken om naleving af te dwingen.

Te vaak mist een gewoon gesprek, een gemakkelijke mogelijkheid om snel een fout te herstellen, een appel te mogen doen op redelijkheid of een uitzondering af te kunnen dwingen omdat de regel niet eerlijk uitpakt. Sinds de jaren tachtig gaat de overheid uit van de rationele, autonome mens als een belangrijk leidend principe in politiek en beleid2, vaak kortheidshalve omschreven als de calculerende burger.

1

Met recht verbonden: verslag van de interdepartementale Visitatie Juridische functie en Wetgeving (visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving, maart 2007) Kamerstukken II, 31.201, nr. 32 2 De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, Machtige mensbeelden, kiezen voor menswaardig bestaan (2021)

Dat mensen soms afhankelijk, kwetsbaar of onmachtig zijn of zich simpelweg wel eens vergissen heeft daarbij geleidelijk op minder begrip kunnen rekenen. Bovendien zijn de eisen die aan inwoners worden gesteld ingewikkelder geworden. Aanvragen, soms voor heel simpele zaken, kennen ingewikkelde vereisten. Veel regelgeving is gedetailleerd en lastig te doorgronden en dan is een fout snel gemaakt en nauwelijks te herstellen. Men loopt dan de kans om in een zogenaamde juridische fuik terecht te komen waarbij het zicht op een oplossing verder weg raakt3. Daarbij duren procedures tegen de gemeentelijke overheid vaak lang, zijn deze ingewikkeld en kostbaar. Mensbeeld en complexiteit leiden ertoe dat inwoners die het pad van procederen op (moeten) gaan, het gevoel kunnen hebben als een tegenstander te worden gezien waarvan de gemeente per se wil winnen. Dit is ernstig omdat de gemeente een goede en bestendige relatie met haar inwoners behoort na te streven. Natuurlijk is nuance hier op zijn plaats. Lang niet altijd delven bewoners die procederen tegen de overheid het onderspit, noch hebben ze altijd gelijk. Het is ook de taak van de gemeente om met regels het kader voor het samenleven te bewaken. In veruit de meeste gevallen leidt dit niet tot procedures, wordt de redelijkheid erkend en bestaat er begrip dat het algemeen belang zich soms niet verzoent met individuele belangen.

Tegelijkertijd neemt net als in de rest van Nederland ook in Amsterdam het wantrouwen tegen de overheid toe.4 Vaker hebben mensen het gevoel beleid en regels niet te begrijpen, voelen zij zich erdoor benadeeld en zien zij niet welke bijdrage deze leveren aan de verbetering van hun bestaan5. Juist in de stadsdelen waar de kansenongelijkheid, armoede en onveiligheid het grootst zijn, waar de afhankelijkheid van een rechtvaardige overheid bij onze inwoners het grootst is, is het vertrouwen het laagst. Recent heeft het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) ook vastgesteld dat de coronamaatregelen juist onder achtergestelde groepen het wantrouwen jegens de overheid verder heeft vergroot6. Daarbij leidt de ongelijkheid in maatschappelijke kansen ook tot een ongelijke toegang tot het recht. Procederen kost geld, dikwijls specialistische kennis, tijd en vertrouwen in een redelijke afloop. Zaken die de inwoners die kampen met armoede en onveiligheid vaak niet zijn gegeven. Tegelijkertijd wordt de gemeente ook geconfronteerd met machtige en kapitaalkrachtige burgers en ondernemers die tot het uiterste gaan voor een juridisch gelijk en daarmee een zwaar beslag leggen op het juridische apparaat en de gemeentelijke middelen. De al aanwezige ongelijkheid wordt daardoor verder verdiept.

3

https://nos.nl/l/2407555 Hier moet worden aangetekend dat het aan de wetgever zal zijn de termijnen aan te passen. Maatwerk is in de praktijk mogelijk maar kan gecompliceerd zijn in gevallen waar meerdere partijen zijn betrokken omdat ontvankelijkheidstermijnen andere partijen rechtszekerheid geven. 4 Engbersen et al (2021), De laagvertrouwen samenleving, de maatschappelijke impact van COVID-19 in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam & Nederland, vijfde meting, Erasmus School of Social an Behaviour Sciences, Kenniswerkplaats Leefbare Wijken. 5 Dit komt overigens ook omdat wetten en regels niet altijd gebaseerd zijn op juiste aannames over het leven en het gedrag van burgers, zie ook Rapport Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Nr. 97: Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid, 24 april 2017. 6 Sociaal en Cultureel Planbureau, Burgerperspectieven 2021, kwartaal 2.

In december 2020 heeft het Verwey-Jonker Instituut de oorzaken van afnemend vertrouwen in de overheid onderzocht en zij zien vijf oorzaken7: o o o o o

de onzichtbaarheid van de overheid (afstand van de overheid is toegenomen door sluiting van wijkvoorzieningen enz. – meest voelbaar op lokaal niveau), de onzichtbaarheid van de burger (de menselijke maat is verdwenen), ongelijke behandeling (de overheid is er vooral voor bepaalde groepen zoals ondernemers, migranten, enz.), het niet horen van de burger (de burger voelt zich niet gehoord, zowel bij besluitvorming die hem/haar rechtstreeks raakt, als bij de landelijke besluitvorming) incompetentie (van ambtenaren, politici en bestuurders).

Als de gemeentelijke overheid het vertrouwen van onze inwoners wil versterken dan zal zij in de spiegel moeten kijken. Ten langen leste is het wantrouwen van burgers jegens de overheid ook een effect van het wantrouwen dat de overheid jegens haar eigen inwoners koestert. Of, in de mildere bewoordingen van de Raad van State in het Jaarverslag 2020 van de Raad van State: ‘voor het vertrouwen van burgers is en blijft een responsieve overheid van het grootste belang. Dat wil zeggen een overheid die een open houding heeft, deskundig is en aanspreekbaar, ook, en juist, op de fouten die zij maakt. Daaraan zal de komende periode voortvarend moeten worden gewerkt. Alleen zo wordt vertrouwen onderhouden’. 8 Uitgaan van vertrouwen en de goede trouw van burgers vereist een cultuuromslag bij het bestuur, in de politiek en bij het ambtelijke apparaat. Dat is een taai en ingewikkeld proces, dat niet van vandaag op morgen plaatsvindt, en ook door de landelijke wetgever ter hand moet worden genomen. Het raakt aan alle taken die de gemeentelijke overheid heeft en uitvoert. Zoals de voormalig Ombudsman van de Metropoolregio Amsterdam, Arre Zuurmond, bij herhaling heeft aangegeven: het betekent herijking van de financiële functie, de juridische functie, het personeelsbeleid, de communicatie en de informatiehuishouding.

In het vervolg op twee taakstellingen op het gemeentelijk apparaat van bij elkaar 120 miljoen wil het college, onder leiding van de gemeentesecretaris, veranderingen in de organisatie in de komende drie jaar doorvoeren. Kern daarvan is dat de gemeentelijke organisatie meer opgavegericht gaat werken en wendbaarder wordt, om daar te zijn waar de maatschappelijke opgaven het grootst zijn. De inzet is om het vertrouwen tussen de inwoners en de gemeente Amsterdam te verbeteren. Van groot belang is dat de overheid opener en controleerbaarder wordt, en zoveel mogelijk en zo gelijk mogelijke toegang tot kennis, informatie en data biedt. Actief openbaar maken, tenzij er hele goede redenen zijn voor geheimhouding, moet de nieuwe standaard worden. Voor volksvertegenwoordigers, voor participerende burgers, voor iedereen. Daarvoor moet de informatiehuishouding van de gemeente op orde zijn. Dat is het op dit moment nog niet. De beantwoording van de vele en grote Wob-verzoeken die de gemeente krijgt, is daardoor arbeidsintensief en tijdrovend. Om deze reden is het Programma Open Amsterdam gestart. Het 7

Timo Peeters, Eliane Smits van Waesberghe, Amella Mesic, Ron van Wonderen (2021) Van persoonlijke krenking tot vertrouwensbreuk; verhalen van burgers met gebrek aan vertrouwen in instituties, Verwey -Jonker Instituut, WODC rapport 3027 8 https://jaarverslag.raadvanstate.nl/2020/wp-content/uploads/sites/9/2021/04/Raad-van-State-jaarverslag2020-Beschouwing.pdf

programma richt zich op modern, innovatief informatiebeheer. Hoewel dit programma geen onderdeel uitmaakt van de juridische kolom, moge duidelijk zijn dat ook dit een belangrijke voorwaarde is om het vertrouwen van Amsterdamse burgers te versterken. Een separaat deel van dit meeromvattende plan is het ‘herzien van de juridische functie’. De directe aanleiding hiervoor waren vragen van raadslid Van Schijndel over de juridische functie van de gemeente. Daarnaast lag er een kritische notitie ‘Bouwstenen voor een goede rechtsorde’ van de heren Schrijver en Dommering voor. In antwoord heb ik de raad toen toegezegd de vragen en de notitie graag te beschouwen als het beginpunt van een meer uitgebreide, kritische verkenning van de juridische procedures en het juridische handwerk van en door de gemeente. Bijgaand treft u deze eerste verkenning, de uitgangspunten voor verandering, een aantal eerste veranderingen en een voorstel voor een vervolg aan. 2. Wat is de juridische functie? a.

De organisatie Tot de juridische functie horen de volgende taken9: de zorg voor regelgeving en daaraan gerelateerde documenten de juridische advisering en toetsing vertegenwoordiging in gerechtelijke procedures adviseren of afhandelen van beroepschriften, bezwaarschriften en klachten inschakelen van advocaten en andere externe juridische adviseurs de juridische kwaliteitszorg voor de organisatie de juridische controle. In de gemeente Amsterdam is de directie Juridische Zaken (DJZ) (stelsel)verantwoordelijk voor deze taken. DJZ adviseert de bestuurlijke en ambtelijke top, is daarnaast belast met de juridische controle alsmede met de juridische kwaliteitszorg. Ook draagt DJZ zorg voor de coördinatie van de inhuur voor juridisch advies en van advocaatdiensten. DJZ beschikt ook zelf over advocaten in dienstbetrekking voor de verplichte procesvertegenwoordiging van de gemeente in civielrechtelijke zaken. Voor de directies en de stadsdelen zijn de taken vooral bij het Juridisch Bureau (JB) van het cluster Interne Dienstverlening belegd (advisering, bezwaar en beroep, coördinatie inhuur juridisch personeel) en voor het sociaal domein bij de directie Subsidie, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS).

Bij de verschillende beleids- en uitvoeringsdirecties werken ook juristen waarbij vaak beleid of uitvoering en juridische functie in één hand liggen: bijvoorbeeld bij de directies Grond en Ontwikkeling, Ruimte en Duurzaamheid en Belastingen, bij het Ingenieursbureau en bij Toezicht Handhaving Openbare Ruimte. Ook in de stadsdelen werken juristen. Tezamen vormen de juristen in de directies, afdelingen, teams enz. de juridische kolom van Amsterdam.

9

Vergelijk Aanwijzingen voor de juridische functie van het Rijk https://wetten.overheid.nl/BWBR0045032/2021-04-09#Bijlage

Regelgeving wordt voorbereid in de diverse onderdelen van de organisatie. DJZ beheert de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de strategische, directie overstijgende regelgeving, zoals de regelgeving over het nieuw bestuurlijk stelsel. Daarnaast toetst DJZ de regelgeving die de directies hebben voorbereid. De juridische advisering vindt plaats op verschillende niveaus. De juridische advisering van de directies wordt verzorgd door de eigen juristen, door het Juridisch Bureau of door de directie Subsidie, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal. DJZ is belast met de juridische advisering bij directieoverstijgende of gevoelige kwesties en de verdergaande advisering bij overige aangelegenheden. Ook adviseert DJZ over de bevoegdheden van de burgemeester. b. De procedures Voordat men tegen een beslissing van de overheid bij de rechtbank terecht kan, vereist het Nederlandse recht in de regel dat eerst bezwaar wordt ingediend bij het bestuur. Met deze zogenaamde bestuurlijke voorprocedure kan het bestuur de beslissing heroverwegen op basis van de inzichten en bezwaren die burgers naar voren brengen. In principe is dit een relatief snelle manier van rechtsbescherming.

Het voorkomt beroep bij de rechter en kan leereffect hebben voor het bestuur.10 Volgens de huidige Regeling bezwaar en beroep in Amsterdam11 geeft een bezwaarschriftencommissie een advies over het voorliggend bezwaar aan het bestuur dat het advies overneemt of daarvan gemotiveerd afwijkt. De commissie bestaat uit een voorzitter, secretaris en vertegenwoordigers. Deze zijn allen ambtenaren van de gemeente. 3. Herijking in stappen Vooropgesteld, de juridische kolom van de gemeente Amsterdam is van goede kwaliteit. Er werken professionele juristen die een breed scala aan rechtsgebieden bestrijken en zorgvuldig advies geven over ingewikkelde juridische en maatschappelijke vraagstukken. De kwaliteit van hun werk staat hier niet ter discussie. In deze verkenning staat een andere vraag centraal. Namelijk: Kan de juridische functie van de gemeente zo worden ingericht dat ze meer ten dienste staat van een vertrouwensrelatie tussen burgers en gemeente? Welwillende burgers moeten in de gemeente een bondgenoot (en geen hindermacht) vinden die hen helpt hun weg te vinden in ingewikkelde regelgeving en vereisten. Bij verschil van inzicht en conflict, moet het vinden van duurzame oplossingen en het herstel van verhoudingen het doel zijn. Op 10 september 2021 heeft in De Bazel een eerste sessie plaatsgevonden met een aantal deskundigen vanuit verschillende vakgebieden12.

Dit gesprek is gebruikt om de uitgangspunten te formuleren die in de volgende paragraaf worden genoemd. Ook zijn er gesprekken gevoerd met de

10

Zie ook kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb, Kamerstukken II, 25 600 VI, blz. 22 De Regeling bezwaar en beroep (college en burgemeester) 12 Prof. mr. D. Allewijn, Prof. mr. dr. M. Bovens, Prof. mr. A.F.M. Brenninkmeijer, Mr. C. J. L. van Dam, Prof. dr. B. Oomen, Prof. dr. M. Trappenburg, zie ook bijgevoegd verslag. 11

huidige en voormalige Ombudsman. In de Abel Herzberglezing13 (29 september 2021, De Rode Hoed) heb ik zelf een aantal observaties gedaan die ook terugkeren in de uitgangspunten. De beoordeling van de juridische functie van de gemeente wordt langs twee lijnen uitgewerkt. Als eerste zijn er verbeteringen mogelijk in de juridische dienstverlening die de relatie tussen overheid en burgers verbeteren, waardoor procedures sneller verlopen of – nog beter – kunnen worden vermeden, beklag gemakkelijker kan worden gedaan, enz. Een aantal gewenste verbeteringen zijn verderop in dit stuk al opgenomen. Dit is niet uitputtend en ik hoop dit in gesprek met uw raad verder te kunnen uitbreiden. Fundamenteler is echter, ten tweede, het antwoord op de vraag of het ook mogelijk is14 om de komende jaren te ‘dejuridiseren’ en juridische procedures waar mogelijk te vervangen door andere omgangsvormen tussen overheid en inwoners, geënt op grotere gelijkwaardigheid, vertrouwen en respect. Hierbij gaat het vanzelfsprekend om (de uitbreiding van) mediation en andere vormen van alternatieve geschillenbeslechting maar ook bijvoorbeeld om de uitbreiding van de discretionaire bevoegdheden, een sterkere nadruk op maatwerk en beginselen als redelijkheid en billijkheid. Om een antwoord op de tweede vraag te kunnen formuleren stel ik mij drie stappen voor: 1.

Voormalige ombudsman Metropoolregio Amsterdam de heer Arre Zuurmond is gevraagd om een analyse te maken van de tekortkomingen van de juridische functie in relatie tot de andere onderdelen van het gemeentelijke apparaat, zoals de financiële functie, de informatiehuishouding, het personeelsbeleid en de communicatie. Dit advies is een bijlage bij deze notitie. 2. De analyse van de heer Zuurmond is een belangrijk fundament voor een advies, onder beoogd voorzitterschap van de heer Alex Brenninkmeijer (Universiteit Utrecht en de voormalige Nationale ombudsman) over nieuwe omgangsvormen en procedures tussen de gemeentelijke overheid en haar inwoners. De precieze afbakening van de opdracht vindt plaats in overleg met de heer Brenninkmeijer. Deze zal begin 2022 van start gaan en de aanbevelingen worden – zo mogelijk - aangeboden bij het aantreden van de nieuwe coalitie. 3. In de eerste helft van 2022 worden bijeenkomsten georganiseerd over de informele aanpak, alternatieve geschillenbeslechting (zoals mediation), wijkrechtspraak, alsmede innovatie in het recht. Er worden Amsterdammers uitgenodigd die hebben geprocedeerd hebben tegen de gemeente, om van hen te horen waar de behoefte zit in verbetering. Ook worden ervaringen van andere overheidsdiensten uitgewisseld. Daarnaast worden raadsleden, rechters, experts en wetenschappers uitgenodigd.

De opbrengst van de bijeenkomsten wordt in handen gesteld van de heer Brenninkmeijer en zal ook worden gebruikt voor verdere noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke procedures. 4. Uitgangspunten voor nieuw vertrouwen

13

https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/college/burgemeester/speeches/abel-herzberglezingburgemeester-halsema/ 14 Een en ander ook afhankelijk van nationale wetgeving en beleid.

De afgelopen decennia is de ordenende functie van het recht telkens belangrijker geworden. Juridische regels worden gezien als het gereedschap van bestuurders en politici om maatschappelijke verhoudingen te corrigeren en autonome burgers tot het juiste gedrag te verleiden of te dwingen. Doelmatigheid van beleid overheerst dan op het verlangen van burgers om gehoord en gezien te worden15. Zoals hierboven al beschreven, daalt het vertrouwen van burgers in de overheid als deze recht en regels teveel en eenzijdig als een instrument beschouwt om de samenleving te ordenen. De belangrijke waarborgfunctie van het recht (het recht dient om burgers tegen de overheid en andere burgers te beschermen) dreigt dan te worden uitgehold. Het hervinden van een evenwicht tussen de ordeningsambities van de overheid en het versterken van de waarborgen voor burgers is een belangrijke opgave voor de komende jaren. Het vraagt ook om een beweging op nationaal niveau, met name in het algemeen bestuursrecht, waarbij de evenredigheids-, zorgvuldigheids- en motiveringsbeginselen in zwaarte toenemen16. Dat is evenwel niet aan de gemeente, maar ligt op de weg van de wetgevende macht. Voor Amsterdam en haar burgers hanteren wij de volgende uitgangspunten bij de herijking van de juridische functie en procedures: 1.

Elke Amsterdammer moet ervan uit kunnen gaan eerlijk, gelijk en onbevooroordeeld te worden behandeld. De overheid moet zijn taak zonder vooringenomenheid of partijdigheid vervullen17, daarbij trouw aan artikel 1 van de Grondwet dat gelijke gevallen gelijk, en ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Dit betekent dat procedures eerlijk en redelijk zijn en men deze ook zo ervaart, zelfs als men niet of niet volledig in het gelijk wordt gesteld. Dit noemen we procedurele rechtvaardigheid. Dit is meeromvattend dan het fundamentele recht op een eerlijk proces18 maar betekent ook dat inwoners van Amsterdam besluitvormings-, bezwaar- en beroepsprocedures waarbij zij zijn betrokken in de uitkomst als eerlijk, redelijk en rechtvaardig ervaren. 2. De overheid is er voor zijn burgers en burgers zijn er niet voor de overheid. Openheid en dienstbaarheid jegens de burgers zijn geen gunst die wordt verleend, het zijn verworven rechten. De mate van openheid en dienstbaarheid bepaalt ook het vertrouwen van de burger in de gemeente. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gemeente bij het opleggen van regels die maatschappelijk noodzakelijk moeten zijn, ook het waarom van deze regels adresseert. Achter regels gaan overtuigingen, morele principes en praktische afwegingen schuil. Op gemeentelijk niveau, in lagere regelgeving, raken die dikwijls uit beeld.

Verantwoording over regels betekent de bereidheid om deze zelf altijd af te zetten tegen fundamentele rechten en te bediscussiëren, ook als dit betekent dat beleid daardoor op losse schroeven komt te staan.

15

Zie ook A. Berlee e.a., De toekomst van de jurist, de jurist van de toekomst, Deventer: Wolters Kluwer 2020, prof. dr. mr. M. Bovens: Het gezag van de juristen; een empirische verkenning 16 Zie Y.E. Schuurmans, A.E.M. Leijten & J.E. Esser, Bestuursrecht op Maat (in opdracht van BZK), Leiden: Universiteit Leiden 2020. 17 Artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht 18 Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel van het EU-Grondrechtenhandvest en artikel 24 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).

3. Het is van belang dat burgers altijd open toegang hebben tot het recht, zeker als zij tegenover de overheid staan. Daarbij moet worden aangetekend dat ook burgers misbruik van recht kunnen maken door procedure na procedure aan te spannen of bijvoorbeeld met dure consultants en bureaus onnodige procedures af te dwingen. Dit betekent echter niet dat de overheid gemakkelijk naar rechtsmiddelen moet grijpen als zij haar gelijk wil halen. Of zoals Margo Trappenburg het verwoordt, de overheid moet ‘het recht als reservecircuit’ zien. Dit betekent dat rechtsmiddelen pas worden ingezet als al het andere heeft gefaald. Dat betekent dat de overheid zich altijd eerst op gesprekken en mediation moet verlaten en bovendien moet accepteren dat mensen soms ook fouten kunnen maken19. Dat uitgangspunt noopt ook tot het beperken van ordeningsregels. 5. Aanpassingen in de juridische functie Vanuit deze uitgangspunten stel ik de volgende aanpassingen van de juridische kolom voor. Dit is een eerste aanzet en kan de komende jaren worden aangevuld. Daarbij, papier is geduldig. Verandering in de juridische procedures en werkwijzen vragen vereisen een cultuurverandering die begint bij het bestuur en de ambtelijke top. Deze zal niet slechts door een aantal ingrepen in procedures tot stand komen maar training, discussie en tijd vergen.

Daarnaast is het de bedoeling dat de heer Brenninkmeijer verder zal gaan waar deze notitie nu ophoudt en betrokken wordt bij de brede verkenning naar het verbeteren van het vertrouwen tussen burgers en gemeentelijke overheid. a. Een rechtstatelijke toets Bij nieuwe maatregelen en beleid is het gebruik om uitgebreid te toetsen of deze financieel haalbaar en verantwoord zijn. Meestal hebben juristen zich over de rechtmatigheid gebogen en deze voldoende bevonden. Maatregelen moeten echter niet alleen in overeenstemming zijn met het geldend recht maar ze moeten ook rechtvaardig en proportioneel zijn. Soms kan dit conflicteren. Rechtmatig betekent niet altijd rechtvaardig of billijk. Hier ligt dan een taak voor de jurist samen met de betrokken beleidsadviseurs en uitvoerders om verder te kijken dan het wettelijk kader en aandacht te vragen voor de negatieve of onbedoelde effecten in bepaalde gevallen. Signalen uit de wetenschap en de buitenwereld - al dan niet opgehaald via inspraak, klachten, bezwaren of andere signalen van burgers - dienen daarbij ook te worden gewogen.20 De komende tijd wordt er een rechtstatelijk afwegingskader ontwikkeld. DJZ neemt hiertoe het initiatief in overleg met de directies die verantwoordelijk zijn voor beleid en uitvoering.

Daarbij krijgen vier onderdelen met name aandacht: - Hoe verhoudt een nieuwe beleidsmaatregel zich tot de fundamentele rechten en expliciete en impliciete rechtstatelijke normen (zoals redelijkheid en billijkheid)?

19

Vergelijk M.J. Trappenburg, Het recht als reservecircuit, Theorie in dogmatiek en rechtspraktijk. Rechtstheoretische aspecten van juridisch onderzoek, onder redactie van P.W. Brouwer, A.M. Hol, H. Kloosterhuis, en M. Henket; mei 1999. 20 Vergelijk ook de lessen die de Raad van State trekt uit de Toeslagenaffaire, rapport Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken, Reflectierapport van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, november 2021: kritische opstelling, belang van interne tegenspraak en dialoog met de buitenwereld.

-

Is nieuwe regelgeving werkelijk noodzakelijk? Is het m.a.w. de meest effectieve, efficiënte en evenredige oplossing is voor een maatschappelijk probleem? Als er alternatieve, minder verregaande reacties mogelijk zijn, moeten die vooral worden gebruikt. - Zijn de regels ‘doenlijk’? Burgers moeten niet alleen de regels kennen maar ook ‘kunnen’ volgen en begrijpen. Dit betekent dat er oog moet zijn voor de mentale belasting van diegenen op wie de regels van toepassing zijn of die gebruikmaken van de regels: welke gevolgen zijn er verbonden aan fouten, is er een beroep mogelijk op hardheidsclausules, enz21. Kortom, stilstaan bij wat de regels van de burger vragen en vergen, dient een vereiste te worden bij de besluitvorming erover. - Zijn de regels ook begrijpelijk, in taal en in de betekenis die ze hebben in het maatschappelijke verkeer? Hiermee kan beter worden voorkomen dat burgers de eerdergenoemde juridische fuik in zwemmen.22 Bij een nieuw rechtstatelijk kader is het zaak dat dit niet tot nieuwe bureaucratie en verdichting van regels en beleid leidt terwijl het tegengestelde wordt beoogd. Daartoe zal ook aansluiting bij de wetenschap en bij ‘best practices’ uit andere gemeenten en andere landen. Ook zal er veel aandacht voor zijn dat dit leidt tot verandering van de rol van de overheidsjurist en zal deze met trainingen worden ondersteund. b.

De bezwaarprocedure Als de overheid tegenover de burger komt te staan in een juridisch steekspel is er vaak eerder al iets mis gegaan. Aangezien de overheid per definitie de sterkere is, bezit de burger een aantal instrumenten om te ageren en alsnog zijn recht te halen. De bezwaarprocedure moet een sleutel zijn tot snelle heroverweging van beleid en tot het alsnog vinden van een bevredigende of in ieder geval acceptabele oplossing voor de betrokken partijen, waarbij er evenwicht is tussen het individuele belang en het algemeen belang. Staat het bestuur, nadat het gezichtspunt van de bezwaarde is gehoord en serieus is gewogen, nog steeds achter de beslissing? Kan zij deze verdedigen? Ook vanuit een oogpunt van redelijkheid en billijkheid, van procedurele rechtvaardigheid? En kan zij tot een vergelijk komen dat – ongeacht de precieze uitkomst - voor de betrokken burger acceptabel en begrijpelijk is? De bezwaarschriftenprocedure wordt echter van beide zijden doorgaans ervaren als een rechtsgeding waarbij het draait om winnen of verliezen. Met het grote aantal bezwaarschriften dat tegen de gemeente wordt ingediend, en de druk om deze binnen de wettelijke termijnen af te handelen, staat de toegankelijkheid van dit instrument bovendien onder druk.

De opstellers van de notitie ‘Bouwstenen voor de goede (rechts)orde’ bepleiten dat in de bezwaarprocedure een onafhankelijke adviescommissie besluit waardoor de ongelijkheid in positie van overheid en burgers wordt verminderd. Ook hechten zij aan openbaarmaking van alle relevante documenten. Vanuit het oogpunt van het versterken van de positie van burgers lijkt daar veel voor te zeggen. Tegelijkertijd kan een onafhankelijke commissie tot verlenging van procedures en wachttijden leiden: de officiële termijn bij een onafhankelijke commissie is 12 weken, tegenover 6 weken bij een 21

Rapport Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Nr. 97: Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid, 24 april 2017. 22 Zie ook Trouw 2 november 2021, Opinie: juristen kunnen niet assertief genoeg zijn.

ambtelijke commissie. 23 Daarbij blijft het bestuur hoe dan ook verantwoordelijk voor de heroverweging, of er nu door een onafhankelijke commissie of ambtenaren wordt geadviseerd. Bovenal blijkt in de praktijk en uit onderzoek dat de bejegening, in het bijzonder de oplossingsgerichte opstelling van de hoorder en zijn juridische vakbekwaamheid belangrijker is dan de inrichting van de procedure.24 Mijn voorkeur gaat er dan ook eerder naar uit om de bezwaarprocedure te vereenvoudigen, te versnellen en minder juridisch te maken. De bestuurlijke verantwoordelijkheid en het horen van de burger dienen beter tot uitdrukking te komen. Tijdens de hoorzitting moet het verhaal van de bezwaarde en van de eventuele andere belanghebbenden centraal staan25. In plaats van enkel de juistheid van de regels te toetsen, dient de gemeente haar beslissing te heroverwegen aan de hand van de eerdergenoemde uitgangspunten zoals procedurele rechtvaardigheid, dienstbaarheid, enz. Dit betekent wel dat de competenties bij de hoorders dienen te worden versterkt, bijvoorbeeld door speciale trainingen en collegiale intervisie, al dan niet multidisciplinair. Aangezien het hier een principiële keuze betreft ga ik hierover graag met uw raad in gesprek en hoop ik tot een gezamenlijke keuze te komen. c. Versterking klachtbehandeling De gemeente kent een klachtenregeling voor haar inwoners26.

Deze klachtenregeling is een uitbreiding ten opzichte van de regels die landelijk gelden27. Voor dejuridisering is een goede afhandeling van klachten essentieel: aan bezwaar en beroep zijn vaak klachten voorafgegaan en hebben burgers gevonden dat ze onvoldoende zijn gehoord. Sinds april 2021 is er een gemeentelijk klachtregistratie- en behandelsysteem (SMILE) dat niet alleen de integraliteit en uniformiteit van het klachtproces bevordert, maar het ook mogelijk moet maken om uitgebreide kwantitatieve, inhoudelijke vergelijkingen en rapportages te maken. Tegelijkertijd is de functie ‘klachtencoördinator’ ingesteld bij alle directies. Het uitgangspunt is dat met volwaardige coördinatie de behandeling van klachten beter wordt en de rapportages meer effect hebben. Op dit moment wordt gewerkt aan de vereenvoudiging en toegankelijkheid van het digitale klachtenformulier. Voor de klachtencoördinatoren zijn - nu de functie geprofessionaliseerd is - sessies georganiseerd om de uitvoering van het vak klachtencoördinatie naar een hoger niveau te brengen. De Ombudsman Metropoolregio Amsterdam heeft erop gewezen dat de klachtenregeling vaker daadwerkelijk moet worden toegepast. Dikwijls wordt het ongenoegen van een inwoner niet herkend als een klacht, waarna deze zich tot de ombudsman wendt. Dit signaal neem ik ter harte

23

Artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de beslistermijn voor een onafhankelijke adviescommissie twaalf weken is in tegenstelling tot de zes weken voor een ambtelijke commissie. 24 H.A.M. Grootelaar, Interacting with Procedural Rights in Courts, 2018, Utrecht University, M. Wever, Kwaliteit van bestuursrechtelijke procedures, 2020, University of Groningen, en Arnt Mein en Sanne Marx (red), Handboek oplossingsgericht werken bij bezwaar, Boom Juridisch Den Haag, 2021 25 Een zaak kan ook meerdere partijen of belanghebbenden kennen dan alleen de bezwaarde. 26 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2016-63607.html 27 Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht

omdat het van belang is om snel tot een bevredigende oplossing te komen en te voorkomen dat in een later stadium formele procedures worden gevoerd die hadden kunnen worden voorkomen. Voor de nabije toekomst ga ik na of de behandeling van klachten kan worden verbeterd door alle signalen van de burger over het gemeentelijk handelen (mondeling, digitaal, telefonisch, bijvoorbeeld via 14020), complex of minder complex, die in eerste instantie niet bij de juiste directie of afdeling binnenkomen, naar één intern punt te sturen. Dat moet ervoor zorgen dat het signaal wordt geregistreerd, dat de voortgang van de behandeling wordt bewaakt en snel bij de juiste behandelaar in de organisatie terecht komt voor adequate inhoudelijke afdoening. Ik zal uw raad hierover vanzelfsprekend informeren. d. Beperking inhuur van externe juridische advies- en advocaatdiensten Op 26 november 2021 heb ik uw raad geïnformeerd dat wij na afloop van het raamcontract met het kantoor Pels Rijcken per 1 juli 2022 bij een nieuwe aanbesteding verschillende juridische dienstverleners willen contracteren. Een belangrijke reden daarvoor is dat ik een rem wil zetten op het te gemakkelijk, extern inwinnen van juridische advies- en advocaatdiensten en tegelijkertijd de interne capaciteit en kwaliteit wil versterken.

Sterke afhankelijkheid van extern advies maakt een grote organisatie als de gemeente Amsterdam kwetsbaar en doet bovendien niet altijd recht aan de kennis die in huis is. Om de kwetsbaarheid te minimaliseren zullen we waar nodig de kennis en de vaardigheden binnen de juridische kolom versterken. Daarnaast zullen we ook verder investeren in de uitbreiding van de aandachtsgebieden van de advocaten in dienstbetrekking.

6. Tot slot Ten grondslag aan nieuwe juridische en vooral verbeterde vertrouwensrelaties tussen de overheid en de Amsterdamse inwoners ligt een cultuuromslag. Herijking van de juridische functie en procedures kan daaraan een wezenlijke bijdrage leveren maar het gaat ook om een grote en taaie verandering in de gemeentelijke organisatie. Deze begint met veiligheid, een cultuur van tegenspraak en reikt tot aan bestuurlijk leiderschap, de moed om fouten te erkennen en nuances en ambivalentie te benoemen. Dat is meteen een winstwaarschuwing: de ambities uit deze notitie zijn niet van vandaag op morgen gerealiseerd. Het college vraagt daarbij niet voor niets ook om hulp van en samenwerking met uw raad, externe deskundigen (zoals de heer Brenninkmeijer) en de (voormalige en huidige) ombudsman. Het vraagt met andere woorden om uithoudingsvermogen en ook om enig geduld.